CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 61425 de 2 de marzo de 2015, por la que Colpensiones concedió una pensión de invalidez al demandado «a partir del 1 de marzo de 2015, toda vez que se demostró que el porcentaje de PCL fue adulterado y como consecuencia no cumple con los requisitos de la Ley para ser beneficiario de la prestación» (sic); y GNR 7126 de 12 de enero de 2016, que reliquidó esa prestación. A título de restablecimiento del derecho, se condene al accionado al «[…] reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de Invalidez, que actualmente se fija en la suma de $267.339.501, conforme lo indica la resolución SUB 56471 del 27 de febrero de 2020» (sic), con la respectiva indexación y los intereses moratorios; y a sufragar las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad actora que, mediante Resolución GNR 61425 de 2 de marzo de 2015, le reconoció una pensión de invalidez al señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez, desde el 1° de marzo de 2015, para lo cual se tuvo en cuenta el dictamen de pérdida de la capacidad laboral 4497 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar el 23 de septiembre de 2014, en el cual se calificó la pérdida de capacidad laboral en 53.90%, estructurada el 23 de octubre de 2013.
Que el accionado solicitó el 24 de noviembre de 2015 la reliquidación de la mencionada prestación, por lo que, a través de Resolución GNR 7126 de 12 de enero de 2016, Colpensiones la ajustó «a partir del 6 de diciembre de 2013». Dice que se «dio apertura [al] proceso administrativo especial número 408-19, adelantado por la Gerencia de Prevención del Fraude, con el fin de revisar el proceso que conllevó el reconocimiento y retroactivo de la Pensión de invalidez a favor del señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez.
En las pruebas obrantes en la investigación administrativa, se evidencia la existencia una investigación penal llevada a cabo por la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, Fiscalía 12 Seccional de Valledupar […] en contra de 206 personas a las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta» (sic), de lo que «[…] concluyó que el reconocimiento de la pensión de invalidez [objeto de litis], se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular, […] a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del ciudadano en comento, induciendo con ello a Colpensiones, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar» (sic).
Aduce que, por medio de «Acto Administrativo SUB 49599 del 21 de febrero de 2020, revocó en todas y cada una de sus partes las resoluciones GNR 61425 del 2 de marzo de 2015, y GNR 7126 del 12 de enero de 2016», decisión contra la que el pensionado interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación y que fue confirmada con Resoluciones SUB 111468 de 21 de mayo de 2020 y DPE 8376 de 27 de los mismos mes y año, pues «[…] se encuentra demostrado que el [accionado] no cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión de invalidez, toda vez que no cuenta con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral requerido por la ley, esto es 50% o más, teniendo en cuenta que se determinó que la pérdida de capacidad laboral real es del 28.28%» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados los artículos 48 de la Constitución Política y 38 de la Ley 100 de 1993; y la Ley 860 de 2003. Afirma que «[…] los actos administrativos demandados no se ajustan a los preceptos legales que consagran o regulan la materia objeto de debate, que es LA PENSION DE INVALIDEZ, por lo tanto, el reconocimiento y/o pago de la prestación económica vulnera de forma directa la constitución y la ley, por lo que es necesaria la intervención del Juez para su declaratoria y restablecimiento […]» (sic); que se trasgreden «[…] el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la Ley 860 de 2003 y la sentencia de unificación No. 182 del 8 de mayo de 2019, esto en razón al auto de cierre No. 0189 del 11 de febrero del año 2020, donde se concluye que el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor ADOLFO ENRIQUE RUIZ FLOREZ, fue adulterada “sobrevalorada” con la finalidad de conseguir un beneficio económico, el cual en condiciones normales no podría concederse» (sic). 1.5 Contestaciones de la demanda.
El señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros en forma parcial, unos no y los demás no le constan. Asevera que «[…] jamás aparece como sindicado de infracciones penales para obtener el derecho pensional.
Fluye nítidamente que Colpensiones cometió un error jurídico al dejar sin efecto la pensión de invalidez que le fue otorgada […]» (sic). Que «[…] cualquiera que hubiese sido la situación atinente al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez para modificar, ratificar o dejar sin efectos, el dictamen que, sirvió como base para la liquidación de la pensión que disfruta el beneficiario y proceder a su extinción, disminución; debía revisarse el estado de invalidez del paciente y eso es procedente, según lo dispone el artículo 44 de la ley 100 de 1993, cada tres años y salta a la vista, que el contenido de este artículo fue violado ostensiblemente, por Colpensiones» (sic), en tal sentido, «[l]a única manera de argüir, que la incapacidad, por medio de la cual le otorgaron la pensión de invalidez, es demostrando científicamente, con las certificaciones médicas; que fueron curadas las enfermedades, en cuyo caso suspenderían la pensión y volvería a sus actividades laborales.
Pero ello no ha ocurrido y solamente por errores, se ha manifestado, que se aportaron documentos falsos, expedidos por médicos, que fueron seleccionados por la Drummond» (sic). 1.6 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 19 de mayo de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[n]o obstante lo aseverado por Colpensiones, la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar certificó con destino a este proceso, que con respecto a la investigación al señor Ruiz Flórez, se encuentra en una fase de preliminares, sin que a la fecha se haya iniciado una causa penal en su caso, por lo que no obra investigación penal alguna en su contra y mucho menos resolución de acusación; siendo lo único que aparece con respecto al demandado es una indagación adelantada por la Fiscalía dentro del proceso penal a efectos de confirmar una información suministrada por los investigados penalmente dentro del proceso antes identificado, sin que se aporte más datos sobre este punto» (sic).
En ese contexto, concluye que «[…] no cuenta con prueba alguna que permita inferir que, en el trámite de solicitud de pérdida de capacidad laboral, necesario para obtener su pensión de invalidez el actor haya concurrido a presentar pruebas fraudulentas, puesto que es claro que como bien los informa la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, contra el señor Ruiz Flórez no se adelanta ninguna investigación penal ni ha sido proferido en su contra resolución de acusación por algún delito relacionado con el reconocimiento de su pensión de invalidez» (sic); y «[p]ara que se pudiera declarar la nulidad de los actos, era necesario que la parte actora, esto es COLPENSIONES, hubiera allegado una prueba contundente, que demostrara la comisión del delito, esto es, una decisión de las autoridades penales correspondiente, no de otra manera, con la simple afirmación de que se encuentra dentro de una investigación penal, sin que se haya dado una sentencia, permite a este Juez declarar la nulidad por fraude en el trámite de la pensión» (sic). 1.7 El recurso de apelación. Colpensiones, a través de apoderada, formuló alzada, en la que reiteró los argumentos expuestos en la demanda e insistió en que «[…] previos serios indicios de la comisión de un fraude, la Gerencia de Prevención del Fraude, conllevó al inicio de la Investigación Administrativa Especial en contra del demandado, por encontrar serios indicios de uso de documentación falsa producto de una calificación espuria por parte de la teniendo en cuenta el dictamen de pérdida de la capacidad laboral No. 4497 del 23 de septiembre de 2014, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar en el cual se calificó una pérdida del 53.90% de su capacidad laboral estructurada el 23 de octubre de 2013, situación que al momento de practicar la investigación se encuentra por fuera de la realidad en la vida del demandado, permitiendo a este último el uso del derecho de defensa y contradicción probatoria en los términos de la referida resolución, en la cual el demandado no contrarió los hallazgos encontrado en la investigación, dando valor probatorio a los mismos para determinar la existencia del fraude que motivó el reconocimiento y pago de una prestación económica consistente en pensión de invalidez» (sic para toda la cita).
Que «[o]bservados los lineamientos de la sentencia atacada, se esgrimen los requisitos que se deben cumplir para obtener el reconocimiento de una pensión por invalidez, los cuales al momento de ser presentados por el demandado gozaron de presunción de legalidad, otorgando el derecho reclamado, por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, dicha presunción de legalidad fue desvirtuada a través de la Investigación Administrativa Especial, que concluyó que los documentos que motivaron el reconocimiento de la prestación económica se sustenta en información contenida en documentación falsa, actuación que no fue valorada por el a-quo, omitiendo que dicha facultad investigativa para la revocación directa total o parcial del acto que reconoció la prestación social y de reliquidación de la misma está sometida al imperio de la Ley, a fin de no darle paso a irregularidades que afecten el sistema de seguridad social en pensiones, por lo que se hace menester que se pondere y se otorgue valor probatorio a la actuación investigativa que logró tener certeza que la documentación utilizada por el demandado para el reconocimiento de la pensión por invalidez es falsa» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 21 de junio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la pensión de invalidez reconocida al demandado debe anularse, por estar probado que los documentos aportados por él para su obtención son fraudulentos, tal como lo menciona la demandante; o, por el contrario, para que se pueda declarar la nulidad de los actos acusados, era necesario que «COLPENSIONES, hubiera allegado una prueba contundente, que demostrara la comisión del delito» con el fin de obtener el beneficio prestacional, lo que no ocurrió, como lo concluyó el a quo. 3.3 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) El 23 de octubre de 2014, el secretario de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar emitió certificación según la cual: El Dictamen No. 4497, el cual fue expedido por esta Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, correspondiente al (la) señor(a) ADOLFO ENRIQUE RUIZ FLÓRE[Z] […], el cual fue calificado de acuerdo a una solicitud hecha de forma particular por el señor calificado, con previo aviso a COLPENSIONES A.F.P., y en donde se califica: Cardiomiopatía isquémica revascularizada + Hipertensión Arterial Artrosis de rodilla izquierda, Escoliosis + lumbalgia Vértigo paroxístico Lo que produce una P.C.L. de 53.90% de origen ENFERMEDAD COMÚN y fecha de estructuración 23 de Octubre de 2013.
En la actualidad SE ENCUENTRA EN FIRME debido a que se vencieron términos y contra él no se interpuso ningún recurso por las partes. b) Por medio de Resolución GNR 61425 de 2 de marzo de 2015, Colpensiones reconoció a favor del señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez una pensión de invalidez efectiva a partir del 1° de marzo de 2015, para lo cual tuvo en cuenta el «concepto emitido por JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DEL CESAR en el cual se califica una pérdida del 53.90% de su capacidad laboral estructurada el 23 de octubre de 2013 mediante dictamen No: 4497 del 23 de septiembre de 2014» (sic), y de la que se extrae que el accionado nació el 8 de septiembre de 1962, por lo que para la fecha de expedición de este acto administrativo tenía 52 años de edad y acumuló un total de tiempos de servicio de «1194 semanas» (22 años, 11 meses y 16 días), distribuidas de la siguiente manera: c) El 24 de noviembre de 2015 el demandado reclamó de Colpensiones el reajuste de su pensión, la cual debía ser efectiva desde el 23 de octubre de 2013, fecha de estructuración de la invalidez, lo cual fue concedido a través de Resolución GNR 7126 de 12 de enero de 2016. d) Extractos de la historia clínica del accionado expedidos por diferentes entidades de salud y médicos, de los que se resaltan los emitidos por (i) Salud Total EPS de 16 de septiembre de 2013, 15 de enero y 3 de julio de 2014, 26 de septiembre de 2016, 13 de noviembre, 2 y 10 de diciembre de 2019, en los que se deja registro de que el paciente reporta, entre otras patologías, cardiopatía isquémica, hipertensión arterial y lumbalgia, y (ii) Allianz Seguros de Vida SA de 21 de mayo de 2013 y 1° de abril de 2014, en los que, además de los antes mencionados, se registra diagnósticos de vértigo y artrosis degenerativa, los cuales fueron remitidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar por solicitud de Colpensiones, para que formara parte de la investigación administrativa especial adelantada por la gerencia de prevención del fraude. e) Informe técnico (sin fecha) elaborado por el médico laboral Leonardo Iván López Hurtado de Gestar Innovación SAS ante la solicitud formulada el 17 de diciembre de 2019, «Entidad remitente: AFP COLPENSIONES», el cual concluye: […] múltiples comorbilidades donde es importante destacar que los documentos aportados son insuficientes para calificar deficiencias todos los diagnósticos.
En cuanto a la deficiencia por restricción de movimientos de la columna lumbosacra no se cuenta con los criterios que exige el Numeral 1.2.2 Tabla, 1.7, 1.9 y 1.11 en lo referente a la valoración de arcos de movilidad, por lo cual solo se da valor según tabla 1.16 para síndromes dolorosos de columna; en los documentos aportados para la revisión no se encuentra soporte del trastorno depresivo recurrente mencionado; la deficiencia por restricción de movimientos de las rodillas no se cuenta con criterios que exige numeral 1.4.2 Tabla 1.57 en lo referente a la valoración de arcos de movilidad.
Fecha de estructuración 23/10/2013. […] […] [sic para toda la cita]. f) Resolución SUB 49599 de 21 de febrero de 2020, por la cual Colpensiones revocó las Resoluciones GNR 61425 de 2 de marzo de 2015 y GNR 7126 de 12 de enero de 2016, por cuanto concluyó que la pensión de invalidez, que se reconoció y reliquidó a través de esos actos, «no se ajustaba a la realidad médica del ciudadano» (sic). g) La anterior decisión fue objeto de los recursos de reposición y en subsidio de apelación y confirmada con Resoluciones SUB 111468 de 21 de mayo de 2020 y DPE 8376 de 27 de los mismos mes y año, pues «[…] se encuentra frente a un hecho de presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez […]» (sic), en las cuales se manifiesta que las diligencias se remiten «por competencia a la Dirección de Procesos Judiciales de esta administradora con el fin de dar inicio al medio de control – acción de lesividad» y «[…] en ningún momento realiza una orden de cobro en contra del señor RUIZ FLOREZ ADOLFO ENRIQUE, sino que informa, constituyéndose en un acto administrativo de trámite» (sic). h) Oficios 20510-01-02-12-0163 de 14 de mayo de 2021 y 20510-01-02-12-205 de 21 de julio siguiente, por medio de los cuales el fiscal doce seccional de la unidad de administración pública de la Fiscalía General de la Nación informó que adelanta la investigación CUI 20001600879221600014 contra el señor Mariano Amaris Consuegra y otros, por la comisión de «los delitos de Estafa Agravada, Fraude Procesal y Falsedad, hechos ocurridos entre los años 2016 y 2017, relacionados con la elaboración a cambio de dinero de dictámenes de perdida de la capacidad laboral espurios para que ciertos trabajadores mineras privadas carbones del CERREJÓN, DRUMOND Y PRODECO, obtuvieran la pensión de invalidez» (sic); adujo que las referidas empresas exploradoras «[…] presentaron denuncias aportando un listado de más de 500 trabajadores que resultaron siendo sospechosos de haber obtenido el reconocimiento de una pensión de invalidez inmerecidamente, estando en la lista el ciudadano ADOLFO ENRIQUE RUÍZ FLÓREZ […] información que está siendo objeto de verificación por parte de los miembros de la Policía Judicial del C.T.I.» (sic) y que para la fecha del último oficio «[…] no existe medida de aseguramiento o resolución de acusación en contra del [demandado]».
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) mediante Resolución GNR 61425 de 2 de marzo de 2015, Colpensiones reconoció a favor del accionado una pensión de invalidez efectiva a partir del 1° de marzo de 2015, fecha para la cual tenía 52 años de edad y sumaba «1194 semanas» (22 años, 11 meses y 16 días) cotizadas, para lo cual tuvo en cuenta el «concepto emitido por JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DEL CESAR en el cual se califica una pérdida del 53.90% de su capacidad laboral estructurada el 23 de octubre de 2013 mediante dictamen No: 4497 del 23 de septiembre de 2014» (sic); y (ii) el 24 de noviembre de 2015 el demandado reclamó de Colpensiones el reajuste de su pensión, para que se hiciera efectiva desde el 23 octubre de 2013, fecha de estructuración de la invalidez, lo cual fue concedido a través de Resolución GNR 7126 de 12 de enero de 2016.
De igual modo, se encuentra demostrado, que (iii) por medio de Resolución SUB 49599 de 21 de febrero de 2020, Colpensiones «Revoca […]» las Resoluciones GNR 61425 de 2 de marzo de 2015 y GNR 7126 de 12 de enero de 2016, por cuanto concluyó que la pensión de invalidez, que se reconoció y reliquidó con esos actos, «no se ajustaba a la realidad médica del ciudadano» (sic), decisión que fue objeto de los recursos de reposición y en subsidio de apelación y confirmada por Resoluciones SUB 111468 de 21 de mayo de 2020 y DPE 8376 de 27 de los mismos mes y año, pues «[…] se encuentra frente a un hecho de presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez […]» (sic), pero se expresa que las diligencias se remiten «por competencia a la Dirección de Procesos Judiciales de esta administradora con el fin de dar inicio al medio de control – acción de lesividad» y «[…] en ningún momento realiza una orden de cobro en contra del señor RUIZ FLOREZ ADOLFO ENRIQUE, sino que informa, constituyéndose en un acto administrativo de trámite» (sic).
Asimismo, se halla acreditado que (iv) dentro de la investigación administrativa adelantada por la gerencia de prevención del fraude de Colpensiones, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar remitió extractos de la historia clínica del accionado expedidos por diferentes entidades de salud y médicos, de los que se destacan los emanados de Salud Total EPS de 16 de septiembre de 2013, 15 de enero y 3 de julio de 2014, 26 de septiembre de 2016, 13 de noviembre, 2 y 10 de diciembre de 2019, en los que se deja registro de que el paciente reporta, entre otras patologías, cardiopatía isquémica, hipertensión arterial y lumbalgia; y Allianz Seguros de Vida SA de 21 de mayo de 2013 y 1° de abril de 2014, en los que, además de los antes mencionados, se registra diagnósticos de vértigo y artrosis degenerativa; y se apoyó en el informe técnico (sin fecha) elaborado por el médico laboral Leonardo Iván López Hurtado de Gestar Innovación SAS ante la solicitud formulada el 17 de diciembre de 2019, «Entidad remitente: AFP COLPENSIONES», el cual concluye que, pese a que el señor Ruiz Flórez tiene «múltiples comorbilidades», los documentos aportados son «insuficientes para calificar deficiencias [en] todos los diagnósticos»; pese a ello, se da una calificación de pérdida de la capacidad laboral del 28.28%.
Por último, (v) el fiscal doce seccional de la unidad de administración pública de la Fiscalía General de la Nación informó que adelanta la investigación CUI 20001600879221600014 contra el señor Mariano Amaris Consuegra y otros, por la comisión de «los delitos de Estafa Agravada, Fraude Procesal y Falsedad, hechos ocurridos entre los años 2016 y 2017, relacionados con la elaboración a cambio de dinero de dictámenes de perdida de la capacidad laboral espurios para que ciertos trabajadores mineras privadas carbones del CERREJÓN, DRUMOND Y PRODECO, obtuvieran la pensión de invalidez» (sic); que las referidas empresas exploradoras «[…] presentaron denuncias aportando un listado de más de 500 trabajadores que resultaron siendo sospechosos de haber obtenido el reconocimiento de una pensión de invalidez inmerecidamente, estando en la lista el ciudadano ADOLFO ENRIQUE RUÍZ FLÓREZ […] información que está siendo objeto de verificación por parte de los miembros de la Policía Judicial del C.T.I.» (sic) y que «[…] no existe medida de aseguramiento o resolución de acusación en contra del [demandado]».
Ahora bien, el a quo determinó que, en efecto, como lo menciona el demandado, Colpensiones no colmó la carga probatoria de demostrar que en el trámite de reconocimiento de pensión de invalidez, objeto de litis, se «[…] haya concurrido a presentar pruebas fraudulentas, puesto que [ ] no se adelanta ninguna investigación penal ni ha sido proferido en […] contra resolución de acusación por algún delito […]».
A pesar de lo anterior, la parte recurrente insiste en que, aunque al momento en que el accionado presentó los documentos para que se le otorgara la pensión de invalidez gozaron de presunción de «legalidad», «[…] dicha presunción […] fue desvirtuada a través de la Investigación Administrativa Especial, que concluyó que […] el reconocimiento de la prestación económica se sustenta en información contenida en documentación falsa, actuación que no fue valorada por el a-quo, omitiendo que dicha facultad investigativa para la revocación directa total o parcial del acto que reconoció la prestación social y de reliquidación de la misma está sometida al imperio de la Ley, a fin de no darle paso a irregularidades que afecten el sistema de seguridad social en pensiones […]» (sic).
Sobre este aspecto, sea lo primero precisar que no se cuestiona que el demandado haya cumplido los requisitos previstos en la normativa aplicable para ser beneficiario de la pensión de invalidez, por lo que la Sala solo se ocupará del motivo de inconformidad de la apelante, atañedero a que con el fin de obtenerla apartó documentación falsa, respecto de lo cual se advierte que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Acerca del tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella. (se subraya). En ese contexto, por comportar la buena fe uno de los principios generales del derecho y gobernar las relaciones entre la Administración pública y las personas, comparte la Sala la apreciación del a quo, en cuanto a que, al no existir siquiera resolución de acusación contra el accionado por la presunta alteración del dictamen de pérdida de la capacidad laboral no puede esta jurisdicción anular el acto que le reconoció la pensión de invalidez, máxime cuando, por el contrario, en la historia clínica del señor Ruiz Flórez obran diferentes reportes médicos, emanados incluso de la EPS Salud Total y de la compañía Allianz Seguros de Vida SA, que dan cuenta de que, en efecto, el pensionado padece de las patologías por las cuales se le calificó con pérdida de la capacidad laboral.
En ese mismo sentido, se observa que la investigación administrativa especial adelantada por la gerencia de prevención del fraude de Colpensiones se funda en la denuncia penal que cursa ante la Fiscalía General de la Nación por la comisión de «los delitos de Estafa Agravada, Fraude Procesal y Falsedad, hechos ocurridos entre los años 2016 y 2017, relacionados con la elaboración a cambio de dinero de dictámenes de perdida de la capacidad laboral espurios para que ciertos trabajadores mineras privadas carbones del CERREJÓN, DRUMOND Y PRODECO, obtuvieran la pensión de invalidez» (sic), frente a la cual «[…] no existe medida de aseguramiento o resolución de acusación en contra del [demandado]»; y que la única prueba adicional que aporta es el informe técnico (sin fecha) elaborado por el médico laboral Leonardo Iván López Hurtado de Gestar Innovación SAS ante la solicitud formulada el 17 de diciembre de 2019, «Entidad remitente: AFP COLPENSIONES», el cual concluye que «[…] los documentos aportados son insuficientes para calificar deficiencias [en] todos los diagnósticos», pero, pese a ello, determina un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 28,28%, elementos probatorios que no generan certeza sobre la ilicitud de los documentos aportados por el beneficiario de la pensión y, por ende, no es dable proceder a su anulación. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 20165, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia de 19 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el señor Adolfo Enrique Ruiz Flórez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER