CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1º) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Demandante: Juan Guillermo González Vélez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Topes pensionales para los beneficiarios del régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 546 de 1971, cuyo derecho se hizo efectivo en vigor de la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 1 de 2005 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 7 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 31). El señor Juan Guillermo González Vélez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 4581 de 7 de febrero (artículo 2º) y RDP 17602 de 17 de mayo y del auto ADP 5471 de 27 de julio, todos de 2018, por los que la UGPP redujo la pensión de jubilación del accionante, en consideración al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reajustar la mencionada prestación, «[…] de acuerdo con la RELIQUIDACIÓN efectuada en la […] RESOLUCIÓN Nro.
RDP 017602 del 17 de mayo de 2018, ESTO ES, EN CUANTÍA DE […] 2 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP ($14.159.105), […] SIN LUGAR AL TOPE DE LOS 25 SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES PARA ESA INICIAL RELIQUIDACIÓN Y EN LO SUCESIVO, Y SIN APLICAR PRESCRIPCIÓN TRIENAL ALGUNA» (sic);
(ii) indexar los valores adeudados, (iii) pagar intereses moratorios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que, por medio de Resolución 50785 de 29 de octubre de 2007, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación a partir del 1º de abril de 2009.
Que el 7 de abril de 2016 el Tribunal Administrativo de Antioquia aprobó el acuerdo conciliatorio que celebró con la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de que esta le reconocería «[…] por los años correspondientes a los servicios prestados […] como PROCURADOR […] JUDICIAL […], el porcentaje legal correspondiente a la denominada BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN de que trata el DECRETO 610 DE 1.998, […] lo cual dio origen a que, en cumplimiento de dicho Auto, [ese ente] expidiera la RESOLUCIÓN Nro. 286 del 12 de Mayo de 2017, […] ordenando el PAGO […] por los años 2001 al 2009» (sic).
Dice que, con Resolución RDP 17602 de 17 de mayo de 2018, la accionada reajustó la aludida prestación en $14.159.105,oo, con inclusión de la bonificación por compensación devengada durante el año previo a la desvinculación del servicio; empero, advirtió que esta «[…] se ajustará de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, VIGENTES PARA LA FECHA DE EFECTIVIDAD, POR LA CUAL LA SUMA A RECONOCER SERÁ DE 12.422.500 […]» (sic), esto es, la disminuyó al umbral de 25 smlmv vigentes en 2009; además, «[…] DECRET[ó] LA PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS correspondientes a los años 2009 a Octubre 26 de 2014» (sic).
Que, en atención a las inconsistencias consignadas en el acto administrativo atrás citado, solicitó su aclaración, decidida con auto ADP 5471 de 27 de julio de 2018, para reiterar que, de acuerdo con «[…] lo previsto por el Artículo 5º. De la Ley 797 de 2003, modificatorio del Inciso 4º. y el artículo 18 de la Ley 100 de 1.993, [se debía] AJUSTAR el TOPE de la PENSIÓN […] a 25 salarios mínimos legales mensuales del año 2009 […]» (sic). 3 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 2º de la Ley 4ª de 1992, 36 de la Ley 100 de 1993 y 102 del Decreto 1848 de 1969; el Acto legislativo 1 de 2005, el CPACA y el Decreto 546 de 1971. Arguye que en el sub lite no es dable imponer el límite de 25 smlmv a su mesada pensional, puesto que «[…] para el momento en que se produjo [su] causación […] (MARZO 9 DE 2007) […] NO REGÍA […] el Acto Legislativo Nro. 1 de 2005 que LIMITÓ expresamente la cuantía de las PENSIONES que se causaren a cargo de recursos públicos, a PARTIR del 31 de Julio de 2010» (sic), de manera que la demandada no podía aplicarle una norma ajena al régimen pensional especial que lo amparaba.
Que resulta errónea la interpretación de la accionada «[…] cuando toma en cuenta para contabilizar la PRESCRIPCIÓN de las MESADAS la fecha en que […] radicó su petición de RELIQUIDACIÓN de la pensión […] el 27 de octubre de 2017 […]», toda vez que ese «[…] DERECHO […] SÓLO VINO A SURGIR, A HACERSE EXIGIBLE, con la Ejecutoria del AUTO proferido por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA […] el 7 de Abril de 2016 […] que APROBÓ LA CONCILIACIÓN JUDICIAL realizada entre la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y [él], en relación con el reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN a que se refiere el decreto 610 de 1.998 […] al cual [ese órgano] le dio cumplimiento mediante la RESOLUCIÓN Nro. 286 de 2017» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 149 a 161 vuelto).
La UGPP, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos, salvo el segundo, que no le consta. Asimismo, propuso las excepciones denominadas falta de integración del contradictorio, ausencia de vicios en los actos administrativos censurados, inexistencia de la obligación, prescripción y subrogación en el empleador.
Asevera que las exigencias del actor son contrarias a la Constitución y a la ley, por cuanto no le asiste ninguna razón para aducir que la pensión de jubilación que disfruta está excluida del tope de 25 smlmv, el cual, como lo ha precisado la Corte Constitucional, es consecuencia del principio superior de solidaridad. 4 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP Que, a pesar de que el accionante adquirió el estatus pensional el 9 de marzo de 2007, en todo caso la solicitud de la mencionada prestación «[…] no data desde la fecha señalada, pues por el contrario, para ese momento el factor salarial que se reclama [bonificación por compensación] estaba expresamente excluido de la calidad de tal por el ordenamiento jurídico, y es solo desde la sentencia judicial que con carácter constitutivo se dictó con ocasión del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, que el mismo adquiere esta calidad» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 201 a 216).
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 7 de octubre de 2020, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, «[…] pese a que el artículo 8º del Decreto 546 de 1971 no establecía límite para el pago de las pensiones de los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se extendió la sujeción de mesadas pensionales, incluso de regímenes especiales, a los topes fijados por el régimen general.
Estos límites de reconocimiento y pago de pensiones fueron modificados posteriormente con la Ley 797 de 2003 y del Acto Legislativo 01 de 2005, elevándolo a la suma de 25 SMLMV» (sic). Por otra parte, se abstuvo de pronunciarse respecto de la «[…] inaplicación de la prescripción trienal […], teniendo en cuenta que […] dependía de que la petición de inaplicación de topes pensionales fuera favorable […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación1.
Inconforme con el anterior fallo, el demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo incurre en yerro al negar las pretensiones relacionadas con el umbral pensional, con respaldo en las providencias C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado2, por tratar sobre la «[…] “FIJACIÓN DE LA REGLA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL IBL EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN” […] tema en específico que NO ES EL OBJETO DEL PROCESO [, habida cuenta de que] La situación jurídica de la PENSIÓN DE VEJEZ […] ya fue decidida, en lo atinente a la manera de liquidarla, mediante SENTENCIAS de la Jurisdicción Ordinaria que hicieron tránsito a cosa Juzgada […] con fundamento en lo previsto por el decreto 546 de 1.971 de manera integral» (sic), por lo que resulta «[…] procedente APLICAR EL 1 El escrito de alzada reposa en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), C. P. César Palomino Cortés. 5 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP TOPE DE 25 S.M.L.M.V. a la PENSIÓN DE VEJEZ […], pero SÓLO A PARTIR DEL 1º.
DE JULIO DE 2013, en cumplimiento a lo ordenado por la H. CORTE CONSTITUCIONAL en la Sentencia C-258 de 2013» (sic). Que, sin perjuicio de lo expuesto, debe analizarse lo concerniente a la prescripción aplicada por la accionada en los actos acusados, «[…] para, en su lugar, disponer que la RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN […] procede desde la fecha de su efectividad, esto es, a partir de Abril 1º. de 2009 […]» (sic), y no desde el «20 de noviembre de 2014» (sic)3, dado que no contaba, hasta «[…] antes del Auto dictado por el […] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA aprobatorio de la conciliación entre la PROCURADURÍA y [él] que reconoció su Derecho a percibir la Bonificación por Compensación […], con un soporte legal que le permitiera la reclamación de su derecho, el cual surgió, se reitera, con la EJECUTORIA de la referida decisión Judicial […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 6 de noviembre de 20204 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 10 de febrero de 2022 (f. 254), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 4 de abril de 2022 (f. 292), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación5.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3 Según los medios de convicción adosados a las presentes diligencias, los efectos fiscales se fijaron desde el 27 de octubre de 2014. 4 El respectivo memorial obra en expediente digital incorporado en el sistema SAMAI. 5 Ibidem. 6 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP 3.2 Problemas jurídicos.
De acuerdo con el recurso de apelación6, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante, en su condición de beneficiario del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, le asiste derecho a que su pensión de jubilación (i) sea pagada sin atender los topes máximos fijados en la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 1 de 2005, ni lo ordenado en sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional; y (ii) se reliquide sin que opere el fenómeno jurídico de la prescripción trienal aplicado por la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la subsección a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ya había normas que fijaban umbrales máximos para el reconocimiento y pago de mesadas, dentro de las que se encontraban (i) la Ley 4ª de 19767, cuyo artículo 2º. previó que «[l]as pensiones a que se refiere el [a]rtículo anterior[8] […] no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario»; y (ii) la Ley 71 de 19 de diciembre de 19889 y el Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), que impusieron un nuevo límite de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) [artículos 210 y 311, en su orden].
Luego, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que «[c]uando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor». 6 Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 7 «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». 8 «de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial». 9 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 10 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 11 «Pensión mínima y máxima.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 7 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP En tal virtud, el presidente de la República expidió el Decreto 314 de 4 de febrero de 1994, «[p]or el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones», en el que dispuso que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales» (artículo 2º).
Posteriormente, con la Ley 797 de 200312, el legislador modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que «[e]l límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales».
A través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el tope para el reconocimiento pensional a veinticinco (25) smlmv, así: Artículo 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. […] Según la Corte Constitucional, resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado, pues aquellos «[…] que ha consagrado el legislador […] a lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 8 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes»13.
Por otra parte, cabe recordar que uno de los objetivos de la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue, entre otros, unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. Sin embargo, de acuerdo con el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993 y los requisitos previstos en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, aplicable para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, se advierte que esta normativa no fijó margen máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional; no obstante, tal omisión no es óbice para sustraerse de imponer los precitados umbrales, en la medida en que, según lo expuso la Corte Constitucional en fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”» (sic), de manera que deviene «[…] desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”»14.
Sobre el particular, el máximo Tribunal constitucional, en sentencia T-73 de 2019, dijo: 112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.
Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido 13 Sentencia C-155 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 14 Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP como tasa de remplazo15- y número de semanas o tiempo de servicio16, también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población17. 113.
En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. […] 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 […]. 123.
En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites […]. En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales.
Por tanto, las mesadas deben someterse a los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente. De tal manera, las pensiones reconocidas tras la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, es decir, después del 18 de mayo del mismo año, se encuentran sujetas al límite estipulado en la Ley 100 de 1993, en virtud del artículo 35 de esta última.
Asimismo, las mesadas que superen la barrera de 25 smlmv vigentes fijada por la Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, y el Acto legislativo 1 de 2005, deben ser reajustadas a partir del 31 de julio de 2013, por disposición de la Corte Constitucional, esto sin importar la fecha de causación del derecho, como expuso esta subsección en providencia de 18 de septiembre de 201418. 15 Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015 y C-258 de 2013. 16 Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social. 17 Sentencia SU-023 de 2018. 18 Acción de tutela 25000-23-41-000-2013-02708-01, C. P. Gerardo Arenas Monsalve: «[…] Ahora bien, y dado que la sentencia C-258 de 2013, al definir las reglas constitucionales de las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, decidió para ese régimen, y exclusivamente para él, que tales pensiones 10 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía del accionante, según la cual nació el 9 de marzo de 195219. b) Certificación laboral de 7 de marzo de 2007 y Resolución 332 de 14 de marzo de 2009 expedidas por la Procuraduría General de la Nación, en las que consta que el demandante laboró en ese organismo del 9 de octubre de 1985 al 30 de marzo de 2009, y el último cargo desempeñado fue el de procurador 16 judicial II de familia de Medellín20. c) Resolución 50785 de 29 de octubre de 2007, a través de la cual la entonces Cajanal le reconoció al actor pensión de jubilación a partir del 9 de marzo de la misma anualidad, conforme a la Ley 100 de 1993 (artículo 36) y el Decreto 546 de 1971, «[…] con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 9 años 11 meses 19 días […], entre el 10 de marzo de 1997 y el 28 de febrero de 2007 […]», cuyo pago quedó condicionado al retiro definitivo del servicio (ff. 34 a 39). d) Sentencia de 31 de agosto de 2010, por la que el Tribunal Superior de Medellín (sala segunda de descongestión laboral) confirma parcialmente la de primera instancia de 19 de marzo de 2009, y ordena a la UGPP «[…] reajustar la pensión de jubilación concedida al [accionante], teniendo en cuenta la asignación más elevada del último año de servicios (1º de abril de 2008 al 1º de abril de 2009), y como factores base de liquidación el salario básico, […] gastos de representación, prima especial de servicios mensual, bonificaci[ones] judicial mensual [y] por servicios anual, y una doceava por prima de servicios, navidad y vacaciones; […] a partir del 1º de abril de 2009 […]» (ff. 110 a 129). e) Resolución UGM 35456 de 27 de febrero de 2012, mediante la cual la extinguida Cajanal da cumplimiento al anterior fallo y, en consecuencia, debieron tener siempre el tope máximo legal, ordenó reajustar directamente tales pensiones, “a partir del 1° de julio de 2013”, sin importar la fecha de su causación, es decir, para las pensiones de ese régimen, que se hayan causado antes o después del 31 de julio de 2010». 19 Archivo «CC 70033531» (p. 236) del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 223. 20 Archivo «CC 70033531» (p. 54, 55 y 252) ibidem. 11 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP reajusta, desde el 1º de abril de 2009 (desvinculación del servicio oficial), la pensión de jubilación del demandante, «[…] equivalente al […] (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio”, en los términos de artículo 6º del decreto 546 de 1971 […]» (sic), esto es, en la suma de $12.354.786,oo (ff. 41 a 46). f) Providencia de 7 de abril de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001- 23-33-000-2013-00394-00 instaurado por el aquí actor contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, que aprueba «[…] el acuerdo conciliatorio alcanzado» entre ellos, respecto de las pretensiones de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998 (ff. 83 a 96). g) Resolución 286 de 12 de mayo de 2017, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación «[…] ordena el reconocimiento y pago en cumplimiento de una conciliación judicial a favor del […]» accionante, de $271.624.635,oo, correspondiente a la bonificación por compensación, con base en la diferencia del 10% entre lo sufragado a este y lo devengado por los magistrados de altas cortes, entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de marzo de 2009 (ff. 97 y 98). h) Escrito de 27 de octubre de 2017, por el que el demandante reclamó de la accionada el reajuste de la citada prestación, «[…] EN VIRTUD DE NUEVOS FACTORES SALARIALES SURGIDOS COMO CONSECUENCIA DE [LA] CONCILIACIÓN […]» mencionada en la letra g21. i) Resolución RDP 17602 de 17 de mayo de 2018, por la que la demandada revocó la RDP 4581 de 7 de febrero de la misma anualidad y, en su lugar, reliquidó la referida pensión de jubilación para fijarla en $14.159.105,oo, empero, «[…] de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, vigentes para la fecha de efectividad, […] la suma a reconocer ser[á] de [$]12,422,500 […]», con «[…] efectos fiscales a partir del 27 de octubre de 2014» (ff. 52 a 57). j) Auto ADP 5471 de 27 de julio de 2018, por cuyo conducto la entidad demandada, al resolver la solicitud de corrección de la mesada, informa al 21 Folios 63 a 71 y archivo «CC 70033531» (pp. 120 a 128) del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 223. 12 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP accionante: Que a la fecha de efectividad de la prestación se encontraba vigente la Ley 797 de 2003 […] Que así mismo en la Resolución No. 017602 […] se dio aplicación al lineamiento dado por esta entidad respecto a la aplicación de topes pensionales […] […] la resolución No. 17602 del 17 de mayo de 2018, dio plena aplicación a la normatividad vigente para la fecha de efectividad de la prestación y a razón de que la prestación no se encontraba excluida de topes al no existir sentencia judicial que ordenara su excepción, no se da aplicación a la sentencia 258 de 2013, es decir ajustar la mesada pensional a topes a partir del 01 de julio de 2013, puesto que por ley la prestación debe estar ajustado a topes a partir de su efectividad y más aún se observa que la prestación siempre estuvo ajustada a los topes establecidos en la ley […] (sic para toda la cita).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el demandante nació el 9 de marzo de 1952 y prestó sus servicios por 23 años, 5 meses y 21 días para la Procuraduría General de la Nación (entre el 9 de octubre de 1985 y el 30 de marzo de 2009), por lo que la desaparecida Cajanal, mediante Resolución 50785 de 29 de octubre de 2007, le reconoció pensión de jubilación, de acuerdo con los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6º del Decreto 546 de 1971, reliquidada con Resoluciones UGM 35456 de 27 de febrero de 2012 de la misma entidad y RDP 17602 de 17 de mayo de 2018 de la UGPP.
La primera, para acatar el fallo de 31 de agosto de 2010 del Tribunal Superior de Medellín (sala segunda de descongestión laboral), que ordenó calcular esa prestación con base en el «[…] (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios […]» (1º de abril de 2008 a 1º de abril de 2009); y la segunda, en el sentido de computar la bonificación por compensación devengada en el mismo período, factor incluido con ocasión del acuerdo conciliatorio celebrado entre el actor y el ente de control, aprobado el 7 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Sin embargo, en la Resolución RDP 17602 de 17 de mayo de 2018 la demandada, si bien concedió la pensión en los términos pedidos por el accionante el 27 de octubre de 2017, esto es, con el incremento que implicaba la bonificación por compensación ($14.159.105,oo), limitó su pago al valor de 13 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP $12.422.500,oo, equivalente a 25 smlmv para el año 200922 ($496.900,oo).
La posición precedente fue reiterada por la UGPP, con auto ADP 5471 de 27 de julio de 2018, que, al desatar la petición de corrección del acto administrativo atrás referido, precisó que el aludido umbral es el fijado por el legislador a través de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, el demandante alega en su recurso que el a quo, al negar las pretensiones de la demanda, no prestó mientes en que los topes «[…] no se aplican cuando la pensión de que se trate encuentra su basamento en el Decreto 546 de 1971 que cobija a Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público en Transición […]» (sic).
Sobre el particular, ha de advertirse, en primer lugar, que el actor es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (42), en consecuencia, su pensión de jubilación se reconoció en atención al régimen pensional especial consagrado en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público.
Ahora bien, como se explicó en el acápite antecedente, el régimen excepcional que cobija al accionante ciertamente no contiene previsión alguna sobre límites máximos para sus mesadas, por lo que ese aspecto debe ser consultado en las normas del sistema general vigente para la efectividad del derecho, es decir, el 1º de abril de 2009 (fecha de retiro definitivo del servicio), en consonancia con los parámetros fijados por la Corte Constitucional en sentencias C-155 de 1997 y C-258 de 2013.
De tal manera que dicho tope pensional, en el asunto sub examine, se encuentra reglado por la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 1 de 2005, que lo fijaron en 25 smlmv23, como lo hizo la entidad accionada, aspecto que, valga decir, no fue objeto de discusión en el proceso judicial que ordenó el reajuste de la pensión de jubilación, que dio lugar a la Resolución UGM 35456 de 27 de febrero de 2012. 22 Ver Decreto 4868 de 30 de diciembre de 2008, «por el cual se fija el salario mínimo legal para el año 2009». 23 Recuérdese que, a partir de las previsiones de la Ley 797 de 2003 y el acto legislativo 1 de 2005, la sentencia C-258 de 2013 señaló que el tope pensional es de 25 smlmv, sin importar la fecha de causación del derecho. 14 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP De conformidad con lo explicado, contrario a lo alegado por el demandante, el valor máximo fijado por el Acto legislativo 1 de 2005, según lo precisado en la sentencia C-258 de 2013, aplica para la totalidad de las pensiones reconocidas en Colombia, incluidas aquellas otorgadas con respaldo en el Decreto 546 de 1971; no obstante, para ello también son determinantes las normas en vigor al momento del disfrute pensional, como se explicó en líneas previas.
En tal virtud, la Sala descarta los argumentos que sobre ese reparo planteó el recurrente al sustentar la alzada y, por ende, no hay lugar a emitir juicio de reproche alguno contra la parte demandada. Por otra parte, en lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, lo primero que ha de anotarse es que el Decreto 3135 de 1968, «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 41, prevé: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. A su turno, el Decreto 1848 de 1969, «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», dispone:
ARTÍCULO 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
La reiterada jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación ha precisado que de conformidad con el artículo 48 de la Carta 15 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP Política y el principio de solidaridad, el derecho pensional es imprescriptible24, motivo por el cual este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.
Contrario sensu, para el caso de las diferencias entre las mesadas pensionales canceladas y lo que debió sufragarse, respecto de las cuales el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la Administración, de acuerdo con el artículo 41 del Decreto 3135 de 196825.
Ahora bien, en el asunto sub judice, se concluye que el derecho de reajuste pensional del actor con inclusión de la bonificación por compensación, surge con la providencia proferida el 7 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, ejecutoriada el 15 siguiente, puesto que con ella se aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre el exservidor y la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de que esta reconocería a aquel dicho emolumento causado entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de marzo de 2009; por tanto, es desde ese momento que se debe contabilizar el término de prescripción trienal, en razón a que antes de esa decisión esa prerrogativa comportaba una simple expectativa.
Por consiguiente, la obligación de la UGPP de reajustar la prestación del accionante con el referido factor, tiene como punto de partida el 15 de abril de 2016, fecha a partir de la cual se debe establecer si operó o no la prescripción trienal respecto de las mesadas pensionales; y comoquiera que entre aquella y la petición de reliquidación (27 de octubre de 2017) no trascurrieron más de tres (3) años, resulta claro que no se configuró el fenómeno procesal analizado26.
Así las cosas, sería del caso acceder a la pretensión de la demanda consistente en anular los actos enjuiciados, en cuanto declararon prescritas las mesadas causadas con antelación al 27 de octubre de 2014, si no fuera porque esta Colegiatura observa que, en todo caso, la pensión de jubilación de la que es beneficiario el actor no colma las respectivas exigencias legales y 24 Ver, entre otras, sentencias de (i) 20 de septiembre de 2018, expediente: 68001-23-33-000-2014-00667- 02(0873-17), Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B; y (ii) C-230 de 1998 y SU-298 de 2015 de la Corte Constitucional. 25 «Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ente la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 26 Acerca de este tema, se puede consultar fallo de 6 de agosto de 2020, expediente 25000-23-42-000-2014- 03943-01 (97-2017), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP jurisprudenciales, dado que al ser calculada con base en la asignación mensual más elevada que devengó durante el último año de servicio, desconoce que el ingreso base de liquidación (IBL) de las personas sometidas a los regímenes de transición de la Ley 100 de 1993 y pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, debe ser igual a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 2127 y 36 (inciso 3°)28 de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, como los contemplados por los artículos 1°29 del Decreto 1158 de 199430, 1431 de la Ley 4ª de 199232, 1º del Decreto 610 de 199833, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 200634, 1°35 del Decreto 3900 de 200836 y 1°37 del Decreto 383 de 201338, según se trate de magistrados o empleados de dichos entes estatales39. 27 «INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión […]» (se subraya). 28 «El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior […]» (subrayas de la subsección). 29 «a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; […]». 30 «Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994». 31 «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial […]». 32 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 33 «Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios». 34 «Por el cual se crea una prima de productividad para los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación». 35 «A partir del 1° de enero de 2009, la bonificación de actividad judicial creada mediante Decreto 3131 de 2005, […] para jueces, fiscales y procuradores judiciales 1, constituirá factor para efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones […]». 36 «Por el cual se modifica la bonificación de actividad judicial». 37 «Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar […] una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud». 38 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones». 39 De acuerdo con la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 de la sección segunda del Consejo de Estado, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas; en armonía con el fallo C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 17 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP En consecuencia, como la prestación que ahora nos ocupa es resultado de una liquidación errada, con factores que no había lugar a incorporar (primas de servicios, navidad y vacaciones), pues fue concedida con aplicación íntegra de las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971, esto es, requisitos de edad y tiempo de servicio, tasa de reemplazo (75%) y con «[…] el mejor salario del último año», es claro que supera lo que en derecho corresponde a su beneficiario, motivo por el cual no deviene aceptable, en estrictos criterios de justicia, equidad y sindéresis, hacer más gravosa la situación de la entidad demandada, máxime cuando ello afecta, en últimas, los recursos del sistema general de seguridad en pensiones, sin que sea dable ahora emitir órdenes sobre el particular, por no ser objeto de controversia en el sub lite.
En similares términos concluyó esta sala de decisión, en fallo de 18 de septiembre de 202040, al decidir un asunto análogo al que ahora nos ocupa: En relación con la prescripción de las mesadas pensionales […] En vista de lo anterior, se advierte que la UGPP al realizar el conteo del término de prescripción, indicó que para el efecto se tendría en cuenta el 9 de agosto de 2012, fecha en la que el interesado aportó un certificado con factores salariales que no se habían acreditado en peticiones previas, declarando la prescripción de las mesadas causadas antes del 9 de agosto de 2009; con ello, la Sala advierte que la entidad pasó por alto que dentro de tales factores se encontraba la bonificación por compensación, la cual fue reconocida al accionante hasta el 9 de diciembre de 2010, con ocasión de la orden proferida, mediante sentencia, por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena.
Así las cosas, se considera que se desvirtúan los argumentos de la UGPP para contar el término prescriptivo a partir del 9 de agosto de 2012, pues al demandante solo le era posible aportar el certificado con los factores salariales que pretendía le fueran incluidos en la reliquidación de la mesada pensional, entre ellos, la bonificación por compensación, con posterioridad al 14 de febrero de 2011, fecha en la que quedó ejecutoriado el fallo que ordenó el reconocimiento de la referida bonificación. En este orden de ideas, se aclara que en el caso particular, el término de los tres años de prescripción comenzó a contabilizarse a partir del 14 de febrero de 2011 (fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia del 9 de diciembre de 2010) y se interrumpió el 9 de agosto de 2012, con la petición 40 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, expediente 25000- 23-42-000-2013-04552-02 (5208-2018), C. P. César Palomino Cortés, actor: Silvino Becerra Segura, demandada: UGPP. 18 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP de reliquidación de la pensión ante la administración, sin que se hubiese configurado, en principio, la prescripción de las mesadas, comoquiera que la presente demanda se formuló el 6 de agosto de 2013.
No obstante lo expuesto, la Sala señala que aun cuando el IBL de la reliquidación de la mesada no fue objeto de debate en el asunto en comento, resulta necesario aclarar que de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada por la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 202041, el señor […] como beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 preserva de su régimen anterior (Decreto 546 de 1971) los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo).
Sin embargo, en cuanto al ingreso base de liquidación (periodo de liquidación) se aplican las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Y, los factores son los contemplados en “el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas” […].
Por lo tanto, el accionante no tiene derecho a la liquidación de la mesada pensional con la asignación más elevada del último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados, como en efecto ocurrió en la Resolución RDP 012423 de 22 de octubre de 2012. En la medida que el IBL de la pensión del actor es el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […], ya que al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones) le faltaban menos de 10 años para adquirir su estatus pensional; y los factores para liquidar la pensión solo podían ser aquellos sobre los que realizó las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, en aplicación del inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005. […] Así las cosas, se advierte que la entidad demandada efectuó la liquidación pensional con un periodo y factores más benéficos para el accionante, que de haberse acudido al IBL de la Ley 100 de 1993.
Esto, en tanto se remitió al último año de servicios y tuvo en cuenta factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Criterio que no corresponde a la interpretación 41 La cual constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, en los términos de la sentencia C-816 de 2011 dictada por la Corte Constoitucional, que “estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política41.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio” 19 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Con fundamento en lo anterior, la Sala destaca que como el accionante no tenía derecho a la reliquidación de la mesada pensional, en los términos de la Resolución RDP 012423 de 22 de octubre de 2012 (aspecto que, se reitera, no fue objeto de discusión en el proceso judicial), mal haría en declarar la nulidad parcial de los actos demandados y ordenar el pago de las mesadas causadas antes del 9 de agosto de 2009, a sabiendas de la carencia del derecho a la reliquidación de la pensión conforme lo efectuó la entidad accionada [se subraya].
En este orden de ideas, se confirmará el fallo impugnado en cuanto negó las súplicas de la demanda atinentes al fenómeno de la prescripción, pero por las razones que anteceden. Por último, dado que el actor en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo impugnado, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201642, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, 42 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 20 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante. 21 Expediente: 05001-23-33-000-2018-01751-01 (666-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Guillermo González Vélez contra la UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 7 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Juan Guillermo González Vélez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al actor. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS