Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL EICE ESP Temas: Cobro coactivo.

Título ejecutivo. Cuenta de cobro. Intereses de mora SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que en la parte resolutiva dispuso1: «PRIMERO. DECLARAR la nulidad de los actos demandados: • Cuenta de cobro No. 0010 de 2017, por valor de $2.362.587.943,24 presentada ante el departamento de Casanare mediante Comunicación No. 810.16.01.010770.17 del 27 de septiembre de 2017. • La Resolución No. 01634 del 30 de noviembre del año 2017 que resolvió las excepciones de mérito propuestas por el departamento de Casanare y ordenó seguir adelante con la ejecución, así como la Resolución No. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero del año 2018, por medio de la cual se rechazó el recurso de reposición presentado contra la anterior. • Y las Resoluciones 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018 y 811.11.00.0027.18 del 3 de abril del año 2018, por medio de las cuales se realizó la liquidación del crédito en la suma de $3.372.262.520.84.

SEGUNDO. CONDENAR en abstracto a la EAAAY EICE al pago de intereses moratorios sobre las sumas embargadas y secuestradas dentro del proceso de jurisdicción coactiva 2017-003, desde que se ejecutó la medida hasta que fueron levantadas por este tribunal mediante auto del 21/5/2018. Ejecutoriado el presente fallo, la entidad accionante deberá tramitar el correspondiente incidente adjuntando las pruebas relacionadas con los embargos realizados, las sumas embargadas y la fecha en que fueron levantados los mismos.

TERCERO. MANTENER la suspensión provisional de toda la actuación adelantada dentro del proceso de jurisdicción coactiva iniciado por la E.A.A.A.Y. contra el departamento de Casanare, radicado con el número 2017-003, hasta tanto la presente sentencia quede ejecutoriada. 1 Fls. 216 a 223 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTO. NO CONDENAR en costas a la demandada en esta instancia acorde con las consideraciones».

ANTECEDENTES El 28 junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia dentro de la acción popular nro. 2011-02102, en la que se declaró la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente sano y al acceso eficiente a los servicios públicos, entre otros, condenándose al Fondo de Adaptación, al departamento de Casanare, al municipio de Yopal y a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal – en adelante EAAAY EICE ESP, a adoptar las medidas provisionales y definitivas para garantizar el servicio de agua potable.

Los porcentajes de participación en las obligaciones respecto de las medidas cautelares y definitivas que debían ser cubiertas por las entidades responsables se determinaron de la siguiente manera: i) la Nación – Fondo de Adaptación en un 40%, ii) el departamento de Casanare en un 35%, (iii) el municipio de Yopal en un 20% y (iv) la EAAAY EICE ESP en el 5% restante3.

El 3 de abril de 2014, el Consejo de Estado confirmó y adicionó la anterior providencia, en el sentido de imponer a la EAAAY EICE ESP y al municipio de Yopal la obligación de continuar con la prestación del servicio de acueducto mediante el abastecimiento continuo4. Con el fin de dar cumplimiento a las anteriores obligaciones, el Comité Financiero de la Acción Popular nro. 2011-0210, mediante Acta AP3-R03 del 14 de septiembre de 20165 establecieron el procedimiento para la verificación y pago de gastos plan de contingencia en la adopción de las medidas provisionales y definitivas en la proporción que les correspondía. Se determinó que una vez se tuviera el concepto definitivo por parte del Fondo de Adaptación sobre la aceptación de los gastos, las partes remitirían las cuentas de cobro a cada uno de los accionados6.

El 27 de septiembre de 2017, la EAAAY EICE ESP presentó al departamento de Casanare el Oficio nro. 810.16.01.010770.177, asunto cuenta de cobro gastos de emergencia de acueducto por los meses de diciembre de 2015, enero a diciembre y complemento de 2016 y de enero a mayo de 2017 por $2.362.587.943,24, que corresponde al 35% de la participación. Con ese oficio se adjuntó la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017, por concepto del pago de gastos de emergencia de acueducto por valor de $2.362.587.943.248, que fue recibida por el departamento de Casanare el 28 de septiembre de 20179. 2 C.D. Fl. 190 c.p. 1. 3 Fl. 71 de la sentencia de primera instancia de la acción popular. 4 Fl. 190 c.p. 1. 5 Fls. 178 a 180 c.p. 1. 6 Fl. 179 c.p. 1. 7 Fls. 24 a 25 c.p. 1. 8 CD.

Fl. 191 c.p. 1. Páginas 5 a 7 del medio magnético. 9 Fl. 24 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El 27 de octubre de 2017, la Oficina Asesora Jurídica de la EAAAY EICE ESP, profirió la Resolución nro. 811.11.00.0189.1710 por medio de la cual libró mandamiento de pago en contra del departamento de Casanare por la suma de $2.362.587.943.24, dentro del proceso de cobro coactivo nro. 2017-003, por el incumplimiento en el pago de gastos de emergencia de acueducto «de los meses de diciembre 2015, enero a diciembre y complementario de 2016 y de enero a mayo de 2017» de acuerdo con lo ordenado por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Casanare en las sentencias proferidas dentro de la Acción Popular nro. 2011- 00210.

En la misma fecha, la citada dependencia y mediante la Resolución nro. 811.11.00.0190.17 decretó el embargo y retención de dineros que se encontraban depositados o los que con posterioridad llegaran a existir en las cuentas bancarias pertenecientes al departamento de Casanare, por la suma de $4.725.175.886.4811. El 21 de noviembre de 2017, el departamento de Casanare propuso como excepciones contra el mandamiento de pago la falta de título ejecutivo y ausencia de competencia del funcionario que expidió el acto12.

Indicó que la cuenta de cobro no podía considerarse un título porque no es un acto administrativo y se profirió sin adelantarse procedimiento alguno, lo que implicó que careciera del requisito de determinación de la obligación tributaria. Precisó que la EAAAY EICE ESP le adeuda la suma de $3.235.364.797 que corresponde al 5% de $64.707.295.932.

El 30 de noviembre de 2017, la funcionaria ejecutora de la EAAAY EICE ESP, mediante la Resolución nro. 01634 rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, porque la entidad cuenta con la facultad de cobro coactivo y en este caso, el título ejecutivo objeto de cobro es complejo en tanto está constituido por la sentencia proferida en el proceso de acción popular y por las cuentas de cobro.

En consideración a lo anterior, ordenó seguir adelante con la ejecución13. Contra el anterior acto administrativo el departamento de Casanare interpuso recurso de reposición14, decidido por la citada funcionaria con el Auto nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero de 201815, en el sentido de rechazar de plano el recurso, porque las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago no están llamadas a prosperar.

Además, ordenó seguir adelante con la ejecución y actualizar la liquidación del crédito y las costas. El 3 de abril de 2018, la precitada funcionaria expidió la Resolución nro. 811.11.00.0027.18 por la que se liquidó el crédito y las costas en forma provisional, aumentando el capital de la obligación en $1.009.674.577,60 por concepto de «obligación sobreviniente originada desde el mandamiento de pago de junio 2017 a 30 de noviembre de 2017», determinando un valor total de $3.372.262.520.8416. 10 Hojas 14 a 18.

CD. Fl. 191 c.p. 1. 11 Fls. 30 a 31 c.p. 1. 12 Fls. 33 a 38 c.p. 1. 13 Fls. 45 a 49 c.p. 1. 14 Fls. 50 a 51 c.p. 1. 15 Fls. 59 a 63 c.p. 1. 16 Fls. 56 a 57 vto. c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 DEMANDA El departamento de Casanare, actuando mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo17, formuló las siguientes pretensiones18: «1.

Declarar la nulidad de la cuenta de cobro No. 0010 de 2017 por valor de DOS MIL TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS ($2.362.587.943,24), presentada ante el departamento de Casanare mediante comunicación No. 810.16.01.010770.17 del 27 de septiembre del año 2017. 2.

Declarar la nulidad de la Resolución No. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero del año 2018, por medio de la cual se rechazó el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 01634 del 30 de noviembre del año 2017 y se ordenó seguir adelante con la ejecución. 3. Declarar la nulidad de la Resolución No. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero del año 2018, por medio de la cual la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP realizó la liquidación del crédito y fijó cuotas provisionales en la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS MC/TE ($3.372.262.520,84). 4.

Declarar la nulidad de la Resolución No. 811.11.00.0027.18 del 3 de abril del año 2018, por medio de la cual la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP realizó la liquidación del crédito en la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS MC/TE ($3.372.262.520,84). 5.

Como restablecimiento del derecho, ordenar a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP, el reintegro y/o devolución de los dineros embargados y retenidos, con la correspondiente indexación e intereses y rendimientos financieros generados. 6. Ordenar a la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL EICE ESP, abstenerse de iniciar nuevamente un proceso administrativo por jurisdicción coactiva en contra del DEPARTAMENTO DE CASANARE, por los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 7.

Condenar a la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL EICE ESP, a costas y agencias en derecho». Invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 29 y 84 de la Constitución Política • Artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 • Artículo 615 y siguientes del Estatuto Tributario • Artículo 619 del Código de Comercio • Artículos 422 y 469 del Código General del Proceso Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: 17 La demanda se presentó el 18 de abril de 2018.

Fl. 1 c.p. 1. 18 Fls. 107 a 108. Escrito de subsanación de la demanda. Admitida mediante auto del 21 de mayo de 2018. Fls. 137 y vto. c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Falta de título ejecutivo.

Se refirió a los artículos 828 del ET, 99 de la Ley 1437 de 2011 y, 422 y 469 del CGP, luego de lo cual, concluyó que la cuenta de cobro expedida el 27 de septiembre de 2017 no constituye un título ejecutivo porque no contiene las normas en las que se fundamentó el cobro de la obligación. Agregó que la EAAAY EICE ESP tenía que expedir un acto administrativo liquidando la obligación. Sostuvo que en la Resolución nro. 01634 del 20 de noviembre de 2017 (que rechazó las excepciones propuestas) y en la Resolución nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero de 2018 (que resolvió el recurso de reposición), la EAAAY EICE ESP indicó que las cuentas de cobro radicadas ante el departamento de Casanare «son actos administrativos que contienen una manifestación expresa de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos, que, además, prestan merito ejecutivo por ser títulos ejecutivos complejos para iniciar por jurisdicción coactiva el cobro directo de una obligación», Además, «que las cuentas de cobro radicadas mensualmente precedidas de comunicaciones y la sentencia del 28 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en la Acción Popular No. 85-001-2331-001-2011-00210-00, configuran un Título Ejecutivo Complejo, exigible ante la respectiva jurisdicción».

Posición de la que discrepa, porque de conformidad con el artículo 615 del ET, todas las entidades que presten servicios públicos deben emitir factura con el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 617 y 618 ibídem. Por lo anterior y, en atención a la naturaleza jurídica de la EAAAY EICE ESP, no era dable que se expidiera cuenta de cobro, toda vez que no constituyen actos administrativos válidos para solicitar el pago de las obligaciones tributarias, tampoco son títulos valores en los términos del artículo 619 del C. de Co19.

Puso de presente que la EAAAY EICE ESP le adeuda el 5% de $64.707.295.932 que corresponde a $3.235.364.797 como consecuencia de las inversiones realizadas en cumplimiento de las órdenes emitidas por el Tribunal Administrativo de Casanare en la Acción Popular 2011-210. Falta de competencia del funcionario. Indicó que la EAAAY EICE ESP no tenía competencia para adelantar el procedimiento de cobro coactivo.

Señaló que la Resolución nro. 811.11.00.0189.17 del 27 de octubre de 2017 por medio de la cual se libró el mandamiento de pago tiene como sustento legal el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que regula las relaciones que devienen del contrato de prestación de servicio de acueducto y determina que la factura presta mérito ejecutivo, desconociéndose la razón por la que se aplicó al caso concreto, toda vez que se trata del cumplimiento de las medidas provisionales impuestas en las sentencias proferidas en el proceso de la acción popular.

Inclusión de valores no establecidos en el mandamiento de pago. Aseguró que en la Resolución nro. 811.11.00.0027.18 del 3 de abril de 2018 por medio de la cual se liquidó el crédito, la EAAAY EICE ESP incluyó la suma de $1.009.674.577,60 por concepto de gastos sobrevinientes, que no estaba contenida en el mandamiento de pago. 19 Al respecto transcribió apartes de los conceptos de la DIAN nros. 045414 y 46115 del 17 y 19 de julio de 2012, respectivamente.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que la EAAAY EICE ESP no podía crear una etapa en el proceso coactivo que no se encontrara regulada en la ley, en este caso, expidiendo la liquidación del crédito y de costas procesales20, circunstancia que configura la causal de desviación de poder.

Sostuvo que la entidad demandada no respetó los plazos y términos establecidos en el proceso de cobro coactivo, porque la Resolución nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero de 2018, por la que se rechazó de plano el recurso de reposición interpuesto contra el acto que decidió las excepciones, se notificó por edicto fijado el 15 de marzo de 2018, siendo desfijado el 3 de abril del mismo año, pese a lo cual, en esta última fecha se expidió el acto por el que se liquidó el crédito.

Destacó que la citada resolución indicó el término de tres (3) días para presentar objeciones a la liquidación del crédito, sin embargo, el 3 de abril de 2018, la EAAAY EICE ESP expidió diferentes oficios dirigidos a las entidades financieras y crediticias del municipio de Yopal solicitando la actualización de la medida de embargo. Medida cautelar.

Solicitó que se decrete la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, la suspensión del proceso de cobro coactivo y que la EAAAY EICE ESP se abstenga de ejecutar cualquier medida cautelar de embargo y retención de los dineros de propiedad del departamento de Casanare que existan en los bancos y entidades financieras, así como aquellas que se consideren procedentes y necesarias para proteger los derechos del departamento21.

OPOSICIÓN La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP - EAAAY se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente22: Indicó que en este caso se configura un título ejecutivo complejo conformado por la sentencia del 28 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro de la Acción Popular nro. 2011-0210 y la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 por medio de la cual se requiere al departamento de Casanare para el pago de gastos de la emergencia de acueducto de los meses de diciembre 2015, enero a diciembre y complemento de 2016 y de enero a mayo de 2017.

Afirmó que, pese a que el cumplimiento de las medidas provisionales y definitivas en el suministro de agua potable del municipio de Yopal recaía en el departamento de Casanare, el municipio de Yopal, el Fondo de Adaptación y la EAAAY EICE ESP, solo estas dos últimas entidades han cumplido con el valor generado por gastos de contingencia en acatamiento a lo ordenado en la sentencia proferida dentro del proceso de acción popular. 20 Manifestó que el Título VIII del ET desarrolla el proceso de cobro coactivo y no regula en ninguno de sus apartes la etapa denominada liquidación del crédito y de costas procesales. 21 Fl. 7 cuaderno de medida cautelar.

Decidida mediante auto del 21 de mayo de 2018, por medio del cual el Tribunal decretó la suspensión provisional de la cuenta de cobro y de toda la actuación adelantada dentro del proceso de jurisdicción coactiva y, dispuso el levantamiento de las medidas cautelares de embargo, secuestro y retención de dineros ordenadas por la EAAAY dentro del proceso de jurisdicción coactiva.

Fls. 25 a 29 del citado cuaderno. 22 Fls. 165 a 176 vto. c.p.1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Comentó que presenta un desbalance financiero por asumir con sus recursos el cumplimiento del fallo mientras que, el municipio de Yopal y el departamento de Casanare no le han devuelto los gastos que les corresponde.

Manifestó que para dar cumplimiento a las medidas provisionales impuestas en la sentencia se conformó un Comité Financiero integrado por las cuatro entidades obligadas, aprobándose el procedimiento para la verificación y pago de los gastos, tal como consta en el Acta del 14 de septiembre de 2016. Explicó que, el procedimiento para el cobro inicia con la remisión de todos los gastos incurridos por parte de la EAAAY EICE ESP al Fondo de Adaptación para su verificación y emisión de concepto, luego de aprobarse los gastos se procedería a la emisión de la respectiva cuenta de cobro por cada una de las entidades, quienes dentro de los 30 días siguientes a la radicación de la cuenta debían realizar el respectivo reembolso.

Por lo anterior, enfatizó que el título ejecutivo lo constituye la cuenta de cobro por «aceptación expresa» de las cuatro entidades obligadas, conforme se desprende del procedimiento fijado por el Comité Financiero, que por decisión del Tribunal fue creado para la revisión de los costos y gastos de contingencia y para establecer los mecanismos internos de pago.

De ahí que, insista en que existe aceptación expresa del deudor para el cobro a través de una cuenta de cobro como título que contempla una obligación clara, expresa y exigible. Destacó que las cuentas de cobro acordadas en el Comité Financiero constituyen no solo un acto administrativo, sino que contienen una obligación: i) clara porque la aceptó el demandante al reconocerla como el mecanismo para que la empresa recuperara los gastos incurridos, ii) expresa por cuanto es el departamento de Casanare quien debe reembolsar las expensas por el cumplimiento de las medidas provisionales de acuerdo con el porcentaje que le corresponde y iii) exigible debido a que no ha cumplido con la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Casanare y no pagó los gastos generados.

Precisó que no podía expedir una factura porque la obligación que se cobra no es por la prestación de un servicio público sino de una orden judicial y, además, debía atender lo dispuesto por el Comité Financiero emitiendo una cuenta de cobro. Expuso que es una empresa industrial y comercial del Estado con personería jurídica y autonomía financiera, administrativa y de capital independiente de acuerdo con lo establecido en la Ley 489 de 1998, que tiene facultades para adelantar el procedimiento administrativo coactivo para el cobro de las obligaciones que tengan terceros a su favor.

Señaló que el procedimiento administrativo de cobro que realizó se rige por lo dispuesto en el Reglamento Interno de Cobro Administrativo Persuasivo y Coactivo establecido en la Resolución 650 de 2013 que se enmarca en el ET, el CPACA, la Ley 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 2006 y el CGP. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Se refirió a sentencias de tutela23 en las que se determinó la competencia de la entidad para adelantar los procesos de cobro coactivo con el fin de recuperar la cartera y obligaciones contraídas con la EAAAY EICE ESP.

Manifestó que no se debe declarar la nulidad del acto de liquidación del crédito porque su expedición obedeció al trámite del proceso de cobro coactivo y corresponde a las sumas que para esa fecha el departamento le adeudaba. Por último, propuso las excepciones de: i) inepta demanda porque se cuenta con un título ejecutivo, ii) temeridad y mala fe por el desconocimiento de la sentencia proferida en el proceso de la acción popular y iii) legalidad de los actos administrativos.

AUDIENCIA INICIAL El 22 de noviembre de 2018 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201124. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales y tampoco nulidades. En relación con las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, el Tribunal indicó que no era la etapa procesal para resolverlas.

El litigio se concretó en establecer si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, como consecuencia, si se deben reintegrar los dineros embargados y retenidos con la correspondiente indexación e intereses, así como si es procedente ordenarle a la demandada abstenerse de iniciar un nuevo proceso de cobro por los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Finalmente, si hay lugar a la condena en costas. Por otra parte, se resolvió sobre las pruebas solicitadas y aportadas con la demanda y su contestación. Por último, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó en abstracto al pago de intereses moratorios sobre las sumas embargadas y secuestradas, mantuvo la suspensión provisional del proceso de cobro coactivo, y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente25: Advirtió que de los fallos de primera y segunda instancia proferidos en el proceso de Acción Popular nro. 2011-0210, como tampoco de las cuentas de cobro emitidas por 23 Sentencias del 12 de junio de 2017, del 13 de diciembre de 2017 y del 19 de febrero de 2018 proferidas por el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Yopal y la última por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal.

Fls. 174 a 174 vto. c.p. 1. 24 Fls. 196 a 197 vto. c.p. 1. 25 Fls. 216 a 223 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la EAAAY EICE ESP resulta una obligación clara, expresa y exigible a favor de esa empresa y en contra del departamento de Casanare, puesto que aquella es igualmente obligada.

Reconoció que la demandada puede expedir actos administrativos con el previo agotamiento de los procedimientos previstos en la ley, lo que incluye su notificación. Que solo una vez ejecutoriados pueden constituir título ejecutivo, siempre que contengan una obligación clara, expresa y exigible. Precisó que la cuenta de cobro remitida por la EAAAY EICE ESP no está relacionada con un servicio público de los prestados por esa empresa –acueducto, alcantarillado y aseo-, tampoco corresponde a un acto administrativo producido dentro de una actividad contractual entre las dos entidades, de ahí que no constituya título ejecutivo, agregando que no encuadra en el listado de los artículos 99 del CPACA y 828 de ET.

Se refirió al artículo 6 de la CP y concluyó que la liquidadora de la EAAAY EICE ESP usurpó la competencia al pretender crear un título ejecutivo sin fundamento legal con violación al debido proceso y generando perjuicios al patrimonio público del departamento de Casanare, representado en el embargo de dineros de su propiedad, sin que exista causa constitucional o legal para el efecto26.

Decidió que procede la condena en abstracto al pago de intereses moratorios sobre las sumas embargadas dentro del proceso coactivo desde cuando se ejecutó la medida cautelar y hasta cuando fueron levantadas por el Tribunal mediante auto del 21 de mayo de 2018. Se abstuvo de condenar en costas porque no observó temeridad ni mala fe en la conducta de las partes.

RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada interpuso recurso de apelación, por las siguientes razones27: Incongruencia de la sentencia. Manifestó que el Tribunal desconoció el principio de congruencia porque declaró la nulidad de la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017, a pesar de que esta no fue demandada y que no constituye un acto susceptible de control de legalidad en los términos del artículo 101 del CPACA.

Firmeza del acto administrativo que determinó la obligación. Expuso que la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 se notificó el 28 de septiembre de 2017 y para cuando se presentó la demanda ya había operado la caducidad para intentar su anulación por vía judicial. Afirmó que la validez del título ejecutivo solo se discute en el proceso declarativo28 y no en el proceso coactivo, puesto que en este último no se permite debatir asuntos 26 Frente a este argumento no se propuso reparo alguno en el recurso de apelación. 27 Fls. 225 a 232 vto. c.p. 1. 28 Citó la sentencia del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 propios del proceso de determinación del título, tal como lo establece el artículo 829- 1 del ET y lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación29.

Precisó que la parte actora alegó que la cuenta de cobro no es un título ejecutivo, sin embargo, no la objetó, razón por la cual en este momento tiene el carácter ejecutorio, pues se encuentra en firme, tal como lo disponen los artículos 88 y 89 del CPACA. Puntualizó que los cargos de ausencia del procedimiento de determinación de la obligación y la naturaleza jurídica de las cuentas de cobro son ajenos a este proceso.

Conformación y origen de la cuenta de cobro. Afirmó que el Comité Financiero fijó el procedimiento de cobro de los gastos incurridos para el cumplimiento de las medidas impuestas en las sentencias de la acción popular. En virtud de este se remite la relación de los gastos al Fondo de Adaptación para su verificación y luego de su aprobación por parte de las entidades, se procede a la emisión de la respectiva cuenta de cobro a cada una de estas, lo que significa que el título ejecutivo efectivamente lo constituye esta última.

Por lo anterior, aseguró que las cuentas de cobro convenidas por el Comité Financiero constituyen no solo un acto administrativo, sino que, además, contienen una obligación clara, expresa y exigible de pagar una suma de dinero, al ser una entidad pública a cargo de la administración del servicio público esencial de acueducto, alcantarillado y aseo.

La cuenta de cobro es un acto administrativo. Explicó que la cuenta de cobro contiene una obligación que es: i) clara porque la aceptó la demandante al reconocerla como el mecanismo para que la empresa recuperara los gastos en los que incurrió, ii) expresa toda vez que señaló que es el departamento de Casanare quien debe reembolsar los gastos incurridos por el cumplimiento de las medidas provisionales, de acuerdo con el porcentaje que le fue impuesto y iii) exigible debido a que no se ha cumplido con la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Advirtió que es un acto administrativo definitivo en tanto que resuelve una situación jurídica al fijar la deuda que tiene el departamento de Casanare a su favor. La asimiló con una liquidación oficial en la que concurren todos y cada uno de los elementos que conforman un acto administrativo. No hay lugar a condena de intereses moratorios como restablecimiento del derecho.

Afirmó que no procede la condena de intereses moratorios porque el artículo 187 del CPACA reconoce ajustar la devolución de los valores pagados tomando como base el índice de precios al consumidor. Indicó que, en este caso lo que procede es la indexación de los valores retenidos, sin embargo, destacó que estos fueron devueltos en un plazo que no superó el mes. 29 Citó las sentencias del 9 de agosto de 2018, Exp. 21560 y del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Fl. 227 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Expuso que los intereses moratorios son considerados una indemnización de perjuicios, lo que implica que para su procedencia debe demostrarse, entre otros requisitos, el daño como primer elemento de la responsabilidad, presupuesto que no está probado en este proceso, máxime si en la sentencia no se refiere con precisión al daño que se pretende resarcir con la condena impuesta.

Además, no se aportó prueba alguna de esa afectación, pese a que le correspondía asumir esa carga probatoria. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante no intervino en esta etapa procesal. La demandada afirmó que: i) no se solicitó la nulidad de la cuenta de cobro, ii) la controversia de la legalidad del título escapa a esta clase de proceso y iii) el presente asunto carece de objeto jurídico –hecho nuevo surgido con posterioridad a la sentencia del Tribunal-, porque el 22 de abril de 2019 el departamento de Casanare pagó la obligación contenida en la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 que dio origen al proceso coactivo, tal como consta en el comprobante de recaudos de esa fecha, con el que se prueba el pago de la suma de $4.541.159.961,75 a favor de la EAAAY EICE ESP, por concepto de «REINTEGRO CONTINGENCIA DIC 2015 A SEPT 2018»30.

Destacó que la medida cautelar sobre la suspensión provisional de los actos administrativos fue revocada por esta Corporación mediante auto del 5 de julio de 2019, en consideración del anterior pago31, de ahí que carezca de objeto este proceso. Por último, y «[d]e conformidad con el inciso segundo del artículo 213 del CPACA32, comedidamente le solicito que decrete como prueba de oficio la inclusión de la copia del comprobante de recaudos fechado del 22 de abril de 2019, en el que consta que la EAAAY recibió un pago por valor de cuatro mil quinientos cuarenta y un millones ciento cincuenta y nueve mil novecientos sesenta y un pesos con setenta y cinco centavos ($4.541.159.961.75) por concepto de “REINTEGRO CONTINGENCIA DIC 2015 A SEPT 2018”»33.

Documento visible en los folios 50 a 51 del c.p. 2. El Ministerio Público solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. Manifestó que la cuenta de cobro no podía ser anulada porque no fue sometida a control de legalidad en este proceso. Precisó que el título ejecutivo objeto de cobro es complejo en tanto está conformado por la sentencia que les ordenó a las entidades asegurar la prestación del servicio, estableciendo los porcentajes de responsabilidad frente a cada una de ellas, por la cuenta de cobro y el acuerdo de las partes plasmado en las reuniones llevadas a cabo en el Comité Financiero de la acción popular, razón por la cual, la EAAAY EICE 30 Fls. 32 a 33 vto. c.p. 2. 31 Fl. 32 vto. c.p. 2. 32 «Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda.

Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días». 33 Fls. 48 a 49 vto. c.p. 2. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ESP estaba facultada para iniciar el proceso de cobro coactivo en contra de la demandante.

CONSIDERACIONES La Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, a saber: i) la Cuenta de Cobro nro. 0010 de 2017 proferida por el Agente Especial de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE – ESP, ii) la Resolución nro. 01634 del 30 de noviembre de 2017, por medio de la cual la Funcionaria Ejecutora de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal rechazó de plano las excepciones propuestas por el departamento de Casanare contra el mandamiento de pago Resolución nro. 811.11.00.0189.17 del 27 de octubre de 2017, iii) la Resolución nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero de 2018, por la que la citada funcionaria decidió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y ordenó seguir adelante con la ejecución, iv) la Resolución nro. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018, expedida por la Funcionaria Ejecutora de la referida empresa, por la que se liquidó el crédito y las costas de manera provisional y (v) la Resolución nro. 811.11.00.0027.18 del 3 de abril de 2018, por la que la mencionada funcionaria liquidó el crédito y las costas de forma provisional.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, se debe establecer: i) si se desconoció el principio de congruencia al declararse la nulidad de la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017, ii) si la cuenta de cobro constituye un título ejecutivo objeto de cobro coactivo y iii) si el reconocimiento de intereses de mora resulta improcedente. 1.

Cuestión previa 1.1. Solicitud de prueba de oficio Con los alegatos de conclusión presentados en esta instancia, la EAAAY EICE ESP solicitó que se «decrete como prueba de oficio la inclusión de la copia del comprobante de recaudos fechado del 22 de abril de 2019, en el que consta que la EAAAY recibió un pago por valor de cuatro mil quinientos cuarenta y un millones ciento cincuenta y nueve mil novecientos sesenta y un pesos con setenta y cinco centavos ($4.541.159.961.75) por concepto de “REINTEGRO CONTINGENCIA DIC 2015 A SEPT 2018”»34.

Explicó que el citado pago constituye un hecho nuevo que conduce a que este proceso carezca de objeto, porque de confirmarse la sentencia apelada, se incurriría en un «vacío jurídico» ante el cumplimiento de la obligación contenida en los actos administrativos que se anulan. Para resolver, se advierte que, conforme al artículo 212 del CPACA35, la oportunidad procesal para que las partes puedan aportar pruebas en segunda instancia es en el 34 Fls. 48 a 49 vto. c.p. 2. 35 En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 término de ejecutoria del auto que admite el recurso y solo se decretarán en los eventos que la misma norma señala, sin que se advierta que la aludida prueba documental encuadre en alguno de los supuestos previstos en la mencionada disposición. Además, el inciso primero del artículo 21336 del citado ordenamiento señala que el juez puede decretar de oficio las pruebas que «considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad», las que debe decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes.

En el inciso segundo del mismo artículo se establece una prerrogativa para el juzgador, quien luego de conocer las alegaciones puede decretar y practicar las pruebas que considere necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la discusión, sin que, de manera alguna, la norma prevea su procedencia a petición de parte37. Por lo anterior, no procede la solicitud de la entidad demandada. 1.2 Objeto del proceso Se advierte que mediante providencia del 5 de julio de 201938, se decidió el recurso de apelación interpuesto por la EAAAY contra el auto del 21 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en el que se decretó la suspensión provisional de la Cuenta de Cobro nro. 0010 de 2017 y de toda la actuación adelantada dentro del proceso de jurisdicción coactiva nro. 2017-003.

En dicho pronunciamiento esta Corporación decidió revocar la medida cautelar de urgencia porque «ya fueron superados los hechos que motivaron su imposición» en consideración a que «[e]l 8 de mayo de 2018, la entidad demandada recaudó de la cuenta del departamento de Casanare del Banco de Occidente la suma de $3.372.262.520.84» y que «[l]a E.A.A.A.Y. mediante el Auto de Archivo No. 811.11.00.0035.18 de 11 de mayo de 2018, declaró terminado el proceso administrativo coactivo No. 2017-003 adelantado contra el departamento de Casanare al advertir que las obligaciones contenidas en la cuenta de cobro No. 010 de 2017 y en la actualización de la liquidación del crédito, fueron canceladas por el departamento de Casanare y, ordenó el levantamiento de la medida cautelar de los 2.

Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4.

Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. 36 Artículo 213.

En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad. Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda.

Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días. En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete. 37 En el mismo sentido, cfr. las sentencias del 1º de julio de 2021, Exp. 24921, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 17 de junio de 2021, Exp. 24684, C.P. Milton Chaves García en la que se reiteran las sentencias del 19 de febrero de 2019, Exp. 21611, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, citada en la providencia del 23 de mayo de 2019, Exp. 11001-03-27-000-2018- 00002-00. 38 Expediente 85001-23-33-000-2018-00039-01(24544), índice 13 de SAMAI.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 dineros que se encuentren depositados, o los que con posterioridad llegaren a depositarse, en las cuentas bancarias a nombre del departamento». Destacándose que «[…] el 25 de mayo de 2018 la E.A.A.A.Y. depositó a nombre del departamento de Casanare en la cuenta de ahorros No. 505999945 del Banco de Occidente, la suma de $3.372.262.520.80»39.

De acuerdo con lo anterior, se advirtió que al haberse «terminado el proceso de cobro coactivo No. 2017-003 adelantado contra el departamento de Casanare, y que la entidad demandada procedió a la devolución de las sumas que había embargado, esto es, $3.372.262.520.80, el objeto de las medidas cautelares se encuentra superada». Así, se decidió «REVOCAR las medidas cautelares decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare en el auto de 21 de mayo de 2018», mas no terminar el proceso.

Para la Sala, contrario a lo alegado por la demandada, los pagos que haya realizado el departamento de Casanare no necesariamente conducen a que el presente proceso carezca de objeto, pues de acuerdo con las pretensiones de la demanda lo que se busca en este caso es realizar el juicio de legalidad de los actos administrativos demandados con el fin de establecer si procede el cobro coactivo de la obligación contenida en el mandamiento de pago expedido el 27 de octubre de 2017 y, de ser el caso, la devolución de las sumas pagadas por dicho concepto. 1.3 Nulidad de la Resolución nro. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018 La Sala advierte que en la subsanación de la demanda la parte actora solicitó la nulidad de la Resolución nro. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018, proferida por la funcionaria ejecutora de la EAAAY EICE ESP mediante la cual liquidó el crédito y las costas provisionales y que el Tribunal accedió a dicha pretensión. Revisado el expediente, se evidencia que dicho acto administrativo fue revocado por la misma funcionaria40, mediante el Auto nro. 811.11.00.0007.18 del 18 de enero de 201841, con el objeto de garantizar el derecho a la defensa y el debido proceso de la parte ejecutada, de ahí que sea imposible ejercer el control de legalidad de un acto que jurídicamente no existe y que no está produciendo efectos, lo que conduce a que se modifique el ordinal primero de la sentencia apelada para excluirlo de la declaratoria de nulidad, siendo lo procedente que la Sala se inhiba de decidir de fondo frente a la misma. 2.

El fondo del asunto Principio de congruencia de la sentencia 39 Fl. 117 c.s.p. 40 Antes de que se presentara la demanda en este proceso (18 de abril de 2018). Fl. 1 c.p. 1. 41 En la parte resolutiva de dicho acto consta lo siguiente: «PRIMERO: REVOCAR el Auto No. 811.11.00.0001.18 de fecha 03 de enero de 2018 proferido por la Asesora Jurídica de la EAAAY EICE ESP, por medio de la cual se realizó la liquidación del crédito y de las costas provisional dentro del proceso radicado 2017-003, de conformidad en (sic) el artículo 834 del E.T.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y en aras de garantizar el derecho al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción, continúa los términos establecidos en el artículo 834 del ET al demandante». Fls. 339 a 340 del CD anexo en el Fl.191 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En el presente caso, la parte apelante afirmó que en la sentencia de primera instancia se desconoció el principio de congruencia porque la declaratoria de nulidad se hizo extensiva a la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017, acto que no fue sometido a control de legalidad en este proceso.

Verificadas las pretensiones de la demanda integrada42 y la providencia apelada, se advierte que, contrario a lo alegado por la EAAAY EICE ESP, el departamento de Casanare sí solicitó la nulidad de la citada cuenta de cobro, de ahí que no se pueda predicar el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia. Cuestión diferente es analizar si, en este caso, la mencionada cuenta de cobro constituye un acto administrativo y si como lo dispuso el Tribunal, resultaba procedente declarar su nulidad, cuestión que se pasa a analizar.

Título ejecutivo. Cuenta de cobro La EAAAY EICE ESP afirmó que la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 contiene una obligación clara, expresa y exigible. Expuso que en el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 las entidades condenadas en la acción popular acordaron que la obligación podía ser exigida mediante una cuenta de cobro, de ahí que esta constituya el título ejecutivo por «aceptación expresa».

Para resolver, se advierte que el artículo 99 del CPACA indica los documentos que prestan mérito ejecutivo en favor del Estado, así: «ARTÍCULO

99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.

Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.

Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.

Las demás que consten en documentos que provengan del deudor». La Sala ha precisado que «los documentos (actos administrativos o documentos contentivos de obligaciones aceptados por terceros) constituyen título ejecutivo en favor del Estado, siempre y cuando conste en ellos una obligación expresa, clara y exigible» y que «resulta irrelevante si la denominación es cuenta de cobro, a condición de que cumpla las 42 Visible en los folios 106 a 126 c.p. 1.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 propiedades que caracterizan los títulos ejecutivos, lo cual habrá de analizarse en cada caso concreto»43. En el expediente está probado lo siguiente: El 28 junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia de primera instancia en el expediente de acción popular nro. 2011-0210 (acumulado)44, en la que se declaró la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente sano, al acceso eficiente a los servicios públicos, al goce de buena salud y a la vida digna a la población de Yopal, por parte de la Nación (Fondo de Adaptación), el departamento de Casanare, el municipio de Yopal y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal – EIC ESP, por no haber suministrado agua potable en forma permanente desde mayo de 2011 hasta esa fecha.

En esa providencia se decretaron medidas cautelares y definitivas, tales como: i) continuar con el suministro de agua potable a la población de Yopal a través de carros tanque e interconexión de la quebrada de la Tablona con la red de acueducto de Yopal y ii) diseñar, financiar, constituir y poner en operación un sistema integral de acueducto (a través de planta de tratamiento, pozos profundos o el sistema que encuentre más conveniente de acuerdo a los estudios que se deben realizar para el efecto) que cubra las necesidades actuales en la población de Yopal y también las proyectadas a futuro en un lapso no menor a 20 años.

Para el efecto, indicó los responsables y fijó los porcentajes de financiación así: la Nación – Fondo de Adaptación 40%, el departamento de Casanare 35%, el municipio de Yopal 20%45 y la EAAAY EICE ESP en el 5% restante46. El 3 de abril de 2014, esta Corporación en segunda instancia confirmó y adicionó la anterior providencia en el sentido de imponer a la EAAAY EICE ESP y al municipio de Yopal la obligación de continuar con la prestación del servicio de acueducto mediante el abastecimiento continuo47.

Para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del Tribunal se conformó un Comité Financiero integrado por el Fondo de Adaptación, el municipio de Yopal, la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal - EAAAY y el departamento de Casanare. El 14 de septiembre de 2016, el Comité Financiero se reunió con el fin de establecer las obligaciones y medidas ordenadas por el Tribunal Administrativo de Casanare en la sentencia del 28 de junio de 2012, acción popular nro. 2011-0210.

En esa reunión, en la que participaron las cuatro entidades condenadas en la acción popular, se estableció el «PROCEDIMIENTO PARA LA VERIFICACIÓN Y PAGOS DE 43 Sentencia del 17 de marzo de 2022, Exp. 25329, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, demandante: municipio de Yopal, demandado: EAAAY EICE ESP. 44 CD. Fl. 190 c.p. 1. 45 Esta Sección conoció en segunda instancia del proceso en el que se debatía la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo nro. 2017.002 adelantado por la EAAAY contra el municipio de Yopal, en relación con la obligación asociada a los gastos originados en el cumplimiento de la sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 28 de junio de 2012. 46 Fl. 71 de la sentencia de primera instancia de la acción popular. 47 CD.

Fl. 190 c.p. 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 GASTOS PLAN DE CONTINGENCIA», que según el Acta Código AP3-R0348, corresponde a las siguientes actividades: • Presentación por parte de la EAAAY del presupuesto anual de gastos, identificando cada uno de los costos proyectados para cubrir la contingencia en el municipio de Yopal. • Presentación a la mesa financiera del Comité la ejecución mensual de gastos, para que sean revisados y aprobados por las partes dejando como evidencia un acta de aceptación, identificando cada uno de los porcentajes de participación. • Informe consolidado de la EAAAY que se envía a cada una de las partes determinando los porcentajes de participación. • Verificación del informe consolidado por parte del Fondo de Adaptación. • Concepto del Fondo de Adaptación identificando los gastos de contingencia. • Aclaración de gastos no aceptados por el Fondo de Adaptación. • Envío al Fondo Adaptación de las aclaraciones para la aceptación de los gastos. • Una vez se tenga el concepto favorable definitivo por parte del citado Fondo, se remiten las cuentas de cobro a cada uno de los accionados, dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores al concepto. • Previo el envío de las cuentas de cobro, el Fondo de Adaptación realiza el desembolso de recursos. • Cada uno de los accionados deberá desembolsar los recursos, conforme a los porcentajes fijados en la sentencia de acción popular y según corresponda obedeciendo al concepto del Fondo, el que estará previamente aprobado por las partes.

Si hubiere lugar a un cruce de cuentas, este deberá quedar registrado en acta de la mesa financiera con copia al acta de comité respectiva. • Las cuentas presentadas en los informes finales aprobados por las partes no podrán ser ajustadas o modificadas con posterioridad al anterior procedimiento. Sin embargo, si hubiese lugar a ello deberá ser aprobado por el Comité de Verificación. Al revisar dicho procedimiento, en la sentencia del 17 de marzo de 202249, la Sala concluyó que «las entidades territoriales condenadas por la sentencia de acción popular [se refiere a la proferida el 28 de junio de 2012, que coincide con la relacionada en este proceso] deberán reconocer el monto de la obligación a su cargo con la aprobación del concepto emitido por el Fondo de Adaptación antes de que sea expedida la cuenta de cobro» y que la cuenta de cobro, para ser exigible, tenía que ser aceptada por el deudor. 48 Fls. 178 a 180 c.p. 1. 49 Exp. 25329, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, demandante: municipio de Yopal, demandado: EAAAY EICE ESP.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Examinado el expediente, se advierte que con el Oficio nro. 810.16.01.010770.17 del 27 de septiembre de 2017 el Agente Especial de la EAAAY ESP: i) le remitió al Gobernador de Casanare la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017, por concepto de cuota parte correspondiente al 35% del valor de los gastos generados en el periodo de diciembre de 2015, enero a diciembre y complemento de 2016, y enero a mayo de 2017, a favor de la EAAY asociados a las medidas cautelares correspondientes a la Acción Popular nro. 2011-00210-00 de acuerdo con la sentencia proferida el 29 de junio de 2012 por el Tribunal de Casanare, «VALOR RECONOCIDO» $6.750.251.266.41, «VALOR POR COBRAR» $2.362.587.943.24 y «VALOR TOTAL DE GASTOS PRESENTADOS» $9.922.553.646.16, y ii) solicitó que sean reconocidos los recursos correspondientes al 35% de participación por $2.362.587.943.2450 Se pone de presente que en el expediente no consta el concepto definitivo del Fondo de Adaptación, tampoco el reconocimiento de la obligación objeto de cobro por parte del departamento de Casanare.

Además, se aclara que si bien, en el Comité Financiero celebrado el 14 de septiembre de 2016 las partes intervinientes acordaron el pago de la obligación previo al envío de la cuenta de cobro, esa sola manifestación no se puede entender como «aceptación expresa» de la cuenta de cobro que interesa en este proceso, pues en todo caso, se debía seguir el procedimiento para la verificación y pago de gastos del plan de contingencia, al que se hizo alusión de manera previa.

Así las cosas, se concluye que, contrario a lo afirmado por la entidad apelante, no está probado que antes de la expedición del mandamiento de pago, el departamento de Casanare haya aceptado la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 y que, por lo mismo, le resulte exigible la suma de $2.362.587.943.24. Se precisa que la Cuenta de Cobro nro. 010 de 2017 emitida por el Agente Especial de la EAAAY ESP al departamento de Casanare en el marco de cumplimiento de la sentencia de acción popular proferida el 28 de junio de 201251, no crea, modifica o extingue una situación jurídica frente a ese ente territorial, porque por sí misma no le determina una obligación a su cargo, derivada de la decisión judicial52.

Además, se puntualiza que «ante los acuerdos del Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016, no es posible considerar que la Cuenta de Cobro […] es un acto administrativo porque su exigibilidad requiere del reconocimiento previo de la obligación, de tal modo que no se trata de un acto unilateral que contenga la voluntad de la administración sin la concurrencia de un administrado en su producción»53.

Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. Nulidad de la cuenta de cobro Ahora, en relación con la decisión del Tribunal de anular la citada cuenta de cobro, es preciso mencionar que en el procedimiento de cobro coactivo solo son demandables ante esta jurisdicción los actos que deciden sobre las excepciones contra el mandamiento de pago y los que ordenan seguir adelante la ejecución54.

Por 50 Fls. 24 a 25 c.p. y CD. 51 En ese caso particular, se analizó la cuenta de cobro nro. 011 de 2017 emitida al municipio de Yopal. 52 En el mismo sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 17 de marzo de 2022, antes mencionada. 53 Ibídem. 54 Cfr. el artículo 835 del ET. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 interpretación jurisprudencial55, tal posibilidad se ha extendido a los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, la liquidación del crédito56 y las costas, entre otros.

En este caso, está probado que el procedimiento de cobro coactivo inició con la expedición del mandamiento de pago - Resolución nro. 811.11.00.0189.1 del 27 de octubre de 2017-, acto que es posterior a la cuenta de cobro nro. 010 de 2017 (presentada mediante comunicación nro. 810.16.01.010770.17 del 27 de septiembre del año 2017, hecho no cuestionado), que como se analizó en esta providencia, no ostenta la naturaleza de acto administrativo, tampoco corresponde a una actuación surtida dentro del citado trámite, razón por la cual, no es posible que se anule en este proceso, como lo dispuso el a quo, lo que conduce a que se modifique el ordinal primero de la sentencia apelada, para excluirla de la declaratoria de nulidad, siendo lo procedente que la Sala se inhiba de decidir de fondo frente a la misma.

Reconocimiento de intereses La parte apelante sostuvo que no procede el reconocimiento de intereses moratorios como lo decidió el Tribunal, porque: i) recae sobre una suma que ya fue devuelta, ii) procede la indexación como lo dispone el inciso final del artículo 187 del CPACA, conforme con el cual, «[l]as condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor», pero, precisó que comoquiera que la variación del IPC es mensual, en este caso no se afectó el poder adquisitivo de esos recursos dado que por los pocos días que el dinero se retuvo no se alcanzó a devaluar y iii) corresponden a una indemnización del perjuicio, que en el sub examine no está probado.

Al respecto, se observa que una de las pretensiones de la demanda consiste en el reintegro y/o devolución de los dineros embargados y retenidos, con la correspondiente indexación e intereses y rendimientos financieros generados. En la sentencia apelada, el Tribunal condenó en abstracto a la EAAAY al pago de intereses moratorios sobre las sumas embargadas y secuestradas dentro del proceso de jurisdicción coactiva nro. 2017-003, desde que se ejecutó la medida cautelar hasta que fue levantada mediante el auto proferido el 21 de mayo de 2018.

En relación con los intereses moratorios, la Sala ha expuesto que «solo se causan cuando existe mora en el pago de una obligación exigible», es decir «supone la existencia de una obligación exigible a favor del acreedor y que tal exigibilidad no se concreta mientras se debata la juridicidad de los actos administrativos que niegan la devolución pretendida»57.

En este caso, para la Sala, no procede el reconocimiento de intereses moratorios respecto de los dineros que le fueron embargados y retenidos el 8 de mayo de 2018 al departamento de Casanare ($3.372.262.520.80), toda vez que el 25 de mayo 55 Auto del 17 de febrero de 2005, Exp. 15040, C.P. Héctor J. Romero, auto del 27 de marzo de 2014, Exp. 20244 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, auto del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencias del 26 de julio de 2018, Exp. 22031, del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 26 de agosto de 2021, Exp. 25492, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras. 56 A la liquidación del crédito se refirió en forma expresa el artículo 101 del CPACA, como acto susceptible de control jurisdiccional. 57 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, Exp. 24310, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 siguiente la EAAAY depositó a nombre de ese ente territorial, en la cuenta de ahorros nro. 505999945 del Banco de Occidente, la suma de $3.372.262.520.80, de ahí que tampoco proceda la orden de devolución solicitada en las pretensiones de la demanda como restablecimiento del derecho.

En conclusión: 1. Se concuerda con el Tribunal en que procede la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) de la Resolución nro. 01634 del 30 de noviembre de 2017, por medio de la cual la funcionaria ejecutora de la EAAAY EICE ESP rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, (ii) de la Resolución nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero de 2018 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y (iii) de la Resolución nro. 811.11.00.0027.18 del 3 de abril del año 2018, por la que la citada funcionaria liquidó el crédito en la suma de $3.372.262.520.84 (ordinal primero de la sentencia apelada). 2.

En cuanto a la pretensión de nulidad de la Cuenta de Cobro nro. 0010 de 2017 proferida por el Agente Especial de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE – ESP y de la Resolución nro. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018 expedida por la Funcionaria Ejecutora de la mencionada empresa, por la que se liquidó el crédito y las costas provisionalmente, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo, porque como se expuso en esta providencia, la primera, no es susceptible de control de legalidad en este proceso y, la segunda se revocó en sede administrativa, por lo que no está produciendo efectos.

De ahí que se deba modificar el ordinal primero de la sentencia de primera instancia, en el sentido de excluirlas de la declaratoria de nulidad. 3. Se revocará el ordinal segundo, en tanto no hay lugar al reconocimiento de intereses de mora, solicitados a título de restablecimiento del derecho. En lo demás, se confirmará la sentencia apelada, por no haber sido objeto del recurso de apelación. Se aclara que no se ordenará la terminación del proceso de cobro coactivo ni el levantamiento de las medidas cautelares decretadas, por sustracción de materia, toda vez que la EAAAY adoptó esas decisiones mediante el Auto nro. 811.11.00.0035.18 del 11 de mayo de 2018, por el que se declaró terminado el proceso administrativo coactivo nro. 2017-003 adelantado contra el departamento de Casanare58.

Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 58 En los mismos términos se refirió la Sala en la sentencia del 17 de marzo de 2022, Exp. 25329, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, demandante: municipio de Yopal, demandado: EAAAY EICE ESP.

Radicado: 85001-23-33-000-2018-00039-02 [24720] Demandante: Departamento de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 FALLA 1. INHÍBASE la Sala para decidir sobre la nulidad de la Cuenta de Cobro nro. 0010 de 2017 proferida por el Agente Especial de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE – ESP y de la Resolución nro. 811.11.00.0001.18 del 3 de enero de 2018, expedida por la Funcionaria Ejecutora de la citada empresa. 2.

MODIFICAR el ordinal primero de la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución nro. 01634 del 30 de noviembre del año 2017 que resolvió las excepciones de mérito propuestas por el departamento de Casanare y ordenó seguir adelante con la ejecución, de la Resolución nro. 811.11.00.0019.18 del 23 de febrero del año 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, ambas proferidas por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE – ESP, así como de la Resolución nro. 811.11.00.0027.18 del 3 de abril del año 2018, por la que se realizó la liquidación del crédito en la suma de $3.372.262.520.84. 3.

REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia apelada. 4. CONFIRMAR en lo demás la providencia de primera instancia. 5. RECONOCER personería para actuar como apoderado de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE - ESP al abogado Carlos Eduardo Carvajal de Dios, en los términos y para los efectos del poder visible en el folio 52 del cuaderno principal 3. 6.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MLTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO