1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa suficiente – instancia adicional Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por John Fredy Muñoz Beltrán contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 20 de septiembre de 2023, el señor John Fredy Muñoz Beltrán, a través de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. Adujo que tales prerrogativas fueron vulneradas por la parte demandada al proferir el fallo del 28 de febrero de 20232, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que John Fredy Muñoz Beltrán inició contra la Universidad del Valle. 2.- La parte actora pretende que, en virtud del amparo, se ordene a la autoridad judicial demandada dejar sin efectos la providencia cuestionada y, en su lugar, profiera una sentencia de reemplazo que confirme la decisión de primera instancia. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas, se tiene que: 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 17 de marzo de 2023 y ejecutoriada el 23 de marzo siguiente. 3 Identificado con número de radicado 76001-33-33-001-2022-00040-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 4.- El 21 de junio de 2021, el señor John Fredy Muñoz Beltrán formuló petición a la Universidad del Valle para la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales con base en las horas extra efectivamente laboradas en el cargo de celador.
Para tal efecto, indicó que el manual de procedimientos de la Universidad del Valle establece una jornada laboral de 220 horas mensuales, pero dicha jornada en realidad debería corresponder a 190 horas mensuales. Ante la falta de respuesta de la entidad, el señor Muñoz Beltrán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto negativo. 5.- El Juzgado Primero Administrativo de Cali, en sentencia del 19 de septiembre de 2022, declaró la nulidad del acto ficto negativo y ordenó la reliquidación de horas extra, trabajo suplementario, cesantías, recargos nocturnos y trabajo en dominicales y festivos a partir del 21 de junio de 2018, así como el monto de los aportes efectuados al sistema de seguridad social a partir del 6 de febrero de 2003.
Inconforme con la decisión, la Universidad del Valle interpuso recurso de apelación. 6.- El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, a través del fallo del 28 de febrero de 2023, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Ello se debe a que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 establece una jornada máxima de 12 horas diarias, sin que excedan 66 horas semanales, para las actividades de vigilancia. 7.- La parte actora sostiene que la parte accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, porque la sentencia que decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incurrió en: 8.- Defecto procedimental absoluto al desconocer el artículo 1 del Decreto 85 de 19864.
Aunque dicha disposición rige para los celadores del orden nacional, el actor afirma que el artículo 2 de la Ley 27 de 1992 la hizo aplicable a los servidores de las entidades territoriales, al igual que el Decreto 1042 de 1978. Además, afirmó que el Tribunal desconoce los antecedentes de los juzgados administrativos de Cali, con 22 sentencias estimatorias de las pretensiones de demandas similares. 9.- Defecto sustantivo, por desconocer la sentencia C-1063 de 2000, que dispone que la jornada laboral aplicable a los empleados públicos del orden territorial equivale a la de los empleados públicos del orden nacional. 10.- Además, el Tribunal erró al afirmar que la Universidad del Valle cumplió con la regulación de la jornada laboral dentro de un límite de 190 horas, ya que el problema jurídico se centra en la fórmula que aplica la parte demandada para obtener el valor de la hora ordinaria que es la cifra fundamental para liquidar el trabajo suplementario, pues la entidad liquida ese trabajo suplementario -horas extras- sobre un divisor de 220 horas, cuando en realidad la fórmula debe aplicarse es con un divisor de 190 4 “A partir de la vigencia del presente decreto, a la asignación mensual fijada por la escala de remuneración para los empleos de celadores, corresponde una jornada de trabajo de cuarenta y cuatro (44) horas semanales”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 horas diarias. Así, el valor de la hora ordinaria sobre la cual se liquida el trabajo suplementario se reduce en $1.593,6. 11.- Agregó que la sentencia controvertida adujo que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria de relacionar las horas que se reclaman impagadas o acreditar las supuestas inexactitudes.
El escrito de tutela reitera que el problema jurídico gira en torno a la liquidación de las horas extra, es decir, un punto de derecho sobre el cual obraba prueba suficiente. 12.- El accionante alega que el Tribunal incurre en imprecisión al sostener que no hubo vulneración legal alguna dentro del marco de la autonomía universitaria.
Sostiene que la autonomía universitaria no aplica para el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues es materia regulada por ley, de conformidad con el literal e) del artículo 150 de la Constitución. 13.- Desconocimiento del precedente, pues no se tuvo en cuenta una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en un caso similar5, que dispuso el cálculo del trabajo suplementario sobre el factor de 190 horas mensuales para obtener la jornada ordinaria laboral mensual. 14.- La parte actora agrega que, como la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales incide en los aportes al sistema de seguridad social, la tutela también busca garantizar el mínimo vital del actor en su vejez.
También incide en la liquidación de sus cesantías, derechos ciertos e indiscutibles que integran el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 15.- Mediante auto de 29 de septiembre de 2023 se dispuso admitir la acción de tutela y notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada, así como vincular a la Universidad del Valle en calidad de tercera interesada.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 16.- Además, se requirió al Juzgado Primero Administrativo de Cali para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 76001-33-33-001-2022-00040-00/01. (i) Universidad del Valle6 17.- La tercera con interés sostuvo que la parte actora pretende una instancia adicional mediante la interposición de esta acción constitucional, que no acredita la lesión de derechos fundamentales sino un desacuerdo con la decisión desfavorable. 5 Identificado con número de radicado 19001-33-31-003-2013-00328-01. 6 Expediente digital, intervención contenida en 26 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 18.- Afirmó que la Universidad no incurrió en desconocimiento del Decreto 1072 de 1978, pues la liquidación de las horas extra se elabora sobre un ingreso base que no varía según las horas laboradas y la jornada laboral de los celadores se ajusta a 192 horas de jornada ordinaria y 50 horas extra exactas. 19.- Adujo que el escrito de tutela no acreditó una vulneración al derecho a la igualdad o un desconocimiento del precedente, pues la sentencia controvertida “corresponde a la PRIMERA de los más de 20 procesos que se encuentra pendientes para el fallo de segunda instancia” 7.
Para tal fin, advirtió que el 22 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca notificó otra sentencia 8 que revocó la condena en su contra por pretensiones similares de otro celador. 20.- El Juzgado Primero Administrativo de Cali remitió copia digital del expediente ordinario. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca fue notificado en debida forma y guardó silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 21.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes9: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 22.- La relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional10. 23.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario 7 Expediente digital, folio 12 de la intervención. 8 Identificado con número de radicado 76001-33-33-006-2022-00003-01. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 10 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 examinar tres elementos11: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. D. Análisis del caso concreto 24.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el escrito de tutela, esta Sala no encuentra que la autoridad judicial accionada haya transgredido los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Una revisión de los planteamientos expuestos en la acción de tutela permite advertir su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, de manera que no se acredita el requisito de la relevancia constitucional. 25.- La Sala, en primer lugar, abordará los argumentos de la parte actora que no satisfacen una carga argumentativa suficiente para acreditar la lesión o amenaza de derechos fundamentales.
La parte actora sostiene que el Tribunal no tuvo en cuenta una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca estimatoria de un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares, así como 22 decisiones proferidas por jueces administrativos que también accedieron a las pretensiones de demandas similares. Sin embargo, al relacionar dichas providencias, la parte actora no explicó de manera clara o suficiente cuál es la fuerza vinculante de las providencias que invoca como “precedente”, ni cuáles son las reglas jurisprudenciales producidas en virtud de esas sentencias o de qué manera son aplicables al asunto ordinario.
De hecho, según lo planteado por la Universidad del Valle, varios de los asuntos fallados por jueces administrativos aún se encuentran en debate y serán objeto de decisión por parte de la autoridad accionada. 26.- Algo similar sucede con la sentencia C-1063 de 2000, supuestamente desconocida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
La parte actora sostuvo que dicha providencia equipara la jornada laboral de los empleados públicos del orden territorial a la de los empleados públicos del orden nacional. Sin embargo, tampoco hace una referencia expresa a la regla jurisprudencial invocada. 27.- De hecho, se advierte que la sentencia que el actor alega no es aplicable al asunto, pues se refiere a una norma aplicable a trabajadores oficiales.
En efecto, la sentencia C-1063 de 2000 resolvió una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley 4 de 1946 y precisó que: 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 «(…) la disposición acusada establece para los trabajadores oficiales, cuyo vínculo laboral está dado por un contrato de trabajo, una regulación que es igual a la que gobierna las relaciones de trabajo en el sector privado, igualmente de naturaleza contractual.
La diferencia que acusa el demandante, se presenta respecto de empleados públicos cuyo régimen jurídico es de naturaleza legal y reglamentaria, no dándose por lo tanto la misma situación jurídica ni de hecho, que posibilite llevar a cabo un examen de igualdad» (Se resalta) 28.- La Sala reitera que, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades.
Depurados los argumentos que no satisfacen el requisito de carga argumentativa, la Sala enfocará su estudio en los demás planteamientos. 29.- En el asunto objeto de estudio, resulta evidente que la parte demandante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, pues los argumentos planteados en la presente acción, fueron, a su vez, formulados en el proceso ordinario a través de la contestación a la demanda y los alegatos de conclusión de primera instancia. El argumento central de la causa radica en que la liquidación de horas extra debe elaborarse sobre el tope de 44 horas semanales previsto en el Decreto 85 de 1986, multiplicadas por 52 (semanas contenidas en un año calendario) y divididas entre 12 (meses del año calendario) para obtener 190 horas mensuales. 30.- La tutela, además, expone argumentos accesorios o secundarios al reproche principal: i) que el Decreto 85 de 1986 es aplicable a los empleados del orden territorial, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 27 de 1992; ii) que el Tribunal, entonces, debió centrarse en el yerro cometido por la Universidad del Valle al calcular las horas extra sobre un divisor de 220 horas mensuales, y iii) que la autonomía universitaria no aplica en materia salarial y prestacional de los empleados públicos. 31.- Dichos reproches fueron resueltos en el fallo de 28 de febrero de 2023.
El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca advirtió que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 regula la jornada de trabajo de los empleos que desarrollan actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia, asignándoles una jornada de 12 horas diarias, sin que estas excedan 66 horas semanales. En esa medida: «(…) Así las cosas, la ley expresamente permite a los celadores una jornada semanal de 66 horas y, por ende, cuando la Universidad demandada ha aplicado la fórmula aritmética para la liquidación y pago de horas extras, dividendo el valor del salario sobre 220 horas, lo ha hecho ajustada a la norma y en cumplimiento de los preceptos aplicables, sin que ello haya indicado vulneración legal alguna dentro del marco de la autonomía universitaria.» Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 32.- Bajo este escenario, no hay duda de que el accionante propone en sede de tutela los mismos argumentos que fueron objeto de discusión en el proceso ordinario y, a su vez, resueltos en su totalidad por la autoridad judicial sin reproche de orden constitucional. 33.- Además de lo expuesto, la Sala advierte que las decisiones cuestionadas encuentran claro sustento en el principio de la libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria son, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto.
Así, la tutela no plantea una discusión sobre la posible vulneración de derechos fundamentales, sino un desacuerdo de índole normativo en cuanto a la jornada laboral aplicable a los empleados públicos con función de celador. 34.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal12. 35.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela impetrada por John Fredy Muñoz Beltrán. 36.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 12 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05210-00 Accionante: John Fredy Muñoz Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF