CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Demandado: Wanerge Puertas Tirado Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Causales de revisión previstas en los literales a) y b). Ingreso base de liquidación de empleado beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. DECLARAR INFUNDADA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección contra la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E2, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Wanerge Puertas Tirado nació el 20 de abril de 1940 y laboró para el ICA del 1.° de junio de 1969 hasta el 25 de marzo de 1993, desempeñando como último cargo el de auxiliar administrativo. Que, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución 8134 del 23 de julio de 1996 le reconoció una pensión de vejez, en la suma de $215.164, efectiva a partir del 20 de abril de 1995.

Que solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada a través de la Resolución PAP 051705 del 2 de mayo de 2011. 1 La presentación de la acción se efectuó el 10 de diciembre de 2019, de acuerdo con constancia emitida por secretaría de la sección segunda que obra a folio 10 vuelto del expediente físico. 2 Decisión que confirmó y modificó la sentencia del 31 de agosto de 2012 proferida por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Wanerge Puertas Tirado contra la UGPP.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el señor Puertas Tirado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución PAP 051705 del 2 de mayo de 2011.

Que el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 31 de agosto de 2012 profirió sentencia a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones y condenó a la UGPP. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 11 de noviembre de 2014, confirmó la decisión de primera instancia y modificó el ordinal segundo en cuanto a la orden de reconocimiento y reliquidación de la pensión y los factores salariales a considerar.

Que la UGPP por medio de Resolución RDP 007392 del 19 de febrero de 2016 dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión en la suma de $291.992, efectiva a partir del 20 de abril de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 23 de diciembre de 2007 por prescripción trienal. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 11 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión relacionada con la reliquidación de la pensión calculada con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios y modificó el fallo en el sentido de establecer la fecha del último año de servicio, incluir otros factores de liquidación, definir la fecha en la que el demandante adquirió su estatus pensional y ordenar la correspondiente indexación. Para ello, desarrolló los siguientes planteamientos: Consideró que el demandante es beneficiario del régimen de transición establecido en el parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, porque a la entrada en vigencia de dicha norma contaba con 45 años de edad y más de 15 años de servicio, superando ampliamente los requisitos exigidos por dicha normativa y por ende, al momento de efectuar la liquidación, debió aplicarse lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, que establecen una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, deben reconocerse los factores devengados durante el año anterior al retiro del servicio, comprendido, en este caso, entre el 25 de marzo de 1992 y el 24 de marzo de 1993, periodo durante el cual el accionante percibió además de la asignación mensual, el incremento por antigüedad, horas extras, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, incentivo de localización y una doceava parte de prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio.

En cuanto a la determinación del quinquenio como factor salarial, expresó que esta Corporación ha reconocido su incidencia salarial para efectos pensionales, pues tal beneficio responde a las necesidades de retribuir la prestación del servicio debido a la permanencia en el mismo y por determinado lapso de tiempo. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que tanto el auxilio de transporte como el incentivo de localización fueron percibidos por el demandante en el último año de servicio, sin embargo, el juzgado no los tuvo en cuenta para su decisión, por lo que procedió a subsanar dicha omisión incluyendo en la reliquidación de la pensión tales emolumentos.

Que teniendo en cuenta que la petición de reliquidación pensional se presentó el 23 de diciembre de 2010, se encuentran prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 23 de diciembre de 2007. Que si bien la entidad demandada en el acto administrativo de reconocimiento actualizó la primera mesada pensional, lo hizo sin considerar los nuevos factores salariales que ahora se incluyen, por lo que ordenó reajustarla sobre los nuevos emolumentos.

Que la misma, deberá actualizarse conforme al IPC, teniendo en cuenta la fecha de retiro del servicio y la consolidación del estatus jurídico de pensionado. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la citada legislación. Solicita que se revoque la sentencia y en su lugar, se ordene la reliquidación y pago de la mesada pensional adoptando como IBL las directrices fijadas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.

Sustentó la acción con los siguientes argumentos: Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación de la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la ley 100 de 1993-, respecto a la aplicación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición, vulneró el debido proceso y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación. Que el señor Wanerge Puertas Tirado, al estar cobijado por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994, por cuanto le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al momento en que entró a regir el SGP. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994.

Que la decisión judicial cuestionada impacta negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, porque la mesada devengada se incrementó en un 35.71%, sin justificación legal o jurisprudencial aparente; situación que se considera un claro abuso del derecho. Que teniendo en consideración la edad del pensionado y las 139,2 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $68.638.000.

Contestación a la acción especial de revisión El pensionado pese a haber sido notificado en debida forma no contestó la acción. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección deberá determinar si, en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 11 de noviembre de 2014, se configuran las causales de revisión alegadas por la entidad demandante.

En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Wanerge Puertas Tirado, que incluyó el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, excedió la cuantía prevista por la ley. Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) las causales de revisión invocadas; iii) los aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.

Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones3 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial4 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»5.

Frente a los motivos para interponer el recurso se advierte que son aquellos establecidos taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira6 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales especiales aludidas. En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las 4 Para tales efectos la providencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03- 25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 5Ibid. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado7 como la Corte Constitucional8 son concordantes en el sentido de señalar que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»9.

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-01884-00.

CP: Alberto Yepes Barreiro. 8 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos […]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, porque la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.

En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en dicha normativa, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto El reproche de la UGPP radica en el periodo de liquidación y los factores sobre los cuales se ordenó efectuar el reconocimiento pensional, porque, a su juicio, el Tribunal debió ceñirse al periodo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al cómputo de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que estuviesen enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

Atendiendo a las causales planteadas, la Sala se ocupará en determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica reliquidada con violación al debido proceso, se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se determinará si la segunda causal, frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamado a prosperar y, por tanto, si resulta necesario ordenar la reducción de su monto según la solicitud efectuada en la acción. Se advierte que la vulneración al debido proceso se sustenta en lo que considera una errónea interpretación del Tribunal, situación que, a su juicio, genera un detrimento en los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que la Nación debe administrar.

En ese sentido, de lo planteado por la UGPP puede inferirse que no se soporta con suficiencia ni se traen en el recurso elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador incurriera en una equivocación que conlleve la presunta afectación de las Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 garantías al debido proceso.

Tampoco se alega circunstancia alguna que implique la trasgresión al derecho fundamental de defensa — el cual se encuentra atado con los principios de celeridad, transparencia e imparcialidad— ni se pone en evidencia irregularidad alguna en las etapas procesales surtidas en el proceso objeto de discusión, por lo que, no están dados los presupuestos para el estudio de la acción de revisión bajo la causal a) de la Ley 797 de 2003.

Por tal motivo, no se continuará estudiando el reproche establecido en el escrito del recurso respecto de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se proseguirá a efectuar las consideraciones pertinentes sobre el cargo restante. Para el análisis de la causal invocada en el literal b) del mencionado artículo, corresponde al juez determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto.

La Sala observa que los planteamientos están encaminados a demostrar que hay una afectación del patrimonio público, por la disparidad monetaria y porcentual que hay entre el monto sobre el cual se reconoció la prestación y aquel sobre el cual debió liquidarse, así como la proyección de los pagos adicionales que se realizarían conforme a la orden judicial teniendo en cuenta la expectativa de vida del pensionado.

Señala la entidad recurrente que actualmente desembolsa una mesada pensional equivalente a $1.600.392; valor que confrontado con la liquidación de la mesada que en derecho le correspondería, la cual ascendía a la suma de $1.179.303, representa un aumento del 35.71% de la pensión; situación que constituye un menoscabo de los recursos públicos de la seguridad social y que con la proyección de pagos de acuerdo con la expectativa de vida, el valor presente actuarial equivaldría a $68.638.000 Por ello, al exponerse de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, el accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión, pues indica de manera precisa y razonada la causal invocada, situación que habilita a esta corporación para continuar con el estudio del asunto.

De ahí que se examinará si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido. Del material probatorio puede inferirse que el señor Wanerge Puertas Tirado nació el 20 de abril de 194010 y que laboró para el Instituto Colombiano Agropecuario desde el 1.° de junio de 1969 hasta el 25 de marzo de 199311; el último cargo que ocupó fue el de auxiliar administrativo 5120-09.

Conforme a ello, para el 13 de febrero de 1985 acumulaba más de 15 años de servicio. Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionado el 20 de abril de 1995, cuando cumplió la edad de 55 años. Durante el último año de servicio comprendido entre 25 de marzo de 1992 y el 24 de marzo de 1993, devengó además de la asignación mensual, prima de 10 De acuerdo con certificado de registro civil de nacimiento que reposa en el folio 47 del cuaderno principal del expediente físico. 11 De acuerdo con certificado laboral expedido por el Instituto Colombiano Agropecuario que reposa en el folio 71 del expediente físico.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 antigüedad, incentivo de localización, horas extras y bonificación por servicios prestados (factores ya reconocidos), subsidio de alimentación, auxilio de transporte y una doceava parte de prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio12.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 11 de noviembre de 2014, al considerar que la pensión de jubilación del señor Wanerge Puertas debía liquidarse teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicio, ordenó a la entidad reliquidar la prestación, pero modificando el fallo de primera instancia al incluir otros factores de liquidación, definir la fecha en la que el hoy demandado adquirió su estatus pensional y ordenar la correspondiente indexación. Sobre el particular, debe precisarse que, ante la disparidad de criterios frente al IBL de las pensiones reguladas por el régimen de transición, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación el 4 de agosto de 201013, precisando que los beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que la mesada pensional se liquide incluyendo todos los factores salariales que percibieron en el último año de servicio; considerando que la alusión que hace la norma a dicho aspecto es meramente enunciativa y no taxativa.

Es decir que, el IBL de la prestación económica se regía por la normativa anterior y no conforme a lo regulado en la Ley 100 de 1993. Nótese que, dicha decisión resultó fundamental para el ejercicio de la autonomía e independencia judicial en el análisis y resolución de los casos, puesto que las mencionadas interpretaciones fueron aplicadas por las distintas autoridades judiciales del orden nacional, tal y como sucedió con la sentencia objeto de revisión, la cual se apegó a este precedente vertical y siguiendo esa directriz, dispuso que en la mesada del hoy demandado se incluyeran todos los factores que constituyen salario y que fueron devengados en el último año de servicio.

De forma posterior, a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201814, el anterior criterio se modificó y se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013. Al referirse al régimen general de pensiones precisó que «(…) los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».

En dicha providencia, además, señaló: «(…) No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada (…)». 12 Según certificado laboral emitido por el Instituto Colombiano Agropecuario, visible a folio 71 del expediente físico. 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de 2010. Exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2018. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01 IJ (4403-2013). C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Así las cosas, esta Corporación delimitó los efectos del fallo de unificación a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, para esta Sala, si bien la reliquidación de la prestación ordenada en el proceso ordinario aumentó el valor reconocido inicialmente en la prestación al incluir la mayoría de los factores salariales devengados por el señor Puertas Tirado durante el último año de servicios, tal situación no constituye por sí sola la configuración de la causal alegada pues obedeció al criterio jurisprudencial vigente a la fecha en que se expidió el fallo, como pasará a explicarse.

Como quedó expuesto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 11 de noviembre de 2014, quedando ejecutoriada la decisión de instancia el 10 de diciembre de 201415, es decir, en vigencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y antes de que quedara ejecutoriada la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, esto es, el 17 de septiembre de 201816.

En tal virtud, las reglas de ésta última no se pueden irradiar a una situación que hizo tránsito a cosa juzgada. La UGPP argumenta el desconocimiento del precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en el sentido de establecer que el IBL debió tomarse como aspecto ajeno a la transición y que sólo podrían incluirse como factores de liquidación aquellos ingresos causados por el beneficiario, con carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas.

La Sala observa, por un lado, que el supuesto fáctico establecido en la sentencia C- 258 de 2013 difiere del aplicable al demandado, puesto que allí se establecieron diferentes pautas respecto al IBL para los beneficiarios del régimen especial de congresistas y el caso particular no está sujeto a esta normativa especial y, por el otro, que en la sentencia C-168 de 1995, no se fijó ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Además, es de resaltar que si bien la Corte, a través de la providencia SU-230 de 2015, estableció que su interpretación no se limitaba al régimen especial examinado bajo la teoría del apartamiento judicial y en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el Tribunal estaba facultado para adoptar la interpretación desarrollada por el Consejo de Estado.

Sobre lo anterior, se resalta que, si bien es cierto que a partir de la expedición de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, fueron reconocidos como elementos de la transición, la edad, tiempo de servicios y monto y que de allí emergió un conflicto entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el IBL, ante el cual, se crearon dos líneas jurisprudenciales contrarias entre los dos órganos de cierre; también lo es, que el juez natural de la causa, en el ejercicio de su autonomía e independencia podía aplicar el derecho viviente de cualquiera, siempre y cuando 15 De acuerdo con la constancia de ejecutoria emitida por el secretario del Tribunal Administrativo del Cundinamarca.

Véase folio 243 del expediente físico. 16 Según la constancia secretarial emitida por la Secretaría General del Consejo de Estado el 1.° de noviembre de 2018. Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 argumentara las razones por las cuales se apartaba del precedente emitido por una de las dos corporaciones antes mencionadas.

Además, en ningún momento, la recurrente expuso puntualmente irregularidades que en el proceso llevaron a reconocer los factores o su inclusión de manera no legal. Si en gracia discusión, la entidad hubiese precisado lo anterior, este cargo por sí mismo resultaría insuficiente, pues no puede perderse de vista que la jurisprudencia vigente que fue aplicada por el fallador le permitía reconocer los factores discutidos para la liquidación de la pensión. Por lo expuesto, contrario a lo que alega la entidad accionante, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, además indicó que tuvo en consideración que los preceptos allí contenidos se acompasaban en mayor medida a los principios de igualdad material, inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales; motivo por el cual no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, antes bien se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada.

En consecuencia, no se demostró la trasgresión de las normas legales y constitucionales alegadas por la UGPP, en tanto la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión, por lo que se declarará infundada la acción. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.

Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, que prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente». Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencia su causación y en la medida en que sean probadas.

En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio del recurso, guardó silencio, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-25-000-2019-01000-00 (6714-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó y modificó la sentencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil doce (2012), emitida por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVÁSE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y ARCHÍVESE el expediente de la acción especial de revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente