Micelio
25000234200020180039801Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2023-06-27

Radicación interna: 3983-2023 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Actor: Luz Marina Vasquez De Guzman·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento. Subtema 1: acreditación del vínculo laboral.

Subtema 2: validez probatoria de actos de nombramiento incorporados en copia simple. Autenticidad. Subtema 3: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de febrero de 2021, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Luz Marina Vásquez de Guzmán, en condición de docente al servicio del Magisterio de Cundinamarca y de Bogotá, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, sin embargo, la entidad negó su solicitud al considerar que no contaba con los 20 años de servicio requeridos para ello. La demandante aduce que los actos administrativos demandados desconocieron las normas en que debían fundarse y contienen una falsa motivación, porque no tuvieron en cuenta que reunió los requisitos del reconocimiento de la pensión al cumplir 50 años y reunir más de 20 años de servicio como docente nacionalizado en el sector oficial.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 1. Luz Marina Vásquez de Guzmán presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, radicada mediante 1 Samai, índice 4, carpeta comprimida «ED_C1_CD1_FOLIO 75_DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 4», carpeta «CD1 – Folio 75- Demanda y anexos», archivo «20612157», páginas 3 a 21.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 apoderado judicial el 16 de febrero de 2018, con las siguientes pretensiones: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 040615 del 26 de octubre de 2017, por medio de la cual, la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y de las resoluciones RDP 46776 del 14 de diciembre de 2017 y núm. 002059 del 22 de enero de 2018, en las que dicha entidad confirmó esa decisión al resolver los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

(ii) Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor, desde la fecha en que adquirió el derecho, en una cuantía equivalente al 75% del salario, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio y de los reajustes a los que hubiera lugar, al igual que la indexación o actualización de las sumas adeudadas y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

(iii) Que se le ordene a la UGPP dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2012 (CPACA). (iv) Que se condene en costas y en agencias en derecho a la referida entidad. 2.1.2. Hechos 2. En el escrito de demanda, la señora Vásquez de Guzmán hizo referencia a los siguientes hechos: (i) Que nació el 6 de diciembre de 1948.

(ii) Que cumplió 50 años el 6 de diciembre de 1998. (iii) Que estuvo vinculada al Magisterio del departamento de Cundinamarca como docente nombrada en propiedad del 4 de febrero de 1972 al 3 de febrero de 19772, y del 5 de mayo de 1977 al 16 de abril de 19793. (iv) Que estuvo vinculada al Magisterio del Distrito Capital de Bogotá como docente nacionalizada del 16 de abril de 1979 al 10 de octubre de 19884; como docente interina, del 8 de febrero al 22 de marzo de 20025, del 1.º de abril al 21 de junio de 20026, del 15 de julio al 17 de septiembre de 20027, del 15 de octubre al 30 de noviembre de 20028, del 5 de febrero al 5 de abril de 20039, del 22 de abril al 9 de junio de 200310, del 18 de julio al 14 de agosto de 200311, del 19 de agosto al 24 de octubre de 200312, del 10 de noviembre al 5 de diciembre de 200313; como docente provisional, del 5 de 2 Decreto núm. 0031 del 10 de enero de 1972. 3 Decreto núm. 1126 del 5 de mayo de 1977. 4 Decreto núm. 590 del 16 de abril de 1979. 5 Resolución núm. 504 del 1.º de marzo de 2002. 6 Resolución núm. 1195 del 1.º de abril de 2002. 7 Resolución núm. 2319 de 12 de agosto de 2002. 8 Resolución núm. 3503 del 30 de octubre de 2002. 9 Resolución núm. 682 del 3 de marzo de 2003. 10 Resolución núm. 1287 del 30 de abril de 2003. 11 Resolución núm. 2148 del 30 de julio de 2003. 12 Resolución núm. 2410 del 27 de agosto de 2003. 13 Resolución núm. 3438 del 20 de noviembre de 2003.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 febrero al 1.º de mayo de 200414, del 4 al 11 de junio de 200415, del 30 de julio al 27 de agosto de 200416, del 4 al 9 de agosto de 200417, del 28 de septiembre al 30 de octubre de 200418, del 19 de enero al 25 de febrero de 200519, del 6 de abril al 17 de junio de 200520; y, como docente en propiedad, del 15 de julio de 2005 al 2 de marzo de 201521.

(v) Que el 6 de junio de 2017 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. (vi) Que la UGPP, mediante Resolución RDP 040615 del 26 de octubre del mismo año, negó el reconocimiento de la pensión, porque no contaba con «los veinte años en la docencia oficial de carácter [d]epartamental, [d]istrital, [m]unicipal o [n]acionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no [era] posible computar los tiempos de servicio del orden [na]cional ni los desempeñados en [c]argos de carácter [a]dministrativo total o parcialmente»22. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. Luz Marina Vásquez de Guzmán citó como normas violadas, las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121, 209; Ley 114 de 1913, artículos 1, 2 y 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Decreto 81 de 1976, artículo 3; Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 3, y Ley 91 de 1989, artículo 15. 4.

En el concepto de violación, la demandante expuso que los actos demandados infringieron las normas en que deberían fundarse al desconocer que acreditó la edad y el tiempo de servicio establecidos en la ley para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Además, adujo que los actos demandados contienen una falsa motivación al negar el derecho sin realizar una valoración de los documentos aportados que demostraban las vinculaciones como docente nacionalizada por más de 20 años. 2.2.

Contestación de la demanda23 5. El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados», «inexistencia de la obligación – cobro de lo no debido», «prescripción» e «imposibilidad de condena en costas». 6. En relación con el vínculo laboral, indicó que la demandante no aportó los decretos o las resoluciones de nombramiento en los cargos docentes que aduce haber ejercido ni las actas de posesión. En ese orden, precisó que la señora Vásquez de 14 Resolución núm. 279 del 3 de febrero de 2004. 15 Resolución núm. 1690 del 1.º de junio de 2004. 16 Resolución núm. 2746 del 3 de agosto de 2004. 17 Resolución núm. 3008 del 3 de agosto de 2004. 18 Resolución núm. 3905 del 21 de septiembre de 2004. 19 Resolución núm. 5044 del 12 de noviembre de 2004. 20 Resolución núm. 118 del 18 de enero de 2005. 21 Resolución núm.2641 del 20 de junio de 2005. 22 Samai, índice 4, carpeta comprimida «ED_C1_CD1_FOLIO 75_DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 4», carpeta «CD1 – Folio 75- Demanda y anexos», archivo «20612157», páginas 62 a 65. 23 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 160 a 149.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Guzmán no logró demostrar su vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ni el cumplimiento de los 20 años exigidos en la docencia oficial con una vinculación de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado.

Así, concluyó que no era beneficiaria de la pensión gracia de conformidad con las normas que regulan dicha prestación. Por otro lado, adujo que tampoco estaba acreditada la observancia del requisito de «buena conducta», en la medida en que uno de los cargos que ocupó como docente fue declarado vacante por abandono. 2.3. Sentencia de primera instancia24 7.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 17 de febrero de 2021, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; le ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de Luz Marina Vásquez de Guzmán, debidamente indexada; declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 6 de junio de 2014 y se abstuvo de imponer condena en costas. 8.

La referida autoridad judicial consideró que el tiempo de servicio de la demandante y el tipo de vinculación estaban debidamente acreditados con los siguientes documentos: (i) Decreto núm. 00031 del 10 de enero de 1972 expedido por el gobernador de Cundinamarca; (ii) Decreto núm. 01126 del 5 de mayo de 1977 de la Gobernación de Cundinamarca;

(iii) Decreto 590 del 6 de abril de 1979 de la Alcaldía Mayor de Bogotá; (iv) Resolución núm. 2641 del 20 de junio de 2005 del Distrito de Bogotá; (v) certificado de los servicios prestados por la demandante en la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, como docente en los niveles de preescolar y primaria; y (vi) formato único para expedición de salarios.

La valoración en conjunto de los medios de prueba documentales referidos llevó al tribunal a tener por acreditado que el tiempo de servicio prestado por la demandante fue de 10.126 días. 9. En este orden, afirmó que la demandante adquirió el derecho a la pensión gracia el 15 de enero de 2007, fecha en la que cumplió 20 años de servicio como docente oficial nacionalizada, tal como consta en los actos de nombramiento dictados por la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca y de Bogotá, [D.C.], motivo por el que no le asistía razón a la entidad en cuanto argumentó que no se encontraba acreditado el vínculo de la accionante como maestra territorial o nacionalizada. 10.

Finalmente, el tribunal concluyó que las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de junio de 2014 se encuentran prescritas, porque Luz Marina Vásquez de Guzmán adquirió el derecho pensional el 15 de enero de 2007 y la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia la radicó ante la UGPP el 6 de junio de 2017, esto es, más de 10 años después de que cumplió el estatus pensional. 2.4.

Recurso de apelación25 11. El apoderado de la UGPP reiteró que la señora Vásquez de Guzmán no acreditó los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia porque los Decretos de 24 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 168 a 173. 25 Samai, índice 23, expediente de primera instancia, archivo «7_RECIBEMEMORIALES_APELACION25000234 (.pdf) NroActua 23».

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 nombramiento nros. 590 del 6 de abril de 1979 y 2641 del 20 de junio de 2005 fueron aportados en copia simple, motivo por el cual no podían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de dicha prestación al carecer de valor probatorio.

Además, la demandante no aportó el acta de posesión de cada uno de los cargos en los que fue nombrada ni los decretos o resoluciones de nombramiento. 12. En ese orden, el apoderado de la entidad afirmó que Luz Marina Vázquez de Guzmán no es beneficiaria de la pensión gracia porque, en su criterio, no logró demostrar la vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 ni acreditó más de 20 años de servicio con una vinculación de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 13.

Por último, insistió en que la demandante no reúne el requisito de buena conducta para acceder al derecho pensional, porque la Alcaldía Distrital de Bogotá, mediante la Resolución núm. 1736 del 6 de mayo de 2002, declaró la vacancia por abandono de uno de los cargos que la demandante desempeñó. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 14.

Esta corporación, por auto del 7 de septiembre de 202326, admitió el recurso de apelación y prescindió del periodo para correr traslado a las partes de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, al considerar que no existían pruebas por decretar en la segunda instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 15. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer el presente asunto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA, según los cuales los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos son competencia de esta corporación. 3.2.

Problema jurídico 16. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP27, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 17. ¿Luz Marina Vásquez de Guzmán demostró una vinculación como docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y acreditó el cumplimiento del tiempo de servicio nacionalizado en el departamento de Cundinamarca y en la ciudad de Bogotá? 18.

¿Luz Marina Vázquez de Guzmán cumplió el requisito de buena conducta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, cuestionado por el ente demandado por una supuesta declaración de vacancia por abandono de un cargo docente que ejerció en virtud del nombramiento realizado por la Secretaría de Educación de la 26 Samai, índice 5, archivo «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.docx) NroActua 5». 27 CGP, artículo 320.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Alcaldía de Bogotá? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 19. Ley 114 de 1913 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en un cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 20. La Ley 116 de 1928 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 21.

La Ley 43 de 1975 dio fin al régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios, al establecer que «[l]a educación primaria y secundaria oficiales» constituyen un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley». 22.

Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 23.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 24.

Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1 categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: (i) Personal nacional: los docentes vinculados por medio de un nombramiento del Gobierno Nacional.

(ii) Personal nacionalizado: aquellos docentes (i) vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976, y (ii) vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (iii) Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1028 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 25.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no cambia cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados29, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el 28 Ley 43 de 1975, artículo 10. «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 29 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…)». 3.4. Verificación del tiempo de servicio 26. En lo atinente al tiempo de servicio prestado por la demandante para el departamento de Cundinamarca, el certificado de la historia laboral expedido el 26 de agosto de 2009 por la Secretaría de Educación de dicha entidad territorial30 da cuenta de que la señora Vásquez de Guzmán fue nombrada en propiedad como docente del nivel primaria, con vinculación «nacionalizado», mediante los siguientes actos: INSTITUCIÓN EDUCATIVA CARGO ACTO ADMINISTRATIVO PERÍODO CLASE DE VINCULACIÓN TIEMPO DE SERVICIO EN DÍAS Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Escuela Rural de Guaduas Docente Decreto núm. 0031 del 10 de enero de 1972 04/02/1972 03/02/1977 Nacionalizado 1826 días Escuela Rural de San Benito Docente Decreto 1126 del 5 de mayo de 1977 05/05/1977 16/04/1979 Nacionalizado 711 días TOTAL: 2537 días, equivalentes a 6 años, 11 meses y 17 días 27.

De acuerdo con el certificado de la historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Cundinamarca, la señora Vásquez de Guzmán tuvo 2 vinculaciones en propiedad, cuyo tiempo de servicio corresponde a 6 años, 7 meses y doce días. Esta información coincide, a su vez, con los certificados de la historia laboral expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 2 de mayo de 201731.

De conformidad con tales documentos, la demandante estuvo vinculada al plantel educativo de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, nombrada en propiedad, en los siguientes tiempos: (i) del 4 de febrero de 1972, fecha de posesión, al 3 de febrero de 1977 fecha de retiro; y (ii) del 5 de mayo de 1977, fecha de posesión, al 16 de abril de 1979, fecha de retiro. 28.

En cuanto al tiempo de servicio prestado en Bogotá, los certificados de la historia laboral emitidos por la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá32, el 9 de diciembre de 2009, el 28 y el 29 de marzo de 2017, acreditan que la señora Vásquez de Guzmán fue nombrada en propiedad como docente de primaria, con vinculación territorial distrital, por medio de los siguientes actos: 30 Samai, índice 4, archivo de antecedentes administrativos «CC 20612157», páginas 120 a 121. 31 Samai, índice 4, archivo «CC 20612157», páginas 72 a 76 (el archivo se encuentra ubicado en la carpeta «CD2- Folio 125- Antecedentes administrativos», que se encuentra dentro de la carpeta comprimida «ED_C1_CD1_FOLIO 75_DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 4»). 32 Samai, índice 4, archivo «CC 20612157», páginas 2 a 3, 14, y 69 a 71 (el archivo se encuentra ubicado en la carpeta «CD2- Folio 125- Antecedentes administrativos», que se encuentra dentro de la carpeta comprimida «ED_C1_CD1_FOLIO 75_DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 4»).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 INSTITUCIÓN EDUCATIVA CARGO ACTO ADMINISTRATIVO PERÍODO CLASE DE VINCULACIÓN Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación IED Antonio Van Uden Docente Decreto núm. 590 del 6 de abril de 1979 16/04/1979 10/10/1988 Propiedad Centro Educativo Distrital Panamericana Docente Resolución núm. 504 del 1.º de marzo de 2002 08/02/2002 22/03/2002 Docente interino Centro Educativo Distrital Panamericana Docente Resolución núm. 1195 del 1.º de abril de 2002 01/04/2002 21/06/2002 Docente interino Centro Educativo Distrital Panamericana Docente Resolución núm. 2319 del 12 de agosto de 2002 15/07/2002 11/10/2002 Docente interino Centro Educativo Distrital Panamericana Docente Resolución núm. 3503 del 30 de octubre de 2002 15/10/2002 30/11/2002 Docente interino [No hay información de la institución educativa en los certificados] Docente Resolución núm. 682 del 3 de marzo de 2003 05/02/2003 05/04/2003 Docente interino IED Villemar El Carmen Docente Resolución núm. 1287 del 30 de abril de 2003 22/04/2003 09/06/2003 Docente interino IED Naciones Unidas Docente Resolución núm. 2148 del 30 de julio de 2003 18/07/2003 14/08/2003 Docente interino IED Fabio Lozano Simonelli Docente Resolución núm. 2410 del 27 de agosto de 2003 18/08/2003 24/10/2003 Docente interino IED Luis Ángel Arango Docente Resolución núm. 3438 del 20 de noviembre de 2003 10/11/2003 05/12/2003 Docente interino IED Montebello Docente Resolución núm. 279 del 2 de febrero de 2004 05/02/2004 01/05/2004 Provisional IED Florentino González Docente Resolución núm. 1690 del 1.º de junio de 2004 04/06/2004 11/06/2004 Provisional IED Clemencia de Caycedo Docente Resolución núm. 2746 del 03/08/2004 30/07/2004 27/08/2004 Provisional IED Prospero Pinzón Docente Resolución núm.3905 del 21 de septiembre de 2004 28/09/2004 30/10/2004 Provisional IED Prospero Pinzón Docente Resolución núm. 5044 del 12 de noviembre de 2004 18/11/2004 30/11/2004 Provisional Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 IED San José Sur Oriental Docente Resolución núm. 118 del 18 de enero de 2005 19/01/2005 05/02/2005 Provisional IED Nueva Colombia Docente Resolución núm. 1346 del 4 de abril de 2005 06/04/2005 17/06/2005 Provisional IED Nueva Colombia Docente Resolución núm. 2641 del 20 de junio de 2005 15/05/2005 02/03/2015 Propiedad 29.

Los certificados de la historia laboral expedidos por la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá dan cuenta de que la señora Vásquez de Guzmán tuvo 2 vinculaciones en propiedad, 9 en interinidad y 7 en provisionalidad. 30. En relación con los cargos en propiedad, la Sala observa que, en el primero de ellos, la demandante prestó sus servicios en la institución educativa IED Antonio Van Uden, con ocasión del Decreto núm. 590 del 6 de abril de 197933, del 16 de abril de 1979 al 10 de octubre de 1988.

Durante ese tiempo estuvo separada del cargo por 90 días con ocasión de una licencia no remunerada. En ese orden, el tiempo de servicio en ese lapso fue de 9 años y 3 meses. 31. En el segundo cargo en propiedad, la señora Vásquez de Guzmán estuvo vinculada a la institución educativa IED Nueva Colombia, en virtud de la resolución de nombramiento núm. 2641 del 20 de junio de 200534, del 15 de mayo de 2005 al 2 de marzo de 2015.

Durante ese tiempo estuvo separada del cargo durante 90 días con ocasión de una licencia no remunerada. Así, el tiempo de servicio en ese lapso fue de 9 años, 6 meses y 23 días. 32. Esta información coincide con los certificados de salario expedidos por la Alcaldía de Bogotá que obran en el expediente35-36, según los cuales, la señora Vásquez de Guzmán recibió los siguientes pagos por parte de dicha entidad territorial: (i) del 1 de enero al 30 de diciembre de 1987;

(ii) del 1 de enero al 9 de octubre de 1988; (iii) del 15 de julio al 30 de diciembre de 2005; (iv) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2006; (v) del 1 de enero al 2 de diciembre de 2007; (vi) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2008; (vii) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2009; (viii) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2010; (ix) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2011;

(x) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2012; (xi) del 1 de enero al 12 de diciembre de 2013; (xii) del 1 de enero al 30 de agosto y del 1 de septiembre al 30 de diciembre de 2014; y (xiii) 1 de enero al 1 de marzo de 2015. 33. En cuanto a los cargos en provisionalidad, la Sala observa que la señora Vásquez de Guzmán laboró como docente al servicio del mencionado ente territorial por 8 meses y 18 días.

Esta información corresponde a aquella contenida en los certificados de salarios expedidos por la Alcaldía de Bogotá que obran en el expediente37, de acuerdo con los cuales, la demandante recibió los siguientes pagos de dicha entidad: 33 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 47 a 49. 34 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 50 a 52. 35 Samai, índice 4, archivo «CC 20612157», página 92 (el archivo se encuentra ubicado en la carpeta «CD2- Folio 125- Antecedentes administrativos», que se encuentra dentro de la carpeta comprimida «ED_C1_CD2_FOLIO 125_ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.zip) NroActua 4»). 36 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 60 a 63. 37 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», páginas 53 a 59.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (i) del 5 de febrero al 30 de abril de 2004; (ii) del 4 al 11 de junio de 2004; (iii) del 30 de julio al 27 de agosto de 2004;

(iv) del 28 de septiembre al 30 de octubre de 2004; (v) del 18 de noviembre al 30 de noviembre de 2004; (vi) del 19 de enero al 25 de febrero de 2005; y (vii) del 6 de abril al 17 de junio de 2005. 34. Finalmente, respecto de los cargos que ocupó en interinidad se observa que la señora Vásquez de Guzmán laboró 1 año y 3 días. 35. De acuerdo con lo anterior, y con las pruebas documentales aportadas al expediente, la señora Vásquez de Guzmán acreditó más de 20 años de servicio en el cargo docente, puesto que completó los siguientes tiempos de servicio: Entidad Territorial Tipo de vinculación Tiempo de servicio Cundinamarca En propiedad 1826 días En propiedad 711 días Total 6 años, 11 meses y 17 días Bogotá En propiedad 9 años y 3 meses En propiedad 9 años, 6 meses y 23 días En provisionalidad 8 meses y 18 días En interinidad38 1 año y 3 días Total 20 años, 6 meses y 14 días Total laborado 27 años, 6 meses y 1 día 36.

En este orden, la Sala considera que la señora Vásquez de Guzmán demostró la vinculación requerida para el reconocimiento de la pensión gracia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y el tiempo de servicio docente superior a 20 años, con vinculación nacionalizada, acreditados con los actos de nombramiento, los certificados de la historia laboral y los certificados de pago de salario causado en ejercicio de la docencia. 37.

Ahora, frente al cuestionamiento presentado por la entidad apelante relacionado con el valor probatorio de los documentos referidos, el artículo 246 del Código General del Proceso (CGP) dispone que las «copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia».

Así, es válido afirmar que los documentos incorporados al expediente en copia simple tienen valor probatorio y son eficaces para probar los hechos que hacen constar o certifican, más aún si se tiene en cuenta que por virtud de la norma procesal se consideran auténticos y no fueron tachados de falsos. 38 Adicionalmente, es del caso reiterar, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sala, que los periodos de servicio docente prestados en virtud de nombramientos temporales o en interinidad «son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado».

Lo anterior, porque «si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos».

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). En igual sentido se pueden consultar las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33- 000-2014-00386-01(3283-15); b. del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-04753-01 (3310- 18).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 38. En este orden, la respuesta al primer problema jurídico se impone afirmativa, porque los documentos incorporados al expediente acreditan debidamente que Luz Marina Vásquez de Guzmán se vinculó como docente mediante nombramiento realizado por la Secretaría de Educación de Cundinamarca antes del 31 de diciembre de 1980 y ejerció la docencia durante 25 años, 6 meses y 27 días, vinculada como «nacionalizada» por la secretaría de educación citada y por la Alcaldía de Bogotá. Además, con el registro civil de nacimiento39 demostró que nació el 6 de diciembre de 194840 y cumplió 50 años el 6 de diciembre de 1998. 39.

En lo atinente al segundo problema jurídico relacionado con el requisito de buena conducta, la Subsección observa que la entidad demandada no demostró que la señora Vásquez de Guzmán hubiera incurrido en faltas generadoras de sanciones disciplinarias. Constatan esta afirmación los certificados de antecedentes incorporados al expediente, en los que la Procuraduría General de la Nación y la Personería de Bogotá hacen constar que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios41. 3.5.

Conclusión 40. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Luz Marina Vásquez de Guzmán acreditó los requisitos exigidos por el legislador para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, porque demostró una vinculación docente anterior al 31 de diciembre 1980 y acreditó el ejercicio de esta labor con buena conducta, por más de 20 años, mediante nombramientos en propiedad, provisionalidad e interinidad dictados por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá. En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada. 3.6.

Costas 41. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario42 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera 39 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», página 26. 40 Samai, índice 4, archivo «ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 1 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 4», página 26. 41 Samai, índice 4, archivo «CC 20612157», páginas 15 y 132 (ubicado en la carpeta «CD2- Folio 125- Antecedentes administrativos», carpeta comprimida «ED_C1_CD1_FOLIO 75_DEMANDA Y ANEXOS». 42 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-00398-01 (3983-2023) Demandante: Luz Marina Vásquez de Guzmán Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de febrero de 2021, que concedió las pretensiones de la demanda presentada por Luz Marina Vásquez de Guzmán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–.

SEGUNDO. RECONOCER personería a Yury Tatiana Novoa Peñaloza, identificada con cédula de ciudadanía 1.033.688.727 de Bogotá, y portadora de la tarjeta profesional 268.119 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de la UGPP, en los términos del poder y la sustitución que obran en el índice 15 del expediente digital en el aplicativo Samai.

TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO. NOTIFICAR esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

QUINTO. En firme esta providencia, archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx