Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: Julián Antonio Lechuga Mercado Temas: Devolución de las mesadas pensionales pagadas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 013672 del 26 de agosto de 2010; ii)3449 del 22 de diciembre del 2010; y iii) GNR 369349 del 14 de octubre de 2014, por medio de las cuales se le reconoció y reliquidó una pensión de vejez al señor Julián Antonio Lechuga Mercado. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) se declare que al demandado no le asiste el derecho a la pensión reconocida en los actos demandados, por cuanto resulta incompatible con la otorgada por CAJANAL y ii) se ordene al señor Julián Antonio Lechuga Mercado la devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución 013672 del 26 de agosto de 2010. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El señor Julián Antonio Lechuga Mercado nació el 16 de junio de 1950. ii) Prestó sus servicios al Ministerio de Transporte del 9 de junio de 1976 al 30 de noviembre de 1993; «tiempos que fueron tenidos en cuenta por parte de CAJANAL y Colpensiones para efectos de reconocer la pensión de vejez». iii) A través de la Resolución 19503 del 12 de mayo de 2008, CAJANAL le reconoció una pensión de vejez al demandado, efectiva a partir del 16 de enero de 2005, teniendo en cuenta 1.054 semanas. iv) Por medio de la Resolución 013672 del 26 de agosto de 2010, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció al demandando una pensión de vejez, efectiva a partir del 1.° de septiembre de 2010; decisión que fue confirmada mediante la Resolución 3449 del 22 de diciembre de 2010. v) Por conducto de la Resolución GNR 369349 del 14 de octubre de 2014, se reliquidó la pensión de vejez, reconocida por la parte demandante, teniendo en cuenta 1.567 semanas, efectiva a partir del 16 de junio de 2010. 3 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones vi) Con auto de pruebas APSUB 847 del 2 de marzo de 2018, Colpensiones solicitó el consentimiento, de manera expresa, al demandado, para revocar las referidas resoluciones, por medio de las cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de vejez. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron la Constitución Política; la Ley 4 de 1992 y la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad demandante expuso lo siguiente:1 Al señor Julián Antonio Lechuga Mercado no le asiste derecho a la pensión de vejez reconocida por Colpensiones, por cuanto resulta incompatible con la que percibe por parte de la UGPP, por tratarse de dos entidades de naturaleza pública que, además, tuvieron en cuenta los mismos tiempos laborados para el reconocimiento pensional; esto es: los servicios que prestó del 9 de junio de 1976 al 30 de noviembre de 1993 en el Ministerio de Transporte. 1.2.
Contestación de la demanda El señor Julián Antonio Lechuga Mercado, por intermedio de apoderado, contestó la demanda, en donde expuso los siguientes argumentos:2 i) Por medio de la Resolución 19503 del 8 de mayo de 2008, CAJANAL reconoció una pensión sanción, donde señaló que las cotizaciones realizadas al Instituto Colombiano de Seguros Sociales no serían tenidas en cuenta. 1 Aplicativo samai, documento denominado «ED_00DEMANDA(.PDF) NROACTUA2». 2 Aplicativo samai, documento denominado «ED_07CONTESTACIONDEMAN(.PDF) N ROACTUA 2». 4 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ii) Por lo anterior, el demandando solicitó al ISS la devolución de dichos aportes; sin embargo, la entidad, en respuesta a su petición, expidió la Resolución 013672 de 2010, reconociéndole una pensión de vejez. iii) Por consiguiente, impugnó la referida resolución, argumentando que no le era posible percibir esa pensión porque CAJANAL ya le estaba pagando la mesada pensional y que su solicitud estaba encaminada a la devolución de las cotizaciones que había realizado; petición que fue denegada por considerar improcedente renunciar a la prestación concedida. iv) La pensión otorgada por el ISS tiene en cuenta las cotizaciones que realizó cuando laboró en empresas del sector privado; por ende, es compatible con la reconocida con CAJANAL. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) Las pensiones reconocidas al señor Lechuga Mercado son pagadas con dineros del tesoro público, en atención a que tanto la pensión de vejez reconocida por el ISS como la concedida por CAJANAL tuvieron origen en servicios prestados a una entidad pública; por lo que, en virtud de lo preceptuado en los artículos 128 de la Constitución Política, 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969, son incompatibles. ii) No corresponde ordenar la devolución de las mesadas pensionales, en tanto no se probó la mala fe con que pudo actuar el demandado para obtener el reconocimiento pensional, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales. 3 Aplicativo samai, documento denominado «ED.29SENTENCIAPRIMERAI(.PDF) N ROACTUA 2». 5 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En ese sentido, declaró la nulidad de los actos demandados, que le reconocieron y reliquidaron una pensión de vejez al demandado y negó la solicitud de devolución de las prestaciones pagadas. 1.4.
El recurso de apelación La Administradora Colombiana de Pensiones, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación4 contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Debe ordenársele al señor Julián Antonio Lechuga Mercado la devolución de las mesadas pagadas, desde el momento en el cual se lo incluyó en nómina de pensionados, hasta el momento en el cual se cumpla el fallo judicial; de lo contrario, se le provocaría un detrimento patrimonial a la entidad. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio. 1.6. El ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el que solicitó confirmar el fallo apelado, por cuanto no se probó, de manera clara y fehaciente, la actuación de mala fe del titular del derecho y, en ese sentido, no corresponde ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas.5 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 4 Aplicativo samai, documento denominado «ED.31MEMORIALRECURSOAP(.PDF) N ROACTUA 2». 5 Aplicativo samai. Memorial en el índice 17. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones De acuerdo con los argumentos expuestos en el escrito de apelación, se circunscribe a establecer si hay lugar a ordenar la devolución de las mesadas pensionales pagadas en virtud de las Resoluciones 013672 del 26 de agosto de 2010; 3449 del 22 de diciembre del 2010; y GNR 369349 del 14 de octubre de 2014. 2.2.
Marco normativo De las pretensiones de restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad del acto particular en la modalidad de lesividad Tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.
En efecto, el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 expresamente consagra que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
En efecto, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 7 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Sin embargo, al tratarse de una presunción legal, admite prueba en contrario,6 de manera que quien lo alegue debe probar que se actuó de mala fe. 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: i) El 16 de junio de 1950, nació el señor Julián Antonio Lechuga Mercado.7 ii) Del 9 de junio de 1976 al 30 de noviembre de 1993, prestó sus servicios al Ministerio de Transporte.8 iii) El 12 de mayo de 2008, a través de la Resolución 19503, CAJANAL le reconoció una pensión de vejez al señor Lechuga Mercado.9 iv) El 26 de agosto de 2010, por medio de la Resolución 013672, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció al demandando una pensión de vejez, efectiva a partir del 1.° de septiembre de 2010.10 v) El 23 de octubre de 2013, el señor Lechuga Mercado interpuso recurso de apelación contra la resolución anterior, argumentando que la respuesta del ISS difería de la pretensión, y perjudicaba sus intereses, por cuanto su solicitud no estaba encaminada al reconocimiento de una pensión sino a la devolución de los aportes realizados a dicha entidad y, por ende, señaló que renunciaba a gozar de dicha pensión.11 vi) El 22 de diciembre de 2010, mediante la Resolución 3449, Colpensiones 6 Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 7 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 8 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 9 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 10 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 11 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 8 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones confirmó la Resolución 013672 del 26 de agosto de 2010 y señaló que:12 «Consultando el carácter de irrenunciable de la seguridad social, es válido concluir que el reconocimiento de una pensión no pertenece a la esfera de disposición de los presuntos beneficiarios, por lo cual es improcedente la solicitud de renunciar a la prestación concedida». vii) El 14 de octubre de 2014, por conducto de la Resolución GNR 369349, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez, reconocida por la parte demandante, teniendo en cuenta 1.567 semanas, efectiva a partir del 16 de junio de 2010.13 vi) El 2 de marzo de 2018, con auto de pruebas APSUB 847, la entidad demandante solicitó el consentimiento, de manera expresa, al demandado, para revocar las referidas Resoluciones, por medio de las cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de vejez.14 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Julián Antonio Lechuga Mercado para discutir la legalidad de las Resoluciones 013672 del 26 de agosto de 2010; 3449 del 22 de diciembre del 2010; y GNR 369349 del 14 de octubre de 2014, por medio de las cuales reconoció y reliquidó una pensión de vejez.
El Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia de primera instancia el 15 de septiembre de 2021, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y negó la petición de ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas. 12 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 13 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 14 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 9 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones La Administradora Colombiana de Pensiones presentó recurso de apelación, a través del cual refutó la decisión del a quo de negar la solicitud relativa a la devolución de las mesadas pensionales pagadas.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, razón por la que solamente se emitirá pronunciamiento respecto a si hay lugar a ordenar la devolución de las mesadas pensionales pagadas en virtud de las Resoluciones 013672 del 26 de agosto de 2010; 3449 del 22 de diciembre del 2010; y GNR 369349 del 14 de octubre de 2014.
Conforme al artículo 83 Superior, el principio de buena fe implica que: (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; y (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas.
Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. En cuanto al alcance del citado principio, la Corte Constitucional ha sostenido: «[…] La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de buena fe “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a la luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.» 10 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Así, la buena fe es uno de los principios que rige las relaciones entre la Administración y los administrados y se caracteriza por ser leal, honesta y esperada.
A su turno, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando «[…] se dirija contra actos que reconozca o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]».
Respecto de la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, la Sección Segunda de esta Corporación, ha manifestado: «[…] Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a el señor (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que el demandado cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”.» Bajo dicho entendido, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad demandante que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho.
Ahora bien, en el sub examine no se acreditó que el libelista haya llevado a cabo comportamientos que comprometieran la lealtad, rectitud y honestidad, o alguna situación demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe; en efecto, se observa que el señor Lechuga Mercado informó a la entidad demandante que CAJANAL ya le estaba pagando una pensión de vejez y que, por ende, renunciaba a la pensión que le fue reconocida por Colpensiones para que, 11 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones en su lugar, se le devolvieran los aportes efectuados a dicha entidad; solicitud que le fue denegada, afirmando que no es posible renunciar al derecho pensional reconocido.15 En ese orden de ideas, la Sala reitera que la entidad demandante tenía la carga probatoria de desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado; sin embargo, no logró acreditar que el señor Julián Antonio Lechuga Mercado actuó de mala fe.
De acuerdo con lo anterior, resulta claro que no existe mérito para acceder a la petición expuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones, razón por la que es necesario confirmar la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia de 21 de abril de 2016, definió la siguiente regla en materia de costas, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA:16 En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego. 15 Aplicativo samai, documento denominado «ED_ONEDRIVE_20220225(.ZIP) NRO ACTUA 2». 16 Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. 12 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso.
En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio.17 Conforme a lo anterior, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no hay lugar a ordenar la devolución de las mesadas pensionales pagadas, por cuanto no se desvirtuó la presunción de buena fe del pensionado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 15 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones, contra el señor Julián Antonio Lechuga Mercado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 17 No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación. 13 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00527 01 (0945-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Segundo. No condenar en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AMUC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.