Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante JOSÉ HUMBERTO VERA CASTRO Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defectos: sustantivo y por desconocimiento del precedente. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Requisitos para el reconocimiento pensión gracia de jubilación. Agotamiento de vía administrativa y judicial. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: la subsidiariedad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por José Humberto Vera Castro, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de marzo de 20231, el señor José Humberto Vera Castro interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. La pretensión de la tutela es la siguiente: “Con fundamento en los hechos narrados respetuosamente solicito a su señoría tutelar a mi favor los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso ordenándoles a las autoridades accionadas acreditar el tiempo servido a la nación para efectos de la pensión gracia y aplicar estrictamente el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 referente al valor que este artículo 15 de la Ley 91 reconoce a los tiempos servidos a la nación para efectos de acceder a la pensión gracia, tanto para los que trabajaron exclusivamente para la nación como para los docentes que como yo lo hicimos parcialmente”. 2.

Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor José Humberto Vera Castro se vinculó al magisterio el 17 de julio de 1978, al servicio del Colegio Nacional Provincial San José del municipio de Pamplona, Norte de Santander, siendo su vinculación de carácter nacional. 1 Escrito de tutela radicado al correo de tutelas y hábeas corpus en línea.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. Dicha petición fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución Nro. 10686 del 17 de mayo de 2002, la cual le fue notificada al interesado el 4 de julio de 2002.

Mediante escrito presentado el 12 de abril de 2021 (más de 18 años después), interpuso el recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue rechazado por extemporáneo por la UGPP por Auto ADP 003300 del 17 de junio de 2021. 2.3. Con ocasión de un fallo de tutela proferido el 16 de diciembre de 2005 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, se expidió la Resolución Nro. 21093 del 4 de mayo de 2006 por la que se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia de jubilación a favor del actor, efectiva a partir del 16 de junio de 2001.

La anterior decisión fue dejada sin efectos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante providencia del 4 de diciembre de 2012, en la que se ordenó dejar sin efectos la Resolución 21093 del 4 de mayo de 2006. Dicha orden se cumplió mediante la Resolución Nro. RDP 029656 del 28 de junio de 2013, en la que se excluyó al actor de nómina de pensionados.

Posteriormente a través de la Resolución RDP 026937 del 1º de julio de 2015 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dio cumplimiento a la sentencia T-272 de 2014 proferida por la Corte Constitucional y, en consecuencia, ordenó la inaplicabilidad de la orden impartida en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena el 16 de diciembre de 2005. 2.4.

El accionante José Humberto Vera Castro, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, pretendiendo la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión gracia [Resolución Nro. 10686 del 17 de mayo de 2002] y de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las decisiones judiciales que ordenaron dejar sin efectos el reconocimiento de la pensión gracia efectuado en virtud de la acción de tutela tramitada por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena [Resoluciones RDP 029656 del 28 de junio de 2013 y RDP 026937 del 1º de julio de 2015].

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago a su favor de la pensión gracia de jubilación. 2.5. Del asunto conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (radicación Nro. 54001-23-33-000-2020-00060-00). Por auto del 9 de julio de 2020 la autoridad judicial admitió la demanda únicamente en relación con la Resolución Nro. 10686 del 17 de mayo de 2002, por la que se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Posteriormente por auto del 11 de marzo de 2021 <<notificado por estado electrónico el 15 de marzo de 2021>>, el tribunal declaró probada la excepción previa de inepta demanda por falta de agotamiento del recurso de apelación Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuesta por la apoderada de la UGPP y, en consecuencia, dio por terminado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el actor. 3.

Fundamentos de la acción El accionante presentó los siguientes argumentos: Sostuvo que el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 que excluía el derecho a la pensión gracia tanto a docentes nacionales como departamentales, había perdido su vigencia a partir de 1914 y había sido derogado posteriormente por la Ley 91 de 1989. Citó las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) sentencia del 20 de febrero de 1997, expediente 11.873, ponencia del doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora y (ii) sentencia del 6 de mayo de 2010, expediente 76001- 23-31-000-2005-00578-01, ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve.

De la Corte Constitucional invocó las sentencias T-136 de 2019 y C-479 de 1998. Indicó que la pensión gracia es compatible con la pensión de jubilación, aún en el evento de estar a cargo de la Nación total o parcialmente, por lo que era viable sumar tiempos nacionales para el reconocimiento de la referida pensión gracia. 4. Trámite impartido 4.1.

Inicialmente correspondió conocer el asunto al Juzgado Primero Administrativo de Pamplona, que mediante auto del 13 de marzo de 2023 admitió la demanda de tutela. Luego, por auto del 16 de marzo de 2023, el juzgado declaró la falta de competencia para conocer de la tutela y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado, por considerar que la acción de tutela comprometía decisiones judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 4.2.

Repartido el asunto a esta Corporación, por auto del 27 de marzo de 2023 la magistrada ponente resolvió: (i) avocar el conocimiento de la presente acción de tutela, (ii) dejar sin efectos lo actuado por el juzgado desde el auto admisorio y (iii) requerir al actor para que precisara quiénes eran los demandados en la presente acción, las pretensiones y en caso de tratarse de tutela contra providencia judicial, que se identificaran y se argumentaran los posibles defectos especiales de la tutela contra providencia judicial. 4.3.

Por auto del 2 de mayo de 2023, se admitió la demanda, se ordenó notificar a las partes y se dispuso la vinculación como tercero con interés al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 5. Intervenciones 5.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social, rindió informe en el que manifestó que no se satisfacía el requisito de inmediatez al haber transcurrido más de 20 años desde que la extinta Cajanal se pronunció de fondo respecto a la solicitud de reconocimiento pensional y, más de 1 año desde que se declaró la improcedencia de los recursos de ley contra el acto Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo que dio cumplimiento al fallo de la Corte Suprema de Justicia que dejó sin efectos el reconocimiento de la pensión gracia al actor.

También precisó que la acción de tutela no era el mecanismo para discutir las decisiones en firme de la administración ya que, para tal fin existen otros mecanismos de defensa judicial, lo que en efecto sucedió al adelantarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que finalmente culminó con la declaratoria de inepta demanda y la consecuente terminación del proceso.

Adicionalmente indicó que se estaba utilizando la tutela para obtener el reconocimiento de derechos económicos, sin que se evidenciara tampoco la existencia de un perjuicio irremediable. 5.2. Tribunal Administrativo de Norte de Santander, no se pronunció en esta oportunidad, únicamente allegó el link de acceso directo al expediente digitalizado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 2.1. Teniendo en cuenta los antecedentes del caso, advierte la Sala que la acción de tutela de la referencia se dirigió en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP y, la pretensión estuvo encaminada a que se le ordenara a dicha entidad “acreditar” el tiempo servido a la Nación por el señor José Humberto Vera Castro, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la que afirma tener derecho, conforme con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Previo a la admisión de la demanda de tutela se requirió al actor para que precisara las autoridades accionadas, considerando que existía una decisión judicial del Tribunal Administrativo de Norte de Santander en relación con la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia, en virtud de la cual se declaró probada la excepción previa de inepta demanda por falta de agotamiento de los recursos procedentes en la vía administrativa.

Pese a lo anterior, el accionante guardó silencio, y por tal motivo, la demanda se admitió 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo como demandado únicamente a la UGPP y ordenando la vinculación como tercero con interés, del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia. 2.2.

Este preámbulo resulta relevante para plantear el problema jurídico a resolver por la Sala, que se centra en determinar si es posible que, a través de la presente acción de tutela, se le ordene a la UGPP tener en cuenta los tiempos de servicio a la Nación para efectos del pretendido reconocimiento de la pensión gracia a la que aspira el señor José Humberto Vera Castro.

Lo anterior, implica verificar de manera preliminar, si se en el presente asunto cumple con el requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela. 3. Alcance del requisito de la subsidiariedad y su análisis en el caso concreto 3.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad.

Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. La naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para soslayar los términos procesales de los medios ordinarios de defensa o para suplir falencias en las estrategias de jurídicas de los apoderados, ya que no es dable al juez de tutela decidir asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural.

Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.

En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional manifestó: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, (…) con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»3.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Por tal motivo, se ha indicado que si el actor no agotó los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos fundamentales no podrá, posteriormente, ejercer la acción de tutela como medio para suplir su inacción y que, en estas circunstancias, “…la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo”4. 3.2.

Dicho lo anterior, advierte la Sala que en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de la subsidiariedad, considerando que el señor José Humberto Vera Castro contó con otros medios idóneos y eficaces para la defensa de los derechos que aduce como vulnerados, y para cuestionar las decisiones de la administración (llámese Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL [hoy liquidada] o Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP), relacionadas con la negativa de tener como válidos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación los tiempos de servicio en la Nación. Mecanismos administrativos y judiciales a los que acudió el interesado.

En un primer momento, el accionante solicitó a la entonces Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación; petición que fue resuelta desfavorablemente por Resolución Nro. 10686 del 17 de mayo de 2002. 3.3. Posteriormente, en virtud de un fallo de tutela a su favor proferido el 16 de diciembre de 2005 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena, el señor Vera Castro fue beneficiario de la pensión gracia, ya que en cumplimiento de esa decisión se expidió la Resolución Nro. 21093 del 4 de mayo de 2006 por la que se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia de jubilación a favor del actor, efectiva a partir del 16 de junio de 2001.

Sin embargo, dicha decisión de tutela fue revocada en virtud de dos acciones de tutela promovidas por CAJANAL: por la Corte Suprema de Justicia, Sala de 3 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. 4 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-037 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Casación Laboral en sede de tutela5, y también por la Corte Constitucional6 en revisión; circunstancia que condujo a la expedición de las Resoluciones RDP 029656 del 28 de junio de 2013 y RDP 026937 del 1º de julio de 2015, por las que se dio cumplimiento a estas decisiones judiciales, respectivamente. 3.4.

Así las cosas, para la Sala es claro que la controversia que actualmente propone el actor frente a la UGPP, relacionada con la supuesta validez de los tiempos nacionales que laboró como docente, para acreditar el cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión gracia, se encuentra definida desde hace más de 20 años teniendo en cuenta la fecha en que se expidió y notificó el acto administrativo que le negó el reconocimiento pensional gracia, pronunciamiento que se encuentra en firme al haberse rechazado por extemporáneo el recurso de apelación presentado más de 18 años después de la notificación del acto.

Circunstancia que, además, permite concluir que tampoco se satisface el requisito de la inmediatez que debe caracterizar este mecanismo constitucional. A lo anterior, se agrega que, en sede de tutela, dicha controversia también fue resuelta en las decisiones de la sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional que ordenaron dejar sin efectos la sentencia del 16 de diciembre de 2005 proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena y la Resolución Nro. 21093 del 4 de mayo de 2006 por la que se dio cumplimiento a esa decisión. 3.5.

Ahora bien, y aunque el actor no propuso la acción de tutela contra la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido para obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión gracia [Resolución Nro. 10686 del 17 de mayo de 2002] y, de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las decisiones judiciales que ordenaron dejar sin efectos el reconocimiento de la pensión gracia efectuado en virtud de la acción de tutela tramitada por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena [Resoluciones RDP 029656 del 28 de junio de 2013 y RDP 026937 del 1º de julio de 2015], tampoco se cumple con el requisito de la subsidiariedad, si se tiene en cuenta que el actor no agotó los mecanismos ordinarios con los que contó ya que no interpuso el recurso de apelación previsto en el artículo 243 CPACA, procedente contra el auto del 11 de marzo de 2021 [notificado por estado electrónico el 15 de marzo de 2021], por el que se declaró probada la excepción previa de inepta demanda y, en consecuencia, se dio por terminado el proceso.

Se recuerda que la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que esta se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para desconocer los mecanismos de defensa previstos por la Constitución y la ley. De esa manera se evita que el juez de tutela decida asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural.

Por lo mismo, la acción de tutela es improcedente en cuanto se utiliza como instrumento adicional o supletorio, o cuando con esta se pretenda obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias de la respectiva jurisdicción7, lo que incluso como queda dicho, ya aconteció. 5 Radicado 41215 6 Sentencia T 272 del 6 de mayo de 2014. 7 Corte Constitucional.

Sentencia SU 599 de 1999. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01399-00 Demandante: José Humberto Vera Castro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor José Humberto Vera Castro, por no acreditarse el requisito general de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Humberto Vera Castro, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON