CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S. A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Tercero interesado: Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A. Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / expropiación por vía administrativa - está sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso para controvertir el precio indemnizatorio / justo precio de la indemnización expropiatoria - se encuentra amparado por la presunción de legalidad de las decisiones administrativas / perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante - para acreditarlo es necesario demostrar que el inmueble expropiado se encontraba destinado a una actividad productiva y estimar y acreditar el monto de las rentas o ingresos dejados de percibir SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 14 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I-.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Sociedad Exxonmobil de Colombia S.A.1, en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1 Denominada posteriormente como Distribuidora Andina de Combustibles S.A. (folios 147 a 155 C 2) 2 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 1997, y a través de apoderado judicial, instauró demanda2 en contra del Instituto de Desarrollo Urbano con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: Primera: Que se declare la nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 14245 de seis (6) de diciembre de 2004, expedida por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU), por virtud del cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble cuyo titular de dominio era la compañía EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A., ubicado en la Diagonal 39A Sur 40-98 de la ciudad de Bogotá D.C. Disposición que hace relación al valor del precio indemnizatorio determinado en la Resolución referida, el cual no corresponde al precio que se debió reconocer en el proceso expropiatorio por vía administrativa de la Ley 388 de 1997.
Segunda: Que se declare la nulidad del artículo tercero de la Resolución No. 14245 de seis (6) de diciembre de 2004, expedida por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU), por virtud del cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble cuyo titular de dominio era la compañía EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A., ubicado en la Diagonal 39A Sur 40-98 de la ciudad de Bogotá D.C. Disposición que hace relación a la forma de pago del precio indemnizatorio determinado en la Resolución referida, el cual no corresponde al Precio que se debió reconocer en el proceso expropiatorio por vía administrativa de la Ley 388 de 1997.
Tercera: Que como consecuencia de todo lo anterior, se restablezca el derecho de la compañía EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A., declarando que existe lugar a un mayor precio que el que se determinó en la Resolución No. 14245 de seis (6) de diciembre de 2004, el cual se probará dentro del presente proceso, como quiera que el precio por el cual se expropió no incluyó todos los componentes económicos del Precio Indemnizatorio que señalan las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y demás normas concordantes y complementarias, respecto del expropiado.
Cuarto: Que se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) a pagar a la compañía EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A. el Precio a que ésta tenía derecho, con ocasión de la expropiación por vía administrativa determinada por la Resolución No. 14245 de seis (6) de diciembre de 2004, más los demás perjuicios patrimoniales y morales que aquél le ocasionó a mi poderdante y que se probarán dentro del presente proceso.
Quinta: Que todos los valores que se fijen como condenas, sean debidamente ajustados conforme lo autoriza el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Sexta: Se condene en costas a la parte demandada. I.2. Los hechos 2. Los hechos más relevantes que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3. La sociedad Exxonmobil de Colombia S.A. adquirió el 2 de septiembre de 1960, mediante compraventa a la compañía Shell Colombia S.A., el bien inmueble ubicado 2 Folios 1 a 21 y 98 a 116 (adición de la demanda) C 1. 3 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU en la Diagonal 39 A sur No. 40-98 de Bogotá. Posteriormente, celebró sobre dicho bien un contrato de comodato precario con la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A. para la operación de la estación de servicio para vehículos automotores y de distribución de combustibles y lubricantes. 4.
En virtud del mencionado contrato, Exxonmobil de Colombia S.A. recibió de la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A., hasta antes de la expropiación administrativa, el monto correspondiente al canon derivado de la utilización del inmueble, al igual que una suma correspondiente al suministro de productos. 5. El Instituto de Desarrollo Urbano, a través de la Resolución 10819 de 7 de noviembre de 2003, decidió adquirir el referido inmueble y le formuló a la sociedad Exxonmobil de Colombia S.A. una oferta de compra por valor de $833.524.700, con fundamento en un avalúo de 14 de julio de 2003 practicado por la Lonja de propiedad raíz de Bogotá, advirtiendo que, de no logarse un acuerdo de enajenación voluntaria, se procedería a la expropiación del inmueble por vía administrativa. 6.
El Instituto de Desarrollo Urbano, con base en un nuevo avalúo, elaborado el 28 de mayo de 2004 por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, profirió la Resolución 11659 de 6 de octubre de 2004, por la cual modificó la referida Resolución 10819 de 7 de noviembre de 2003, en el sentido de adicionar la descripción del inmueble, fijar el precio indemnizatorio en la suma de $1.097.649.328, variar la forma de pago y modificar las apropiaciones presupuestales. 7.
Ante la falta de acuerdo entre las partes, el Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 14245 de 6 de diciembre de 2004, por la cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble propiedad de la demandante. I.3. Normas violadas y concepto de la violación 8. El apoderado de la demandante aseguró que el acto administrativo demandado fue proferido con violación del artículo 58 de la Constitución Política; los artículos 61 y 62 de la Ley 388 de 1997; los artículos 21, 22 y 24 del Decreto 1420 de 1998 y los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Resolución 762 de 1998. 9.
En sustento de la aducida violación, el apoderado aseveró que en el proceso de expropiación que culminó con el acto administrativo demandado se transgredió el condicionamiento de legitimidad que impone el artículo 58 de la Constitución Política, relativo a la indemnización plena, como quiera que el valor por el cual se expropió el bien del demandante fue inferior al que debió haberse reconocido. 10.
Aludió que, a la luz del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, la persona expropiada debe recibir por concepto de indemnización un valor que corresponda verdaderamente con el valor del predio que se le expropia, labor que exige de parte 4 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU de la administración un método de cálculo que cuantifique con la mayor exactitud posible el valor real del predio expropiado. 11.
Expuso que en el avalúo practicado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá con el fin de determinar el precio del predio expropiado no se hizo alusión formal ni material a ninguno de los métodos previstos en el artículo 25 del Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución IGAC 762 de 1998. 12. Especificó que el mencionado avalúo no comprende todos los elementos económicos que la Ley 388 de 1997 prescribe, toda vez que no tuvo en consideración el lucro cesante por los ingresos que percibía la sociedad Exxonmobil de Colombia S. A. por la operación de una estación de servicio de combustibles con altos volúmenes de venta de combustible y con ocasión de un contrato celebrado con la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A. 13.
Agregó que en el avalúo oficial no se tuvieron en cuenta los criterios previstos en el Decreto 1420 de 1998 para el reconocimiento del daño emergente, ya que «solo consideró valores nominales individuales por cosas», como se desprende del único cálculo que se hizo al multiplicar el área de cada ítem por el valor unitario de cada uno. 2.
Contestación de la demanda 2.1 El Instituto de Desarrollo Urbano 14. El Instituto de Desarrollo Urbano, por conducto de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda3 oponiéndose a las pretensiones, argumentando que no incurrió en violación de las normas aducidas por la demandante. 15. El apoderado indicó que, por iniciativa propia, el Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 11659 de 2004, a través de la cual adicionó la Resolución 10810 de 2003 en el sentido de reajustar algunos ítems del avalúo que no pudieron ser tenidos en cuenta en su momento por la Lonja de Propiedad Raíz dado que la demandante no suministró la información que le fue requerida. 16.
Expuso que si la sociedad actora no estaba de acuerdo con la decisión de expropiación contenida en la Resolución 14245 de 6 de diciembre de 2004, tuvo la oportunidad de controvertirla mediante el recurso de reposición, lo cual no hizo. 17. Anotó que la indemnización pagada a la actora respeta las normas aplicables y a los lineamientos jurisprudenciales sobre la materia y que la demandada no infringió el Decreto 1420 de 1998, pues la valuación oficial se realizó conforme a los parámetros técnicos y jurídicos señalados en la ley. 3 Folios 230 a 245 C 1. 5 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 2.2 La Empresa de Transporte del Tercer Milenio –Transmilenio S.A. 18.
La magistrada sustanciadora del proceso ordenó notificar el auto admisorio de la demanda al representante legal de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A., por considerar que podría tener interés directo en el resultado del proceso4. 19. A través de apoderado, la entidad contestó la demanda argumentando que no existen pretensiones su contra, toda vez que las reclamaciones de la demanda se dirigen contra el Instituto de Desarrollo Urbano, entidad que expidió el acto administrativo demandado en ejercicio de sus funciones propias. 20.
Expuso que «TRANSMILENIO S.A. y el IDU celebraron el convenio interadministrativo 020 de 2000, en virtud del cual TRANSMILENIO S.A. comparece como mero pagador de todos los contratos y actuaciones que realice el IDU en orden a al adquisición, construcción y mantenimiento de todos los bienes necesarios para el Proyecto de transporte masivo TransMilenio» y añadió que, con ocasión de la expropiación administrativa contemplada en el acto administrativo demandado en el sub lite, dio cumplimiento a la obligación de pago de la suma allí dispuesta. 21.
Con fundamento en lo expuesto, propuso las excepciones de indebida integración del contradictorio y pago de la obligación 22. Finalmente, señaló que se adhiere y coadyuva todos los mecanismos de defensa, pruebas y excepciones presentadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, como quiera que esa entidad adelantó el trámite de expropiación y expidió el acto demandado.
II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 23. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia de 14 de julio de 20115, declaró no probadas las excepciones de indebida integración del contradictorio y pago de la obligación propuestas por la sociedad Tercer Mileno Transmilenio S. A. y negó las súplicas de la demanda, bajo las siguientes consideraciones: 24.
Señaló que la sociedad Tercer Mileno Transmilenio S.A. suministró parte del capital destinado para el pago del precio indemnizatorio y que, en consecuencia, su patrimonio se vería afectado ante una sentencia adversa a los intereses del Instituto de Desarrollo Urbano. Bajo ese supuesto, consideró que no prospera la excepción de indebida integración del contradictorio. 4 Folios 95 y 96 y folios 248 a 251 C 1. 5 Folios 422 a 445 C 1. 6 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 25.
Asimismo, negó la prosperidad de la excepción de pago de la obligación, por cuanto el pago de la indemnización no es asunto materia de la litis sino su cuantía. 26. Seguidamente, procedió a analizar el único cargo formulado contra la resolución demandada, valga decir, si el monto de la indemnización que recibió Exxomobil es inferior al que legalmente corresponde por no haberse incluido en lucro cesante. 27.
Indicó que, según lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado6, el precio indemnizatorio que se debe pagar con ocasión de una expropiación por vía administrativa debe comprender tanto el valor del inmueble expropiado como todos aquellos daños ciertos, sean presentes o futuros, que sufra la persona con ocasión de la expropiación administrativa.
Anotó que, desde ese punto de vista, se tiene que, tal y como lo sostiene la sociedad actora, hay lugar a reconocer el pago de perjuicios adicionales al valor del inmueble expropiado, siempre y cuando sean ciertos. 28. Destacó que la sociedad actora reclama que la entidad demandada no haya valorado el lucro cesante, concretado en los volúmenes de venta de combustible y en las sumas percibidas con ocasión del contrato celebrado con Inversiones Muzu S.A. 29.
Observó que en el expediente no obra prueba alguna que permita determinar los ingresos generados con ocasión de la venta de combustible, motivo por el cual no es posible emitir orden alguna encaminada a que se valoren los ingresos originados en tal actividad. 30. Por otro lado, resaltó que en el expediente reposa copia del contrato de operación de estaciones de servicio para vehículos automotores y distribución de combustibles y lubricantes, en virtud del cual inversiones Muzu se compromete a la «reventa» de los productos entregados por Exxonmovil.
Sin embargo, no se evidencia el monto cierto de los perjuicios alegados. 31. Consideró que, en ese orden de ideas, no existe prueba que respalde el mayor valor que reclama la sociedad actora y que, por ende, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, pues no se demostraron en el proceso daños distintos a la pérdida del derecho de dominio.
III.- RECURSO DE APELACIÓN 32. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el apoderado de la sociedad actora presentó recurso contra la sentencia de primera instancia con el fin de que sea revocada y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, ya 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Radicado 05001-23-31-000- 2005-03509-01. Sentencia de 14 de mayo de 2009. M.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU que el lucro cesante solicitado se encuentra debidamente demostrado dentro de la comunidad probatoria obrante en el expediente. 33.
En apoyo de su inconformidad, puso de presente que, con el escrito de adición de la demanda, se allegó como prueba documental un avalúo realizado por Omar Isaza Isaza, gerente de la firma Ventas y Avalúos Ltda. Asesores Inmobiliarios, y miembro activo de la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá. 34. Agregó que, en el auto de decreto de pruebas «el Tribunal optó por negar el “(…) decreto de la prueba solicitada en el acápite “Dictamen pericial” de la corrección de la demanda 244 y 245), por cuanto se estima que el propósito perseguido con esta prueba puede lograrse con aquella que de manera oficiosa se decretó y se ordenó rendir al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, prueba de oficio que consistía en “( ) rendir un informe apreciativo del valor del avalúo asignado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá al inmueble objeto de expropiación, frente al monto que al mismo predio le asignó el perito contratado por la sociedad demandante, expresando a su juicio cuál de los dos se encuentra ajustado a la realidad, determinando los ajustes o correcciones a que haya lugar ( )”». 35.
Mencionó que, frente al requerimiento emanado del Tribunal, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi respondió que dentro de sus funciones no se encuentra la de homologar, avalar, revisar, o rendir informes apreciativos respecto de avalúos realizados por otros entes y, por lo tanto, devolvió la documentación que se le allegó con tal fin. 36.
Señaló que, siendo así, el objeto de la prueba oficiosa decretada no se agotó por razones ajenas a la demandante, de tal suerte que se le dejó huérfana de una de las pruebas destinadas a sustentar la prosperidad de las pretensiones incoadas. 37. Resaltó que, sin embargo, a través del auto calendado el 4 de marzo de 2010, cuyo propósito fue desatar la reposición mencionada, el magistrado ponente reconoció que dentro del acervo probatorio documental recopilado se encontraba el avalúo adjuntado por la sociedad accionante, el cual sería ponderado en la sentencia, en conjunto con el dictamen que la Lonja de Propiedad Raíz entregó a la entidad accionada. 38.
Alegó que, en ese orden de ideas, el Tribunal debió analizar el contenido y alcance del avalúo elaborado por Ventas y Avalúos Ltda. Asesores Inmobiliarios, en la medida en que «en el anexo 8, se hace la determinación del valor presente del negocio, que no es nada distinto del valor del lucro cesante sufrido por EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A. como consecuencia de la expropiación», a diferencia del avalúo empleado por el Instituto de Desarrollo Urbano para fijar el valor consagrado en las resoluciones impugnadas, en cuyo seno solo se englobó el valor comercial del inmueble. 8 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU IV-.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 39. El magistrado sustanciador de la primera instancia, mediante auto de 29 de septiembre de 20117, concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 40. Remitido y repartido el proceso entre los Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 10 de septiembre de 2012, el Despacho sustanciador admitió el recurso interpuesto. 41.
Mediante auto de 9 de marzo de 20228, se ordenó correr traslado a las partes e interviniente para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de tenerlo a bien, rindiera concepto. i) La Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A.9, 42. Dentro del término concedido, el apoderado de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A. descorrió el traslado para alegar solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano y reiterando lo expuesto al pronunciarse sobre la demanda. 43.
Por lo demás, manifestó que la sentencia de primera instancia es acertada al concluir que el procedimiento adelantado por el Instituto de desarrollo Urbano está revestido de legalidad. 44. Argumentó que el cálculo del lucro cesante contenido en la prueba pericial practicada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el curso de la segunda instancia no es certero toda vez que i) realizó la actualización por IPC a partir del mes de mayo de 2004, lo cual no es adecuado en la medida en que los valores incorporados ya están actualizados para ese mes y año y ii) no se tuvieron en cuenta los gastos en que se debió incurrir para el mantenimiento del inmueble durante el periodo de seis meses, lo cual afecta ostensiblemente el resultado obtenido y le resta credibilidad y certeza al monto del perjuicio definido. 45.
Finalmente, solicitó que se declare acreditada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, teniendo en cuenta que la parte actora no presentó el recurso de reposición procedente contra la resolución demandada, incumpliendo con el mandato contenido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989. 7 Folio 454 C 1. 8 Índice 161 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai. 9 Índice 178 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai. 9 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU ii) Exxonmobil de Colombia S.A.10 46.
El apoderado de la parte actora presentó memorial reiterando lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 47. Aunado a ello, puso de presente que, mediante memorial radicado el 17 de septiembre de 2019, a través del cual se dio respuesta al oficio 8002018EE12583- O1 de 23 de agosto de 2018 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la demandante arribó al plenario los soportes contables y documentos que acreditan los ingresos que devengaba por la venta de combustible en la estación de servicio expropiada, por lo que no pueden persistir los reproches que sobre la carencia probatoria expuso el a quo en la sentencia de primera instancia. 48.
Asimismo, alegó que los avalúos practicados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi durante el trámite de la segunda instancia no pueden ser valorados como pruebas limitativas o restrictivas de la verdadera entidad del lucro cesante causado por el acto expropiatorio demandado. 49. Sobre el particular, destacó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi determinó un daño emergente menor al calculado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, que fue finalmente acogido en la Resolución objeto de demanda — equivalente a $1.097.649.328,oo, precios del 2004—, aspecto que no debe ser considerado toda vez que la posición de la demandante no puede ser desmejorada en punto de lo ya reconocido por la administración como precio indemnizatorio base y, fundamentalmente, por cuanto el reclamo de la demanda radica en que se reconozca el lucro cesante, rubro indemnizatorio adicional y diferente al mero valor comercial de la edificación. 50.
Expuso que el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi con el objeto de calcular el lucro cesante de ninguna manera puede ser tomado como un medio demostrativo omnicomprensivo del lucro padecido por la sociedad demandante. Esto por cuanto: i) no se tuvo en cuenta los ingresos adicionales a la venta de combustible que la demandante devengaba por virtud del contrato de operación de estaciones de servicio para vehículos automotores y distribución de combustibles y lubricantes celebrado con la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A. y ii) se debe ponderar un periodo indemnizable correspondiente al lucro cesante superior a los seis (6) meses, considerando que para finales de 2004 la estación de servicio seguía en funcionamiento y que no existe evidencia de que el contrato aludido se hubiere terminado antes de la decisión expropiatoria. 10 Índice 179 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai. 10 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU iii) El Instituto de Desarrollo Urbano - IDU11 51.
El apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano reiteró los argumentos de defensa expuestos en el escrito de contestación de la demanda y señaló que, en su criterio, es acertada la sentencia de primera instancia en cuanto determinó que no se allegó al proceso prueba idónea ni certera que permitiera reconocer el lucro cesante. 52. Adicionalmente, comentó que el dictamen pericial practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no puede ser tomado como un medio demostrativo del presunto lucro alegado por la sociedad demandante, dados los múltiples errores, imprecisiones y erróneos datos que contiene, en tanto que sus conclusiones corresponden a una estimación, debido a que la avaluadora no contó con información contable específica y que la estimación se realizó a partir de unos valores que aportó la actora, sin que hubiera existido la menor confrontación. 53.
El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa procesal. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Competencia 54. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 512 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre competencias del Consejo de Estado, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913, sobre distribución de procesos entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.
V.2.- Problema jurídico 55. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, para lo cual, en los términos del recurso de apelación, deberá analizar si a la sociedad demandante le asiste el derecho a obtener una indemnización del perjuicio material en la modalidad de lucro cesante en razón de los ingresos dejados de percibir a causa de la expropiación administrativa ordenada mediante el acto administrativo objeto de demanda. 11 Índice 180 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai. 12 5.
Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el Honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 13 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 11 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU V.3.
El acto administrativo demandado 56. La demandante solicitó la nulidad de los artículos segundo y tercero de la Resolución 14245 de 6 de diciembre de 2004, expedida por el Director Técnico de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano14, «[p]or la cual se ordena una expropiación por vía administrativa», cuyos textos son los siguientes: […]
ARTICULO SEGUNDO. - VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. - El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se decide por la presente resolución es de MIL NOVENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTIOCHO PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.097.649.32800) de acuerdo con lo señalado en el artículo cuarto de la Resolución No. 10810 del 7 de Noviembre de 2003, modificada por la Resolución No. 11659 del 6 de Octubre de 2004.
ARTICULO TERCERO. - FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por TRANSMILENIO S. A., previa expedición del (los) registro(s) presupuestal(es) y autorización expresa y escrita del IDU, una vez este radique la(s) orden(es) de pago en TRANSMILENIO S.A. así: un cien por ciento (100%), o sea, la cantidad de MIL NOVENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTIOCHO PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.097.649.32800), que será puesta a disposición de Sociedad COLOMBIANOS DISTRIBUIDORES DE COMBUSTIBLES S.A. HOY EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A. Una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.
PARÁGRAFO: Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de Sociedad COLOMBIANOS DISTRIBUIDORES DE COMBUSTIBLES S.A. HOY EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A., no es reiterado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA cuenta número 110019196057 IDU Pagos Por Expropiación Administrativa, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago […] V.4.
Cuestión previa 57. En el escrito de alegatos de conclusión, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A., tercero interesado en los resultados del proceso, solicitó que se declare acreditada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que la parte actora no presentó el recurso de reposición procedente contra la resolución demandada, incumpliendo así con el previsto en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo. 58.
Al respecto, la Sala recuerda que esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en un asunto de similares supuestos, en el cual se consideró que, de conformidad con el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de reposición, al igual que el de queja, no son obligatorios, lo que resulta suficiente 14 Folios 54 a 57 C1. 12 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU para considerar que la demandante no estaba obligada a interponerlo para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para controvertir el precio indemnizatorio fijado en la Resolución 14245 de 6 de diciembre de 2004 por la expropiación de un predio de su propiedad15. 59.
Por lo anterior, la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa no está llamada a prosperar. V.5. Análisis del caso concreto 60. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que en el proceso no se demostraron daños distintos a la pérdida del derecho de dominio generada con ocasión de la expedición de la Resolución 14245 de 6 de diciembre de 2004, expedida por el Director Técnico de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano16, «[p]or la cual se ordena una expropiación por vía administrativa», toda vez que no existen pruebas que respalden el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante aducido por la actora. 61.
La demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, argumentando que el mayor valor pedido por concepto del lucro cesante derivado de los efectos irrogados por el acto administrativo enjuiciado se encuentra cabal y correctamente acreditado dentro del acervo probatorio documental recopilado en el proceso. 62.
Previo al análisis de los argumentos de inconformidad planteados por la demandante, la Sala recuerda que el artículo 58 de la Constitución Política protege y garantiza el derecho a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, siempre que su adquisición se haya ajustado a las prescripciones del ordenamiento jurídico. 63.
El inciso cuarto del citado precepto fue modificado por el Acto Legislativo 1º de 30 de julio de 1999, norma que prescribe que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, que se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado y que, en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de julio de 2014. Rad.: 2004 – 00801. MP. Dra. María Elizabeth García González. 16 Folios 54 a 57 C1. 13 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 64. Como se advierte, en caso de conflicto entre el derecho a la propiedad privada y el interés general es este último el llamado a primar y, por ende, el derecho de propiedad debe ceder en procura de la satisfacción de los intereses de la colectividad, lo que devela que no se trata de un derecho absoluto ni tampoco intangible17. 65.
En armonía con lo expuesto, el derecho a la propiedad privada puede ser limitado cuando no cumple la función social o ecológica, cuando su adquisición quebrante las normas que la sustenta o, incluso, cuando entra en conflicto con el interés general, por lo cual el constituyente y el legislador, en el marco de los cometidos constitucionales, diseñaron diferentes instrumentos dirigidos a enervar ese derecho por la ocurrencia de alguno de los supuestos mencionados. 66.
Uno de tales instrumentos es el mecanismo de la expropiación, cuya regulación legal se encuentra en la Ley 9 de 1989, normativa que desarrolla la expropiación por vía judicial; en la Ley 388 de 1997, que modificó aquella en algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y en los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, ahora 399 del Código General del Proceso, norma que contiene las disposiciones a las cuales se encuentra sujeta la expropiación por vía judicial. 67.
Pues bien, el artículo 71 de la referida Ley 388 de 1997 dispone que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. Así, para debatir el precio indemnizatorio no se requiere cuestionar la legalidad del acto administrativo que lo determina, como en efecto ocurre en el sub lite, considerando que la pretensión de la parte actora está encaminada, en esencia, a que se ordene el reajuste del precio indemnizatorio reconocido y pagado por la administración. 68.
Descendiendo al caso concreto, la demandante adujo que el fallador de primera instancia erró al considerar que dentro del plenario no obra medio de convicción alguno que permita colegir la existencia y extensión del mayor valor reclamado, pues el avalúo elaborado por Ventas y Avalúos Ltda. Asesores Inmobiliarios, aportado como prueba documental con la adición de la demanda, determina el valor presente del negocio, que no es nada distinto del valor del lucro cesante sufrido por Exxonmobil De Colombia S.A. como consecuencia de la expropiación, a diferencia del avalúo oficial que dio sustento a la resolución demandada, en el cual solo se fijó el valor comercial del inmueble. 69.
En esa línea de ideas, sostuvo que de haber examinado correctamente el contenido del experticio, de consuno con la ausencia de oposición frente al mismo y el hecho de que el dictamen de la Lonja de Propiedad Raíz no previó valor alguno 17 Corte Constitucional. Sentencia C-459 del 1º de junio de 2011. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU por razón del lucro cesante, necesariamente el a quo hubiera concluido que el mayor valor pedido en la demanda se encuentra cabal y correctamente acreditado en la aludida evidencia técnica, abriéndose camino la prosperidad de las pretensiones incoadas con el libelo genitor y su escrito de adición. 70.
Con miras a decidir lo que en derecho corresponda, la Sala destaca que el numeral 6 del artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 dispone que «[p]ara los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses». 71.
En concordancia, el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dispone lo siguiente sobre los soportes de la estimación del monto de las rentas o ingresos dejados de obtener: Artículo 21º.- Cálculo del valor de la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública. La forma para calcular este valor será: […] 4. […] Para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos que se dejan de percibir por una limitación temporal o definitiva (numeral 6 del artículo 21, Decreto 1420 de 1998) se deberán tener en cuenta: - Las declaraciones para efectos tributarios. - El balance contable que se presente para la Cámara de Comercio.
En caso de que la empresa no esté obligada a presentar ninguna de las anteriores, deberá probar la utilidad neta del negocio de por lo menos los seis meses anteriores, mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual firmado por un contador público titulado, con matrícula profesional vigente. Esta utilidad neta mensual debe multiplicarse por los meses que se hayan establecido como período de compensación […]. 72.
La anterior disposición reproduce lo dispuesto en el artículo 21, numeral 4 de la Resolución IGAC 762 de 1998, vigente para la fecha de expedición del acto demandado en el asunto sub examine. 73. De la norma transcrita se tiene que la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública resulta aplicable siempre que sobre un inmueble destinado a una actividad productiva recaiga una afectación que ocasione su limitación temporal o definitiva a la generación de rentas o ingresos provenientes dicha actividad.
En todo caso, la compensación se reconocerá hasta por seis (6) meses. 15 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 74. Una vez se determina que el inmueble se encuentra destinado a una actividad productiva, los documentos que deberán tenerse en cuenta para establecer el monto de la compensación por rentas e ingresos dejados de percibir por la afectación son las declaraciones para efectos tributarios y el balance contable que se presente ante la Cámara de Comercio.
Si el afectado no está obligado a presentar dichos documentos, deberá acreditar la utilidad neta del negocio mediante un estado de pérdidas y ganancias mensuales. 75. En razón de que no existe norma expresa sobre la forma de indemnizar de manera justa y plena los detrimentos patrimoniales accesorios causados a los propietarios de una expropiación por vía administrativa, esta Sección ha considerado que, en aplicación del artículo 8º de la Ley 153 de 188718, debe acudirse a la regla establecida en el referido numeral 6 del artículo 21 del Decreto 1420 de 199819. 76.
Es por ello que la Sala ha reconocido la procedencia de perjuicios en la modalidad de lucro cesante por rentas e ingresos dejados de percibir a causa de expropiaciones administrativas, siempre que se demuestre en los términos previstos en el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi20. 77. Bajo esa premisa, el carácter resarcible del daño depende, fundamentalmente, de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede generar una indemnización21. 78.
Además, para obtener la compensación por los daños accesorios que pudieron consumarse con la expropiación es indispensable demostrar un nexo de causalidad entre estos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación22. 79. En resumen, como ha señalado recientemente esta Sala, en casos como el presente, para probar el lucro cesante es fundamental demostrar que el inmueble expropiado era destinado a una actividad productiva, estimar y acreditar el monto 18 Artículo 8.
Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 26 de julio de 2012. Radicado: 05001-23-31-000-2003-00977-01.
M. P. (E): Marco Antonio Velilla Moreno. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 19 de abril de 2021. Radicado: 05001233100020020071601. M. P.: Oswaldo Giraldo López. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 16 de febrero de 2017. Radicado: 05001-23-31-000-2007-00379-01.
M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Sentencia del 14 de mayo de 2009 citada ut supra. 16 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU de las rentas e ingresos no percibidos, y establecer el vínculo de causalidad entre el perjuicio reclamado y la expropiación decretada23. 80.
Precisado lo anterior, la Sala constata que el precio indemnizatorio fijado por la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de la demandante fue fijada mediante el avalúo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá24, cuyas conclusiones están contenidas en el siguiente informe técnico: 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 23 de noviembre de 2023. Radicado 05001233100020110026801. M. P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 24 Folios 219 a 232, cuaderno de antecedentes administrativos. 17 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 81. Del análisis del informe, la Sala encuentra que, tal y como lo alegó la parte actora a lo largo del proceso, no comprende el lucro cesante por los ingresos dejados de percibir por la sociedad Exxonmobil de Colombia. 82.
Con la finalidad de demostrar los ingresos que percibía por la venta de combustible en una estación de servicio que funcionaba en el inmueble expropiado y la ejecución de un contrato operación de estaciones de servicio para vehículos automotores y distribución de combustibles y lubricantes celebrado con la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A., la actora aportó con la adición de la demanda un avalúo fechado el 8 de agosto de 2005, realizado por Ventas y Avalúos Ltda. Asesores Inmobiliarios, del cual se destaca lo siguiente: […] 18 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 83.
Cabe aclarar que, dada la forma en que fue allegado al proceso, el avalúo en mención tiene el mérito suasorio propio de una prueba documental, en la medida en que no cumple los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para ser tenido como prueba pericial25. Por consiguiente, el avalúo no puede ser aceptado como el único criterio para determinar el lucro cesante alegado en la demanda. 84.
Analizado el avalúo, la Sala resalta que, en lo que atañe al ítem denominado valor presente del negocio, la entidad avaluadora puso de presente que sus conclusiones se basan en información suministrada por parte del solicitante —Exxonmobil de Colombia— atinente a los volúmenes de venta mensuales de gasolina extra, gasolina corriente y combustible Diesel para la estación Muzu, entre enero de 2003 y diciembre de 2004, así como en una tabla de la tendencia mensual del margen del mayorista de febrero de 2003 a abril de 2005, igualmente aportada por la solicitante. 85.
Asimismo, la avaluadora expuso que realizó una proyección lineal de tendencia de comportamiento de las cantidades y valores a futuro, entre agosto de 2004 y diciembre de 2007, por considerarse un tiempo prudencial para los efectos de búsqueda de locación, alistamiento y acreditación de un nuevo punto de venta que resulte comparable a la estación afectada. 86.
Por último, indicó que, con una tasa mensual de oportunidad del 1.3% (tasa nominal anual de 15.6%, considerada como un supuesto económico), aplicó una 25 ARTÍCULO 233. PROCEDENCIA DE LA PERITACION. La peritación es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos.
Sobre un mismo punto no se podrá decretar en el curso del proceso, sino un dictamen pericial, salvo en el incidente de objeciones al mismo, en el que podrá decretarse otro. Tampoco se decretará el dictamen cuando exista uno que verse sobre los mismos puntos, practicado fuera del proceso con audiencia de las partes. Con todo, cuando el tribunal o el juez considere que el dictamen no es suficiente, ordenará de oficio la práctica de otro con distintos peritos, si se trata de una prueba necesaria para su decisión (negrilla fuera del texto) […]. 19 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU fórmula financiera denominada «valor neto actual o valor presente neto», que le permitió obtener el valor de $2.229.960.365, que corresponde al valor del negocio, independiente del valor de terreno y construcciones, suma que, según lo aludido por la parte actora en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, corresponde al lucro cesante sufrido como consecuencia de la expropiación administrativa decretada en el acto administrativo demandado. 87.
La Sala encuentra que el avalúo carece de soportes, en la medida en que no se acompañó de la información en que se basa, lo que impide analizarla. Además, no contiene premisas de orden técnico y jurídico suficientemente claras y detalladas que permitan establecer que el valor del negocio asciende realmente a la suma allí determinada, toda vez que no se explican y sustentan las operaciones practicadas y las fechas tomadas para su aplicación y para hacer las determinadas proyecciones. 88.
En todo caso, del informe no puede inferirse que la suma determinada por la valuadora como «valor presente del negocio» corresponde propiamente al lucro cesante por ingresos dejados de percibir, como lo señala la demandante, a lo que se suma que no se fundamenta en los documentos contables idóneos para el efecto, según las normas arriba referidas. 89.
La Sala observa igualmente que, mediante escrito presentado dentro del término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, el apoderado de la parte actora solicitó que se designe un perito avaluador y contador de la lista de auxiliares de la justicia con miras a que «se sirva rendir un informe apreciativo del valor del avalúo asignado por la Lonja Propiedad Raíz de Bogotá al inmueble objeto de expropiación soporte técnico empleado por el IDU), frente al monto que al mismo predio le asignó el perito contratado por la sociedad demandante, expresando, a su juicio, cuál de los dos se encuentra ajustado a la realidad, determinando los ajustes o correcciones a que haya lugar; y haciendo especial énfasis en la determinación de los rubros concernientes al lucro cesante que no fueron ponderados en el informe técnico empleado por el IDU, y que sí fueron valorados por Ventas y Avalúos LTDA»26. 90.
A través de auto de 1º de abril de 2014, el magistrado a cargo del impulso del proceso advirtió que la prueba solicitada fue decretada de oficio por el a quo mediante auto de 1° de marzo de 200727, quedando de esa manera desvirtuada la configuración de las causales previstas en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo para la procedencia de pruebas en segunda instancia. 91.
No obstante, lo anterior, y en aras de obtener los elementos de juicio necesarios para resolver la controversia sometida a consideración, el magistrado sustanciador, en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 169 ibidem, decidió decretar la 26 Folios 6 a 10 C 2. 27 Folio 257 C 1. 20 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU práctica del avalúo comercial del inmueble expropiado, designando para el efecto al Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 92.
Luego de múltiples requerimientos, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi rindió el dictamen pericial que le fue encomendado, presentando el avalúo con radicado 800219ER17202 de 25 de septiembre de 201928, cuya conclusión fue la siguiente: 93. Del dictamen pericial se corrió traslado a las partes con miras a que manifestaran lo que consideraran pertinente29. 94.
En efecto, la demandante solicitó que se complementara el dictamen en el sentido de calcular el lucro cesante dejado de percibir por el propietario del inmueble expropiado30. Por su parte, la entidad demandada pidió aclaración en el sentido de que se precisara si en el desarrollo de la metodología valuatoria técnica residual expuesta en el avalúo se consideró el cálculo de los costos indirectos y si se incluyeron los costos asociados a las licencias de urbanismo, construcción, impuestos y honorarios, entre otros31. 95.
El Despacho sustanciador accedió a las solicitudes de aclaración y complementación de las partes32, con la advertencia de que la tasación del lucro cesante a adicionarse en el avalúo comercial rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi «no da lugar al reconocimiento automático de las pretensiones del demandante en relación con dicho item de restablecimiento, dado que será la Sección Primera del Consejo de Estado, cuando profiera la sentencia de segunda instancia, y a partir del análisis de todos los medios probatorios obrantes en el plenario, la que determinará si en el caso concreto hay lugar o no al reconocimiento de dichos perjuicios» (negrilla fuera de texto). 28 Folios 251 a 269 C 2. 29 Folio 271 C 2. 30 Folios 288 a 290 C 2. 31 Folio 292 C 2. 32 Folios 298, 302 y 303 C 2. 21 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 96.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi adicionó el avalúo comercial encomendado, procediendo finalmente a calcular el lucro cesante33. Del informe técnico definitivo se destaca: […]
1. INFORMACIÓN BÁSICA O INFORMACIÓN GENERAL 1.1. SOLICITANTE: Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, Consejero de Estado de la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Proceso con radicado número 25000-23-24-000-2005- 00456-01, actor PRIMAX COLOMBIA S.A. DISTRIBUIDORA ANDINA DE COMBUSTIBLES S.A. (antes EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A.), demandado INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU. 1.2 RADICACIÓN: 2500-DGC-2021-001566-ER-000. 1.3 TIPO DE INMUEBLE: Lote de terreno y las construcciones allí levantadas, existentes para el año 2004. 1.4 TIPO DE AVALÚO: Cálculo del Lucro Cesante, complementario al avalúo Comercial urbano del inmueble, requerido para el año 2004. […]
3. DOCUMENTOS SUMINISTRADOS a) Orden de práctica de avalúo número 207 de fecha noviembre 1 de 2021. b) Copia del auto de fecha 20 de agosto de 2021 del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. c) Copia del auto de fecha 22 de agosto de 2017 (fol. 73 a 74 del c. ppal. de segunda instancia), del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. d) Copia del contrato de operación de estaciones de servicio para vehículos automotores y distribución de combustibles y lubricantes, celebrado entre la compañía Exxon Mobil de Colombia S.A. y la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A. (fol. 63 a 80 del c. ppal. de primera instancia). e) Copia del memorial radicado por la parte demandante el 17 de septiembre de 2019 (fol. 227 a 228 del c. ppal. de segunda instancia), en el cual se dio respuesta a los requerimientos efectuados por el IGAC mediante Oficio No. 8002018EE12583-O1 del 23 de agosto de 2018 delIGAC. f) Copia de los soportes contables y documentos allegados con el referido memorial (anexo 1 del expediente) Providencia del 01 de abril de 2014 de la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, firmado por el Consejero Marco Antonio Velilla Moreno, expediente número 2005-00456, actora EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A. g) Certificaciones de venta de combustible de la empresa PRIMAX para el periodo enero de 2002 a diciembre de 2004, firmados por Jorge Luis Cáceres Muller y Gabriel Enrique Fernández Vélez, con fecha de elaboración julio 29 de 2019. 33 Índice 150 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai. 22 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU h) Copia del avalúo elaborado por la Empresa Ventas y Avalúos Ltda., Asesores Inmobiliarios, de fecha 8 de agosto de 2005. 4.
CONSIDERACIONES (PREMISAS) Para la determinación del Lucro Cesante correspondiente a los dineros dejados de percibir en el inmueble producto de la oferta de compra realizada por el IDU y posterior expropiación administrativa, se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones o premisas: La localización general del inmueble objeto del presente estudio, en el barrio Villa Mayor Oriental de la localidad Antonio Nariño, cercano a la Escuela de Policía General Santander, SENA y zona comercial de Venecia. La ubicación específica del inmueble objeto del presente estudio, sobre la denominada Autopista Sur, en intersección occidental de la Calle 45 A Sur “Autopista Sur” y Dg 46 Sur “Avenida General Santander” antes Diagonal 39A sur.
El presente cálculo de Lucro Cesante se realiza por solicitud del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Sección Primera, según lo indicado en el auto de fecha 20 de agosto de 2021, en el cual se requiere se adicione al avalúo comercial realizado por el IGAC en octubre del año 2020, el concepto correspondiente al cálculo del lucro Cesante que eventualmente dejó de percibir el demandante con ocasión de la expropiación administrativa.
De igual manera, el concepto de Lucro Cesante se calcula teniendo en cuenta lo citado en el auto de fecha 22 de agosto de 2017 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Sección Primera. Se resalta que el avalúo comercial realizado por el IGAC y entregado al Consejo de Estado, no es objeto de aclaración, dado que según el auto de fecha 20 de agosto de 2021, de ese informe de avalúo, únicamente se requiere la adición y complementación del ítem correspondiente a Lucro Cesante que dejo de percibir la parte demandante.
El cálculo del Lucro Cesante se realiza para la fecha 28 de mayo de 2004, misma a la cual se determinó el avalúo comercial del inmueble, valor estimado que posteriormente se indexa o actualiza a la fecha actual. Que, según el memorial radicado por la parte demandante, de fecha 17 de septiembre de 2019 (fol. 227 a 228 del C. ppal. de segunda instancia), se consigna lo siguiente: 23 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU En consecuencia, de acuerdo con lo anterior, la información contable suministrada para el cálculo del Lucro Cesante hace referencia a los estados financieros consolidados de toda la empresa, es decir, no corresponde específicamente a la estación de servicio que funcionaba en el predio expropiado, y que por ende no es procedente utilizar dicha informacion, ya que se desconoce exactamente cuáles son los rubros exactos que le aplican al predio en estudio.
Que de acuerdo con las misivas dirigidas al IDU por parte de los señores Jorge Luis Cáceres Muller en calidad de Primer Suplente Representante Legal y Gabriel Enrique Fernández Vélez del departamento de contabilidad de PRIMAX COLOMBIA S.A., ambas de fecha 29 de julio de 2019, se certifica los volúmenes de venta, margen mayorista e ingresos producto de la venta a la sociedad Inversiones Mobil Muzu S.A. para el periodo enero de 2002 a diciembre de 2004, indicando de manera general cual fue la metodología utilizada; por lo que para efectos del presente cálculo de Lucro Cesante se da credibilidad a la informacion consignada en dichos escritos y que fue suministrada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otros documentos para la realización de la complementación solicitada al informe de avalúo. De igual manera, dicha información fue contrastada con otra documentación que reposa en el expediente, entre ellos un informe de avalúo realizado por la firma ventas y avalúos Ltda con fecha de realización 8 de agosto de 2005, en donde coinciden algunas cifras y otras presentan algunas diferencias que nos son muy sustanciales, por lo que se confirma la credibilidad a dicho documentos.
Se resalta que igualmente la informacion correspondiente al margen al distribuidor mayorista fue verificada con la información histórica de precios de combustibles de ACPM y gasolina corriente consignada en la página de internet del Sistema de informacion de Petróleo y Gas Colombiano SIPG, elaborados por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, Link que se relaciona a continuación.http://www.sipg.gov.co/sipg/Home/SectorHidrocarburos/Preciosd eCombustibles/tabid/75/language/es-ES/Default.aspx No fue posible la verificación de los volúmenes vendidos por galones para cada periodo suministrado, pero se deja la salvedad que esta información fue certificada por el representante legal y el departamento de contabilidad de PRIMAX COLOMBIA S.A., liberando de responsabilidad al perito avaluador sobre la veracidad de esta información. 24 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU La estimación del Lucro Cesante se calcula para un periodo de seis (6) meses, de acuerdo a lo consignado en la resolución 898 de 2014 del IGAC para proyectos de infraestructura, que, aunque no es el marco jurídico de este avalúo, si nos establece el periodo de tiempo que se debe estimar en estos casos, y en donde define el término Lucro Cesante como “Lucro cesante: Ganancia o provecho dejada de percibir por el término de seis (6) meses como máximo, por los rendimientos reales del inmueble objeto de adquisición”.
El valor estimado como lucro cesante a fecha mayo de 2004, se actualiza o trae a valor presente mediante la aplicación de los índices de precios al consumidor IPC, establecidos por el DANE.
5. CÁLCULO DEL LUCRO CESANTE A MAYO DEL AÑO 2014 El lucro cesante se calcula al mes de mayo de 2004, esto teniendo en cuenta, que, según la solicitud inicial para la realización del avalúo comercial del inmueble, se establece por parte de la entidad demandada como la fecha requerida para calcular el valor comercial del inmueble. Ante la imposibilidad de contar con la información contable específica de la estación de servicio que funcionaba en el predio expropiado, toda vez que dichos estados financieros se suministraron de manera compilada para la totalidad de la empresa, de tal manera, que para calcular el lucro cesante se utilizó la tabla consolidada de ventas en volumen a la sociedad Inversiones Muzu Mobil S.A. que se ubicaba en el predio de la Diagonal 39 Sur No. 40-98, correspondiente al predio en estudio, la cual se muestra en la siguiente imagen y que se anexa como soporte al presente informe.
Ahora bien, dado que el cálculo del Lucro Cesante se requiere al mes de mayo de 2004, para la determinación del valor de este concepto se tiene en cuenta el 25 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU promedio del valor de los ingresos recibidos por la empresa durante el mencionado año, es decir, el promedio de los ingresos de los meses de enero a mayo de 2004.
Datos tomados del mencionado cuadro y que se consignan a continuación: De estos datos se obtiene un valor promedio de ingresos mensuales de $58.224.751. De acuerdo con la definición de Lucro Cesante señalada en la resolución 898 de 2014 del IGAC para proyectos de infraestructura, “Lucro cesante: Ganancia o provecho dejada de percibir por el término de seis (6) meses como máximo, por los rendimientos reales del inmueble objeto de adquisición”.
Así las cosas, se establece un periodo de seis meses como el tiempo adecuado para reconocer por concepto de lucro cesante, por lo que se obtiene un monto por este concepto de $349.348.506. valor obtenido una vez multiplicado el valor del ingreso promedio mensual por seis meses. $58.224.751 x 6 = $349.348.506 Como el valor del Lucro Cesante se encuentra estimado a fecha mayo de 2004, es necesario actualizar o traer a valor presente dicho monto, mediante la aplicación de los Índices de Precios al Consumidor IPC, establecidos por el DANE, procedimiento que se realiza a continuación: […] De acuerdo con los cálculos anteriores, se obtiene un valor total por concepto de Lucro Cesante del orden de $702.442.523.
6. RESULTADO DEL LUCRO CESANTE ESTIMADO Una vez realizados los análisis, procedimientos y cálculos correspondientes, de acuerdo con la información suministrada por el Consejo de Estado de la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, y de acuerdo con las consideraciones y premisas consignadas en los diferentes capítulos del 26 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU presente informe de complementación, se establece como valor estimado por concepto de Lucro Cesante para el predio objeto de expropiación ubicado en la Diagonal 39 A Sur No. 40 – 98, de la ciudad de Bogotá, la suma de: $702.442.523 SON: SETECIENTOS DOS MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL QUINIENTOS VEINTITRES PESOS MONEDA CORRIENTE.
(negrillas fuera del texto) […] 97. Del informe se resalta que la entidad avaluadora dejó constancia de que no contó con la información contable específica de la estación de servicios que funcionaba en el predio expropiado, toda vez que la parte actora suministró los estados financieros consolidados de la totalidad de la empresa, razón por la cual, para calcular el lucro cesante, se basó en una tabla consolidada de ventas en volumen a la sociedad Inversiones Muzu Mobil S.A., en la cual se discriminaron los volúmenes de venta, margen mayorista y valor de ingreso obtenidos de las ventas, información a partir de la cual procedió a promediar los ingresos de los meses de enero a mayo de 2004. 98.
La avaluadora igualmente explicó que la relación proveniente de la sociedad Inversiones Muzu Mobil S.A. fue contrastada con el avalúo realizado por la firma Ventas y Avalúos Ltda. Asesores Inmobiliarios y con información histórica de precios de combustible de ACPM y gasolina corriente consignada en la página de internet del Sistema de información de Petróleo y Gas Colombiano SIPG, elaborados por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, obtenida en Internet. 99.
Lo expuesto permite a la Sala establecer que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no recibió la documentación idónea para calcular el lucro cesante que hubiera podido sufrir la actora por la expropiación ordenada mediante el acto administrativo demandado y que, en cambio, se basó exclusivamente en información sobre ventas que le suministró la actora, lo obtenido en internet, así como en un contrato de operación de estaciones de servicios, de cuyo análisis no puede establecerse los ingresos efectivamente percibidos por su ejecución. 100.
De hecho, la avaluadora misma puso de presente en su informe técnico que no pudo verificar los volúmenes vendidos por galones para cada periodo suministrado y que, por ello, utilizó la información que sobre el particular le entregó la parte actora, dejando la salvedad de que no asume responsabilidad sobre la veracidad de dicha información. 101.
Así, las conclusiones del informe técnico no tienen como soporte las declaraciones para efectos tributarios y los balances contables, ni se fundamenta en los asientos y libros contables que den cuenta de los ingresos, los egresos y la utilidad de la estación de servicio que funcionaba en el predio expropiado, pues la entidad avaluadora no contó con dicha información, como lo dejó expresamente 27 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU anotado en el dictamen pericial, en tanto que, se reitera, recibió de la actora «los estados financieros consolidados de toda la empresa». 102.
Tal y como se resalta en el informe técnico en análisis, al atender el requerimiento que hizo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi sobre la documentación necesaria para valorar el lucro cesante alegado, la demandante señaló que los establecimientos de comercio no son sujetos de derecho ni sujetos pasivos de obligaciones tributarias, resultando imposible contar con declaraciones de renta, estados financieros y declaraciones de IVA, ICA y otros tributos que se refieran específicamente al inmueble expropiado. 103.
Al respecto, la Sala reitera que, según lo dispuesto en el artículo 20 numeral 4 de la Resolución IGAC 762 de 1998, reproducido en el artículo 21 numeral 4 de la Resolución 620 de 2008, que la derogó, en caso de que el afectado no esté obligado a presentar las declaraciones para efectos tributarios y el balance contable que se presenta ante la Cámara de Comercio, deberá probar la utilidad neta del negocio mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual, documentos que tampoco fueron aportados a la entidad avaluadora, ni se allegaron al proceso. 104.
Ello, por cuanto, para determinar la utilidad de una actividad económica de determinado establecimiento o centro de costos, resulta indispensable analizar tanto sus ingresos como egresos, para lo cual es necesario el análisis de la documentación contable aludida, en concordancia con las declaraciones tributarias. 105. Las falencias que han quedado evidenciadas impiden a la Sala acoger el informe técnico rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para establecer el lucro cesante alegado. 106.
En conclusión, ni el auxiliar de la justicia ni la parte actora allegaron al expediente medios de convicción que sustenten la pérdida de utilidad económica percibida por el bien inmueble expropiado, de manera que no existe certeza sobre la ocurrencia de los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio y su valor representativo y, por ende, tampoco se puede evidenciar el nexo de causalidad entre el perjuicio alegado y la expropiación decretada mediante el acto administrativo demandado. 107.
Es importante recordar que, de conformidad con el artículo 164 del Código General del Proceso, que regula la necesidad de la prueba, «Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso». 108. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos del apelante carecen de respaldo probatorio y que, por ende, no están llamados a prosperar, por lo que confirmará la sentencia recurrida. 28 Radicado: 25000232400020050045601 Demandante: Exxonmobil de Colombia S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU 109.
Sobre la condena en costas prevista en el artículo 171 del CCA, esta Sala considera que no se configuran los presupuestos para que la parte actora sea obligada al reconocimiento de las mismas, en tanto no se observa en su proceder un actuar doloso o temerario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa formulada por el tercero interesado, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.