CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 7 de octubre de 2024 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía Asunto: Autoridad competente para conocer de una actuación disciplinaria contra servidores públicos del orden municipal.
Falta de competencia La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Resolución núm. 2744 del 10 de agosto de 2021, el secretario de planeación de la Alcaldía Municipal de Chía resolvió no revocar la decisión contenida en el artículo segundo de la decisión adoptada dentro del proceso núm. 134 de 2019 de fecha 22 de julio de 2021 e impartió la orden al Conjunto Residencial Villa Oliva para que en un término de cinco días materializara la entrega de las cesiones tipo A y zona verde establecidas por el Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía, en adelante, IDUVI, entidad competente para administrar las áreas de cesión públicas del municipio. 2.
El señor Jairo Enrique Díaz Lucero, actuando como veedor ciudadano interpone queja ante la Personería Municipal de Chía por el incumplimiento a la Resolución núm. 2744 de 2010, por lo que, mediante Oficio del 29 de marzo de 2022, la Personería Municipal de Chía solicita al gerente del IDUVI el cumplimiento a la resolución antes mencionada. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 3.
Frente al anterior requerimiento, el 8 de junio de 2022 el gerente del IDUVI presentó respuesta al oficio en el cual manifestó que, «dio cumplimiento al fallo emitido por la Administración Municipal, concertando el Plan de Administración y Cuidado del Espacio Público – PACEP-, sin ver la plena necesidad de demoler o retirar lo existente». 4.
El 24 de junio de 2022, la Personería Municipal de Chía - Personería Delegada para la Vigilancia de la Gestión Administrativa de Chía solicitó a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá «se de apertura a la investigación disciplinaria al Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía -IDUVI» por las presuntas irregularidades en las que pudo incurrir al no cumplir con lo mandado en la Resolución núm. 2744 de 2010. 5.
El 17 de agosto de 2022, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá remitió la actuación a la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía. 6. Mediante Auto del 27 de enero de 2023, la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía ordenó «iniciar la indagación previa en averiguación de responsables» y decretó la práctica de pruebas, actuaciones que se adelantaron bajo el expediente disciplinario núm. 003-2023, en las que se advirtieron conductas «con alcance disciplinario en las que pudo tener injerencia servidores públicos del IDUVI, que pertenecieron al nivel directivo de la entidad». 7.
A través del Auto del 1 de septiembre de 2023, la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía remitió el expediente disciplinario núm. 003-2023 a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá al considerar que carece de competencia para continuar con el estudio del asunto según el factor de competencia establecido en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019. 8.
La Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, mediante Auto del 27 de septiembre de 2023 no aceptó el conocimiento de la actuación y, en consecuencia, resolvió dar curso al conflicto negativo de competencia y con ello el 3 de octubre de 2023 remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021) el 15 de agosto de 2024, se fijó edicto No.514 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, que se libraron comunicaciones a la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía, a la Procuraduría General de la Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 Nación, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, al Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía – IDUVI y a la Alcaldía Municipal de Chía. En informe secretarial del 23 de agosto de 2024 consta que, dentro del término de fijación, el gerente del Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía-IDUVI, presentó consideraciones y las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Adicional a ello, mediante informe secretarial del 26 de agosto de 2024, consta que, la personera delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial de la Función Pública presentó documentación. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá. Esta autoridad no presentó alegatos de conclusión, por lo tanto, se tendrán en cuenta las consideraciones emanadas del Auto del 27 de septiembre de 2023, en el cual manifiesta que carece de competencia para conocer el asunto, esto bajo las siguientes afirmaciones: Mencionó que la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía erró en motivar su remisión en lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1952 de 2019, pues, considera que al leer el articulado se pueden concluir dos situaciones.
La primera, es que no se planteó la vinculación o investigación de particulares, en tanto se presume que la falta podría recaer en cabeza de funcionarios del IDUVI, sujetos disciplinables que no ostentan la condición de particulares. Así las cosas, al ser sujetos disciplinables de orden municipal la «competencia preferente» recae en la Personería Municipal según lo establecido en el artículo 3 del Código General Disciplinario.
La segunda, es que el fundamento normativo a que acude la Personería Municipal hace alusión al capítulo denominado «Régimen de Notarios», el cual no tiene nada que ver con la calidad de los sujetos disciplinables del IDUVI. Con base a esas razones, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá no aceptó el conflicto de competencias al considerar que la Personería Municipal si es competente a las luces del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, por lo tanto, ordenó seguir el trámite para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimiese el presunto conflicto negativo de competencias administrativas.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 3.2. Personería Municipal de Chía – Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y de la Función Disciplinaria. Mediante escrito del 20 de agosto de 2024, solicita a la sala establecer que la autoridad competente para conocer el asunto es la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, con base a las siguientes razones: Manifiesta que en este caso específico es procedente aplicar lo dispuesto por el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019, pues se trata del caso donde se ven inmersos varios servidores públicos que hacen parte de la misma entidad, esto es, el gerente y profesional/les.
Que pueden en tal caso, ser vinculadas dentro de un mismo proceso disciplinario si de las investigaciones preliminares resulta procedente. Afirma que existe una conexidad procesal por unidad de denuncia, toda vez que, en una sola queja, se señalaron las presuntas irregularidades en las que pudo incurrir el gerente, es por ello, que, al ostentar la más alta jerarquía, le compete a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá conocer y decidir, en un mismo proceso, la responsabilidad que pueden o no tener los funcionarios.
Esto quiere decir, según la autoridad, que la competencia tiene norma especial, emanada del Decreto 262 del 2000 que le otorga la competencia especifica a las procuradurías provinciales en relación con los directivos de las entidades descentralizadas municipales la cual prevalece sobre las disposiciones generales de la Ley 136 de 1994 que otorga la competencia a las personerías municipales o distritales. 3.3.
Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía – IDUVI El 21 de agosto de 2024, actuando como tercero interesado, el gerente actual del Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía (IDUVI) presentó consideraciones sobre su actuación en el trámite que es objeto de investigación disciplinaria.
Sin embargo, dado que estas consideraciones no guardan relación con el tema específico de la competencia en este presunto conflicto, se reconocerá que se han presentado, pero no se tomaran en cuenta para el estudio del caso. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 generales»2 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito, y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. 2 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 La Sala conoce de los conflictos de competencias administrativas, siempre que no haya una norma especial que asigne dicha competencia a otra autoridad, como se verá a continuación. 1.1 Competencia especial de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencias. Reiteración3.
Las autoridades involucradas, esto es, la Personería Municipal de Chía y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, les es aplicable una regla especial para dirimir los conflictos de competencia que se suscitan entre ellas. Por esta razón, se estima pertinente examinar la competencia de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencia, con el fin de identificar si es aplicable a este caso en concreto.
El artículo 75 del Decreto Ley 262 de 20004 estableció las funciones de las procuradurías regionales de instrucción, así: Artículo 75. Procuradurías regionales de instrucción. Las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: […] 10. Dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales, en etapa de instrucción. [Resalta la Sala] […] De la norma citada se extrae que, en el momento en que se presente un conflicto de competencias entre una personería y una procuraduría provincial, cuando el proceso disciplinario se encuentre en etapa de instrucción la competencia para dirimirlo es de la procuraduría regional de instrucción. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de agosto de 2021.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00075-00. 4 Decreto Ley 262 de 2002 (febrero 22), «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Competencia de la Sala en el caso concreto Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala declarará su falta de competencia para resolver el presente conflicto suscitado entre Personería Municipal de Chía- Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y de la Función Disciplinaria y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, por las siguientes razones: En el presente caso, la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía ordenó iniciar «la indagación previa en averiguación de responsables» por presuntamente no acatar lo ordenado en la Resolución núm. 2744 de 2010 expedida por la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de Chía mediante la cual se resuelve no revocar la decisión del 22 de julio de 2021, dentro del expediente 134 de 2019 y adiciona la orden al Conjunto Residencial Villa Oliva, para que materializara la entrega de las cesiones tipo A y zona verde bajo las condiciones establecidas por el IDUVI, considerando que uno de los presuntos investigados fue parte del nivel directivo de la entidad descentralizada del orden municipal.
Ahora bien, conforme se dejó explicado, el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 asignó a los procuradores regionales de instrucción la función de dirimir los conflictos de 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales, dentro de su circunscripción territorial, cuando el proceso disciplinario se encuentre en etapa de instrucción. En ese sentido, la Sala debe aclarar que, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 0097 de 2017 de la Procuraduría General de la Nación6, se le atribuye a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá la competencia territorial del municipio de Chía, por ende, es la Procuraduría Regional de Cundinamarca, con sede en Bogotá D.C., quien tiene competencia en los municipios que conforman las Procuradurías Provinciales de Facatativá, Fusagasugá, Zipaquirá y Girardot.
Y, dado que el conflicto involucra a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá y a la Personería Municipal de Chía- Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria, la Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto de competencias propuesto y, en ese sentido, remitirá las diligencias a la Procuraduría Regional de Cundinamarca de la Procuraduría General de la Nación, con base en lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000.
De conformidad con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y la Personería Municipal de Chía- Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria en el marco de la actuación disciplinaria «en averiguación de responsables», de servidores públicos del Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía -IDUVI que pertenecieron al nivel directivo de la entidad, al presuntamente no acatar lo ordenado en la Resolución núm. 2744 de 2010 expedida por la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de Chía, en virtud a lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 SEGUNDO. REMITIR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la Procuraduría Regional de Cundinamarca de la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía, a la Procuraduría 6 Resolución núm. 0097 de 2017, por la cual se modifican las Resoluciones núm. 213 del 6 de mayo de 2003 y 266 del 26 de septiembre de 2007. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00525-00 General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, al Instituto de Desarrollo Urbano, Vivienda y Gestión Territorial de Chía – IDUVI y a la Alcaldía Municipal de Chía.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.