CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veintidós (2022) |Radicado: |11001-03-26-000-2021-00244-00 (67798) | |Demandante: |Alcira Beatriz Martínez Toscano y otros | |Demandado: |Nación – Ministerio de Defensa Nacional – | | |Policía Nacional – Ejército Nacional – | |Referencia: |Recurso extraordinario de unificación de | | |jurisprudencia | | | | |Tema: | | | |Auto que decide sobre la admisión del recurso | AUTO ÚNICA INSTANCIA El Despacho decide sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por los demandantes contra la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Alcira Beatriz Martínez Toscano y su núcleo familiar presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa el catorce (14) de diciembre de dos mil quince (2015)[1]. Solicitaron que se declarara administrativamente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Ejército Nacional – por los perjuicios derivados de la muerte Oscar Mosquera Martínez (QEPD), acecido como consecuencia de un atentado terrorista en su lugar de trabajo en la ciudad de Quibdó, el día veinticinco (25) de febrero de dos mil catorce (2014). 1.2.
Decisión de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Qubdó negó las pretensiones de la demanda en el curso de la audiencia inicial en la que dictó la sentencia de primera instancia el veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020)[2], consideró que no existió prueba alguna que demostrara la omisión endilgada a la parte demandada, o la demostración que evidenciara que la persona fallecida requería de un esquema de seguridad especial en su lugar de trabajo, así como tampoco que el hecho delictivo se hubiera podido preveer por las entidades accionadas.
Los accionantes apelaron la decisión en la misma diligencia. Recurso de alzada que fue admitido por el Tribunal Administrativo del Chocó en auto del veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021)[3]. 1.3. Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Chocó profirió fallo de segunda instancia el ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021)[4], que confirmó la sentencia impugnada, por no encontrar probada la falla del servicio que alegó la parte actora, en el sentido que no hubo una situación específica de amenaza sobre la humanidad de Oscar Mosquera Martínez, ni sobre el establecimiento comercial donde trabajaba; en igual sentido, consideró que el atentado terrorista no estaba dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, para derivar la responsabilidad del Estado a título de daño especial. 1.4.- Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y su trámite procesal La parte actora interpuso y sustentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo del Chocó, el catorce (14) y quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021)[5], contra la sentencia del ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
El Tribunal Administrativo del Chocó concedió el anterior recurso y ordenó que el expediente se remitiera a esta Colegiatura para lo de su cargo. Lo anterior, de acuerdo con el auto del veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021)[6]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Normativa aplicable y competencia El Despacho dará aplicación a las modificaciones procesales, a que hubiere lugar, introducidas con la Ley 2080 de 2021, toda vez que el asunto en cuestión está pendiente de admisión del recurso extraordinario interpuesto[7].
Este Despacho es competente para conocer del presente proceso, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 del CPACA[8], que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en cabeza del Consejo de Estado. El artículo 265 del CPACA dispone que el Magistrado Ponente será quien resolverá la admisión del recurso mencionado[9]. 2.2.- Procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con el artículo 257 del CPACA[10].
Adicionalmente, la norma anterior prevé que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de reparación directa, el recurso procederá siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV)[11].
En el presente asunto, la sentencia objeto de unificación no contiene una condena de carácter económico, por lo que el Despacho verificará las pretensiones de la demanda. La parte demandante reclamó que se condenara a las demandadas a pagar las siguientes sumas: a) perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000); y b) perjuicios morales, quinientos dos millones quinientos noventa y tres mil pesos ($502.593.000)[12].
En los términos del mencionado artículo 257 del CPACA, la norma no excluye ningún perjuicio que deba ser tomado en cuenta al momento de determinar el monto fijado para que proceda el recurso extraordinario, es decir los 450 SMLMV, y comoquiera que las pretensiones de la demanda suman quinientos siete millones quinientos noventa y tres mil pesos ($507.593.000), equivalentes a quinientos cincuenta y ocho (558) SMLMV, tomando en consideración que el salario mínimo legal mensual vigente para la época en que se presentó el recurso, año dos mil veintiuno (2021), estaba fijado en novecientos ocho mil quinientos veintiséis pesos ($908.526,oo); por ende, las pretensiones de la demanda superan los cuatrocientos cincuenta (450) SMMLV exigidos para la procedencia del mencionado medio de impugnación. Conforme al artículo 260 del CPACA, se encuentran legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia “[…] cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia […]”.
En todo caso, añade, “[n]o podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella”. La parte demandante está legitimada en la causa para formular el recurso extraordinario, por ser la parte agraviada con la decisión recurrida que confirmó la negatoria de las pretensiones de la demanda y por haber interpuesto oportunamente el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. 2.3.- Causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El artículo 258 del CPACA establece que: “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
Al tenor del artículo citado, esta Corporación ha manifestado que la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en la oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia[13]. El legislador, conforme a la doctrina constitucional[14], introdujo en el ordenamiento normativo, previsiones al alcance de los usuarios y operadores del sistema para garantía de la armonización de la jurisprudencia, y lo hizo, en principio, con el Decreto Extraordinario 2304 de 1989 que modificó el artículo 130 del CCA[15], e introdujo el recurso de súplica “[…] contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación”.
Con este recurso se buscaba “evitar que las salas o secciones de la Corporación actuaran como cuerpos separados, como otros tantos Consejos de Estado, por fuera de un pensamiento rector”, como lo manifestó en su momento esta Colegiatura[16]. La anterior norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-104 de 1993.
En ella, el Alto Tribunal manifestó que el recurso de súplica tenía el objetivo de unificar la jurisprudencia. Esta unificación –afirmó la Corte– resulta indispensable, entre otros, para: (i) garantizar el funcionamiento de un sistema jurídico jerárquico, estable y único; (ii) asegurar la efectividad de los derechos y la justicia material;
(iii) otorgar seguridad jurídica[17]; y (iv) garantizar la igualdad en la aplicación de la ley[18]. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 suprimió el anterior recurso de súplica contra las providencias que no se avinieran a la jurisprudencia de esta Corporación, con el propósito de descongestionar la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero, a su vez, facultó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo “y que por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por ésta”.
De esta forma, pervivió en el ordenamiento colombiano el mecanismo de unificación de jurisprudencia contencioso-administrativa, como lo expresó la Corte Constitucional en su análisis de exequibilidad en la Ley 446 de 1998, con la que fue derogado el recurso de súplica[19]. Con la modificación de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el legislador introdujo el mecanismo de revisión con fines de unificación en el ámbito de las acciones populares y de grupo[20].
Sobre esta iniciativa, la Corte Constitucional expresó: “A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante”[21] El elemento común a estos dos institutos es “la sentencia de unificación”, sobre esto, el artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, precisa: “Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.
Para complementar esta disposición, el artículo 271 ibídem modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021 enuncia los “criterios orientadores que autónomamente compete evaluar al Consejo de Estado” para determinar las razones que pueden tomar en consideración la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o la Sala Plena de las Secciones, al momento de asumir el conocimiento de asuntos pendientes de fallo con el propósito de dictar sentencias o autos de unificación, como son: (i) su importancia jurídica;
(ii) trascendencia económica o social; (iii) la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia; (iv) o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Conforme al artículo 271 del CPACA, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo le corresponde dictar sentencias de unificación en los asuntos que provengan de las Secciones, al tanto que a la Sala Plena de las Secciones les compete proferir las sentencias de unificación de los asuntos asignados a las Subsecciones, de los Despachos de los magistrados que las integran, o de los Tribunales Administrativos.
Para el desarrollo de esta previsión legislativa, los artículos 14, numerales 1 y 2, y 14B, numerales 3 y 4, del reglamento interno de esta Corporación[22] prescriben que, a solicitud de cualquiera de los integrantes de las Subsecciones de las Secciones Segunda y Tercera[23], aquellas decidan en Sala Plena un asunto en concreto “para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho” o “para el estudio o decisión de un asunto que por su importancia lo amerite”.
Cabe mencionar que las anteriores disposiciones del reglamento de esta Corporación fueron expedidas bajo la vigencia de la Ley 446 de 1998, y que –como se expuso– atribuyó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la facultad de asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo “y que por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por ésta”. 2.4.- Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El artículo 262 del CPACA establece las exigencias mínimas que debe tener la petición de unificación de jurisprudencia: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Luego de revisar el escrito presentado por la parte recurrente, se observa que este contiene la designación de las partes, una relación de los hechos en litigio e indicó que la sentencia dictada el ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021), por el Tribunal Administrativo del Chocó que confirmó la sentencia del juez de primera instancia en la que se negaron las pretensiones de la demanda –en su parecer– se opone a la sentencia que resolvió el mecanismo de eventual revisión, proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión de este cuerpo colegiado el cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019), cuyo radicado es el 44001-23-31-002-2002-00438-01 (AG), providencia que ratificó la vinculatoriedad del precedente judicial con respecto a la responsabilidad extracontractual del Estado en la aplicación de la teoría del riesgo excepcional en los casos de violentos de terceros.
El argumento de los recurrentes en contra de la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, gira en torno al criterio unificador – que a su juicio- ha sostenido esta Corporación, en los siguientes términos: “En otras palabras para el consejo de estado el elemento basilar del acto terrorista es la intención de que la violencia desplegada ejerza presión de manera que afecte la estabilidad de la organización e institucionalidad del estado, esto si con miras a favorecer intereses políticos, religiosos o ideológicas propios del grupo perpetrador.
En este sentido en palabras de la corporación “el debate acerca de la calidad o naturaleza del bien contra el que se dirige el ataque violento queda superado pues en el énfasis se trasladó desde la naturaleza del bien a la intención con la cual se produce el ataque, sin que sea indispensable distinguir entre bienes del estado o representativos de este y bienes particulares se trataría entonces de una discusión superada para considerar que sin importar el objetivo directo del ataque terrorista cuando aquel está motivado por un móvil político y se ha afectado ni un particular ajeno al conflicto debe ordenarse la reparación. Señala además la corporación en la sentencia del 4 de junio de 2019 que este régimen excepcional solo es aplicable al estado puntualmente al Ministerio de Defensa, Ejercito Nacional, Policía Nacional, u otros órganos de seguridad del estado, que intervienen en ese contexto generador de riesgo que es el conflicto armado interno.” Precisó que el fallo recurrido, no realizó un análisis serio, profundo y debidamente motivado bajo la aplicación del régimen de responsabilidad extracontractual de riesgo excepcional, y en lugar de acoger la teoría de la imputación objetiva derivada del riesgo creado por parte del Estado, asumió la teoría de exoneración de responsabilidad del Estado por acción de un tercero, toda vez que, en el caso de examen se probó que el atentado terrorista fue perpetrado por el frente 34 de las FARC, situación derivada del proceso penal que se adelantó contra Yorladys Serna Córdoba, condenada como coautora penalmente responsable del delito de terrorismo en su calidad de integrante de ese grupo al margen de la ley por el atentado terrorista perpetrado al supermercado mercamos de Quibdó, en donde falleció la víctima del sub lite.
En relación con este último requisito, y como se expuso en el numeral 2.3 de este proveído, la providencia sobre la cual se realiza el análisis del medio impugnatorio, debe ser -naturalmente- una de unificación de jurisprudencia, conforme a la naturaleza definida en la legislación aplicable y la jurisprudencia de esta Corporación que ha hecho alusión a dicha figura.
Al respecto, el fallo del cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019) cumple con la disposición del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, que establece como sentencias de unificación jurisprudencial aquellas decisiones formuladas en virtud del mecanismo eventual de revisión al que se refiere el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Por consiguiente, se encuentran reunidos los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme lo establecido en los artículos 258 y 262 del CPACA.
Por lo tanto, se admitirá el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido por la parte actora y se surtirá el trámite establecido en el artículo 266 del CPACA[24]. Por las razones expuestas, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto y sustentado por la parte demandante contra la sentencia del ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: CORRER TRASLADO a las demandadas y al Ministerio Público por el término común de quince (15) días, para que se pronuncien acerca del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Notifíquese y Cúmplase. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente ASP/Expediente digital ----------------------- [1] Páginas 1 a 25 del documento ED_01INCORPORAEXPEDIE(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [2] Páginas 299 a 312 del documento ED_01INCORPORAEXPEDIE(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [3] Documento ED_04ACT_AUTOADMITE(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [4] Documento ED_21SENTENCIA(.pdf)NroActua52 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [5] Documento ED_23, 24, 25 y 26AGREGARMEMORIAL(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [6] Documento ED_30AUTOCONCEDE(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [7] Ley 2080 de 2021, “Artículo 86.
La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. // Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. [8] CPACA, “Artículo 259.
Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación”. [9] CPACA, “Artículo 265. Admisión del recurso. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.
Parágrafo. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.” [10] CPACA, “Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011”. [11] CPACA, “Artículo 257.
Procedencia. […] Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: […] 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas”. [12] Página 5 del documento ED_01INCORPORAEXPEDIE(.pdf)NroActua2 del índice No. 2 del aplicativo SAMAI [13] Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719- 00(AC). [14] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2016. [15] El texto original del artículo 130 del CCA es el siguiente: “Recursos extraordinarios de revisión y de anulación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los recursos extraordinarios de revisión y de anulación”. [16] Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988), expediente S-032 [17] Corte Constitucional. Sentencia C-104 de 1993. [18] Ibídem. [19] Corte Constitucional. Sentencia de C-180 de 2006. [20] Ley 1285 de 2009. Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. «Artículo 11.
Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: || "Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia». [21] Corte Constitucional.
Sentencia C-713 de 2008. [22] Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003 y por el Acuerdo 140 de 2010. [23] “Artículo 14 B. Competencia de cada Subsección. Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente: […] 3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros.” [24] CPACA, “ARTÍCULO 266.
TRÁMITE DEL RECURSO. En el auto que admita el recurso se ordenará dar traslado por quince (15) días al opositor u opositores y al Ministerio Público, si este no fuere el recurrente. (…)”.