Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionante: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Subtema 3: defecto sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG) y la Fiduprevisora S. A., contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio1 (FOMAG) y la Fiduprevisora S. A., a través de apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción, a la igualdad y el principio de legalidad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 2 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 47001-33-33-010-2024- 00071-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de amparo2 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1 En adelante FOMAG 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-00, índice 2, certificado 26F30C45F452604A A64E238EB117820A AC4495F026C77B7F 202FED8375100D78.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La señora Yerlis Esperanza Florián se encuentra vinculada al servicio docente del departamento del Magdalena. 3.
El 14 de enero de 2023, radicó petición ante la referida entidad, a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías. 4. La Secretaría de Educación del Magdalena, mediante Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 21 de abril de 2023 reconoció la prestación reclamada. El valor de la cesantía fue pagado el 9 de mayo de 2023. 5.
La señora Yerlis Esperanza Florián, a través de escrito del 24 de agosto de 2023, pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la Secretaría de Educación del Magdalena y el FOMAG. Esta última entidad, mediante oficio del 19 de septiembre de 2023, negó el requerimiento de la peticionaria. Por su parte la autoridad territorial no emitió respuesta alguna, configurándose el silencio administrativo negativo. 6.
La tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejaran sin efecto los mencionados actos administrativos y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción por mora, de conformidad con lo establecido en la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 7. El Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta, mediante sentencia del 17 de septiembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
De esta manera, i) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ii) condenó únicamente al departamento del Magdalena a reconocer y pagar la sanción moratoria reclamada por la demandante por el periodo comprendido entre el 28 de abril de 2023 y el 8 de mayo siguiente. Contra dicha decisión, la entidad territorial interpuso recurso de apelación. 8.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de sentencia del 2 de abril de 2025, modificó la providencia de primera instancia, en el sentido de condenar a la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y al departamento del Magdalena a reconocer y pagar la sanción moratoria reclamada por la demandante por el periodo comprendido entre el 28 de abril de 2023 y el 8 de mayo siguiente. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 1. TUTELAR los derechos fundamentales derecho al debido proceso, derecho a la defensa y contradicción, derecho a la igualdad y principio de legalidad del gasto público responsabilidad fiscal de mi representada. 2. DECLARAR, que la Sentencia judicial demandada vulneró los derechos fundamentales expuestos. 3.
En consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia expedida por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DELMAGDALENA DESPACHO 01 de Santa Marta D.T.C.H., de fecha dos (2) de abril de dos mil veinticinco (2025) en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por YERLIS ESPERANZA FLORIAN AGUILAR contra NACIÓN –MINISTERIO DE EDUCACION – FOMAG – Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FIDUPREVISORA S.A. - DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA, (expediente: 47- 001-3333-010-2024-00071-00), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, revocando la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta de fecha diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024),.
En su lugar, se ordene a la autoridad a expedir una decisión de reemplazo que se ajuste al ordenamiento jurídico vigente o mantener la decisión de primera instancia, mediante la cual ordenó lo siguiente: […]3. 10. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante consideró que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo porque no realizó una interpretación integral del artículo 5 la Ley 1071 de 2006 y del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 para determinar con certeza la autoridad encargada para responder y asumir el pago de la sanción moratoria que se reconoció a favor de la demandante en el proceso ordinario. 11.
En este sentido, explicó que a partir de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a los docentes es un trámite que exclusivamente se encuentra en cabeza de dos entidades territoriales, esto es, de las secretarías de educación, quienes tienen la competencia funcional de expedir el acto administrativo respectivo, y la Fiduprevisora S. A. tiene la obligación legal y contractual de pagar la prestación. 12.
Así pues, precisó que el Tribunal Administrativo del Magdalena condenó a la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG a pagar la sanción por mora causada por el pago extemporáneo de las cesantías reconocidas, sin tener en cuenta que no existe una norma que le imponga FOMAG el deber de pagar la prestación económica generada desde el 1 de enero de 2023 en adelante. 13.
De este modo, indicó que la sanción por mora debió ser asumida en su totalidad por el ente territorial, pues expidió y remitió de forma tardía el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías (Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 14 de abril de 2023), el cual solo fue enviado hasta el 21 de abril de 2023 y como consecuencia de ello se generó una dilación en el pago de la prestación económica. 14.
Destacó que la mora reclamada no es atribuible al FOMAG, pues la Fiduprevisora S. A. a partir del momento en que recibió el acto administrativo (21 de abril de 2023), contaba con los 45 días hábiles para el pago de las cesantías, las cuales se pagaron en tiempo, el 9 de mayo de 2023. Además, no existe una partida presupuestal en el FOMAG destinada a asumir el pago de estos conceptos. 2.3.
Trámite procesal 15. El despacho ponente, mediante auto del 25 de junio de 20254, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo del Magdalena y puso en conocimiento el escrito de tutela a la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar, al departamento del Magdalena y al Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta, en su condición de terceros interesados. 3 Se transcribe incluso con errores. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-00, índice 4, certificado FBE84461C4993134 342FBA9FD84E08F1 08B21BEFF6063923 3C6AAA153828EE97.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo del Magdalena5 realizó un breve recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e indicó que la sentencia del 2 de abril de 2025 modificó el numeral segundo del fallo de primera instancia en el sentido de incluir al FOMAG como sujeto pasivo responsable de la condena, ante la inexistencia de constancia del trámite interno impartido a la solicitud de cesantía presentada por la actora entre la entidad territorial demandada y el FOMAG. 17.
Explicó que en la sentencia cuestionada determinó que el pago de la sanción moratoria se encontraba a cargo de ambas autoridades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022, por lo que se debía asumir la condena de forma proporcional, según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que correspondiera para cada entidad. 18.
De esta manera, afirmó que la decisión del Tribunal no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto se encuentra sustentada en el ordenamiento jurídico aplicable. 19. Refirió que la situación narrada en la solicitud de amparo lo que revela es una inconformidad de la tutelante con la decisión adoptada por la corporación, por lo que no es posible convertir el trámite de tutela en una tercera instancia para insistir en un debate jurídico que se surtió ante los jueces naturales. 20.
Por lo anterior, solicitó que se niegue el amparo de tutela. 21. El departamento del Magdalena6 manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva porque en el asunto bajo estudio se cuestiona una decisión judicial en la cual no tuvo injerencia alguna en su expedición y por eso no vulneró los derechos invocados por la accionante.
En consecuencia, solicitó que se le desvincule del presente trámite constitucional. 22. El Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta7 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 23. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG, y la Fiduprevisora S. A., en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-00, índice 15, certificado 58BB00A7A429F9F9 7809DFA719FA6297 63560215ABDB0A06 E1001E0CD22C42F4. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-00, índice 13, certificado B6A2AFC7A87CD389 5DFC741F025D911E 3CC82B4A76F01B8C E5F92A5962A3EE22. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-00, índice 8, certificado F9B69BF38D5C8A1E 1F0A31FBD739228A 32312DABF01FD679 73D96F342600411B.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Legitimación en la causa 24. La legitimación en la causa por activa de la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG, y la Fiduprevisora S. A. está acreditada porque fueron las entidades que integraron la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 25.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Magdalena, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia, objeto de estudio. 26. Por otro lado, se advierte que el departamento del Magdalena solicitó su desvinculación, al considerar que no está llamado a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 27.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, dada su participación al interior del proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo. En ese orden, al no acudir a este trámite constitucional como autoridad accionada, no es posible declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional9. 29.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 30.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina, Productos Alimenticios S.A. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo.
En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 31. De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución11. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 32. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 33.
Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»15; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 34.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 35.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 11 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 36.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 2 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, fue notificada el 20 de mayo de 202516, y la demanda de tutela se presentó el 20 de junio de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 37.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 38.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 39. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad con relación al defecto sustantivo y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 40. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y a la igualdad de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y la Fiduprevisora S. A. En particular, deberá establecer si incurrió en el defecto sustantivo, al proferir la sentencia del 2 de abril de 2025, que modificó el numeral segundo de la providencia del 17 de septiembre de 2024, expedida por el Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta, en cuanto condenó a la accionante y al departamento del Magdalena a reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, reclamada por la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar. 41.
Para el efecto, se estudiarán: i) la generalidad del defecto invocado; y ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto sustantivo 42. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue 16 Samai, exp. 47001-33-33-010-2024-00071-01, índice 11. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03898-01, índice 1. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado20. 43.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 44.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]21. 45.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 46.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).22 3.5.
Caso concreto 47. En el asunto bajo estudio, la señora Yerlis Esperanza Florian Aguilar presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, la Fiduprevisora S. A. y el departamento del Magdalena, con la pretensión de que se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías parciales que requirió. 48.
En primera instancia, el Juzgado Décimo Administrativo de Santa Marta, mediante 20 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 21 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia del 17 de septiembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda, en cuanto, dejó sin efecto los actos administrativos demandados y condenó únicamente al departamento del Magdalena a reconocer y pagar a favor de la demandante la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías parcial, por el periodo comprendido entre el 28 de abril de 2023 y el 8 de mayo siguiente. 49.
Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Magdalena emitió sentencia el 2 de abril de 2025 con la que modificó el numeral segundo de la providencia proferida por el a quo en el sentido de condenar tanto a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, como al departamento del Magdalena a reconocer y pagar a favor de la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías por el tiempo definido en el fallo de primera instancia. 50.
Ahora bien, la parte accionante argumentó, en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir la sentencia del 2 de abril de 2025, incurrió en defecto sustantivo porque no realizó una interpretación integral del artículo 5 la Ley 1071 de 2006 y del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 para determinar con certeza la autoridad encargada para responder y asumir el pago de la sanción moratoria que se reconoció a favor de la demandante en el proceso ordinario. 51.
Así pues, precisó que el Tribunal accionado no tuvo en cuenta que no existe una norma que le imponga FOMAG el deber de pagar la prestación económica reclamada por la señora Florián Aguilar, a partir del 1 de enero de 2023 y en adelante. 52. En este sentido, explicó que la sanción por mora debió ser asumida en su totalidad por el ente territorial, pues expidió y remitió de forma tardía el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías (Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 14 de abril de 2023), el cual solo fue enviado hasta el 21 de abril de 2023, lo cual ocasionó que no se pagara oportunamente prestación económica. 53.
De este modo, advirtió que la mora reclamada no es atribuible al FOMAG, pues la Fiduprevisora S. A. a partir del momento en que recibió el acto administrativo (21 de abril de 2023), contaba con los 45 días hábiles para el pago de las cesantías, las cuales se pagaron en tiempo, el 9 de mayo de 2023. Además, no existe una partida presupuestal en el FOMAG destinada a asumir el pago de estos conceptos 54.
Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el fallo objeto de tutela (sentencia del 2 de abril de 2025), realizó un estudio de los documentos aportados al expediente del proceso ordinario con los cuales evidenció que la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar radicó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales para compra de vivienda el 14 de enero de 2023. 55.
Asimismo, constató que, la Secretaría de Educación del Magdalena, mediante Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 14 de abril de 2023 reconoció y ordenó el pago de la prestación reclamada por la señora Florián Aguilar, la cual se pagó el 9 de mayo de 2024. 56. El Tribunal destacó que, el 24 de agosto de 2023, la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se resolvió negativamente por el FOMAG, a través de oficio del 19 de septiembre de 2023.
El departamento del Magdalena guardó silencio. 57. Con base en lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Magdalena precisó que de conformidad a los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 en consonancia con el CPACA, la sanción moratoria empieza a correr una vez transcurridos 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud por medio de la cual se efectúa la reclamación de las cesantías.
De este modo, indicó que el término se explica así: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días (a partir de la entrada en vigor del CPACA) de ejecutoria del acto y iii) 45 días para efectuar el pago. 58. En este contexto, la providencia objeto de tutela afirmó que el juez de primera instancia acertó al concluir que en el asunto bajo estudio se causó una mora entre el 28 de abril de 2023 y el 8 de mayo de 2023, día anterior al momento en que se hizo el pago (9 de mayo de 2023), lo que equivale a 11 días calendario de mora. 59.
Adicionalmente, el autoridad accionada refirió que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó el 14 de enero de 2023, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, cuya normativa exigía determinar si el pago extemporáneo se generó por la actuación de la entidad territorial en el trámite impartido a la solicitud de cesantía parcial, o por el contrario fue por la actuación del FOMAG. 60.
De igual manera, el Tribunal analizó el contenido de los artículos 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.27 y 2.4.4.2.3.2.28, con los cuales advirtió que las secretarias de educación de las entidades territoriales y el FOMAG intervienen en diversas etapas del trámite o procedimiento para el reconocimiento y pago de cesantías, otorgándoseles un término determinado para cumplir con la actuación que les fue asignada. 61.
A partir de lo anterior, concluyó que el FOMAG, al igual que la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena, también estaba llamada a responder por el pago de la sanción moratoria reclamada por la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar, con fundamento en lo siguiente: 46. En el caso en concreto, está probado que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías fue presentada el 11 de enero de 2023 [sic] y la expedición del acto de reconocimiento de la prestación social ocurrió extemporáneamente al término de los 15 días, esto es, el 14 de abril de 2023; no obstante lo anterior, no se puede predicar que el incumplimiento se debió exclusivamente a la actuación de la entidad territorial porque no hay constancia de la trazabilidad del procedimiento interno impartido a la solicitud de la demandante, además, porque el sistema Humano en Línea tampoco ofrece certeza sobre ello, y no se cuentan con otros elementos probatorios que permitan dilucidar esta situación. 47.
Entonces, como no hay constancia en el proceso de las fechas de ese trámite interno, la Sala modificará la sentencia de primera instancia y condenará al Fomag y al ente territorial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.28. del Decreto 942 de 2022, para que el pago de la sanción moratoria se asuma de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. 62.
Ahora bien, con el fin de establecer, si el análisis desarrollado por el Tribunal atiende los presupuestos descritos en la normativa referida en la providencia acusada, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Sala considera pertinente precisar el contexto jurídico que regula el tema de la sancion moratoria a favor de los docentes afiliados al FOMAG. 3.5.1.
Competencia y trámite de las peticiones en materia de reconocimiento y pago de cesantías a favor de los docentes afiliados al FOMAG. 63. La Ley 91 de 198923 estableció la creación del FOMAG como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica. 64. Posteriormente, los artículos 5 a 8 del Decreto 1775 de 1990 reglamentaron el funcionamiento del FOMAG y, en lo que concierne al trámite de las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas de los docentes, precisaron que estas debían ser radicadas ante la oficina de prestaciones sociales del respectivo fondo educativo regional, el que procedería a realizar el estudio de la documentación, con el visto bueno de la entidad fiduciaria, para luego expedir la correspondiente resolución de reconocimiento. 65.
Más adelante, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 dispuso que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el FOMAG mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administrara el fondo, el cual en todo caso debía ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encontraba vinculado el docente. 66.
Esta norma fue reglamentada, a través de los artículos 2 a 5 del Decreto 2831 de 2005, en cuyo contenido se estableció que las resoluciones por las cuales se disponía el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a favor de los afiliados al FOMAG eran actos administrativos en los que intervenía tanto la secretaría de educación del ente territorial en la cual prestaba sus servicios el docente, a través de la elaboración del proyecto de resolución de reconocimiento prestacional, como la fiduciaria que se encargaba de administrar los recursos del fondo, a la que le correspondía aprobar o negar el proyecto de resolución de acuerdo con la documentación que para tal efecto le hubiera sido enviada. 67.
Al respecto, esta subsección, en sentencia del 12 de diciembre de 202324, indicó que los actos a través de los cuales se disponía el reconocimiento y la orden de pago de una prestación social a favor de los afiliados del FOMAG, eran actos administrativos complejos, pues para su formación intervenían varias voluntades jurídicas (secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haya hecho sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente y la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal fondo).
En tal sentido, la Sala concluyó que era a las secretarías de educación a las que finalmente les correspondía definir el reconocimiento y pago de los derechos prestacionales de los docentes afiliados al FOMAG, aunque sea a este último al que le incumbía el pago. 23 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2013- 05975-01 (1384-2017).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. A su turno, el Decreto 1272 de 201825 modificó el decreto único reglamentario del sector educación (Decreto 1075 de 2015), en cuanto precisó las actuaciones que les correspondía realizar a las entidades territoriales y la sociedad fiduciaria para atender las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, así como la elaboración del acto administrativo y el pago de este concepto. 69.
Ahora bien, la Ley 1955 de 2019, en su artículo 57 se ocupó de regular de manera específica la responsabilidad de los entes territoriales en materia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en los siguientes términos: Artículo 57. Eficiencia en la administración de los recursos del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio.
Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. […]. 70. Esta norma determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al FOMAG eran las secretarias de educación de las respectivas entidades territoriales.
A su vez, indicó que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones era el FOMAG. 71. Asimismo, estableció que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al FOMAG, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que, en tales casos, el fondo solo debía asumir el pago de las cesantías. 72.
En este punto, conviene precisar que la corte Constitucional en la sentencia SU- 041 de 2020, puso de presente que «con la expedición del artículo 57 de la Ley 1955 de 201926, el trámite descrito anteriormente cambió, puntualmente en la corrección de 25 «Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Educación –, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones». 26 “Artículo 57.
Eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la doble revisión -de ida y vuelta- de la resolución de reconocimiento del auxilio de cesantías por parte de la FIDUPREVISORA S.A.», pues con ese trámite se generaba una carga administrativa adicional, que afectaba la eficiencia operativa de la fiduciaria.
En esa medida, con la entrada en vigor de la referida ley, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la secretaría de educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó como de competencia del FOMAG. 73. Posteriormente, con la expedición del Decreto 942 de 2022 se precisaron las facultades de las entidades territoriales con relación a la expedición y notificación del acto administrativo, que resolvía las solicitudes de reconocimiento de cesantías y su ejecutoria, así como la competencia de la sociedad fiduciaria en el pago de la prestación económica. 74.
En relación con la sanción moratoria por la consignación extemporánea del auxilio de cesantías parciales o definitivas se describieron los supuestos para determinar la competencia de las entidades para de asumir su pago, es decir, si este era imputable a la autoridad territorial, el FOMAG o de forma conjunta a las dos autoridades administrativas.
De esta manera, el artículo 2.4.4.2.3.2.28. expuso lo siguiente:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria.
En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. 75. En efecto, la referida norma prevé que entidad territorial y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del FOMAG, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.2227 y 2.4.4.2.3.2.2728. 76.
Así pues, en lo que respecta al FOMAG el artículo 2.4.4.2.3.2.27 establece que dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar el pago correspondiente, por lo que el incumplimiento del presupuesto descrito en la norma derivaría en una eventual responsabilidad del FOMAG en el pago de sanción moratoria. 3.5.2.
Análisis del defecto invocado por la parte actora 77. Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia del 2 de abril de 2025, consideró que el FOMAG estaba llamado a responder por el pago de la sanción moratoria reclamada por la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar porque, en su criterio, «no hay constancia de la trazabilidad del procedimiento interno impartido a la solicitud de la demandante, además, porque el sistema Humano en Línea tampoco ofrece certeza sobre ello, y no se cuentan con otros elementos probatorios que permitan dilucidar esta situación». 78.
Para el Tribunal, la falta de certeza sobre la trazabilidad del trámite realizado a la solicitud de la demandante permitía inferir que el FOMAG actuó de manera extemporánea en el pago de la cesantía reclamada por la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar. 79. Al respecto, conviene mencionar que en el fallo objeto de tutela se describieron como hechos probados, los siguientes: i) la demandante radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el 14 de enero de 2023; ii) la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena, mediante Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 14 de abril de 2023 reconoció el auxilio; y, iii) el pago se 27 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. 28 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías.
Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente. En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizó el 9 de mayo de 2023. 80. En efecto, lo anterior permite inferir que entre la fecha de expedición de la resolución que reconoció la cesantía parcial y la fecha en que se efectúo el pago, transcurrieron 25 días calendario. 81.
Adicionalmente, en el expediente del proceso ordinario obra el reporte del sistema de información de la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena y el correo electrónico emitido por la plataforma «humano en línea» de la entidad territorial en los que consta que la Resolución núm. MAGDAV2023000106 del 14 de abril de 2023 fue notificada el 21 de abril de 2023, por lo que desde esta última fecha y hasta el 9 de mayo de 2023 pasaron 18 días calendario. 82.
De este modo, se advierte que el trámite en relación con la expedición, notificación del acto administrativo que resuelve la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, así como la remisión de este a la sociedad fiduciaria, se encuentra a cargo de la entidad territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.2. «Gestión a cargo de las Secretarías de Educación» del Decreto 942 de 2022. 83.
Bajo estos supuestos no es posible inferir que el FOMAG haya superado el término previsto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 942 de 2022, que permita atribuirle una responsabilidad en el pago de la sanción moratoria reclamada por la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar. 84. Así pues, llama la atención de la Sala que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia del 2 de abril de 2025, se haya limitado a indicar que «no hay constancia de la trazabilidad del procedimiento interno impartido a la solicitud de la demandante» y que «el sistema Humano en Línea tampoco ofrece certeza sobre ello» para concluir que el FOMAG era responsable en el pago de la sanción moratoria reconocida a la señora Yerlis Esperanza Florián Aguilar, cuando resulta evidente que dicha entidad no tenía injerencia en la expedición del acto administrativo y sus deberes se limitaban a realizar el pago de la acreencia una vez tuviese conocimiento de la respectiva resolución, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 942 de 2022. 85.
De esta manera, se observa que la autoridad judicial accionada omitió realizar un análisis sistemático de los artículos 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.27 y 2.4.4.2.3.2.278 del Decreto 942 de 2022, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y las pruebas aportadas al proceso, con los cuales hubiese podido determinar la competencia individual o conjunta tanto de la entidad territorial como del FOMAG para asumir el pago de una sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías del personal docente. 86.
Es pertinente resaltar, que a partir de la expedición de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 de 2022 se simplificó el trámite para la expedición del acto administrativo y el procedimiento para el pago de las cesantías de los docentes, en tanto se suprimió la doble revisión de ida y vuelta de la resolución de reconocimiento del auxilio de cesantías por parte de la sociedad fiduciaria (Fiduprevisora S. A.), por lo que era claro que dicho trámite era una responsabilidad de la entidad territorial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87. En efecto, una interpretación armónica de la normativa que regula la materia permitía inferir que, si bien la entidad territorial y la sociedad fiduciaria son responsables del pago de la sanción por mora ante la cancelación tardía de las cesantías de los docentes, también es cierto que esto opera cuando se verifica el incumplimiento de los términos que legalmente se han establecido para cada una de sus funciones o competencias, lo cual exige un mayor análisis de los hechos y las pruebas aportadas al proceso ordinario para determinar con certeza esta situación. 88.
En este punto, conviene mencionar que el defecto sustantivo se configura «[…] cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente29» o, «[…] (vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso»30. 89.
Así las cosas, se advierte que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, en la medida en que no realizó una adecuada interpretación integral de las normas que regulan la competencia y trámite de las peticiones en materia de reconocimiento y pago de cesantías a favor de los docentes afiliados al FOMAG.
IV. CONCLUSIONES 90. En virtud de lo anterior, la Subsección amparará el derecho fundamental al debido proceso de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG) y la Fiduprevisora S. A; y se dejará sin efectos la sentencia del 2 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 91.
En consecuencia, ordenará a la autoridad judicial accionada que, en un término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita una nueva decisión, en la que resuelva la apelación interpuesta por la parte demandante dentro del expediente radicado al núm. 47001-33-33-010-2024-00071-01, de acuerdo con las consideraciones aquí expuestas.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el departamento del Magdalena, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del 29 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013, criterio reiterado en la sentencia SU-573 de 2017. 30 Corte Constitucional, sentencia T-790 de 2010, criterio reiterado en sentencias T-510 de 2011, T-807 de 2004 y SU-063 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03898-00 Accionantes: Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magisterio (FOMAG) y la Fiduprevisora S.A., por los motivos consignados en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 2 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del expediente con radicado núm. 47001-33-33-010-2024-00071-01, en atención a las razones expresadas en esta decisión.
CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Magdalena que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV