www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil Demandado: Procuraduría General de la Nación Vinculada: Betty Leonarda Pérez Peña Tema: Procuradora judicial en provisionalidad.
Retiro del servicio por provisión del cargo en carrera administrativa. Competencia del Procurador General de la Nación para realizar el concurso de méritos. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de fecha 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. A través del medio de control de la referencia, la parte demandante exigió lo siguiente: - Anular el Decreto 3687 de 8 de agosto de 2016,1 a través del cual el Procurador General de la Nación nombró en periodo de prueba a la señora Betty Leonarda Pérez Peña y consecuentemente dispuso el retiro del servicio de la demandante. - Anular el oficio SG N° 4352 de 12 de agosto de 2016,2 suscrito por el Secretario (E) General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se le informó a la demandante la terminación de su vínculo laboral. - Ordenar el reintegro de la actora al mismo cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad. 1 Expediente digital, índice 2 SAMAI. 2 Expediente digital, índice 2 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 - Ordenar a la entidad demandada pagar a la demandante todos los salarios y prestaciones sociales causadas desde su retiro del servicio y hasta la fecha en que se produzca su reintegro. - Ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
Como hechos relevantes se destacan los siguientes: - La demandante fue nombrada en provisionalidad para desempeñar el cargo de Procurador Judicial II, Código 3PJ, Grado EC, en la Procuraduría 41 Judicial II para Asuntos Penales de Armenia. - Mediante Resolución 040 del 20 de enero de 2015, la accionada dio apertura al proceso de selección para proveer los cargos de procuradores judiciales y reglamentó las condiciones generales de la convocatoria. - Por Resolución 357 de 11 de julio de 2016, la entidad demandada conformó la lista de elegibles para proveer las vacantes definitivas existentes en el empleo de la actora, dentro del orden de elegibilidad quedó la abogada Betty Leonarda Pérez Peña. - Mediante Decreto 3687 de 8 de agosto de 2016, el Procurador General de la Nación nombró en periodo de prueba a la citada profesional en el cargo que la demandante ocupaba en provisionalidad.
La anterior decisión fue notificada por oficio SG N° 4352 de 12 de agosto de 2016. 1.3 Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: - Artículos 2, 13, 25, 53, 125 y 279 de la Constitución política. - Artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000. En el concepto de violación, se expuso lo siguiente: - Violación de la ley y normas superiores: en esencia, señaló que al efectuar el nombramiento en periodo de prueba de la doctora Betty Leonarda Pérez Peña y consecuentemente disponer el retiro del servicio de la actora, la Procuraduría General de la Nación pretermitió la normatividad existente, pues la convocatoria para proveer esos empleos está viciada de nulidad.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Continuó afirmando que en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013, la entidad demandada convocó a concurso de méritos para proveer los cargos de procuradores judiciales, patrocinando: i) La ausencia de una ley que regulara la vinculación de esos funcionarios y determinara el régimen laboral al cual pertenecen y; ii) El incumplimiento de la normatividad aplicable al respecto, en tanto única y exclusivamente la ley es la que debe precisar el régimen laboral aplicable a cada especialidad.
En línea con ello, adujo que la Corte Constitucional se tomó atribuciones que no le competían, en razón a que, ante la inexistencia de una ley, no podía ordenar la realización de una convocatoria pública para la provisión de los empleos de procuradores judiciales. En consecuencia, aseguró que con la inexequibilidad del vocablo «procuradores judiciales» contenido en el artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000, esos empleos dejaron de ser de libre nombramiento y remoción y, por tanto, quedaron desprovistos de un régimen de carrera, motivo suficiente para que el legislador definiera el sistema al cual pertenecerían. - Decaimiento del acto administrativo demandado: a juicio de la parte demandante, el Decreto 3687 de 8 de agosto de 2016 «que designó en periodo de prueba a la abogada Betty Leonarda Pérez Peña» decayó en sus efectos, pues con la declaratoria de nulidad de la elección del Procurador General de la Nación, las decisiones proferidas por él tienen que sufrir las mismas consecuencias. - Desviación de poder: para el abogado censor, el Procurador General de la Nación no podía aplicar a los procuradores judiciales el régimen de carrera establecido para los demás empleados de esa entidad, pues al hacerlo incurrió en una desviación y abuso de poder, en tanto el Congreso de la República es el único órgano Estatal facultado para definir y estructurar aquel sistema de selección. Por consiguiente, adujo que ese alto funcionario erró al concluir que con la sentencia C-101 de 2013, los procuradores judiciales pasaron en forma inmediata a ser beneficiarios del régimen de carrera del resto de servidores de la Procuraduría General de la Nación. - Falsa motivación: arguyó que la falsa motivación del acto administrativo acusado se estructura al nacer a la vida jurídica con base en un concurso de méritos llevado a cabo sin existir un régimen especial definido por el legislador, para proveer los cargos de procuradores judiciales.
En tal contexto, señaló que no es acertado concebir que el Decreto 3687 de 8 de agosto de 2016, se encuentre conforme a derecho cuando su motivación obedece a un concurso de méritos que convocó inapropiadamente la demandada, dado que no tenía la facultad legal para ello. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.4 Contestación de la demanda. 1.4.1 Vinculado: Betty Leonarda Guerra Sierra Dentro de la oportunidad de ley, la vinculada contestó la demanda,3 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Como argumentos de defensa, esgrimió los siguientes: - La equiparación establecida en el artículo 280 de la Constitución Política, no es razón suficiente para concluir que todo concurso de méritos para proveer los cargos de procuradores judiciales, necesariamente deba ser idéntico al tradicionalmente diseñado para los jueces y magistrados.
Pues como lo ordenó la Corte Constitucional, para la provisión de dichos empleos deben seguirse las reglas del sistema de carrera de la Procuraduría General de la Nación, contenido íntegramente por el Decreto Ley 262 del 2000. - Para la expedición de la Resolución N° 040 de 20 de enero de 2015, no era necesaria la expedición de una ley, pues la incorporación automática de los procuradores judiciales al sistema de carrera administrativa consagrado en el Decreto Ley 262 del 2000, fue expresamente ordenada por la Corte Constitucional en una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. - La legalidad del acto administrativo arriba citado ya fue estudiada por el Consejo de Estado, razón por la que cualquier pronunciamiento relacionado con el debe ajustarse a lo resuelto por esa Corporación. - La convocatoria plasmada en esa resolución fijó las reglas del concurso de méritos para proveer los cargos de procuradores judiciales; por ello no es aceptable que después de agotadas sus etapas y efectuados los nombramientos y los respectivos retiros del servicio, se pretenda cuestionar la legalidad de ese proceso de selección. - La posible nulidad de esa convocatoria general no tendría ningún efecto invalidante frente al acto administrativo de nombramiento de la vinculada, por cuanto tal actuación constituye para ella una situación jurídica consolidada que le resulta beneficiosa. - Finalmente, alegó que el decaimiento de un acto administrativo genera la perdida de ejecutoria del mismo, pero no afecta su validez. 1.4.2 La Procuraduría General de la Nación: Dentro de la oportunidad de ley, la accionada contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones.
Como argumentos de defensa expuso lo siguiente: 3 Expediente digital, índice 2 SAMAI. 4 Expediente digital, índice 2 SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 - La Procuraduría General de la Nación emitió la Resolución N° 040 de 20 de enero de 2015, en cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013.
En consecuencia, sostuvo que las decisiones proferidas por aquella Corporación en ejercicio del control de constitucionalidad, son de “obligatorio cumplimiento” y tienen “efectos erga omnes”, pues así lo ha definido el artículo 48 de la Ley 270 de 1996. Por ese motivo, afirmó que su defendida debía acatar en su integridad esa providencia. - No es cierto que la Corte Constitucional haya legislado con la declaratoria de inexequibilidad contenida en la señalada decisión, como lo aseveró la parte demandante, pues nada le impedía adoptar esa decisión al advertir que la norma era contraria al orden constitucional.
Así entonces, ante esa consecuencia, no podía quedar en el limbo la naturaleza de los empleos de procuradores judiciales hasta que el Congreso de la Republica legislara sobre el particular. En ese orden, expresó que esos empleos, al perder la calidad de libre y nombramiento y remoción, se convirtieron en cargos de carrera administrativa, al tenor de lo preceptuado en el artículo 125 de la Carta Política. - Es equivocado el argumento de la parte actora relacionado con que antes de ofertar esas vacantes se debió promover una iniciativa legislativa para regular el sistema de carrera administrativa de los agentes del ministerio público, por lo que la exigencia de igualdad frente al régimen de selección de los funcionarios judiciales resulta improcedente.
Lo anterior, por cuanto tal asunto ya fue resuelto en la citada sentencia de constitucionalidad, al señalar que los cargos en mención debían pertenecer al régimen actual de carrera de la Procuraduría General de la Nación. Esa decisión fue reiterada posteriormente en el auto de fecha 6 de diciembre de 2013, por medio del cual se resolvió la solicitud de nulidad presentada en contra de esa providencia. - Finalmente, alegó que la anulación del acto de elección del Procurador General de la Nación no conlleva el decaimiento del Decreto 3687 de 8 de agosto de 2016, toda vez que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en aras de garantizar el orden y la seguridad jurídica, es procedente reconocer la validez de los actos administrativos expedidos por funcionarios cuyo nombramiento, designación o elección es anulado posteriormente, pues se encuentran amparados por la presunción de legalidad. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia adiada 15 de abril de 2021,5 el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
Con tales propósitos, el a quo, luego de referenciar: i) el alcance de las decisiones contenidas en la sentencia C-101 de 2013 y en el auto 255 de fecha 6 de diciembre de 2013, emitidos por la Corte Constitucional; ii) las sentencias de constitucionalidad como fuente directa de 5 Expediente digital, índice 2 SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 derecho y de obligatorio acatamiento para las autoridades administrativas y; iii) los hechos probados, concluyó que: - El acto administrativos acusado por la demandante se ajustó al orden jurídico vigente, en la medida que el nombramiento de la señora Betty Leonarda Pérez Peña, en el cargo de Procurador Judicial II Código 3PJ, Grado EC, en la Procuraduría 41 Judicial II Penal de Armenia, fue producto de un concurso público ordenado en una sentencia de constitucionalidad, decisión que era de obligatorio cumplimiento, máxime cuando dicha providencia definió que ese empleo tendría la naturaleza jurídica de un empleo de carrera administrativa, lo que implicaba en forma forzosa que la entidad demandada materializara el principio del mérito y llevara hasta su culminación el concurso correspondiente, como mecanismo constitucional y legal para proveer las vacantes de esa estirpe. - La anulación del nombramiento del Procurador General de la Nación, no afecta la legalidad de los actos administrativos demandados, en la medida en que en aquella decisión se analizaron las calidades, el procedimiento y/o las normas aplicables para acceder al cargo, sin incidencia alguna sobre la presunción de legalidad que orbita sobre aquellos. - El Decreto 3687 del 8 de agosto de 2016 no fue expedido con “desviación y abuso de poder”, por cuanto este siguió los lineamientos contenidos en la Resolución No 040 del 20 de enero de 2015, y cumpliendo una orden judicial perentoria y de raigambre constitucional, en la que se estableció con claridad que no era necesario expedir en forma previa un régimen especial de carrera para tal efecto.
Esto, por cuanto al interior de la Procuraduría General de la Nación existía un régimen propio «el Decreto Ley 262 de 2000» que contenía íntegramente el ingreso por méritos, siendo aplicable, tal y como lo hizo la entidad. - Ese mismo decreto no incurrió en falsa motivación, pues su sustento se centró en el cumplimiento de la orden judicial contenida en la sentencia C-101 de 2013, y en la aplicación del mérito como regla general para el ingreso a la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación. - Con la expedición de ese decreto se cumplió con el artículo 82 del Decreto Ley 262 de 2000, que indica que los nombramientos provisionales finalizan una vez se provean los cargos de carrera mediante el sistema de méritos, por lo que no se verifica actuación antijurídica alguna en la forma de retiro. - El señalado decreto atendió la realidad jurídica y fáctica que rodeaba la situación concreta, sin que se adviertan discordancias con el ordenamiento jurídico, puesto que la normatividad a la que debía ceñirse el trámite del concurso era el ya vigente Decreto Ley 262 de 2000.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 1.6 Recurso de apelación. Inconforme con esa decisión, el abogado de la parte demandante la recurrió en apelación.6 En su intervención, censuró que el tribunal de primera instancia hubiere negado las pretensiones de la demanda, pues a su juicio: - De conformidad con el artículo 241 de la Norma Superior, la Corte Constitucional es la intérprete autentica de la Constitución Política, sin embargo, no es la intérprete de los Decretos Leyes como lo es el 262 de 2000.
Por ello, adujo que, dentro de sus funciones, esa Corte no tiene asignada la potestad para legislar y, por tanto, la orden consistente en incorporar a los procuradores judiciales al régimen general de carrera de la Procuraduría General de la Nación, no era de obligatorio cumplimiento, dada la aludida falta de competencia, lo que a su vez generó la nulidad de los actos cuestionados por desviación de poder. - El alto tribunal carecía de competencia para interpretar el Decreto Ley 262 de 2000 y para señalar cuál era el régimen aplicable a los procuradores judiciales, pues ello es del resorte exclusivo del Congreso de la Republica. - El a quo, a través de la sentencia apelada, avaló que la Corte Constitucional se inmiscuyera en asuntos propios de la Rama Legislativa, desconociendo el principio de división de poderes existente en el Estado colombiano. - Las sentencias judiciales, entiéndase la C-101 de 2013, no constituye fuente de obligaciones cuando el juzgador excede sus facultades, como sucedió en el caso de marras. - La declaratoria de inexequibilidad de la expresión «procurador judicial» no transformó automáticamente esos cargos en provisionales, porque se desconocía el sistema de carrera que les sería aplicable. - La sentencia C-101 de 2013 no constituye un precedente obligatorio en relación con la determinación del sistema de carrera aplicable a esos funcionarios, toda vez que esta no fue la ratio decidendi de la misma.
Por ello, alegó que en esa providencia el alto tribunal se ocupó de resolver el problema jurídico planteado en la demanda, que consistía en definir si el cargo de procurador judicial era o no de libre nombramiento y remoción o de carrera, sin que se propusiera dentro de las pretensiones que se resolviera por la Corte Constitucional, cuál sería el régimen de carrera aplicable, en caso de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que los calificó como de libre nombramiento y remoción. - El juzgador de primera instancia debía apartarse de lo dispuesto en la sentencia C-101 de 2013, pues ella no reunía los requisitos para tener fuerza vinculante a saber: i) que en la ratio decidendi de esa providencia se encontrara una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio decidendi resolviera 6 Expediente digital, índice 2 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y; iii) que los hechos del caso actual sean equiparables a los resueltos anteriormente. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso: Mediante auto de fecha 24 de abril de 2024,7 se admitió el recurso de apelación. 1.7.2 Pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación Se registra pronunciamiento en el índice 29 de la plataforma SAMAI.
Sin embargo, el abogado que suscribió ese documento no funge como apoderado de esa entidad en este proceso. Pues bien, tramitado en forma legal el proceso y al no observarse ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,9 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación. No obstante, en caso de que ambas partes hayan recurrido toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto, como el apoderado de la parte actora fue el único que apeló la providencia de primer grado, la resolución de la alzada se limitará a los argumentos allí expuestos. 7 Índice 24 SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 2.3 Problema jurídico.
De conformidad con los argumentos planteados por el recurrente, le corresponde a la Sala establecer sí ¿La sentencia C-101 de 2013 no constituye un precedente judicial de aplicación obligatoria frente al presente asunto y, por tanto, el a quo estaba obligado a apartarse de ella al momento de emitir la sentencia de primera instancia? En el camino de resolución de estos interrogantes, la Subsección estudiará: i) el carácter vinculante de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional y; ii) la naturaleza del cargo de procurador judicial. 2.3.1 El carácter vinculante de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional.
De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 241 Superior «A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución». Para el ejercicio de esa especial labor se le atribuyeron una serie de funciones, entre las que se destaca «Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación».
Así, en aras de robustecer esa atribución, el artículo 243 de la Constitución Política instituyó que: «ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución».
En cuanto al principio de cosa juzgada arriba referenciado, la Corte Constitucional ha expresado que tiene doble connotación: la primera, relacionada con el impedimento de ese tribunal para volver a examinar una disposición previamente analizada en sede de constitucionalidad «cosa juzgada formal» y, la segunda, consistente en la prohibición de reproducir el contenido material de la decisión declarada inexequible mientras subsistan las disposiciones superiores que determinaron esa decisión «cosa juzgada material».10 Pues bien, es procedente destacar que a nivel legal también se consagraron postulados similares en orden a fortalecer el control constitucional asignado a esa Corporación. Así, en el artículo 21 del Decreto Ley 2067 de 1991,11 se estableció que «Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa 10 Sentencia C-820 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 «Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares». Asimismo, en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 «estatutaria de la administración de justicia», previó:
ARTÍCULO
48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. <CONDICIONALMENTE exequible> Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva.
La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general. 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes.
Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. De la lectura de estas disposiciones emerge con claridad que las decisiones e interpretaciones que ese colegiado adopta frente a los textos constitucionales y legales en el marco de los juicios que adelanta por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, son obligatorias y vinculantes para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales.12 En lo que respecta al carácter vinculante y obligatorio de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, en sentencia T-116 de 2004, se concluyó: «La Constitución Política es una norma.
Por lo mismo, su aplicación y respeto obliga a un constante ejercicio hermenéutico para establecer su sentido normativo. La función definitiva en esta materia corresponde a la Corte Constitucional, conforme se desprende del artículo 241 de la Constitución. Así, al ser guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, la interpretación que la Corte haga del texto constitucional es vinculante para todos los operadores jurídicos, sea la administración o los jueces».
En punto a la interpretación de la «ley», en la sentencia C-820 de 2006, citada con anterioridad, se expresó que, aunque la interpretación legal compete por excelencia a los jueces ordinarios, es de la esencia de la función de control de constitucionalidad de esa Corte determinar «el entendimiento racional, lógico y práctico de la ley cuyo control de constitucionalidad debe ejercer».
Más adelante, en esa misma providencia, se concluyó: «En consecuencia, se reitera que, a pesar de que, por regla general, no corresponde a la Corte Constitucional determinar el sentido de las disposiciones legales, porque ello es propio de los jueces ordinarios, en algunos casos, la Corte no sólo “debe intervenir en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones sometidas a control”13, sino que, además, debe fijar la 12 Sentencia T-116 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 13 Sentencia C-128 de 2002.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 interpretación legal que resulta autorizada constitucionalmente, esto es, señala la forma cómo debe interpretarse la ley y cómo no debe hacerse.
En tal virtud, existen algunas circunstancias en las que la Corte Constitucional debe señalar la interpretación obligatoria de la ley. Esto se realiza, entre otras, mediante las sentencias interpretativas y aditivas, en las cuales se busca armonizar los principios de supremacía de la Constitución y democrático o de conservación del derecho que pueden resultar en tensión cuando una disposición puede interpretarse de varias formas, una de las cuales resulta contraria a la Constitución y otras conforme a ella, o cuando el texto legal acusado presenta vacíos normativos que, tal y como se encuentra, sería inconstitucional».
Siguiendo este derrotero, en sentencia SU-611 de 2017, ese mismo tribunal fijó las consecuencias del desconocimiento del precedente constitucional en los siguientes términos: «En tal orden de ideas, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la procedencia de esta causal de procedibilidad de la acción de tutela a partir de la vinculación inescindible entre la supremacía constitucional y la obligatoriedad de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional.
De manera que “[l]a supremacía del precedente constitucional se deriva del artículo 241 de la Constitución Política, el cual asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma de normas – principio de supremacía constitucional. En efecto, esta Corporación ha establecido que, como intérprete de la Constitución, sus decisiones son obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio decidendi, es decir, la regla que sirve para resolver la controversia”. 6.5.
Lo anterior -según esta Corte- conlleva a que si una autoridad judicial desconoce la jurisprudencia constitucional se produce “en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica.
Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”. De las anteriores consideraciones se extrae que: i) Las decisiones dimanadas del ejercicio de la función de control de constitucionalidad asignada a la Corte, incluyendo las interpretaciones realizadas para adoptar la respectiva decisión, tienen un carácter vinculante y obligatorio para todas las autoridades judiciales y administrativas; ii) Por tanto, el desconocimiento de esos precedentes, amén de constituir una causal autónoma de procedibilidad de la acción de tutela, implica la trasgresión al principio de seguridad jurídica, al punto de que no solo patrocina la falta de coherencia entre la Constitución Política y la ley, sino también resta fuerza a la unidad que debe tener el sistema normativo y;
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 iii) En ejercicio de esa labor, la Corte Constitucional puede fijar el alcance de una disposición legal con la finalidad de ajustarla a los postulados constitucionales. 2.3.2 La naturaleza del cargo de Procurador Judicial.
El artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000, clasificó los empleos al interior de la Procuraduría General de la Nación, así:
ARTÍCULO 182. CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los empleos, de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se clasifican así: 1) De carrera 2) De libre nombramiento y remoción Los empleos de la Procuraduría General de la Nación son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción. Los empleos de libre nombramiento y remoción son: - Viceprocurador General - Secretario General - Tesorero - Procurador Auxiliar - Director - Jefe de la División Administrativa y Financiera del Instituto de Estudios del Ministerio Público - Procurador Delegado - Procurador Judicial - Asesor del Despacho del Procurador - Asesor del Despacho del Viceprocurador - Veedor - Secretario Privado - Procurador Regional - Procurador Distrital - Procurador Provincial - Jefe de Oficina - Jefe de la División de Seguridad - Agentes adscritos a la División de Seguridad y demás servidores cuyas funciones consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos, cualquiera sea la denominación del empleo. 3.
De período fijo: Procurador General de la Nación. En sentencia C-101 de 2013, la Corte Constitucional, al decidir la demanda de inconstitucionalidad impetrada en contra de la expresión “procurador judicial” contenida en el numeral 2.º del artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000, declaró la inexequibilidad de dicha expresión, luego de advertir que esa clasificación contrariaba lo establecido en el artículo 280 superior, que acoge esos empleos y los equipara a las «calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones» previstas para las autoridades jurisdiccionales ante quienes ejercen su labor.
Para tal propósito, esa Corporación declaró que los procuradores judiciales pertenecían al régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, motivo por el que, a partir de la expedición de esa decisión, los cargos en cita pasaron de ser de libre nombramiento y remoción a empleos de carrera administrativa. En la sentencia a la que se viene haciendo referencia se afirmó: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 «5.4.3.
El artículo 280 constitucional regula situaciones jurídicas de dos tipos de servidores públicos: los agentes del ministerio público que ejercen su cargo ante la rama judicial; y los magistrados y jueces ante quienes ellos actúan. Entre los factores equiparables de unos y otros, se encuentran los “derechos”, al lado de “categoría y calidades” como de “remuneración y prestaciones”.
Ello indica que la acepción “derechos” adquiere un contenido específico que la diferencia de otros derechos asociados régimen salarial y prestacional de los procuradores judiciales. Entre “derechos” objeto de homologación, que no tienen por objeto ni la remuneración ni las prestaciones, se encuentra el de pertenencia a un régimen de carrera, que entraña para sus titulares garantías de estabilidad laboral, de acceso a los cargos y promoción a los mismos a través de la selección y evaluación objetivos, con base en criterios del mérito y las calidades personales, propios de la carrera administrativa o judicial; de tal pertenencia a la carrera se deriva, puntualmente, la garantía de que su nombramiento y remoción no puede ser el resultado de la discrecionalidad del nominador y de gozar de la estabilidad que tienen los magistrados y jueces ante quienes ejercen sus funciones. 5.4.4.
El artículo 280 de la Constitución Política refuerza lo anteriormente señalado, cuando establece que los agentes del Ministerio Público tendrán la misma “categoría” de los magistrados y jueces ante los que actúan, vocablo que significa la equivalencia en los cargos que desempeñan unos y otros, la cual se quebranta con la distinción que realiza la disposición acusada, al clasificar el cargo de procurador judicial como de libre nombramiento y remoción, cuando los de los jueces y magistrados ante los que actúan, son de carrera administrativa, conduciendo a su inexequibilidad. 5.4.5.
Así, los procuradores judiciales, en su condición de agentes del Ministerio Público que actúan ante jueces y tribunales cuyos cargos han sido definidos por el legislador -Ley 270 de 1996- como de carrera, tienen el derecho a ser clasificados igualmente como carrera administrativa, en aplicación del artículo 280 constitucional. Tal decisión, además, se aviene con el principio general de la carrera, prevista en el artículo 125 superior. 5.5.
Consideraciones finales. 5.5.1. La Corte declarará la inexequibilidad de la norma demandada, por vulneración del artículo 280 de la Constitución que ordena la equiparación en materia de “derechos” entre magistrados y jueces y los agentes del ministerio público que ejercen el cargo ante ellos, entendiendo esta Corte que entre los derechos a homologar se encuentra el ser considerado de carrera administrativa. 5.5.2.
Cabe distinguir que una es la carrera judicial administrada por el Consejo Superior de la Judicatura y otra la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación. Por ello, la incorporación que procede respecto de los “procuradores judiciales” es a la carrera propia de la Procuraduría General de la Nación.» Así mismo, en auto 255 de noviembre de 2013, esa Corte, al resolver un incidente de nulidad propuesto por la Procuraduría General de la Nación contra aquella providencia, reafirmó lo expresado en relación con los procuradores judiciales, así: «3.2.4.
Ahora bien, frente a la afirmación de la Procuraduría de la imposibilidad de cumplir el mandato de igualdad del artículo 280 constitucional debido a la divergencia entre los regímenes de la carrera de la procuraduría y la carrera judicial, encuentra la Corte que ella surge como consecuencia de la interpretación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 errada que hace la solicitante, considerar que el mandato de igualdad contenido en el artículo 280 constitucional, se refiere a la equiparación de los regímenes de la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación y el de la carrera judicial propia de los Jueces y Magistrados (LE.270/96), y no al “derecho” a que los cargos de los Procuradores Judiciales sean considerados de carrera, como lo indicó esta Corporación en la providencia impugnada. 2.3.5.
Es por ello que la Corte fue clara en el pronunciamiento acusado, al establecer - en su numeral 5.5.2. - la necesidad de distinguir entre la carrera judicial administrada por el Consejo Superior de la Judicatura y la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación y que por ello, la incorporación que procedía respecto de los Procuradores Judiciales era a la carrera propia de la Procuraduría General de la Nación, en tanto “entre los “derechos” de los jueces y magistrados, que en virtud del artículo 280 constitucional deben ser extendidos a los agentes del ministerio público que ejercen su cargo ante ellos, se encuentra de no ser catalogado su empleo por el Legislador como de libre nombramiento y remoción, es decir, ser reconocido como cargo de carrera.” sin que se refiera en ningún momento, a que deba aplicarse en mismo régimen de carrera. 2.4.
De las consideraciones anteriores, considera la Sala que no se encuentra probado que la Corte haya incurrido en una ostensible, probada, significativa y trascendental violación del debido proceso por la manifiesta incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, que declaró la inexequibilidad de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2 del artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000, por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política y ordenó a la Procuraduría General de la Nación, la convocatoria a un concurso público para la provisión en propiedad de los cargos de Procurador Judicial.» Así pues, de las reseñadas consideraciones se concluye que: i) Con la sentencia C-101 de 2013, la Corte Constitucional varió la naturaleza de los procuradores judiciales, en el sentido de invalidar su caracterización en los empleos de libre nombramiento y remoción, para, en su lugar, incluirlos en la categoría de cargos de carrera administrativa. ii) Con ese cambio, los adscribió al sistema de carrera administrativa especial de la Procuraduría General de la Nación -por pertenecer a esa entidad- y desestimó el régimen de carrera aplicable a los jueces de la república, al considerar que los postulados de igualdad contenidos en el artículo 280 superior no se extendían al mismo sistema de selección. Pues bien, sin necesidad de abordar más consideraciones, esta Sala de Subsección resolverá el caso concreto. 2.4 Caso concreto Interrogante único: ¿La sentencia C-101 de 2013 no constituye un precedente judicial de aplicación obligatoria frente al presente asunto y, por tanto, el a quo estaba obligado a apartarse de ella al momento de emitir la sentencia de primera instancia? Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Pues bien, concluye esta Subsección que, en el caso de marras, el a quo no podía, al momento de dictar la sentencia de primer grado, dejar de aplicar el precedente constitucional vertido en la sentencia C-101 de 2013.
Lo anterior, en razón a que las normas y citas jurisprudenciales citadas son claras al prescribir el carácter obligatorio y vinculante de este tipo de decisiones, atributos que garantizan plenamente los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad jurídica y, además, persiguen la aplicación uniforme del sistema normativo, mediante la armonización entre la Constitución Política y las leyes de la República.
Por consiguiente, cuando el censor afirmó que la Corte Constitucional no podía ordenar la inscripción de los cargos de procuradores judiciales al sistema de carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación desconoció: i) La fuerza vinculante y obligatoria de las decisiones proferidas en el marco de los procesos de control de constitucionalidad a que se ha venido haciendo referencia. ii) Que dentro de las funciones como máximo intérprete de la Constitución Política, la Corte puede definir el alcance de intelección de una disposición legal, como en efecto ocurrió con la escogencia del régimen de carrera administrativa que debía cobijar los empleos de procuradores judiciales, luego de su exclusión del catálogo de cargos de libre nombramiento y remoción. iii) Que la Ley si reglamentó todo lo atinente al régimen de carrera de esos funcionarios y, por tanto, no se requería una nueva intervención del Congreso de la República al respecto.
Ello, en atención a que, tal y como lo reconocieron la Corte Constitucional en la sentencia en cita y esta Corporación en la providencia que resolvió la demanda de nulidad presentada en contra de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 -contentiva de la convocatoria general a concurso de méritos para la provisión de los cargos de procuradores judiciales-,14 el ejecutivo nacional, a través del Decreto Ley 262 de 2000 y en cumplimiento de las facultades extraordinarias recibidas del legislativo primario -Ley 573 de 2000-, reguló todos los aspectos atinentes al sistema de carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación. iv) Que a la luz de lo establecido en el artículo 183 ejusdem «La carrera de la Procuraduría es un sistema técnico de administración de personal, que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la entidad y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso a ella, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascender, como también establecer la forma de retiro de la misma». v) Que el uso de las reglas de ese sistema se activa ante la existencia de vacantes definitivas en los empleos de carrera administrativa «artículo 184 ibid.»; 14 Sección Segunda, sentencia de 30 de julio de 2021, expediente con radicado interno (0740-2015), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 sin que la norma en mención distinga los orígenes de esos cargos como condicionante para pertenecer a ese régimen. vi) Que el artículo 186 ibidem prevé que cuando un empleo de libre nombramiento y remoción es convertido en un cargo de carrera administrativa, se debe adelantar el concurso de méritos respectivo, en orden a garantizar su provisión definitiva.
Así entonces, es claro que la Corte Constitucional, en el marco de su función de protectora y guardia de la Carta Política y en ejercicio de su poder de interpretación de la Constitución y de la ley, consideró que lo más ajustado al orden jurídico era la adscripción de los empleos de los procuradores judiciales al sistema de carrera de la Procuraduría General de la Nación, máximo porque la norma especial que contempla la estructura orgánica de esta entidad contiene las reglas necesarias para garantizar el mérito en la función pública de estos cargos.
Admitir lo contrario, implicaría el desconocimiento de las decisiones emitidas por aquella Corporación Judicial, con las consecuencias arriba señaladas, amén de que, como bien lo concluyó esta Sección: «era totalmente innecesaria la expedición de una nueva ley de carrera para ser aplicada a los concursos públicos de mérito dirigidos a la provisión de los cargos de procurador judicial, pues estando en vigencia el Decreto Ley 262 de 2000, ello llevaría al absurdo de permitir la coexistencia de dos sistemas de carrera administrativa distintos en el seno de la Procuraduría General de la Nación, uno de los cuales sería aplicable a los concursos para la selección por mérito de los procuradores judiciales y otro para los demás concursos que deba adelantar ese organismo de control».15 En conclusión, de cara a lo expuesto, y teniendo presente que los argumentos formulados en el recurso de apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5 Condena en costas en segunda instancia. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de la parte demandante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 15 Ejusdem.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63 001 23 33 000 2018 00022 01 (2194-2022) Demandante: Claudia Marina Martínez Gil www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Claudia Marina Martínez Gil contra la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI», y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de fecha veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Con impedimento aceptado)16 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA. 16 Mediante auto de 27 de octubre de 2022, se aceptó el impedimento manifestado por el citado Consejero de Estado. (Ver índice 11 de SAMAI).