Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000232400020120089401 Demandante: Hoovert Eladio Carabalí Playonero Demandados: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER1 Asunto: Resuelve sobre unas solicitudes probatorias AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre las solicitudes probatorias presentadas por la parte demandada, en segunda instancia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Hoovert Eladio Carabalí Playonero presentó2 demanda3 contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras4), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho5, para que se declare la nulidad de: 1.1.
La Resolución núm. 1410 de 25 de mayo de 20106, por el cual “[…] se adjudica en calidad de “TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS”, los terrenos 1 Cfr. Índice 2 SAMAI. 2 En nombre propio. 3 Cfr. Folio 112 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 De conformidad con el artículo 1.° del Decreto 2363 de 7 de diciembre de 2015, “[ ] Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura [ ]”, sobre la creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras –ANT- [ ]”.
Cfr. Folios 264 a 339 del cuaderno núm. 1 del expediente. 5 De conformidad con el artículo 85 del Decreto 01 del 2 de enero de 1984, “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]” 6 Cfr. Folios 55 a 72 del cuaderno núm. 1 del expediente. 2 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co baldíos ocupados colectivamente por la Comunidad Negra, organizada en el CONSEJO COMUNITARIO DE GAMBOA, ubicado en el Municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca […]”, expedida por el Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano – INCODER. 1.2.
La Resolución núm. 1411 de 25 de mayo de 20107, por el cual “[…] se adjudica en calidad de “TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS”, los terrenos baldíos ocupados colectivamente por la Comunidad Negra, organizada en el CONSEJO COMUNITARIO DE CAUCANA, ubicado en el Municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca […]”, expedida por el Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano – INCODER.
Actuación procesal en primera instancia 2. El Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 9 de octubre de 20138, vinculó como litis consortes necesarios “[ ] de la parte pasiva [ ]” a los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana. 3.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 9 de marzo de 20179, resolvió: “[…] 1°) Declárese la nulidad de las Resoluciones números 1410 y 1411 de 25 de mayo de 2015 expedidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano (INCODER). 2°) Inhíbase para pronunciarse de fondo respecto de la legalidad de las actas de constitución de los consejos comunitarios de Gamba y La Caucana por no ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3°) Niégase la intervención de la sociedad Centro Logístico del Pacífico SA como coadyuvante de la parte actora. 4°) Tiénese a la Agencia Nacional de Tierras como sucesor procesal del INCODER con entidad demandada. […]”. 3.1.
La Agencia Nacional de Tierras10, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de abril de 7 Cfr. Folios 73 a 88 del cuaderno núm. 1 del expediente. 8 Cfr. Folios 156 y 157 del cuaderno núm. 1 del expediente. 9 Cfr. Folios 264 a 339 del cuaderno núm. 1 del expediente. 10 Ibidem 4 3 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201711, interpuso recurso de apelación contra la sentencia y adjuntó unos documentos12. 3.2.
Los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de abril de 201713, interpuso recurso de apelación contra la sentencia indicada supra y presentó unas solicitudes probatorias. 4. El Despacho de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 19 de abril de 201714, concedió, en efecto suspensivo, los recursos de apelación. Actuación procesal en segunda instancia 5.
Este Despacho, mediante auto de 19 de mayo de 201715, admitió los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 9 de marzo del 2017 por la Agencia Nacional de Tierras16 y los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana. II. CONSIDERACIONES 6. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el marco normativo sobre el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial 11 Cfr. Folios 349 a 394 del cuaderno núm. 1 del expediente. 12 Cfr. Folios 356 a 394 del cuaderno núm. 1 del expediente.
Los documentos son: i) Memorando del 5 de abril de 2017, “[…] respuesta memorando N° 20171300011343 CAUCANA Y GAMBOA […]”, expedido por la Subdirectora de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras; ii) Oficio del 19 de enero de 2010, “[…] solicitud de adjudicación bien baldío de la Nación para el desarrollo de obra de infraestructura de interés público de Buenaventura […]”, expedido por el ministro de Transporte; iii) Oficio núm. 2710 del 2 de febrero de 2010, “[…] solicitud de adjudicación bien baldío de las nación para el desarrollo de obra de infraestructura vial de interés público en Buenaventura […]”, expedido por el Gerente General del INCODER; iv) Oficio núm. 2710 del 4 de mayo de 2010, “[…] Oficio 15868 del 23 de abril de 2010, “[…] ratificación acerca de la inadjudicabilidad de ciertos predios […]”, expedido por el Subgerente de Tierras Rurales del INCODER; v) Oficio núm. 2710 del 16 de abril de 2010, “[…] solicitud para el desarrollo de obra de infraestructura vial de interés público en Buenaventura – proyecto portuario Agua Dulce […]”, expedido por el Subgerente de Tierras Rurales del INCODER; vi) Memorando núm. 2220 del 26 de febrero de 2010, “[…] en respuesta a su memorando radicado Incoder No. 20103103893 […]”, expedido por la Directora de Territorio información y tecnología; vii) Oficio núm. 3200-03 del 25 de agosto de 2009, “[…] que ordena la redefinición de linderos […]”, expedido por el Subgerente de Promoción del Incoder; viii) Oficio núm. 2420 del 23 de octubre de 2009, “[…] Comisión Técnica Ley 70/93 […]”, expedido por el Subgerente de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos; ix) Oficio núm. 2420 del 22 de octubre de 2009, “[…] Comisión Técnica Ley 70/93 […]”, expedido por el Subgerente de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos; y x) Oficio núm. 3200-03 del 25 de agosto de 2009, “[…] que ordena la redefinición de linderos […]”, expedido por el Subgerente de Promoción del Incoder. 13 Cfr. Folios 395 a 449 del cuaderno núm. 1 del expediente. 14 Cfr. Folios 460 a 462 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 Cfr. Folio 12 del cuaderno núm. 2 del expediente. 16 Ibidem 4. 4 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la reconstrucción de expedientes administrativos; iv) análisis del caso concreto, y v) conclusión. Competencia 7.
Vistos los artículos: i) 129 del Decreto 01 del 2 de enero de 198417, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; y ii) 146A ibidem, sobre las decisiones interlocutorias del proceso: este Despacho es competente para resolver las solicitudes probatorias de la parte demandada, en segunda instancia. Marco normativo sobre decreto y practica de pruebas en segunda instancia Oportunidad y requisitos para el decreto de pruebas en segunda instancia 8.
Vistos los artículos: i) 21218 del Decreto 01 de 1984, sobre apelación de sentencias; ii) 214 ibidem, sobre pruebas en segunda instancia; y iii) 168 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, sobre rechazo de plano. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la reconstrucción de expedientes administrativos 9. Vistos los artículos: i) 16 de la Ley 594 del 14 de julio de 200020, sobre obligaciones de los funcionarios a cuyo cargo estén los archivos de las entidades públicas; ii) 4.°, 5.° y 7.° del Acuerdo 007 del 15 de octubre de 201521, sobre la determinación de la pérdida total o parcial de expedientes, la reconstrucción y el procedimiento a seguir para la reconstrucción de expediente, respectivamente; y iii) 126 de la Ley 1564, sobre el trámite para la reconstrucción. 10.
La Corte Constitucional22 ha considerado sobre la reconstrucción de actuaciones administrativas, lo siguiente: “[ ] Es claro que en el sistema jurídico colombiano existe un mecanismo para la reconstrucción de expedientes consagrado en el artículo 133 del Código de 17 “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]” 18 Subrogado por el artículo 51 del Decreto Extraordinario 2304 del 7 de octubre de 1989, “[ ] Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo [ ]“y modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010,”[ ] por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial [ ]”. 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.
Normativa aplicable con lo dispuesto en el numeral 5.° del artículo 625 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012. 20 “[ ] Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones [ ]”. 21 “[ ] por medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones [ ]” 22 Corte Constitucional, sentencia T- 167 de 2013 con fecha del 1 de abril de 2013, M.P. Nilsón Pinilla Pinilla. 5 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Civil, el cual prima facie, se aplicaría solo al interior de los procesos judiciales de esa jurisdicción. Sin embargo, gracias a una interpretación sistemática del orden jurídico, esa norma, tanto como otras del mismo código, resulta aplicable a las situaciones análogas que surjan, no solo en los procesos judiciales contencioso-administrativos, sino también durante las llamadas actuaciones administrativas [ ]” 11.
La Sección Cuarta de esta Corporación23 consideró sobre la reconstrucción del expediente administrativo, lo siguiente: “[ ] Ahora bien el CPACA no establece ninguna norma especial para realizar la reconstrucción del expediente administrativo, por lo que es válido acudir al artículo 133 del CPC, norma vigente al momento de la ocurrencia de los hechos de la demanda, aplicable por remisión normativa [ ]” Análisis del caso concreto 12.
De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, este Despacho abordará el análisis del caso concreto sobre el decreto de pruebas, en segunda instancia: i) de la Agencia Nacional de Tierras respecto de los documentos aportados con el recurso de apelación; y ii) de los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana respecto de las solicitudes probatorias documentales y la solicitud de orden para la reconstrucción de expediente administrativo.
Respecto de los documentos aportados por la Agencia Nacional de Tierras 13. Atendiendo a que la Agencia Nacional de Tierras aportó copia de unos documentos con el recurso de apelación24, este Despacho considera que esta solicitud probatoria no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 214 del Decreto 01 de 1984, debido a que: i) los documentos aportados hacen parte del expediente del proceso de la referencia, en cumplimiento del auto admisorio del 17 de enero de 201325, que ordenó a la parte demandada “[ ] que remita [ ] copia integral y auténtica de la totalidad de los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos administrativos [ ]”, por lo que no se trata de documentos decretados como pruebas en primera instancia que se hayan dejado de practicar por culpa de quien los pidió (numeral 1.°); ii) no versan sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia (numeral 2.°); iii) no se trata de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 7 de diciembre de 2016, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 25000233700020140105501 24 Ibidem pie de página 12. 25 Cfr. Folios 121 a 125 del cuaderno núm. 1 del expediente 6 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte contraria (numeral 3.°); y iv) no tratan de desvirtuar los documentos del numeral 3.° del artículo 214 ibidem (numeral 4.°).
Respecto de las solicitudes probatorias de los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana Respecto a las solicitudes probatorias documentales 14. Atendiendo a que los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana presentaron las siguientes solicitudes probatorias, en segunda instancia: “[…] 1.
Copia de la constancia de notificación personal de la Resolución No- 01243 del 17 de octubre de 2006 al Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, doctor Luis Antonio Rodríguez Montaño, obtenida por la Comunidad Negra de Gamboa, referida al trámite administrativo de titulación adelantado en el INCODER, que muestra el conocimiento que el Ministerio Público tenía del trámite administrativo de titulación colectiva de tierras al Consejo Comunitario Gamboa. 2.
Factura de venta No. 9629 “FUNDACIÓN FUERTE”, Radio Buenaventura del 6 de octubre de 2006, que advierte el cumplimiento de la publicidad del trámite de inicio de las diligencias administrativas tendientes a titular colectivamente las tierras de las Comunidades Negras de Caucana y Gamboa. […]”. 15. Este Despacho considera que estas solicitudes probatorias no se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 214 del Decreto 01 de 1984, debido a que: i) no se trata de documentos decretados como pruebas, en primera instancia, que se hayan dejado de practicar por culpa de quien los pidió (numeral 1.°); ii) no versan sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia (numeral 2.°); iii) no se trata de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria (numeral 3.°); y iv) no tratan de desvirtuar los documentos del numeral 3.° del artículo 214 ibidem (numeral 4.°).
Reconstrucción del expediente administrativo 16. Atendiendo a que los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana solicitaron que se ordene a la Agencia Nacional de Tierras la reconstrucción del expediente administrativo. 17. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, este Despacho considera que, por un lado, la solicitud de reconstrucción del expediente administrativo no corresponde a una 7 Número único de radicación: 25000232400020120089401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud probatoria y, por el otro, que se carece de competencia para dar la orden de reconstruir el expediente administrativo, debido a que existe un procedimiento especial para tramitar dicha solicitud.
Conclusión 18. Este Despacho considera que las solicitudes probatorias presentadas por la Agencia Nacional de Tierras y los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana en los recursos de apelación no se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 214 del Decreto 01 de 1984 y, en consecuencia, las rechazará, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR las solicitudes probatorias presentadas por la Agencia Nacional de Tierras y los consejos comunitarios de las comunidades negras de las veredas Gamboa y Caucana, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado