Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-33-000-2022-01147-01 Accionante: Carlos Mario Montoya Serna Accionado: Superintendencia Nacional de Salud Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de una actuación administrativa.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – cosa juzgada. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 29 de septiembre de 2022 Carlos Mario Montoya Serna, a nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, para confutar la supuesta indebida notificación del acto administrativo PARL 001351 del 16 de febrero de 2021, mediante el cual la Superintendencia de Salud lo sancionó en su calidad de exrepresentante legal de Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. – Savia Salud E.P.S., con multa equivalente a 320 S.M.L.M.V.; también pretende censurar los actos que declararon extemporáneos los recursos que formuló en contra de ese acto administrativo. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Mediante Resolución PARL 008547 del 16 de julio de 2020 la Superintendencia Nacional de Salud inició proceso sancionatorio en contra del accionante por no haber acatado la orden de cesar las acciones que dilataban o afectaban la prestación del servicio de salud a los usuarios de Savia Salud E.P.S. 1.2.2.- Por Resolución PARL 01351 del 16 de febrero de 2021 la Superintendencia convocada sancionó al investigado con multa equivalente 320 S.M.L.M.V., por encontrarlo responsable de la comisión de la conducta investigada. 1.2.3.- El 3 de diciembre de 2021 Montoya Serna formuló recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la resolución sancionatoria, sin embargo, en la Resolución No. 2022710000003223-6 del 6 de junio de 2022 la entidad rechazó por extemporáneos los aludidos recursos. 1.2.4.- Inconforme, Montoya Serna interpuso recurso de queja en el cual alegó que el acto administrativo sancionatorio no fue notificado en debida forma, que la Superintendencia no tenía competencia para sancionarlo por ser una persona natural no susceptible del control sancionatorio, que la obligación por cuya omisión fue sancionado no existía en el ordenamiento jurídico y que la sanción no se dosificó en debida forma. 1.2.5.- Por Resolución 2022162000005353-6 del 17 de agosto de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud confirmó la extemporaneidad de los recursos, pues, en su criterio, el correo electrónico de notificación del acto administrativo fue recibido en la bandeja de entrada de Montoya Serna el 16 de febrero de 2021 y no en noviembre de 2021 como lo indicó el recurrente. 1.3.- Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora considera que la Superintendencia Nacional de Salud vulneró los derechos fundamentales invocados por cuanto solo conoció la resolución PARL 001351 del 16 de febrero de 2021 el 22 de noviembre siguiente por una petición de información que radicó, en consecuencia, los recursos que reposición y apelación que elevó se propusieron oportunamente.
Al respecto manifestó que el correo electrónico enviado por la entidad accionada el 16 de febrero de 2021 no contenía el documento que pretendía notificar y no cuenta con constancia de apertura y, por lo tanto, no puede considerarse como una notificación idónea. 1.4.- Pretensiones Se elevaron las siguientes: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez tutelar a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, es decir, el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, ordenándole a la autoridad accionada, tramitar los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución PARL 001351 del 16 de febrero de 2021, por la clara indebida notificación, garantizando el debido proceso y los derechos de contradicción y defensa.
Lo anterior, aunado a que el embargo que reposa sobre mi cuenta de ahorros, me impide realizar operaciones de sostenimiento m[í]o y de mi familia del día a día, dado que el salario quincenal me es descontado, lo cual me afecta gravemente; cabe anotar nuevamente que este embargo se me impuso sin mediar notificación alguna de la sanción, como ya se explicó”. 2.- Trámite procesal del amparo y fundamentos de la oposición 2.1.- El a quo constitucional admitió la acción; también ordenó notificar a la Superintendencia Nacional de Salud. 2.2.- La Superintendencia referida se opuso a las pretensiones de la tutela y acotó que no vulneró los derechos fundamentales del accionante.
Se refirió a la actuación administrativa e insistió en que la Resolución PARL 001351 se notificó el 16 de febrero de 2021. Alegó que el actor presentó otra tutela igual ante el Juzgado 3º Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín, que fue declarada improcedente. Además, adujo que Montoya Serna tampoco ejerció su derecho a la defensa y contradicción cuando fue informado del inicio de la investigación, la cual terminó con la sanción que ahora reprocha y que le fue comunicada en debida forma a su correo electrónico.
Ultimó que la tutela es improcedente, pues las quejas elevadas en el escrito introductorio deben discutirse a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 11 de octubre de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo.
Para ello, en primer lugar, precisó que no había cosa juzgada ni mala fe en relación con la tutela No. 05001311800320210015800 que el actor había formulado con anterioridad, ya que no son las mismas partes ni pretensiones que la tutela actual. No obstante, acotó que lo atinente a la supuesta indebida notificación del acto sancionatorio sí fue resuelto por el Juzgado 3º Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín en la tutela anterior, por lo que consideró que había cosa juzgada frente a ese asunto.
Adicionalmente, indicó que el argumento sobre la indebida notificación escapa a la órbita del juez constitucional y debe ser discutido a través del medio de control ordinario, sin que esté acreditado un perjuicio irremediable, por lo que la solicitud constitucional no cumple con el presupuesto de subsidiariedad. 4.- Motivación de la impugnación Inconforme, el accionante formuló recurso de impugnación en el cual afirmó que se debió estudiar la vulneración a su derecho al debido proceso, puesto que la tutela es el medio idóneo para proteger derechos fundamentales, los que no se pueden proteger por ningún otro mecanismo, ya que el embargo que pesa sobre su cuenta de ahorros le genera un perjuicio irremediable.
Reiteró los errores que considera se cometieron al momento de notificarse el acto sancionatorio e insistió en que el correo de notificación no llegó a su bandeja de entrada en febrero de 2021. Finalmente, adujo que en la tutela que elevó el 19 de noviembre de 2021 la accionada allegó certificaciones diferentes a las que reposan en el proceso administrativo, lo que impidió al fallador tener certeza sobre el envío y recepción del acto administrativo expedido el 16 de febrero de 2021.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Superintendencia Nacional de Salud vulneró los derechos fundamentales alegados.
Para resolver el problema jurídico así planteado, se procederá, en primer lugar, a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. En caso afirmativo, se examinará si la accionada incurrió en el yerro alegado. 3.- Configuración de la cosa juzgada constitucional frente a la indebida notificación del accionante 3.1.- Al revisar los reproches elevados por el actor, esta Sala advierte que la petición de amparo se funda en una supuesta notificación indebida de la Resolución PARL 001351 del 16 de febrero de 2021, lo cual derivó, además, en el rechazo de los recursos que formuló bajo el criterio de la extemporaneidad de estos.
No obstante, en los medios probatorios arrimados al expediente, se observan piezas procesales correspondientes a la tutela No. 05001311800320210015800 promovida por Carlos Mario Montoya Serna en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se buscó que se levantara la medida cautelar que pesaba sobre una cuenta bancaria del tutelante y que se ordenara notificar nuevamente la resolución que lo sancionó, precisamente, por estimar que esta no se comunicó en la forma debida.
En vista de lo anterior, resulta menester estudiar si se presenta la cosa juzgada constitucional frente al cargo relacionado con la notificación de la Resolución PARL 001351 del 16 de febrero de 2021. 3.2.- Respecto de la teoría general de la cosa juzgada, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “2.3. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.
Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. 2.4. De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. 2.5. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”.
De conformidad con lo anterior, la cosa juzgada se trata de una institución jurídica que propende por la inmutabilidad de las decisiones judiciales con el fin de proteger la seguridad jurídica y conlleva, de forma inherente, la prohibición de que las partes instauren nuevamente un litigio resuelto y de que los jueces conozcan la misma discusión sobre la que se pronunció otro funcionario investido con las mismas facultades jurisdiccionales.
Aunque la cosa juzgada constitucional se ha predicado, principalmente, de las sentencias de constitucionalidad, el órgano de cierre de esa jurisdicción también ha sostenido que esta procede de cara a sentencias dictadas en el marco de acciones de tutela. En efecto, en la sentencia T-661 de 2013, se resaltó que en los eventos en que una misma persona instaure tutelas sucesivas en las que converjan identidad de partes, hechos y pretensiones, se debe revisar si operó la cosa juzgada constitucional; en ese orden, se indicó: “Como regla general, cuando el juez constitucional resuelve un asunto en concreto y posteriormente la Corte decide sobre su selección, la decisión judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante.
Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la propia Corte, y cuando no lo selecciona, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y material.
Por tanto, no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico 2.4 En este sentido, la Corte ha precisado que, en principio, no le es dado a la jurisdicción constitucional estudiar varias acciones de tutela cuando ellas han sido puestas con el objeto de defraudar al Estado, pero tampoco está autorizada para estudiar tutelas relativas a asuntos sobre los cuales pesa ya la cosa juzgada constitucional.
En ambos eventos la tutela debe ser declarada temeraria y/o improcedente, pues en ellos la acción pierde su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de derechos fundamentales para convertirse, en una vía de actuación deshonesta frente al Estado, o bien en una acción que socave los mínimos de seguridad exigidos a un ordenamiento que pretende dar fin a los conflictos sociales y a las decisiones sobre los mismos”.
En suma, la Corte Constitucional ha considerado que la cosa juzgada constitucional pretende evitar la multiplicidad de acciones de tutela y que las decisiones que se dicten sean disímiles entre sí, en atención al principio de seguridad jurídica. 3.3.- Ahora bien, según se explicó, dentro de las pruebas aportadas al expediente se encuentra el fallo de tutela dictado el 4 de febrero de 2022 por el Juzgado 3º Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín dentro de la tutela No. 05001311800320210015800, en el cual se declaró improcedente el amparo solicitado por Montoya Serna.
Puntualmente, frente a la queja por la indebida notificación, el referido juzgado resolvió: “Para tales efectos, y estando de acuerdo con lo expuesto por la SUPERSALUD en su respuesta a la acción de tutela y posterior a la manifestación de acuerdo al requerimiento que se le hizo, es evidente para esta Judicatura que, lo verdaderamente válido para tener en cuenta la notificación del acto administrativo, consiste en determinar o constatar que efectivamente el destinatario afirmó confirmación de recibido, por cuanto es a partir de ese momento, en donde efectivamente la persona tiene a su disposición el mensaje de datos y puede consecuencialmente acceder al mismo, no siendo entonces de recibo el argumento que, para efectos de una efectiva notificación, con posterioridad el actor abra y tenga acceso a la información, por cuanto es su deber, estar pendiente y atento a la recepción de los correos electrónicos.
De lo dicho y en virtud de la jurisprudencia y la normatividad reseñada, no es competencia de la demandada, verificar si efectivamente el usuario tuvo o no acceso a la información, es decir, si el usuario o titular del mencionado correo abrió o no el documento, por cuanto es menester que compruebe únicamente que el correo electrónico efectivamente fue recibido en el buzón del destinatario.
Para ello, esta oficina Judicial constata a través de los elementos aportados por la entidad que, en efecto, el día 16 de febrero de 2021, mediante la empresa Gestión de la Seguridad Electrónica (GSE) se remitió la Resolución 01351 de 2021, arrojando constancia de entrega en la misma data, sin que en todo caso advirtiera que el correo destinatario haya rebotado o no existiera (…) Lo anterior, encuentra asidero, por cuanto el email, es similar al que tiene acceso y dominio el accionante por cuanto es el mismo que aportó en el escrito de tutela y en la petición, por lo que es evidente que aquel efectivamente le pertenece.
(…) El nuevo problema Jurídico que ahora resalta a la vista ya no consiste entonces en determinar si el accionante recepcionó y abrió el email de fecha 16 de febrero de 2021, toda vez que ello fue confirmado por el accionante en sus diversas manifestaciones, sino, en determinar si en efecto le fue adjuntado el acto administrativo el cual alega que desconoce.
Al respecto, debe indicar este Despacho que, tal y como lo indicaron las entidades GSE y la SUPERSALUD en virtud al link que se hizo referencia y que se le remitió al actor, el mismo conduce a varios documentos y entre ellos se encuentra la RESOLUCION PARL 001351 de 2021. Lo anterior, puede constatarse solamente con dar click en el link señalado por GSE y que en párrafos anteriores se relacionó. Así las cosas y verificado entonces que en efecto se le puso en conocimiento el acto administrativo y que tanto alega el accionante, no puede esta judicatura cuestionar la actuación de la administración, por cuanto en todo momento fue acorde a los postulados que riñen este tipo de procedimientos, poniendo a disposición del actor todas y cada una de las comunicaciones, en especial la RESOLUCIÓN que viene haciéndose referencia. Encuentra el Despacho que, no tiene peso y asidero lo señalado por el ciudadano CARLOS MARIO, por cuanto la SUPERSALUD y la empresa GSE indicaron y en ello se coincide con el accionante, el radicado 202180100151361, sin embargo y en lo que se difiere, es que dicho enlace, numero o código, remite a otra carpeta virtual que en efecto contiene lo que tanto se reclama.
Verificación que puede realizar cualquier persona que contenga el link, incluso, presionando el mismo que se encuentra en el folio 34 del fichero ‘29ContestacionPosteriorGSE’. De otro lado, no podemos perder de vista lo indicado por la empresa GSE, al indicar que lo reseñado goza de las condiciones de integridad, autenticidad y no repudio de conformidad con lo establecido por la ley colombiana”.
Además, al revisar el sistema de consulta virtual de la Rama Judicial, se advierte que esta decisión no fue impugnada, por lo que el expediente fue remitido el 1º de marzo del año en curso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.4.- Así las cosas, es claro que el reproche fundado en la indebida notificación del acto sancionatorio, en el cual se sustentan, también, las quejas en contra de las actuaciones que declararon la extemporaneidad de los recursos formulados, fue objeto de estudio en la acción de tutela previa, en la que se concluyó que, contrario a lo manifestado en cabeza del interesado, no se vulneraron sus derechos fundamentales pues sí fue notificado en debida forma de la Resolución PARL 001351 del 16 de febrero de 2021, por lo que se trata de un asunto que ya fue definido en un escenario constitucional de la misma de naturaleza que el sub examine, lo que impide emitir un nuevo pronunciamiento al respecto por haber sido conocido por otro juez de tutela.
En punto de lo anterior, es evidente que existe cosa juzgada respecto de la tutela No. 05001311800320210015800, puesto que se observa identidad de partes, igualdad de causa y es claro que el actor pretendió, en ambas solicitudes de amparo, que se declare la existencia de una indebida notificación dentro de la actuación administrativa sancionatoria, a partir de lo cual basó las demás solicitudes.
Es del caso resaltar que también hay cosa juzgada constitucional pues, la tutela inicial, a la que en la Corte Constitucional le correspondió el radicado No. T-8662782, fue excluida de selección por parte del Máximo Tribunal Constitucional en auto del 29 de abril de 2022, el que se notificó por estado el 13 de mayo de la misma calenda. 3.5.- De otro lado, advierte la Sala que, en cualquier caso, los reproches en contra de las actuaciones administrativas atacadas no cumplen con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que debieron proponerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que la sola afirmación de que el embargo del producto financiero del actor sea suficiente para constatar la existencia de un perjuicio irremediable y, así, se desplace la competencia del juez natural. 3.6.- Por otra parte, resalta la Sala que, a pesar de lo anterior, no hay lugar a hacer el análisis de temeridad o mala fe, en tanto entre la acción de tutela previa y la actual, se expidieron los actos que rechazaron por extemporáneos los recursos de reposición y apelación incoados por el actor, los que lo pudieron llevar a considerar que existieron hechos nuevos. 4.- En consecuencia, se confirmará el fallo recurrido, pero por las razones y en atención a las consideraciones expuestas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 11 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado