Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: LUIS HERLINDO MENDIETA OVALLE Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DE PRIMERO DE FEBRERO DE 2024, PROFERIDA POR LA SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: Procedencia de la causal octava de revisión por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
Actualización y reajuste de la asignación mensual y de retiro de miembros de la fuerza pública. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Herlindo Mendieta Ovalle contra la sentencia del primero de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado1.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del CPACA2, en concordancia con los artículos 125.2 y 111.2 ibidem, así como el artículo 29.1 del Acuerdo n. º 080 de 20193, que contiene el reglamento de esta Corporación. Por auto del 5 de marzo de 20254, se admitió el recurso de la referencia, y mediante el proveído de 29 de mayo del mismo año se dictó auto de pruebas5. 1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2019-00848-01. 2 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.» 3 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 4 Índice 5 de Samai. 5 En esta providencia, se ordenó tener como pruebas las aportadas con el recurso de revisión y se negó una solicitud probatoria elevada por el recurrente, en caso de que no fuesen admitidas las documentales que se anexaron a la demanda.
Índice 22 de Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Luis Herlindo Mendieta Ovalle ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR), con el fin de que se anularan los oficios S-2018- 068259/ANOPA-GRULLI 1.10 del 21 de diciembre de 2018 y 404839 del 28 de febrero de 2019 proferidos por las autoridades demandadas, respectivamente. 2.
En dichos actos administrativos se negó la reliquidación de la asignación mensual (salario) y de las demás prestaciones sociales (en particular, subsidios, primas, compensaciones y bonificaciones), así como el reajuste de la asignación de retiro, con fundamento en el índice de precios al consumidor (en lo sucesivo, IPC). 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara reliquidar, reajustar y pagar: i) El incremento equivalente a la diferencia entre la asignación mensual pagada por la entidad de enero a diciembre de 2004 y lo correspondiente a los ajustes de actualización de conformidad con la inflación causada en el 2003, tomando en cuenta el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y bonificaciones consagradas en las normas aplicables al caso, factores computables como base de liquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales y, ii) El incremento equivalente a la asignación mensual de retiro pagada por la autoridad de conformidad con los decretos de salarios expedidos por el Gobierno nacional y la que corresponde por ajuste de actualización plena, de acuerdo con la inflación acumulada y causada de 1992 a 2004. 4.
La demanda correspondió a la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, en sentencia del 7 de junio de 2022, negó las pretensiones del medio de control. Como sustento de su decisión, expuso que no existía un fundamento jurídicamente válido que permitiera afirmar que el reajuste de todos los salarios de los servidores públicos debía estar por encima de la inflación. En esa misma línea, mencionó que el reajuste solicitado solo procedía respecto del personal retirado cuya asignación le hubiera sido reconocida entre los años 1997 y 2004. 5.
Contra lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación. En su sentir, dicho tribunal desconoció la Sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, relacionada con el incremento de los salarios de conformidad con el IPC. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
La alzada correspondió a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, quien, mediante providencia del primero de febrero de 2024, confirmó la sentencia de primer grado. En concreto, sostuvo que el reajuste con fundamento en el IPC solamente procede para los miembros de la fuerza pública a quienes se les hizo efectiva la asignación de retiro entre 1997 y el 2004.
Lo anterior, en la medida en que, a partir de la vigencia del Decreto 4433 de 2004, las asignaciones de retiro se liquidan tomando en consideración el aumento salarial decretado para cada grado, y no de conformidad con el IPC. 7. Al respecto, puso de presente que el sistema de liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones de los militares y policías se debía llevar a cabo con sustento en la variación porcentual del IPC, según lo consagrado en el parágrafo 4 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
No obstante, sostuvo que el Consejo de Estado ha reiterado que dicho sistema únicamente tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2004, dada la expedición de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 del mismo año, normatividad que volvió a establecer el principio de oscilación como el criterio para el reajuste de las mesadas pensionales posteriores a 2004. 8.
Dicha Sala concluyó que el actor no tenía derecho a lo solicitado, puesto que su asignación de retiro fue reconocida a través de la Resolución 4479 del 31 de mayo de 2013, la cual se hizo efectiva a partir del primero de julio del mismo año. 9. La sentencia fue notificada por correo electrónico a los sujetos procesales el 14 de febrero de 20246. 1.2.
Recurso extraordinario de revisión 10. El 17 de febrero de 2025, el señor Luis Herlindo Mendieta Ovalle interpuso recurso extraordinario de revisión, con el que pretende que se infirmen las sentencias proferidas el 7 de junio de 2022 por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 1. ° de febrero de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A7.
En su criterio, en este caso se configura la causal de revisión establecida en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA8 porque considera que las providencias reprochadas son contrarias a la Sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional, la cual constituye cosa juzgada. 11. Para sustentar su afirmación, indicó que en el caso concreto: i) existen 6 Cfr. Samai índice 26.
Exp. 25000-23-42-000-2019-00848-01. 7 Índice 2 de Samai. 8 «ARTÍCULO 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias contradictorias; ii) el fallo antes citado se dictó en un proceso en el que hubo identidad de objeto, partes y causa petendi y; iii) la cosa juzgada no se alegó como excepción en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 12.
Frente al primero de sus argumentos, el señor Mendieta Ovalle sostuvo que, en la Sentencia C-931 de 2004, el alto tribunal estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 20039 y le ordenó al Congreso de la República y al Gobierno nacional el restablecimiento del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, dado que este derecho había sido limitado o restringido.
Ello implicaba, a juicio del actor, un mandato que conllevaba la actualización salarial plena de conformidad con el IPC causado y acumulado, el cual tiene efectos erga omnes, por lo que es de carácter obligatorio y oponible a todas las personas y autoridades sin excepción alguna. 13. Señaló que, por el contrario, en las sentencias objeto del presente recurso extraordinario de revisión, se consideró que los beneficios, que por favorabilidad otorga el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, no proceden respecto de los salarios de la fuerza pública. 14.
En relación con el segundo argumento, indicó que la Sentencia C-931 de 2004 tiene efectos erga omnes, por ende, obliga a la comunidad en general, lo cual permite inferir la identidad de partes y la «causa petendi». Puso de presente que la exigencia de la cosa juzgada en relación con la identidad de partes no requiere una identidad física, sino jurídica, la cual es predicable del presente asunto, dada la eficacia general de la sentencia de constitucionalidad. 15.
Al respecto, señaló que, si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue ejercido por «una persona natural contra entidades del Estado», existe una identidad en la acción pública de inconstitucionalidad resuelta en la sentencia de la Corte Constitucional, puesto que aquella fue ejercida por una persona que, de manera oficiosa, lo habría representado, en contra de un «acto administrativo proferido por el Estado». 16.
Agregó que, en relación con lo pretendido, existe un derecho reconocido, declarado y ordenado como mandato constitucional que genera una relación jurídica oponible ante cualquier autoridad, inclusive las judiciales. Sostuvo que, de conformidad con dicha sentencia, «existen elementos de juicio objetivos, directos y específicos que permiten precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio». 17.
A su vez, refirió que existe identidad de objeto, en la medida en que los asuntos versan sobre el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo de su salario. Al respecto, indicó que, debido a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia referenciada, las autoridades judiciales están 9 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligadas «a inaplicar por vía de excepción los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en los años 2004, 2005 y subsiguientes».
Lo anterior, puesto que, en su criterio, tales actos administrativos reflejan el incumplimiento de lo ordenado en dicho fallo, lo que, a su vez, implica que no se ha efectuado la actualización plena del salario que devengó el señor Mendieta Ovalle. 18. Por último, manifestó que la cosa juzgada no fue alegada como excepción al interior del medio de control en el que se profirieron las decisiones objeto del presente recurso.
También, hizo énfasis en la necesidad de unificar el sentido de la Sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional y las que lo aquejan en esta oportunidad. 1.3. Contestaciones al recurso extraordinario de revisión 19. Procuraduría Delegada de Intervención 7: Segunda ante el Consejo de Estado. En su calidad de agente del Ministerio Público, señaló que el presente mecanismo no tiene vocación de prosperidad, por lo que solicitó que se declare infundado. 20.
La autoridad puso de presente que la providencia a la que el actor le atribuye efectos de cosa juzgada no es una decisión inter partes, sino que fue proferida por la Corte Constitucional en sede de control abstracto con efectos erga omnes. De allí que, si bien está relacionada con el asunto discutido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es susceptible de ser invocada como fundamento de la causal de revisión del numeral 8 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 21.
Al respecto, aseguró que dicho juicio de constitucionalidad llevado a cabo por la Corte «consiste en tomar una norma y contrastarla con el ordenamiento jurídico superior», con el fin de declarar su exequibilidad. En tal sentido, argumentó que son las razones que motivan dicha decisión las que hacen tránsito a cosa juzgada, con respecto a las normas estudiadas y frente a otras acciones de inconstitucionalidad que puedan ser promovidas bajo los mismos argumentos. 22.
Asimismo, señaló que, de conformidad con la sentencia C-739 de 2001, la Corte Constitucional estableció que la firmeza de las sentencias de control abstracto de constitucionalidad no puede ser considerada como soporte para relacionar la cosa juzgada como causal de revisión, puesto que el legislador no lo contempló así. Agregó que ello no implica que el juez y las partes involucradas en una sentencia objeto de revisión sean ajenas a dicha cosa juzgada, debido a que, en este caso, lo que sucede es que esta los vincula en el ámbito de la juridicidad abstracta, que es ajena a la revisión, al tratarse de instrumentos con objetivos diferentes. 23.
Observó que, si bien la Sentencia C-931 de 2004 resuelve lo pertinente al poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos, será en cada caso 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreto que se deba determinar el respectivo reconocimiento en sede administrativa y, en caso de inconformidad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que el derecho a mantenerlo no es absoluto y puede ser objeto de limitaciones.
Finalmente, añadió que debía tenerse en cuenta que los cargos por desconocimiento del precedente constitucional o contencioso- administrativo no están previstos en las causales de revisión. 24. Por lo anterior, concluyó que, en el presente asunto, no existe identidad de causa, objeto y partes entre la Sentencia C-931 de 2004 y el fallo objeto del recurso extraordinario de revisión. 25.
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Solicitó que se negara lo pretendido mediante este recurso extraordinario. Para dicho fin, relató a detalle las decisiones adoptadas por la entidad en sede administrativa en relación con la negativa a la solicitud de reliquidación de la asignación mensual de retiro y las demás prestaciones sociales con base en el IPC que reclamó el señor Mendieta Ovalle. 26.
Además, arguyó que el actor no puede pretender que se revisen las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, simplemente porque, a su juicio, se abstuvo de aplicar un precedente judicial. Puso de presente que cada asunto debe ser estudiado bajo las disposiciones del precedente aplicable al caso y teniendo en cuenta las situaciones particulares del solicitante.
En ese orden, concluyó que el hecho de que no se hubiera accedido a las pretensiones formuladas en el medio de control, no implicaba la configuración de la causal alegada. 27. Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Pidió que no se acceda a las pretensiones formuladas por el actor, al considerar que la entidad ha procedido en cumplimiento de los mandatos legales, constitucionales y reglamentarios de forma diligente y oportuna, por lo que no se ha generado ninguna responsabilidad sobre los hechos y las decisiones judiciales cuestionadas. 28.
En su criterio, la configuración de la causal invocada exige determinar si la sentencia recurrida es contraria a otra decisión anterior que hizo tránsito a cosa juzgada. Tal situación requiere que existan dos pronunciamientos judiciales susceptibles de ser comparados con el fin de establecer la configuración de los elementos señalados en el artículo 303 del Código General del Proceso. 29.
También describió el contenido de la causal bajo estudio y sostuvo que la cosa juzgada se estructura cuando existe identidad de causa, objeto y de partes. Sin embargo, advirtió que el actor no cumplió con la carga de aportar una sentencia que cumpla con estas características en relación con el fallo recurrido y tampoco fue solicitada como prueba.
En tal sentido, aseguró que no era posible establecer la configuración de la cosa juzgada aludida por el señor Mendieta Ovalle. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 30. La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia dictada el primero de febrero de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23- 42-000-2019-00848-01.
Esto, por cuanto la causal establecida en el numeral 8 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 no se configura en el presente asunto. 2.1. Oportunidad en la interposición del recurso 31. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia judicial, salvo que se invoquen las causales contenidas en los ordinales 3 y 4 del artículo 250 del CPACA. 32.
En el presente caso, se propone como causal de revisión la consagrada en el ordinal 8 ibidem y, por tanto, el término para interponer el recurso extraordinario es de un año. 33. La sentencia de segunda instancia controvertida fue expedida el 1. ° de febrero de 2024 y notificada personalmente por mensaje de datos el 14 del mismo mes y año. En tal sentido, su ejecutoria ocurrió el 21 de febrero siguiente, lo que permite concluir que la presentación de la demanda contentiva del recurso es oportuna, en la medida en que se radicó el 17 de febrero de 2025. 2.2.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 34. El recurso extraordinario de revisión es una excepción a los principios de cosa juzgada y de inmutabilidad de las sentencias, en tanto permite controvertir fallos ejecutoriados, a fin de que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 35.
Por ello, su principal finalidad corresponde al restablecimiento de la justicia real y material como valor fundante del Estado de derecho10, por lo que este mecanismo no constituye una nueva instancia procesal. De allí que su procedencia sea excepcional. 36. En efecto, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2009, C-418 de 1994 y C-247 de 1997. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para controvertir juicios de valor del fallador11.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado lo siguiente: […] El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más. […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]12. 37.
Por su parte, el artículo 250 del CPACA enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. 38.
En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario. Este solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras, en virtud de la excepcionalidad de este mecanismo judicial. 2.3.
Causal octava de revisión del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 39. El artículo 250.8 del CPACA instituye como causal de revisión «[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 40.
La Sala Plena del Consejo de Estado13 ha establecido que para la configuración de esta causal se requieren tres presupuestos concurrentes, a saber: i) que existan dos sentencias contradictorias; ii) que el fallo contrariado constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y, iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. 41.
Este último requisito exige, a su vez, que el recurrente acredite la 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 2 de abril de 2013. Radicado num. 11001-03-15-000-2001-00118-01(REV). M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imposibilidad de haber propuesto la excepción de cosa juzgada al interior del proceso ordinario, bien sea porque estuvo representado por curador ad-litem o porque ignoraba la existencia del proceso anterior14.
Ello tiene por finalidad desincentivar la negligencia o la inactividad procesal, lo cual es acorde con la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, el cual no fue instituido como una oportunidad procesal adicional al trámite ordinario para corregir los errores en los que pudo incurrir la defensa técnica. 42. En cuanto a la aplicación de la referida causal octava, la Sala Plena de esta Corporación15 ha señalado que la cosa juzgada debe analizarse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 303 del Código General del Proceso16 y 189 de la Ley 1437 de 201117.
Esto supone que la configuración de la causal octava de revisión implica verificar la existencia de la triple identidad entre los procesos, a saber: i) identidad de partes, es decir, que los sujetos sean los mismos en ambos procesos, excepto cuando se trata de sentencias a las que la ley les haya otorgado efectos erga omnes18; ii) identidad de objeto, esto es, que en el trámite posterior se discutan las mismas pretensiones o declaraciones exigidas ante la jurisdicción previamente; iii) identidad de causa, en otras palabras, que los procesos hayan sido promovidos por la misma razón19, en tanto se fundan en los mismos 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 3 de diciembre de 1994. Radicado num. Rev. 038. M.P. Dolly Pedraza de Arenas. 16 «ARTÍCULO 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 17 «ARTÍCULO 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. […] La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. […]». 18 Frente a este punto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 2 de abril de 2013. Radicado num. 11001-03-15-000-2001-00118-01(REV).
M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 2 de abril de 2013. Radicado núm. 11001-03-15-000-2001-00118-01(REV). M.P. Gerardo Arenas Monsalve; Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Radicado núm. 11001-03-27-000-2021-00009-00 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos fácticos y jurídicos. 43.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en la sentencia C-739 de 2001, al estudiar la constitucionalidad de la causal octava de revisión contemplada en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo –que se mantuvo en los mismos términos establecidos actualmente por el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011– indicó que esta no se configura necesariamente por el desconocimiento del precedente contenido en las sentencias de constitucionalidad. 44.
Ello, por cuanto el juicio de revisión tiene por finalidad comprobar si una decisión, entre las mismas partes y por el mismo asunto que ya hizo tránsito a cosa juzgada, no fue tenida en cuenta en un proceso posterior. Tal examen no implica «entrar a considerar cuestiones de juridicidad», que es el objeto del control abstracto de constitucionalidad.
En palabras del máximo tribunal constitucional: De ahí que no sea dable calificar de omiso al legislador en torno a la actividad desarrollada para relacionar la cosa juzgada como causal de revisión, por no haber incluido como tal la firmeza de las decisiones de constitucionalidad, toda vez que este sometimiento es propio de un control abstracto, en tanto la revisión es un mecanismo procesal que opera para adecuar una decisión a la justicia que debe operar solo entre las partes y por razón de un asunto.
Lo anterior no quiere decir que el juez y las partes involucradas en una sentencia objeto de revisión sean ajenas a la cosa juzgada y a la doctrina constitucional, lo que sucede es que una y otra vinculan a los primeros, en el ámbito de la juridicidad abstracta que, como se dijo, es ajena a la revisión. En tanto la cosa juzgada judicial, que debiendo haber estado presente no se consideró en un litigio (Artículos 380.9 y 188.8 C.P.C. y C.C.A.) los relaciona directa y singularmente. 45.
En tales términos, la cosa juzgada como causal de revisión solo tiene lugar cuando una controversia particular y concreta sometida al conocimiento del juez ya fue definida en otro proceso anterior con identidad de partes, objeto y causa, y, pese a ello, se resuelven asuntos ya juzgados o se introducen variaciones o modificaciones en la nueva providencia20.
Por tanto, si se acreditan estos presupuestos, la última providencia debe invalidarse. 2.4. Caso concreto 46. Por los motivos que a continuación se exponen, en el presente asunto no se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración de la causal de revisión consagrada en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 47.
El señor Mendieta Ovalle sostuvo que la sentencia proferida el primero de (25463). M.P. Milton Chaves García; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de abril de 2024. Radicado núm. 11001-03-26-000-2021-00101-00 (66.980). M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 5 de marzo de 2009. Radicado num. 11001-03-24-000-2004-00262-01. M.P. Rafael Ostau de Lafont. Así mismo, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019. Radicado num. 11001-03-27-000-2018-00004-00. M.P. Milton Chaves García. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció la cosa juzgada contenida en la Sentencia C-931 de 2004.
Esto, porque, en su opinión, la Corte Constitucional ordenó al Congreso de la República y al Gobierno Nacional el restablecimiento del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación. 48. De la misma manera, aseguró que este deber implicaba un mandato de actualización salarial plena de conformidad con el índice de inflación causado y acumulado, obligación que era oponible ante cualquier autoridad. 49.
No obstante, en el fallo recurrido se negaron sus pretensiones relacionadas con la reliquidación de la asignación mensual (salario) y demás prestaciones sociales, así como el reajuste de su asignación de retiro con fundamento en la variación del IPC, lo cual, a su juicio, contradice la Sentencia C-931 de 2004, amparada por la cosa juzgada constitucional. 50.
Para la Sala, en este caso, no se configura la causal invocada, en tanto no se cumple con el requisito de que el fallo contrariado constituya cosa juzgada entre las partes del proceso, por las siguientes razones. 51. En primer lugar, la sentencia que se alegó como contrariada es una decisión proferida por la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, por lo que no es posible predicar la trasgresión de la cosa juzgada.
Esto, porque, como lo señaló el máximo tribunal constitucional en la Sentencia C-739 de 2001, la cosa juzgada constitucional no fue contemplada por el legislador como uno de los supuestos que configuran la causal octava del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo –reproducido íntegramente por el artículo 250.8 del CPACA–. 52.
Lo anterior no implica que el juez y las partes del proceso ordinario sean ajenos a los efectos producidos por la Sentencia C-931 de 2004, puesto que aquellos se vinculan a este fenómeno, pero en el ámbito de la juridicidad abstracta21, es decir, en lo que concierne a la compatibilidad de una disposición legal con el texto superior. Por tanto, no es de competencia de esta Sala de decisión, ante la causal invocada, llevar a cabo un estudio en el que se evalúe la adecuación del presente asunto con la cosa juzgada constitucional que ha operado en virtud de tal sentencia proferida por el Tribunal Constitucional. 53.
En segundo lugar, aún en gracia de discusión, tampoco estaría acreditada la triple identidad de los procesos, puesto que, entre la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación y la Sentencia C-931 de 2004, no existe identidad de objeto ni identidad de causa. 54. Al respecto, debe precisarse que el objeto del juicio abstracto de 21 Sentencia C-739 de 2001. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalidad es, principalmente, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución Política, mediante una «comprobación acerca de la validez de las normas jurídicas»22, tanto en sentido formal como material. 55.
En este orden, las pretensiones del proceso en el que se profirió la sentencia C-931 de 2004 versaban sobre el estudio del artículo 2 de la Ley 848 de 200323, disposición en la que se estableció el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del primero de enero al 31 de diciembre de 2004. Por su parte, la finalidad del medio de control promovido por el señor Mendieta Ovalle era que se declarara la nulidad de dos actos administrativos por medio de los cuales la Policía Nacional y CASUR le negaron la reliquidación de su salario, sus prestaciones sociales y el reajuste de su asignación de retiro, con fundamento en el IPC. 56.
Así, mientras que el propósito del control abstracto de constitucionalidad es la producción de efectos generales e impersonales, lo buscado en el trámite promovido por el recurrente obedece a pretensiones de naturaleza particular y concreta, motivo por el cual su objeto y causa no pueden guardar identidad. De ahí que la sentencia C-931 de 2004, que se alega como contrariada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no constituye cosa juzgada para la providencia cuestionada en el presente proceso y, por tanto, no se configura la causal alegada. 57.
Finalmente, si bien el actor sostuvo que en el proceso sometido a revisión no se propuso la excepción de cosa juzgada, está probado que el recurso de apelación promovido en el trámite ordinario por el señor Mendieta Ovalle versó sobre el desconocimiento de la Sentencia C-931 de 2004 y lo que allí decidió la Corte Constitucional en relación con el incremento de los salarios de conformidad con el IPC.
En tal medida, esta cuestión ya fue objeto de discusión en el trámite ordinario. 58. Todo ello da cuenta de que la pretensión del interesado es usar la causal octava de procedencia del recurso extraordinario de revisión con el fin de alegar un desconocimiento del precedente contenido en dicha sentencia de constitucionalidad, lo cual desnaturaliza la finalidad de este medio judicial.
Ciertamente, el Consejo de Estado ha reiterado24 que el desconocimiento del precedente no constituye un vicio de la sentencia mediante el cual pueda sustentarse alguna de las causales previstas por el legislador para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. 22 Sentencia C-054 de 2016. 23 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004. 24 Al respecto ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 4 de agosto de 2020.
Radicado núm. 11001-03-15-000-2016-03553-00(REV). M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Radicado núm. (11001-03-15-000-2013-02724-00 REV). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión. Sentencia del 9 de diciembre de 2022.
Radicado núm. 11001-03-15-000-2021-02940-00 (REV). M.P. Milton Chaves García. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. Con fundamento en lo expuesto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Mendieta Ovalle contra la sentencia del primero de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 2.5.
Condena en costas 60. De conformidad con lo señalado en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, una vez se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, corresponde al juez condenar en costas al recurrente. 61. Sin embargo, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada de las demás disposiciones que integran dicho cuerpo normativo y que regulan la forma en que los jueces de lo contencioso-administrativo han de pronunciarse sobre este aspecto.
La aplicación del artículo 255 del CPACA resultaría inane si no se acude a lo señalado en su artículo 188, que contiene la remisión expresa a las normas del Código General del Proceso en las que se establecen los elementos que forman parte de las costas procesales, la manera en que ha de tasarse la condena a imponer por dichos conceptos y otros aspectos relevantes sobre la materia. 62.
En el asunto bajo examen, el recurso extraordinario de revisión promovido se dirige contra una sentencia proferida en segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho en el que se solicitó que se ordenara reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente a la diferencia entre la asignación mensual pagada por la entidad al actor de enero a diciembre de 2004.
Por tanto, debe darse aplicación a la regla general contemplada en el artículo 255 referenciado con antelación, dado que el recurso fue declarado infundado. 63. Por su parte, el artículo 366, ordinal 4, del Código General del Proceso dispone lo siguiente: [p]ara la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 64. Así las cosas, se condenará al pago de las agencias en derecho conforme a lo establecido en el Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, que se fija en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en favor de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 65.
En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00882-00 Demandante: Luis Herlindo Mendieta Ovalle Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y perjuicios, no serán reconocidos, toda vez que no fueron demostrados en el trámite, conforme lo establecido en los artículos 188 y 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Herlindo Mendieta Ovalle contra la sentencia dictada el primero de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2019-00848-01.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia. La Secretaría General deberá efectuar la respectiva liquidación de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 366 el Código General del Proceso.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Justicia XXI y SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Con aclaración de voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Cuarta Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.