08001233100020110047002 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL TESIS: CONFIRMA SENTENCIA APELADA.

SE CONFIGURA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. PROPIETARIOS DE VEHÍCULOS CON CONTRATO DE VINCULACIÓN NO ESTÁN LEGITIMADOS PARA DEMANDAR ACTOS QUE REESTRUCTURAN RUTAS Y MODIFICAN PERMISOS DE OPERACIÓN A LA EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al no haber obtenido la mayoría de votos el proyecto de fallo presentado por el señor Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, esta Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de agosto de 2016, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO1, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se denegaron las pretensiones de la demanda. 1 En adelante el Tribunal 2 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL I.

ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano VIDAL RAMÍREZ BERNAL, actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo2, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 326-10, “por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la ruta Soledad 2000 - Calle 72 - Zoológico autorizado a TRANSPORTES LOLAYA LTDA”; 327-10, “por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la ruta Valle Silencio autorizado a TRANSPORTES LOLAYA LTDA.”; 328-10, “por medio de la cual se revoca el permiso de operación de transporte público colectivo de la ruta Prado Porvenir autorizado a TRANSPORTES LOLAYA LTDA.”; 329-10 de 12 de julio de 2010, “ por medio de la cual se revoca el permiso de operación de transporte público colectivo de la ruta Murillo - Soledad 2000 - Gran Abastos autorizado a TRANSPORTES LOLAYA LTDA.”; y 463-10 de 4 de octubre de 2010, “por medio 2 En adelante CCA. 3 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las Resoluciones metropolitanas núms. 326-10 y 327-10”, expedidas por el Director del ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA.

En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: “[…] 2. Al declarar la nulidad de las resoluciones 326,10 del 12 de julio del 2010; la 327,10 del 12 de julio del 2010; 328,10 del 12 de julio del 2010; la 329,10 del 12 de julio del 2010; y la 463,10 del 4 de octubre del 2010, ordene restablecer el derecho devolviéndole la vigencia a las resoluciones que fueron REESTRUCTURADAS, REVOCADAS Y MODIFICADAS señaladas a continuación: • Resolución número 0177 de fecha 24 de FEBRERO DEL 2003 EMANADA DEL INSTITUTO DISTRITAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BARRANQUILLA que autorizó el servicio de la Ruta soledad 2000, calle 72, zoológico. • Resolución número 0252 de fecha 6 de MAYO DEL 2002 EMANADA DEL INSTITUTO DISTRITAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BARRANQUILLA que autorizó el servicio de la ruta SOLEDAD 2.000 GRAN ABASTOS, CARRERA 44. • Resolución número 0018 de fecha 2 DE ENERO DEL AÑO 2007 EMANADA DE METROTRÁNSITO que autorizó el servicio de la ruta Mercado Valle Silencio. • Resolución número 3107 de fecha 18 DE DICIEMBRE DEL 2003 EMANADA DEL INSTITUTO DISTRITAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BARRANQUILLA que autorizó el servicio de la ruta Prado Porvenir. • Resolución número 002 del 9 de Enero DEL AÑO 2003 EMANADA DE LA SECRETARIA DE TRÁNSITO DE SOLEDAD.

Para que vuelvan a ser vigentes tales resoluciones para la empresa TRANSPORTES LOLAYA LIMITADA y para la 4 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL demandante señor VIDAL RAMIREZ BERNAL (Sic), A PRESTAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO, como lo venían prestando antes de las resoluciones REVOCADAS, REESTRUCTURADAS Y MODIFICADAS por el Área Metropolitana de Barranquilla. 3.

Al restablecer el derecho les solicito que ordenen al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA el pago de: Los perjuicios materiales causados; en moneda legal colombiana. Daño Emergente (Envilecimiento Patrimonial) 63.000.000 Lucro Cesante (Ingresos dejados de percibir) 40.950.000 Perjuicios Morales (equivalentes a 1000 S.M.L.M.V.) 535.000.000 TOTAL 638.950.000 Todo aquello con los incrementos legales. 4.

La liquidación de las anteriores condenas adaptadas a lo establecido en los artículos 176, 177; 179 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con los artículos 334 y 339 del Código de Procedimiento Civil para la ejecución y cumplimiento del pago de la condena.3[…]” (Negrillas del original) I.2- El actor expuso, en síntesis, los siguientes hechos: Señaló que es propietario de un vehículo de transporte público colectivo, vinculado a la empresa de TRANSPORTE LOLAYA LTDA. con contrato de vinculación núm. 218-544 de 20 de abril de 2011. 3 Cfr. folios 2 y 3 del cuaderno del Tribunal. 5 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Indicó que la mencionada empresa prestaba el servicio público de transporte en las rutas Soledad – Calle 72 – Zoológico, Valle Silencio, Prado – Porvenir y Murillo – Soledad 2000 – Granabastos.

Manifestó que el AMB, a través de las resoluciones acusadas, revocó el permiso de operación y reestructuró de manera oficiosa el servicio de transporte público colectivo de las mencionadas rutas autorizadas a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., modificando intervalos de servicio operacionales y su capacidad transportadora. Mencionó que tal cambio implicó menos frecuencia en las rutas y, por ende, menos utilización de los automotores de la empresa y disminución de los ingresos por vehículo.

I.3.- El demandante citó como violados los artículos 1°, 2°, 4°, 29, 58, 209, 333, 334 y 365 de la Constitución Política; 140, numeral 2, del Código de Procedimiento Civil, 1° 3°, 14, 15, 28, 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 73, 84 y 135 del CCA; 1° de la Ley 57 de 1985; 5°, 13, 18, 26, de la Ley 128 de 23 de febrero de 19944; 81 de la Ley 136 de 2 de junio de 19945; 897 del Código de Comercio; 9°, 11 4 “Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”. 5 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 6 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL y 119 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19986; 40 y 41 de la Ley 734 de 2002; 7°, 8°, 28, 32 y 34 del Decreto 170 del 2001; y 25, numeral 10, del Acuerdo Metropolitano núm. 008-01 de 20017.

Para sustentar el concepto de violación, se refirió a los siguientes cargos de nulidad8: (i) violación del debido proceso y del derecho a la defensa; (ii) falta de competencia por inexistencia del cargo; (iii) violación de las causales de delegación; (iv) falta de publicación de los actos de contenido general y (v) vulneración del principio non bis in idem.

Primer cargo: violación del debido proceso y del derecho a la defensa Adujo el actor que las resoluciones acusadas no le fueron comunicadas ni informadas por parte del AMB. 6 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 7 “Por el cual se expiden los Estatutos del Área Metropolitana de Barranquilla”. 8 Correspondientes al acápite de la demanda denominado “FUNDAMENTACIÓN EN DERECHO PARA DEMOSTRAR LOS VICIOS DE NULIDAD”, folios 18 a 21. 7 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Manifestó que, a su juicio, el AMB actuó de mala fe pues teniendo a su alcance toda la información de los propietarios de los vehículos automotores, lo que incluye el domicilio y la dirección de residencia para recibir citaciones y notificaciones, no se allanó a comunicarles las decisiones cuestionadas, vulnerando los artículos del CCA que establecen el procedimiento para dar a conocer las actuaciones de la Administración. Aseguró que el AMB le informó que los actos demandados se publicaron en la página web de la entidad y por edicto; sin embargo, reprochó que ello no sucedió dentro de los diez (10) días siguientes a su expedición, sino un año después, lo que desconoció el artículo 81 de la Ley 136, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 4ª de 1913.

Estimó que la falta de comunicación de los actos le impidió interponer los recursos procedentes y, por tanto, se trata de decisiones que son ineficaces, ya que no surtieron efectos legales, en los términos de los artículos 48 del CCA y 897 del Código de Comercio. 8 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Segundo cargo: falta de competencia por inexistencia del cargo En este cargo, el actor se refirió a las causales de nulidad de los procesos judiciales, específicamente la contenida en el artículo 140, numeral 2, del CPC, dado que, en su criterio, el director del AMB y el alcalde de Barranquilla actuaron sin competencia al expedir los actos administrativos demandados.

Al respecto, alegó que el artículo 18 de la Ley 128 establece para las áreas metropolitanas el cargo de gerente, mientras que las resoluciones demandadas fueron suscritas por el “director”, lo que significa que no fueron firmadas por el representante legal del AMB y, por tanto, son inexistentes. Resaltó que las disposiciones del Decreto 785 de 2005 no pueden ser aplicadas en el presente asunto, para determinar la creación de la figura del “Director” de las áreas metropolitanas, dado que esa norma está prevista para las entidades territoriales, aunado a que no puede contradecir lo dispuesto en la Ley 128 que es una norma de rango superior, como lo establece el artículo 5° de la Ley 57 de 1887. 9 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Tercer cargo: falta de competencia por violación de las causales de delegación Expresó que la facultad para expedir actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto es indelegable, según lo establece el artículo 11 de la Ley 489 y, en consecuencia, la expedición de la Resolución 051 del 23 de febrero del 2010 no se podía delegar, pues la Junta Metropolitana ya le había asignado al alcalde la facultad de organizar y reglamentar el transporte público en general, en el Acuerdo 008-01 del año 2001.

Que, por tal razón, el Acuerdo Metropolitano núm. 007 de 2002 no podía derogar lo dispuesto en el citado Acuerdo 008-01 de 2001 y delegar por parte del Alcalde en la Autoridad Única de Transporte Público Metropolitano, funciones de transporte público. Cuarto cargo: falta de publicación de los actos de contenido general 10 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Aseguró que los Acuerdos Metropolitanos 008-01, 013-01 de 2001, 007-01 de 2002 y 004-03 de 2003, que le dieron origen a la Junta Metropolitana y al Sistema de Transporte Masivo, no fueron publicados y, por lo tanto, son ineficaces, por lo cual deben ser declarados nulos.

Quinto cargo: vulneración del principio non bis in idem En este cargo expresó: “[…] El ÁREA METROPOLITANA (…) no solo violó el debido proceso y el derecho de defensa, porque juzgó por reestructuración de ruta y al mismo tiempo por revocación de ruta y de permiso de operación; las rutas PRADO PORVENIR, mediante la Resolución 328.10 y la ruta MURILLO SOLEDAD 2000 CARRERA 44, mediante la Resolución 329.10 de 12 de julio de 2010, como lo estoy demostrando con la notificación del edicto (…) aunque había notificado por edicto de fecha de 23 de junio de 2010, sin embargo volvió a notificar la misma resolución por edicto pero esta vez con fecha de fijación de 23 de julio de 2010 (…).

Lo mismo ocurrió con la Resolución 329.10 […]” I. ACTUACION PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante proveído de 23 de mayo de 2011, el Tribunal inadmitió la demanda, con el fin de que el actor precisara los actos acusados, el 11 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL concepto de violación y aportara copia de aquellos con constancia de notificación9.

Con escrito de 8 de junio de 201110, el actor subsanó la demanda; sin embargo, el Tribunal estimó que no se adjuntó copia de la notificación de las resoluciones núms. 327.10 y 463.10 y que no se cumplió con el requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial, por lo cual procedió a rechazar la demanda en el auto de 13 de junio de 201111.

Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la providencia de 16 de marzo de 201212, en el sentido de revocar el auto impugnado y ordenar al Tribunal proveer sobre la admisión de la demanda13. En acatamiento a lo dispuesto por esta Corporación, el Tribunal examinó la admisibilidad de la demanda y la inadmitió para que el demandante allegara la constancia de notificación de las 9 Cfr. Folio 139. 10 Cfr. Folio 143. 11 Cfr. Folio 267. 12 Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno (E). 13 Cfr. Folio 9 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL resoluciones núms. 327.10 y 463.1014.

Posteriormente, en providencia de 10 de agosto de 201215, el Tribunal rechazó los cargos elevados contra las resoluciones núms. 327.10 y 463.10, dado que no fueron adjuntadas las respectivas constancias de su notificación, y admitió la misma frente a los demás actos enjuiciados. II.1.- Contestación II.1.1. El AMB16 aseguró que el actor no se encuentra legitimado en la causa por activa, por cuanto las resoluciones acusadas resolvieron una situación jurídica particular derivada de la relación existente entre la autoridad de transporte y la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. como beneficiaria del otorgamiento del permiso de operación de transporte público colectivo de pasajeros, de manera tal que la única legitimada para actuar en el proceso es dicha sociedad.

Se refirió a la competencia del AMB y de su director para expedir las resoluciones cuestionadas, para luego manifestar que la entidad está formalmente constituida como una autoridad de transporte colectivo 14 Auto de 9 de julio de 2012, folio 22 idem. 15 Cfr. Folio 25 idem. 16 Visto a folios 58 a 92 idem. 13 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL y masivo para la jurisdicción de los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, cuyas alcaldías, a través de los Acuerdos Metropolitanos núms. 013-01 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, definieron como hecho cierto el transporte público en el Área Metropolitana y delegaron las funciones de autoridad de transporte, así como las de planificación, coordinación, gestión, vigilancia y control, correspondientes al manejo integral del transporte público del Área Metropolitana.

Adujo que a través de la Resolución núm. 2592 de 15 de mayo de 2003, el Ministerio de Transporte asignó al AMB la calidad de autoridad de transporte metropolitano para la administración del servicio público urbano de transporte masivo y que, por tanto, le corresponde la inspección, vigilancia y control del servicio en los términos del artículo 11 del Decreto 170 de 2001.

Precisó que la expedición de las resoluciones enjuiciadas respondió a las recomendaciones del CONPES 3539 de 2008, consistentes en ejecutar los procedimientos de reposición y desintegración del parque automotor en los municipios participantes del proyecto de 14 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL transporte masivo, así como la pérdida de vigencia de los permisos de operación de transporte colectivo, la reducción de la capacidad transportadora y la restricción de la circulación del transporte masivo urbano e intermunicipal por las troncales del sistema masivo.

Enfatizó que no es cierto que las resoluciones metropolitanas hayan sido expedidas por autoridad incompetente, bajo falsa motivación y con violación de las normas en que debía fundarse, pues, por el contrario, la actividad administrativa del AMB se ajustó a la normativa vigente en materia de transporte público colectivo, con miras a implementar el nuevo Sistema Integrado de Transporte Masivo, lo cual es una prioridad legal y constitucional que efectiviza los servicios públicos a cargo del Estado y mejora la calidad de vida de sus asociados.

Indicó que no es cierto que la nomenclatura del cargo de Director del Área Metropolitana sea atípica o inexistente, toda vez que los artículos 3º, 4º y 8° del Decreto 1569 de 199817 determinaron que los empleos públicos se clasifican en niveles jerárquicos, según la naturaleza de sus funciones, dentro de los cuales se encuentra el 17 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”.

Derogado por el artículo 34 del Decreto 785 de 2005. 15 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL nivel directivo, así como el cargo de “Director de Área Metropolitana” con el Código 060. Advirtió que las Áreas Metropolitanas se rigen por la Ley 128; sin embargo, en materia del régimen de personal se sujetan a lo reglado en las leyes 443 de 11 de junio de 199818 y 909 de 23 de septiembre de 200419, esta última reglamentada por el Decreto 1569 de 1998, con fundamento en el cual se expidió el Acuerdo número 001-99 de 20 de agosto de 1999, que estableció en el nivel directivo el cargo de “Director”.

Resaltó que si bien el aludido Decreto 1569 de 1998 fue derogado por el Decreto 785 de 2005, esta normativa mantuvo el cargo de Director de Área Metropolitana como un empleo del nivel directivo, como consta en los artículos 2°, 3°, 4°, 15, 16 y 27. Destacó que los actos administrativos demandados procuran el interés general en la prestación del servicio público de trasporte, lo cual permite que la iniciativa privada quede supeditada a decisiones 18 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. 19 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. 16 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL proporcionales y razonables, basadas en estudios técnicos de movilidad que permitan el mejoramiento del servicio, tal como lo señala la ley, pues existe una prelación de intereses entre el transporte colectivo tradicional y el sistema integral de transporte masivo.

Añadió que, según lo dispuesto en los artículos 5° y 18 de la Ley 336, en materia de transporte público prima el interés general sobre el particular cuando esté de por medio el beneficio del conglomerado social, aunado a que los permisos de operación pueden ser revocados, siempre que lo imponga la necesidad del servicio. Explicó que los permisos de operaciones de las rutas metropolitanas, las licencias y habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares en ejercicio del poder de policía administrativa para que cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad jurídica, desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico. 17 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Que, por lo anterior, es deber del Estado proteger los intereses de la comunidad de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pueda generar.

De ahí que la intervención de la autoridad no deba limitarse a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, sino que implica vigilar el surgimiento de nuevas situaciones que pudieran comprometer los derechos de la colectividad, con miras a velar por la garantía de la prevalencia del interés público. Que, siendo ello así, es completamente ajustado a los fines del Estado no solo la posibilidad de revocar el permiso de operación, sino también de adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

Adicionalmente, frente a los perjuicios reclamados en la demanda, indicó que no fueron acreditados, dado que no se demostró que el actor se encontrara en una situación de urgencia, gravedad e impostergabilidad, teniendo en cuenta que la empresa TRANSPORTE LOLAYA cuenta con los respectivos permisos para la operación de otras rutas y, además, dicha empresa está afiliada al 18 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL grupo de accionistas del Grupo Empresarial Metrocaribe, que es adjudicatario del cuarenta por ciento (40%) de la operación del sistema de transporte masivo Transmetro.

Formuló las siguientes excepciones: “Caducidad de la acción”: manifestó que desde el momento en que quedaron en firme las resoluciones cuestionadas y hasta la presentación de la demanda, transcurrieron cinco (5) meses y veinte (20) días, superando el término que la ley tiene previsto para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

“Inexistencia de causales de nulidad del acto administrativo”: señaló que no se configuró ninguna de las causales de anulación de los actos administrativos. “Falta de legitimación en la causa por activa”: advirtió que los actos acusados resolvieron una situación particular en cabeza de la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., por lo cual es la única legitimada para demandar los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de los mismos. 19 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL “Inexistencia de violación de los términos de publicación”: mencionó que no existe norma que expresamente indique el término de publicación de los actos administrativos que expide el Director del Área Metropolitana.

“Inexistencia de violación por firma de funcionario incompetente”: indicó que los actos acusados fueron firmados por el Alcalde Metropolitano, en su condición de Presidente de la Junta Metropolitana, de acuerdo con lo señalado en el artículo 8°, parágrafo 1°, de la Ley 128. “Inexistencia de violación por delegación no permitida": argumentó que en ninguno de los actos administrativos demandados se ejerció competencias por delegación, ya que todas las resoluciones acusadas fueron expedidas por quienes ostentaban las competencias de acuerdo con los empleos descritos en la ley.

“Inexistencia de violación por carencia de competencia”: insistió en que los actos fueron expedidos por las autoridades que ostentaban las competencias necesarias para su otorgamiento. 20 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL II.1.2.- El MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no intervino en la expedición de los actos demandados, sumado a que la AMB es una entidad independiente con autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio.

II.1.3.- El DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda bajo argumentos similares a los planteados en la contestación de la demanda por el Área Metropolitana de Barranquilla20. II.1.4.- El MUNICIPIO DE GALAPA contestó la demanda en forma extemporánea. II.1.5.- Los MUNICIPIOS DE MALAMBO y SOLEDAD, en la oportunidad correspondiente, no hicieron manifestación alguna.

II.1.6.- El MINISTERIO PÚBLICO no rindió concepto. 20 Visible a folios 221 a 254 del Cuaderno del Tribunal 21 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL III.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 23 de agosto de 201621, el TRIBUNAL declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y denegó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la decisión, arguyó que de conformidad con el artículo 85 del CCA la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es ejercida no solamente en interés de la legalidad en abstracto, sino también persiguiendo un interés particular, razón por la que solo puede promoverla el perjudicado por el acto administrativo acusado.

Es decir, que quien se encuentra legitimado materialmente para demandar es el directamente afectado en su derecho subjetivo. Indicó que, revisadas las pruebas aportadas, se acreditó que el actor es propietario de un automotor identificado con placas UYP-687; y que celebró con la empresa TRASPORTES LOLAYA LTDA. un contrato de vinculación, a efecto de que tal vehículo prestara el servicio público urbano de transporte e hiciera parte de la capacidad transportadora de la empresa. 21 Visible a folios 413 a 419 del Cuaderno del Tribunal. 22 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Precisó que el demandante no se encontraba legitimado materialmente en la causa por activa, pues el interés y la afectación al derecho reclamado, consistente en la modificación, reestructuración y revocatoria de las rutas asignadas a TRANSPORTES LOLAYA LTDA. y su capacidad transportadora, radicaba en dicha sociedad y no en el accionante, habida cuenta que las resoluciones demandadas resolvieron situaciones jurídicas referidas única y exclusivamente a la capacidad transportadora de la empresa de transporte.

Agregó que las decisiones contenidas en las resoluciones enjuiciadas no estaban dirigidas ni a los vehículos ni a los propietarios, dado que la autorización de las rutas fue otorgada a la persona jurídica, de ahí que la operatividad del vehículo de propiedad del demandante estuviera supeditada a la capacidad y rutas autorizadas a la empresa por parte del AMB, de conformidad con el contrato de vinculación. Mencionó que el Consejo de Estado, en asuntos similares al estudiado, ha resaltado que los propietarios de los vehículos de servicios públicos adscritos a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. no se encuentran legitimados para demandar los actos que le autoricen o nieguen la operación de las rutas a esa sociedad, pues 23 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL aunque en principio podrían tener un interés en las decisiones de la Administración que afecten las rutas asignadas a la empresa, lo cierto es que ello no los habilita para fungir como parte demandante, por lo que, a lo sumo, podrían intervenir en los procesos promovidos por aquella como terceros adhesivos.

Con fundamento en lo expuesto, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y denegó las pretensiones de la demanda. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El actor, oportunamente, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y adujo, en síntesis, que22: La sentencia interpretó erróneamente el artículo 85 del CCA, habida cuenta que de su tenor se desprende que “toda persona” está legitimada para demandar en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que “si la empresa no quiso o no pudo demandar, esto no deslegitima a quien teniendo interés jurídico como sujeto perjudicado por la acción violatoria” pueda 22 Cfr. Folio 421. 24 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL hacerlo, máxime cuando se prueba la lesión de los derechos, los perjuicios causados con los actos administrativos y la relación jurídica contractual con la empresa.

Aseguró que una es la autonomía de la empresa para demandar y otra la del propietario del vehículo automotor, debido a que la relación jurídica existente entre ambos deriva de un contrato de vinculación y no de un contrato de mandato, en virtud del cual el propietario hubiese otorgado facultad a la empresa para que lo representara en procesos judiciales y/o administrativos.

Se refirió a los artículos 1494, 2341 a 2344 del Código Civil que prevén el daño como fuente de las obligaciones, el deber de indemnización, la legitimación para invocar la acción indemnizatoria y la responsabilidad solidaria, para luego indicar que de acuerdo con las aludidas disposiciones no sólo el dueño de una cosa determinada está llamado a demandar los perjuicios causados, sino también lo están el usufructuario, el habitador o el usuario, si el daño le ha ocasionado un perjuicio. 25 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Sostuvo que, en el caso concreto, la entidad que generó el daño es el AMB, pues fue la que revocó arbitraria e ilegalmente los actos administrativos que le causaron un perjuicio económico, sin que ello sea óbice para que la responsabilidad sea solidaria, por lo que el Tribunal debió acceder a la condena en relación frente a cualquiera de las personas jurídicas que conforman el ente territorial demandado.

Por último, indicó que la acción judicial escogida es la adecuada para ventilar sus pretensiones, al no existir otro mecanismo eficaz en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para obtener el fin perseguido; y, asimismo, que los Magistrados del Tribunal deben dar estricto cumplimiento al artículo 230 Constitucional y sujetarse a la ley, específicamente al sentido literal del artículo 85 del CCA.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1.- En el término del traslado para alegar de conclusión, el apoderado del AMB y del DISTRITO DE BARRANQUILLA reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la sentencia apelada. 26 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL IV.2.- El actor y las otras entidades demandadas guardaron silencio en esta etapa procesal.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo23 y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. V.1. Actos acusados El contenido de los actos acusados es del siguiente tenor: “[…] RESOLUCIÓN METROPOLITANA NO. 326.10 POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA REESTRUCTURACIÓN OFICIOSA DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE LA RUTA SOLEDAD 2000 – CALLE 72 – ZOOLÓGICO AUTORIZADO A TRANSPORTES LOYOLA LTDA NIT.890.101.414-9 (…) 23 “Artículo 129.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. El grado jurisdiccional de consulta se surtirá en los eventos de que trata el artículo 184 de este Código”. 27 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Reestructurar el servicio autorizado de la ruta SOLEDAD 2000 – CALLE 72 – ZOOLÓGICO a TRANSPORTES LOLAYA LTDA NIT. 890.101.414-9 de conformidad con lo establecido en los artículos 34 del Decreto 170 de 2001, artículos 2 y 10 de la Regulación 051 de 2010 y, en consecuencia, modificar el permiso de operación de la siguiente manera: El servicio se prestará en las condiciones en que se señalan a continuación una vez el Área Metropolitana de Barranquilla le informe, situación que obedece al Plan de Implantación de la Fase I del Sistema de Transporte Masivo Transmetro y su sistema de alimentación: Ruta Código D8 Denominación (Origen – Destino) MANUELA BELTRÁN – CALLE 72 – LA CONCEPCIÓN – CIRCULAR Recorrido TERMINAL (CARRERA 5 A No. 51 - 35) saliendo de la terminal por la CALLE 51 por esta hasta la TRANSVERSAL 5 E por esta hasta la CARRERA 5 por esta hasta la CALLE 37 por esta hasta la CALLE 30 por esta hasta la CARRERA 8 por esta hasta la CALLE 36B por esta hasta la CARRERA 14 por esta hasta la CALLE 53D por esta hasta la CARRERA 16 por esta hasta la CALLE 53D por esta hasta la CARRERA 30 por esta hasta la CALLE 56 por esta hasta la CARRERA 27 por esta hasta la CALLE 72 por esta hasta la CARRERA 35 por esta hasta la CALLE 72 por esta hasta la VÍA 40 por esta hasta la CALLE 76 por esta hasta la CARRERA 60 por esta hasta la CALLE 72 por esta hasta la CARRERA 35 por esta hasta la CALLE 72 por esta hasta la CARRERA 27 por esta hasta la CALLE 56 por esta hasta la CARRERA 30 por esta hasta la CALLE 53 D por esta hasta la CARRERA 16 por esta hasta la CALLE 53D por esta hasta la CARRERA 14 por esta hasta la CALLE 36B por esta hasta la CARRERA 8 por esta hasta la CALLE 30 por esta hasta la CARRERA17 por esta hasta la CALLE 41 por esta hasta la CARRERA 14 por esta hasta la CALLE 43 por esta hasta la CARRERA 11 por esta hasta la CALLE 37 por esta hasta la CARRERA 5 por esta hasta la TRANSVRSAL 5 E por esta hasta la CALLE 51 por esta hasta la TERMINAL fin del recorrido.

Características Técnicas de la Ruta Radio de Acción Metropolitano Clase de Vehículo BUSETA - MICROBUS Modalidad Pasajeros Horario de Servicio 00:00 a las 24:00 horas dependiendo de las necesidades de demanda ajustadas a los 28 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL requerimientos de la comunidad, evaluadas por la empresa.

Intervalo de despacho hora pico 3 minutos Intervalo de despacho hora valle 5 minutos Capacidad Transportadora de la Ruta Mínima 37 vehículos Máxima 45 vehículos ARTÍCULO SEGUNDO. La presente Resolución para todos los efectos legales y administrativos, se constituye el único título por medio del cual TRANSPORTES LOLAYA LTDA se encuentra autorizada para prestar el servicio de transporte público colectivo de la forma aquí descrita, en consecuencia quedan derogadas todas aquellas resoluciones anteriores por medio de las cuales se había autorizado a la empresa la prestación del servicio en la ruta aquí señalada.

ARTÍCULO TERCERO. TRANSPORTES LOLAYA LTDA será la responsable ante las Autoridades de Tránsito, Transporte y de Policía del cumplimiento de lo dispuesto en la presente Resolución, y su incumplimiento conllevará a la imposición de las sanciones establecidas en la legislación vigente en materia de transporte público, tránsito y espacio público. 29 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL ARTÍCULO CUARTO. Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición de conformidad con lo señalado en el artículo 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO QUINTO. La presente Resolución rige y entrará a operar con el recorrido descrito en el artículo primero una vez el Área Metropolitana de Barranquilla le informe a la empresa la obligatoriedad de Cumplimiento de la misma, lo anterior ajustado al inicio de la operación del sistema de transporte masivo Transmetro. (…)”24. “(…) “RESOLUCIÓN METROPOLITANA NO. 328.10 POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA EL PERMISO DE OPERACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE LA RUTA PRADO PORVENIR AUTORIZADO A TRANSPORTES LOYOLA LTDA NIT.890.101.414-9 (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. REVOCAR el permiso de operación de la ruta denominada PRADO PORVENIR, prestada por TRANSPORTES LOLAYA LTDA., de conformidad con lo establecido en la Resolución 051 de 2010, Documento CONPES 3538 de 2008, el estudio denominado “Investigación Aplicada en Gestión y Modelación del Sistema de Transporte y Medio Ambiente Urbano para el Diseño de Rutas que permitan integrar el Transporte Colectivo con el Transporte Masivo para mejorar las condiciones de operación del Sistema Colectivo del Distrito de Barranquilla y del Área Metropolitana”. 1604 Denominación: PRADO PORVENIR Resolución 3107 de 18 de diciembre de 2003 de Metrotránsito 24 Cfr. Folios 313 a 317 del cuaderno del Tribunal. 30 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL ARTÍCULO SEGUNDO: La ruta denominada PRADO PORVENIR prestada por TRANSPORTES LOYOLA LTDA, perderá su vigencia una vez entre en operación el Sistema de Transporte Masivo Transmetro; decisión que una vez notificada y debidamente ejecutoriada le impone la obligación al representante legal de la misma de suspender la prestación del servicio de la ruta descrita a continuación de acuerdo con el cronograma de implantación del sistema, situación que será comunicada por el Área Metropolitana de Barranquilla.

ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución deroga todas aquellas resoluciones anteriores por medio de las cuales se autorice a la empresa la prestación del servicio de la ruta antes señalada.

ARTÍCULO CUARTO: TRANSPORTES LOLAYA LTDA será responsable entre las autoridades de tránsito y Transporte del cumplimiento de los dispuesto en la presente resolución, y su incumplimiento conllevará a la imposición de sanciones establecidas en la legislación vigente en materia de transporte público, tránsito y espacio público.

ARTÍCULO QUINTO. Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición para ante este de conformidad con lo señalado en el artículo 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco días hábiles siguientes a que se surta la notificación. (…)”25. (…)” “RESOLUCIÓN METROPOLITANA NO. 329. 10 POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA EL PERMISO DE OPERACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE LA RUTA MURILLO – SOLEDAD 2000 – GRANABASTOS AUTORIZADO A TRANSPORTES LOYOLA LTDA NIT.890.101.414-9 (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. REVOCAR el permiso de operación de la ruta denominada MURILLO – SOLEDAD 2000 – GRANABASTOS, prestada por TRANSPORTES LOLAYA LTDA., 25 Cfr. Folios 322 a 324 idem. 31 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL de conformidad con lo establecido en la Resolución 051 de 2010, Documento CONPES 3538 de 2008, el estudio denominado “Investigación Aplicada en Gestión y Modelación del Sistema de Transporte y Medio Ambiente Urbano para el Diseño de Rutas que permitan integrar el Transporte Colectivo con el Transporte Masivo para mejorar las condiciones de operación del Sistema Colectivo del Distrito de Barranquilla y del Área Metropolitana”. 1602 Denominación: MURILLO – SOLEDAD 2000 - GRANABASTOS Resolución 0018 de 4 de enero de 1998 de IDTTB ARTÍCULO SEGUNDO: La ruta denominada MURILLO – SOLEDAD 2000 – GRANABASTOS prestada por TRANSPORTES LOYOLA LTDA, perderá su vigencia una vez entre en operación el Sistema de Transporte Masivo Transmetro; decisión que una vez notificada y debidamente ejecutoriada le impone la obligación al representante legal de la misma de suspender la prestación del servicio de la ruta descrita a continuación de acuerdo con el cronograma de implantación del sistema, situación que será comunicada por el Área Metropolitana de Barranquilla.

ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución deroga todas aquellas resoluciones anteriores por medio de las cuales se autorice a la empresa la prestación del servicio de la ruta antes señalada.

ARTÍCULO QUINTO. Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición para ante este de conformidad con lo señalado en el artículo 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco días hábiles siguientes a que se surta la notificación. (…)”26. 26Cfr. folios 325 a 327 idem. 32 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL V.2.

Problema jurídico En la sentencia de primera instancia, el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que el interés y la afectación al derecho reclamado, consistente en la modificación, reestructuración y revocatoria de las rutas asignadas a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. y su capacidad transportadora, radica en dicha sociedad y no en el demandante, habida cuenta que las resoluciones acusadas resolvieron situaciones jurídicas en cabeza de la aludida empresa de transporte.

El actor solicita revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la decisión del a quo (i) interpretó indebidamente el artículo 85 del CCA; (ii) desconoció el deber de indemnizar con fundamento en la teoría de las fuentes de las obligaciones; (iii) omitió aplicar la responsabilidad solidaria frente a los entes que conforman el AMB y (iv) descartó que la acción judicial escogida es la adecuada para ventilar las pretensiones de la demanda. 33 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL De conformidad con lo esgrimido en el recurso de apelación, la Sala debe establecer si el actor está legitimado en la causa para promover la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que dispusieron la reestructuración de unas rutas y la revocatoria de unos permisos de operación a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. V.3.

Legitimación en la causa por activa Sobre la legitimación en la causa, esta Sección27 ha señalado lo siguiente: “[…] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, «es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio». En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia.

La legitimación en la causa por activa debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]”. Se entiende entonces por legitimación en la causa la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda o 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 44001-23-31-000-2009-00022-01.

C.p. Guillermo Vargas Ayala. 34 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL contradecir las pretensiones de ella, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso. Asimismo, la jurisprudencia de la Corporación ha diferenciado entre la legitimación de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal; y la legitimación material referida a la participación o relación que existe entre las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demanda28.

Ahora, acerca de la legitimación en la causa para demandar actos que resuelven sobre la capacidad transportadora de las empresas de transporte público o sobre la habilitación de rutas y revocatoria de permisos, entre otros, la Sección Primera se ha pronunciado en reiteradas oportunidades, como bien lo puso de presente el Tribunal en la sentencia de primera instancia. 28 Cfr. Entre otras, Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B. sentencia de 28 de junio de 2019, número único de radicación: 05001-23-33-000-2015-00397-01 (57565). C.p. Ramiro Pazos Guerrero.: y Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2020; número único de radicación 52001-23-31-000-2010-00653-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 35 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL En efecto, al resolver los recursos de apelación interpuestos contra autos mediante los cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por caducidad, la Sección sostuvo: “[…] Como primera medida, debe señalarse, en cuanto a la naturaleza de los actos demandados, que su contenido es particular y concreto, por cuanto resuelven una situación jurídica en cabeza de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., de manera que la acción procedente para enjuiciarlos es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

De conformidad con el artículo 85 del C.C.A., son presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la Administración no haya permitido ese agotamiento.

Adicionalmente, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 200929, si el asunto versa sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Ley 446 de 1998, artículo 70), deberá agotarse el requisito previo de la conciliación extrajudicial.

En consecuencia, corresponde a la Sala verificar si en el presente caso se reúnen o no los mencionados requisitos para la admisibilidad de la acción. Como ya se indicó, el actor actúa en su condición de propietario de dos vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. Para la Sala, tal circunstancia no le confiere la condición de parte que en este proceso únicamente recae sobre la empresa destinataria de los actos administrativos acusados.

Si bien es cierto que los propietarios de vehículos vinculados al parque automotor de una empresa de transporte podrían eventualmente tener un interés en que a ésta le autoricen la operación de las rutas solicitadas por ella, no lo es menos que ese interés no 29 Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996. 36 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL los faculta para sustituirla en su condición de parte demandante.

A lo sumo les daría derecho a que pudiesen intervenir en el proceso como terceros adhesivos. De tal manera que al no haber alegado el actor una condición diferente a la de ser propietario de vehículos, no está legitimado para actuar en el proceso de la referencia y es por esta razón que se confirmará el proveído que rechazó la demanda, pues es evidente que ello incide en la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la acción, en la medida en que en quien recae el verdadero interés dejó transcurrir el término para el ejercicio oportuno de la misma […]”.30 (Resaltado fuera del texto original).

De igual manera, al resolver los recursos de apelación contra las sentencias que declararon probada la excepción de falta de legitimación en la causa, la Sección concluyó: “[…] Para resolver, la Sala recuerda que la exigencia de la legitimación en la causa alude a la aptitud que debe reunir la persona – natural o jurídica – para acudir al proceso para demandar un acto o en contra de quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el actor esgrime.

En ese orden, no basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. En el caso de autos, de la revisión de los actos acusados[31] y como bien lo consideró el a quo, la Sala advierte que las resoluciones demandadas resuelven una situación jurídica 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 2 de febrero de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00388-01, C.p. María Elizabeth García González.

Postura reiterada en las providencias de 26 de julio de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00468-01, C.p. María Elizabeth García González; 31 de julio de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00423-02, C.p. María Elizabeth García González; y 1o. de noviembre de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00517- 01, C.p. María Claudia Rojas Laso. [31] Resoluciones 326-10 de 12 de julio de 2010, 327-10 de 12 de julio de 2010, 328-10 de 12 de julio de 2010, 329 de 12 de julio de 2010, 463-10 de 4 de octubre de 2010 y 051-10 de 23 de febrero de 2010, expedidas por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 37 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL particular y concreta en cabeza de la empresa de Transportes Lolaya Ltda., en tanto deciden sobre la autorización para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo ateniente a su capacidad transportadora[32].

Al respecto, la Sala resalta que el señor Paulino Triana Triana es propietario de los vehículos automotores de placas UYW 414 y UYS 179, los cuales se encuentran vinculados a la Empresa de Transporte Lolaya Ltda, mediante los contratos 0310 – 182 y 0447 – 218. En este sentido, si bien es cierto que la parte actora puede llegar a tener un eventual interés en que se declare la nulidad de los actos demandados y, por ende, se le autorice continuar prestando el servicio público de transporte urbano de pasajeros, también lo es que ello no lo habilita para sustituir a dicha empresa en su condición de parte legitimada para incoar la acción de la referencia. En efecto, la situación jurídica particular se encuentra radicada en la persona jurídica en mención y no en los propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes […]”.33 (Resaltado fuera del texto original).

Y en la sentencia de 26 de noviembre de 202034, la Sala sostuvo: [32] La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017.

Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, C.p. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00369-01, C.p. Hernando Sánchez Sánchez. 38 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL “[…] [S]iguiendo el criterio de la Sala en los casos citados supra, como los actos administrativos acusados: i) son de contenido particular y concreto, por cuanto modificaron la capacidad transportadora de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su condición de persona jurídica, encargada de la prestación del servicio público de trasporte, y reestructuraron y revocaron rutas que le habían sido asignadas directamente a dicha empresa; ii) tienen un destinatario específico, por cuanto se dirigen directamente hacia la empresa Transportes Lolaya Ltda.; y, adicionalmente, iv) como el servicio de transporte público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado, la Sala considera que la única legitimada en la causa para demandar era la empresa Transportes Lolaya Ltda. y no el señor Ceferino Ramírez Bernal quien se encuentra legitimado de hecho pero no de forma material […]”.(Resaltado fuera del texto original).35 De acuerdo con la postura de la Sección, quienes se encuentran legitimados para demandar los actos que resuelven sobre reestructuración de rutas o revocan permisos de operación de rutas habilitadas a las empresas de transporte público, son precisamente dichas empresas y no los propietarios de los vehículos vinculados, quienes eventualmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes, más no pueden sustituir a la empresa en su condición de parte.

V.4. Caso concreto 35 Sobre el mismo asunto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31- 004-2011-00556-01, C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 5 de abril de 2018, número único de radicación 08001- 23-31-004-2011-00559-01, C.p. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 39 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL El actor, en calidad de propietario del vehículo automotor de placas UYP-687, vinculado mediante el contrato núm. 218-54436 a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., acude en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a perseguir la nulidad resoluciones núms. 326-10, 328-10 y 329-10 de 12 de julio del año 2010, por medio de las cuales el Director del ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA reestructuró unas rutas y revocó unos permisos de operación a dicha empresa.

Revisadas las resoluciones demandadas, se advierte que definen situaciones particulares y concretas para la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., en tanto reestructuran o revocan permisos de operación de rutas que le fueron habilitadas como titular de los permisos y concesiones otorgados por la Administración. Así pues, los actos acusados tienen un destinatario específico, en este caso, la empresa habilitada para la prestación del servicio de transporte público, la cual resulta ser la única legitimada para promover la demanda que busca obtener la nulidad de los actos acusados con el consecuente restablecimiento del derecho, tal como lo concluyó el a quo en la sentencia de primera instancia. 36 Cfr. Folio 37 del cuaderno del Tribunal. 40 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Es por esta razón que la Sala advierte que no le asiste razón al recurrente al sostener que según el artículo 85 del CCA cualquiera que se crea lesionado en un derecho puede acudir en ejercicio de este medio de control para obtener una indemnización de perjuicios, pues lo cierto es que la citada norma establece que: (i) cualquier persona que se “crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica” está legitimada, por activa, para pedir la nulidad de un acto particular, con el fin de (ii) obtener la nulidad de ese acto y (iii) la pretensión consecuencial de restablecimiento u otra, siempre que se establezca el daño antijurídico sufrido por el demandante y el nexo de causalidad de aquel con el acto declarado nulo.

Al respecto, cabe traer a colación la sentencia de 1o. de noviembre de 2012, en la que la Sección precisó, en torno a la aplicación del artículo 85 del CCA, que: “[…] Sea lo primero señalar, que la Sala no comparte la interpretación expuesta por la apoderada de la firma recurrente, según la cual basta con que una persona tenga la simple creencia subjetiva de haber sido afectada con la expedición de un acto administrativo que ha creado, modificado o extinguido una situación jurídica particular y concreta, para que, por el sólo prurito de abrigar dicha creencia, deba entenderse que se encuentra legitimada para controvertir su legalidad tanto en sede administrativa como judicial, pues esa creencia debe estar cimentada necesariamente en una base 41 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL cierta, objetiva, fundada, plausible y demostrable, pues de llegar a admitirse que cualquier persona puede cuestionar por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto de tal naturaleza, invocando creencias infundadas no susceptibles de comprobación, puede ponerse en entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que han resultado beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier individuo, bajo el pretexto de creerse lesionado, entre a cuestionar la legalidad de las mismas, sin haber sufrido en realidad ninguna afectación en la esfera subjetiva de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos.

Observa la Sala que por esa vía los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho perderían su razón de ser como procesos contenciosos de carácter subjetivo, para convertirse en procesos de carácter objetivo, al abrirse la posibilidad de que los mismos puedan ser promovidos por cualquier persona que en realidad no tenga un interés personal, cierto y directo en el asunto.

A propósito del tema, resulta oportuno traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala, en donde se dijo lo siguiente: “[…] En las acciones de simple nulidad, la legitimación en la causa la tiene cualquier persona, en razón del carácter público de la acción. Precisamente por ello, el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, establece que “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.” (El subrayado es de la Sala).

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, la legitimación en la causa la tiene “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual] podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”, tal como lo establece el artículo 85 de la misma codificación (El subrayado y la expresión encerrada entre corchetes son propias de la 42 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Sala).

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que al no haber demostrado el actor que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado, se infiere que las razones consignadas en el fallo apelado, relativas a su falta de legitimación en la causa, se ajustan por completo a la verdad procesal y al ordenamiento jurídico [37]. […]”38.(Negrillas fuera del texto original).

De manera que aunque el actor atribuya las pretensiones de su demanda a la entidad demanda y, por esa vía, pretenda establecer su legitimación en la causa, tal sería a lo sumo una legitimación de hecho, mas no así material, debido a que no es el llamado a formular la pretensión de anulación de las resoluciones demandadas, habida cuenta que no participó realmente en la causa que dio origen al escrito demandatorio.

En este orden de ideas, para la Sala, asistió razón al Tribunal al declarar que el señor VIDAL RAMÍREZ BERNAL carece de legitimación en la causa por activa para actuar como demandante en el proceso de la referencia, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2010, número único de radicación 17001-23-31-000-2005-00674-01, Consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1o. de noviembre de 2012, número único de radicación 17001-23-31-000-2006-00126-01, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 43 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL Condena en costas Sobre la condena en costas prevista en el artículo 171 del CCA, esta Sala considera, atendiendo la conducta asumida por las partes, que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas a la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de agosto de 2016, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: Sin condena en costas. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de junio de 2023. 44 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2011-00470-02 Actor: VIDAL RAMÍREZ BERNAL OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.