Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 7 de marzo de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Subsidiariedad Síntesis del caso: El actor reclamó la protección de sus derechos fundamentales, de cara a la mora en el pago de los honorarios por los servicios prestados como contratista para el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Víctor Hugo Herrera Soto contra la Presidencia de la República, los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y la Procuraduría General de la Nación. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 27 de enero de 2025, Víctor Hugo Herrera Soto, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra la Presidencia de la República, los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, igualdad y debido proceso, así como también los principios de equidad y poder adquisitivo de moneda, los cuales consideró vulnerados por el no pago de los honorarios derivados de la ejecución del contrato No. CO1.PCCNTR.6862204, suscrito entre el accionante y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Solicito TUTELAR MIS DERECHOS FUNDAMENTALES a la Dignidad Humana - Preámbulo, a un Debido Proceso Art 29, Principio de Equidad, Principio de Igualdad, Poder Adquisitivo de moneda.
Preámbulo, Art 4, Art 2, Art 13, Art 187, de la Carta Magna de 1991, y como consecuencia: 1.1. Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO Y MINISTRO DE HACIENDA, Direccionar los recursos al DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADISTICA DANE para el pago de todas las deudas atrasadas hasta el 31 de diciembre 2024, más los intereses causados hasta la fecha del pago, de todos los colaboradores del CENU 1.2.
Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADISTICA, aplicar los DERECHOS DEL CONTRATISTA, enmarcados en la Ley 80 de 1993, y lo consagrado en la no modificación de los contratos de los contratistas del DANE. 1.3. Solicito el pago de daños y perjuicios por la tardanza en los pagos de octubre, noviembre y diciembre de 2024, de acuerdo al 2025, (Aumento del Salario Mínimo 9.54%) decreto 1572 de 2024(Aumento del Subsidio de Transporte 9,54%), ajustarlos al mismo porcentaje del decreto 1573 de 2024. 1.4.
Solicito ADVERTIR, al accionado el cabal cumplimiento de la providencia y de las Sanciones a lugar.” 3. Como hechos relevantes a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Víctor Hugo Herrera Soto participó en un concurso para el cargo de “coordinador de campo” e ingresó al Banco de Prestadores de Servicios Operativos (BPSO) del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para realizar el Censo Económico Nacional Urbano (CENU), en Buenaventura. 5. 2)El señor Herrera Soto celebró contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. CO1.PCCNTR.68622042, con el DANE, a fin de ejecutar las funciones asignadas al rol de “Coordinador de campo”3. 6. 3) Indicó que el DANE adeudaba a su favor el total de $9.394.000 correspondientes a 3 cuentas de cobro radicadas y aprobadas con ocasión de la ejecución del contrato No. CO1.PCCNTR.68622044. 7. 4) Expresó que, de manera unilateral el DANE modificó el término de vigencia del contrato dándolo por finalizado el 22 de diciembre de 2024. 2 Con una vigencia comprendida entre el 8 de octubre y el 29 de diciembre de 2024. 3 “Prestación de servicios de apoyo a la gestión para realizar seguimiento y coordinación de campo, durante el operativo de barrido del Censo Económico Nacional Urbano en el municipio y COM asignado, así como el monitoreo del trabajo de supervisores y analistas de información asignados para cubrir las áreas de coordinación que concentre el mayor número unidades económicas verificando así los rendimientos y controlando la cobertura, además de gestionar los requerimientos presentados en el desarrollo del operativo.” 4 ID del contrato en el SECOP 2 5500971 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 8. Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que, a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, el DANE no había consignado a su favor el pago de los honorarios por los servicios prestados como contratista lo que le generaba al accionante y a terceros contratistas del DANE una afectación patrimonial grave al verse en la necesidad de recurrir a créditos y préstamos para poder subsistir, agregó que se le suma a esa afectación patrimonial el hecho de que modificación su contrato de manera unilateral y en consecuencia lo finalizaron 8 días antes de lo previsto inicialmente. 1.2.
Posición de la parte accionada5 9. El DANE indicó que existían otros medios de defensa judicial para formular lo pretendido, de cara a sus actuaciones en el marco del contrato de prestación de servicios No. CO1.PCCNTR.6862204. 10. Aclaró que, en lo referente al pago, de conformidad con lo previsto en el Oficio No. 202530000508 de 6 de febrero de 20256, no se adeudaban los honorarios correspondientes a las 3 cuentas de cobro por la ejecución del contrato No. CO1.PCCNTR.6862204, toda vez que, estas fueron pagadas de la siguiente manera (se trascribe): “El período comprendido entre el 8 de octubre y el 7 de noviembre de 2024, que corresponde al pago 1 de 3, se pagó el día 21 de enero de 2025, por valor de $ 3.132.000.
El período comprendido entre el 8 de noviembre y el 7 de diciembre de 2024, que corresponde al pago 2 de 3, se pagó el día 28 de enero de 2025, por valor de $ 3.132.000. El período comprendido entre el 8 y el 29 de diciembre de 2024, que corresponde al pago 3 de 3 se pagó el 31 de enero de 2025, por valor de $2.296.800 (se adjuntan reportes de pago SIFF NACION)”. 11.
Frente a los reparos relacionados con la modificación de las condiciones del contrato, indicó que no se alteró de manera unilateral la fecha de finalización del contrato de prestación de servicios, pues, acorde con lo previsto en el aplicativo SECOP II y la información contenida en el Oficio No. 202530000508 de 6 de febrero de 2025, la fecha de finalización fue el 29 de diciembre de 2024.
Por lo anterior, solicitó que se negara la solicitud de amparo. 12. La Presidencia de la República señaló que no se desplegó acción u omisión por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) que afectara los derechos fundamentales invocados 5 Mediante Auto de 29 de enero de 2025, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Presidencia de la República de Colombia, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE y la Procuraduría General de la Nación. 6 Remitido por la Dirección Territorial Suroccidente (Cali) del DANE Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 como vulnerados por el accionante. Agregó que las competencias asignadas a esta entidad estaban previstas en el artículo 4 del Decreto 2647 de 2022 y no incluían la atención a reclamaciones relacionadas con obligaciones contractuales entre particulares y el DANE.
Aclaró que estas solicitudes relativas al (se trascribe) “pago de honorarios, modificación contractual y afectación patrimonial deben ser dirigidas exclusivamente a la entidad responsable de la contratación, en este caso, el DANE” o, acudir a instancias administrativas y judiciales conforme con lo previsto en la ley. En consecuencia, solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela y que se negaran las pretensiones invocadas. 13.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expuso que lo solicitado por el accionante no era un asunto de su competencia. Precisó que, a pesar de que era el encargado de la asignación global de los recursos a cada sección del presupuesto nacional, de acuerdo con la autonomía presupuestal que ostentan las entidades estatales, (se trascribe): “son ellas las encargadas de administrar y ejecutar los recursos asignados”.
Aunado a lo anterior, indicó que carecía de legitimación pasiva en la causa y solicitó su desvinculación del presente proceso. 14. La Procuraduría General de la Nación alegó que lo requerido por la parte actora escapaba de la esfera de competencia de la entidad, pues, una vez revisado el “sistema de correspondencia de la Procuraduría General de la Nación”, no se encontró que el señor Herrera Soto hubiese solicitado la intervención de este órgano de control sobre el objeto de la presente acción. Precisó que, si bien es cierto, la Procuraduría actúa en defensa de los derechos y garantías fundamentales, también lo es que, sobre este órgano de control no recae la facultad para coadministrar la gestión de las entidades estatales.
En consecuencia, solicitó que se declarara que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante y se le desvinculara del asunto. 15. El Ministerio de Trabajo, a pesar de haber sido notificado en debida forma, guardó silencio7.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa. 2.2. Solicitudes de desvinculación. 2.3. Procedencia de la acción de tutela. 2.4. Conclusión. 2.1. Cuestión previa 7 Índices 7 en el aplicativo SAMAI Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 16. La Sala pone de presente que, lo reprochado por Víctor Hugo Herrera Soto en la presente solicitud de amparo es la falta de pago de los honorarios causados con ocasión de la ejecución del contrato No. CO1.PCCNTR.6862204 y, si bien formuló la siguiente pretensión dentro del escrito de tutela (se trascribe): “Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO Y MINISTRO DE HACIENDA, Direccionar los recursos al DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADISTICA DANE para el pago de todas las deudas atrasadas hasta el 31 de diciembre 2024, más los intereses causados hasta la fecha del pago, de todos los colaboradores del CENU.”, lo cierto es que, respecto de esta existe una ausencia de carga argumentativa, toda vez que, no se determinó que acción u omisión desplegó la entidad accionada que tuviera como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, en esa medida, la Sala se abstendrá de pronunciarse frente a dicha pretensión. 2.2.
Solicitudes de desvinculación 17. En lo atinente a las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación pasiva en la causa presentadas por la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación, la Sala negará las dos primeras, ya que dichas autoridades fueron expresamente demandadas y contra estas se dirigieron las pretensiones de la tutela, y, ante una eventual decisión de amparo, serían las llamadas a dar cumplimiento a lo que eventualmente aquí se resuelva.
Por otra parte, declarará la falta de legitimación pasiva en la causa de la Procuraduría General de la Nación porque no se dirigió ningún reparo contra dicha entidad. 2.3. Procedencia de la acción de tutela 18. Como el accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de la fala pago de sus honorarios, correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2024, derivados de la ejecución del contrato No. CO1.PCCNTR.6862204 suscrito entre el actor y el DANE, y, con fundamento en ello, además, esbozó pretensiones de a) pago de daños y perjuicios por el no pago de honorarios8 y b) no modificación del contrato de manera unilateral, en aplicación de los derechos del contratista, previstos en la Ley 80 de 19939; la Sala advierte que 8 “ 1.3.
Solicito el pago de daños y perjuicios por la tardanza en los pagos de octubre, noviembre y diciembre de 2024, de acuerdo al 2025, (Aumento del Salario Mínimo 9.54%) decreto 1572 de 2024(Aumento del Subsidio de Transporte 9,54%), ajustarlos al mismo porcentaje del decreto 1573 de 2024.” 9 “1.2. Solicito Ordenar al Señor PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, MINISTRO DE TRABAJO, MINISTRO DE HACIENDA, DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADISTICA, aplicar los DERECHOS DEL CONTRATISTA, enmarcados en la Ley 80 de 1993, y lo consagrado en la no modificación de los contratos de los contratistas del DANE.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 la acción de tutela no superó el requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a exponerse. 19. El artículo 6 del Decreto 2591 de 199110, que desarrolló el artículo 86 constitucional11, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 20.
La Corte Constitucional12 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 21. Aunado a lo anterior, la Corte ha precisado que la acción de tutela procede excepcionalmente para el cobro de acreencias laborales u honorarios profesionales, pues el afectado dispone de las acciones legales correspondientes ante la jurisdicción competente para perseguir tales fines, de manera que (se trascribe) “depende de la observancia estricta del principio de subsidiariedad”13.
En concordancia a ello, puntualizó (se trascribe): “(…) la acción de tutela no es, por regla general, el mecanismo idóneo para resolver controversias suscitadas en torno a la indebida utilización de la figura del contrato de prestación de servicios. Esto por cuanto el legislador laboral ha dispuesto mecanismos específicos de defensa judicial idóneos y eficaces para tramitar este tipo de demandas.
Así, la acción de tutela es improcedente para solicitar, entre otros, el reintegro y el pago de los emolumentos a que haya lugar, como quiera que existen acciones judiciales especiales para tal fin, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la jurisdicción ordinaria laboral y a la de lo contencioso administrativo, según la vinculación del servidor y la naturaleza del empleador.
Sin embargo, en circunstancias excepcionales la acción de tutela desplaza el mecanismo ordinario de defensa judicial, por resultar eficaz en medida y oportunidad frente a la situación particular de quien reclama, pudiendo configurarse dicha protección de manera definitiva o transitoria. Como ejemplos típicos de ello, la Corte Constitucional ha enumerado los casos en los que el accionante se encuentra en una condición de debilidad manifiesta o es un sujeto protegido por el derecho a la estabilidad laboral reforzada (…)14”. 22.
Para la Sala, en el presente caso, no se superó el mencionado requisito (subsidiariedad) porque: 1) existe un medio de control idóneo y eficaz, pues, para efectos de dilucidar la controversia aquí suscitada por el accionante (pago de honorarios y otros emolumentos derivados del contrato de 10 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” 11 “Artículo 86. (… Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional Sentencia T-279 de 2016. 14 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 prestación de servicios celebrado con el DANE), el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en el que podrá solicitar la revisión de los términos del contrato No.CO1.PCCNTR.6862204, así como el pago de los honorarios adeudados con ocasión de su ejecución, y los perjuicios y daños derivados de tal situación. 23. 2) De igual forma, no se acreditó un perjuicio irremediable que hiciere procedente la tutela como mecanismo transitorio, ya que de los hechos narrados por el accionante no se acredita un daño inminente, grave y urgente que demuestre la necesidad de una intervención impostergable del juez constitucional.
Se parte de los siguientes presupuestos para llegar a la anterior conclusión: (a) el accionante no es un sujeto de especial protección constitucional15; (b) no existe ningún elemento que demuestre que el actor no se encuentra en condiciones de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y; (c) el medio de control de controversias contractuales es el escenario judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de sus derechos, dadas las particularidades del caso. 2.4.
Conclusión 24. Tras corroborar que no se superó el requisito de subsidiariedad, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los demás requisitos de procedibilidad y declarará la improcedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CAUSA de la Procuraduría General de Nación y, por tanto, desvincularla de la presente acción, por los motivos dados.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Víctor Hugo Herrera Soto, por las razones expuestas en esta providencia. 15 No pertenecen al grupo personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud, víctimas de la violencia, adultos mayores en situación de vulnerabilidad, no se encuentra en una situación de pobreza, ni es un aforado sindical.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00404-00 Demandante: Víctor Hugo Herrera Soto Demandado: Presidencia de la Republica y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16.
CUARTO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE, Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 16 secgeneral@consejodeestado.gov.co.