1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) marzo de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos S.A.S. Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa Asunto: Sentencia Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - ERROR JURISDICCIONAL – No hay razones para considerar que el Tribunal a quo declaró sin fundamento la inexistencia de error judicial en la providencia cuestionada - No se desconocieron los cargos de acusación formulados contra la providencia cuestionada – No se configuró error judicial / FALLA REGISTRAL – la parte interesada en que se declare la responsabilidad del Estado por la falla en el ejercicio de la función registral debe acreditar la diligencia, previsión y cuidado que ha debido observar con anterioridad a la celebración de sus negocios jurídicos, mediante una prudente constatación del estado jurídico del inmueble que pretendió adquirir, hipotecar o embargar – la parte actora no cumplió tal carga – se reprocha conducta de la parte actora - CONDENA EN COSTAS – De acuerdo con el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, en aplicación de un criterio objetivo, procede la condena en costas en ambas instancias, por cuanto resultó vencida en primera instancia y se resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación que interpuso.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Se discute la responsabilidad patrimonial del Estado por el supuesto error judicial contenido en la sentencia del 4 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco de la acción popular seguida bajo la radicación 2009 -00347 y por la falla registral en la que se dice incurrió la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena al interpretar indebidamente el contenido de la escritura pública 1889 de 21 de noviembre de 1961.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 23 de septiembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada el 18 de diciembre de 20191, por la sociedad Espacios Urbanos SAS, en contra de la Nación – Rama Judicial y la Superintendencia de Notariado y Registro -Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena-2. 1 Folio 59 del cuaderno principal. 2 La parte resolutiva de la decisión dispuso: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 2 2.
Las pretensiones y fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal fueron los siguientes. Pretensiones 3. Reclamó el demandante la declaración de responsabilidad patrimonial de las demandadas y la consecuente indemnización de perjuicios materiales a título de lucro cesante equivalente al 3% del valor de las ventas del “Proyecto Puerto Tambora”, porcentaje estimado en la suma de $9.320’542.000, más $625’563.191 por indexación y $1.045’454.228 por interés legal del 6%3.
Hechos 4. Como fundamento fáctico de la demanda se narró que el 24 de julio de 1998, la demandante se constituyó como una sociedad dedicada al corretaje de bienes raíces con la facultad de intervenir como agente de negocios inmobiliarios a cambio de una comisión. El 11 de diciembre de 2008 suscribió “el Pacto de Fideicomitentes, Proyecto Puerto Tambora -Cartagena-”4, proyecto inmobiliario de usos comerciales mixtos y múltiples, el cual se desarrollaría en el inmueble conocido como “Lote Manga”, ubicado en la carrera 16 No. 24-94 del sector de Manga (Cartagena), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-73440 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena, el cual contaba con una extensión superficiaria de 21.556 m2. 5.
El referido inmueble había sido de propiedad del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL, pero fue transferido al Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas No Interconectadas IPSE, según lo dispuesto en la resolución del 21 de abril de 2006, decisión en la que se le identificó como un bien fiscal. En tal calidad y en audiencia de martillo del 27 de noviembre de 20075, el inmueble fue subastado y adjudicado a la demandante y, posteriormente, al patrimonio autónomo “FIDEICOMISO LOTE MANGA”, del cual era vocera la fiduciaria HELM TRUST S.A. 6.
En ejecución del “Proyecto Puerto Tambora”, el señor Eduardo del Río Puello interpuso una acción popular6, en la que alegó que el Distrito de Cartagena siempre había tenido el dominio del inmueble “Lote Manga”, por lo que debían corregirse las expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante.
Se fija como AGENCIAS EN DERECHO a favor de las partes demandadas el tres por ciento (3%) de las pretensiones de la demanda negadas en la sentencia”. 3 Folios 18 y 19 cuaderno principal. 4 Pacto en el que se estipuló que los fideicomitentes deseaban suscribir un pacto de fideicomiso correspondiente a un acuerdo privado regulatorio de la cesión de derechos fiduciarios y compromiso sobre aportes para la realización del PROYECTO.
A la par, se estipuló que los fideicomitentes tenían interés de que “… las actividades de promoción, ventas, arrendamiento, gerencia, diseño arquitectónico y construcción del PROYECTO sean contratadas y ejecutadas por ESPACIOS URBANOS S.A.”. Se expresó en forma expresa el pago en favor de ESPACIOS URBANOS SAS del 3% sobre las ventas del PROYECTO.
El documento se anexó a la demanda, visible a folios 99 a 121 (CD visible a folio 63 cuaderno principal). 5 En audiencia de martillo llevaba a cabo por intermediación del Banco Popular 6 Demanda que se formuló en contra del Distrito de Cartagena, el IPSE, el “FIDEICOMISO LOTE MANGA” y Espacios Urbanos SAS (proceso seguido bajo la radicación 2009-00347).
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 3 anotaciones de transferencia de dominio en favor de otras personas. La acción fue definida por el Juzgado Sexto Administrativo de Cartagena que, en sentencia del 3 de marzo de 2014, la consideró improcedente, tras considerar que el interés del actor popular era atacar la legalidad de un acto de registro y no la defensa de un derecho colectivo. 7.
Contra esa decisión se interpusieron sendos recursos de apelación que fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que en sentencia del 4 de octubre de 2017 la revocó y declaró la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público7, al considerar que fueron vulnerados con la cadena de tradiciones del inmueble “La Manga”, que desconocieron su uso público y que la titularidad siempre había permanecido en cabeza del municipio de Cartagena8. 8.
La sentencia tuvo un salvamento de voto que, en criterio de la demandante, refrendó la tesis de un error jurisdiccional en la providencia9. 9. Según la demanda, el juez popular ad quem incurrió en defectos sustantivos y fácticos, en lo fundamental, porque: i) actuó sin una competencia funcional definida en la Ley 446 de 1998 o en el CPACA, pues el recurso de apelación que presentó el Distrito de Cartagena carecía de sustentación, por lo que debió declararse desierto y el recurso presentado por el Club de Pesca de Cartagena no debió tramitarse, pues no era parte; ii) actuó sin jurisdicción al declarar el bien como de uso público, pues la escritura 1889 de 1961 validó la condición de bien fiscal del inmueble como lo había previsto el acuerdo municipal 12 de abril de 1961; iii) desconoció los efectos de cosa juzgada de la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena10 que le ordenó al Club de Pesca de Cartagena restituir el lote “La Manga” a ICEL, por ser un bien fiscal de propiedad de éste; y, iv) valoró indebidamente las pruebas de la cadena traslaticia de dominio de ese bien, pruebas contenidas en los actos escriturales y administrativos de los cuales quedaba claro que, en escritura pública 2122 de 1936, la Nación le transfirió al municipio de Cartagena la posesión de la planta eléctrica y todas las propiedades 7 Explicó que del contenido de la escritura pública 1889 de 1961 no se podía interpretar que el municipio de Cartagena transfirió a las Empresas Municipales de Cartagena, la propiedad del predio “La Manga”, por lo que le ordenó a la Oficina de Instrumentos Públicos, la cancelación de las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria 060-73440 que registraron la cadena de compraventas en favor de terceros e instó al ente territorial para que recuperara la posesión y el dominio ese inmueble de uso público, pues siempre había sido de su propiedad. 8 Se observa en el Certificado de Tradición y Libertad contentivo del folio de matrícula inmobiliaria 060-73440 (de 14 de febrero de 2025) que la inscripción de esta decisión obra en la última anotación -anotación 9-, así: “ANOTACION: Nro 009 Fecha: 11-08-2022 Radicación: 2022-060-6-20182 Doc: SENTENCIA 154 DEL 04-10-2017 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR DE CARTAGENA DE INDIAS.
Se cancela anotación No: 1,2,3,6 ESPECIFICACIÓN: CANCELACION: 0841CANCELACION PROVIDENCIA JUDICIAL RAD:3-001-33-31-0069- 2009-00347-01. EN LA CARRERA 16 24-94 DEL BARRIO MANGA. SE CANCELAN ANOTACIONES NÚMERO 1,2,3 Y
6. PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA. NRO TOTAL DE ANOTACIONES: *9*” 9 No expuso los argumentos concretos del salvamento ni cómo ellos fundamentaban la tesis del error judicial que alegó. 10 En sentencia del 10 de agosto de 2005, dentro de la acción reivindicatoria instaurada por el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- en contra del Club de Pesca de Cartagena.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 4 relacionadas con ella, posteriormente, en escritura pública 1889 de 1961 el ente territorial le transfirió en bloque el dominio de esas propiedades a las Empresas Públicas Municipales de Cartagena, luego, estas empresas se los transfirieron a ICEL y éste último al IPSE.
Finalmente, este instituto lo entregó al martillo del Banco Popular en donde fue subastado y adjudicado al mencionado patrimonio autónomo, pruebas que, debidamente analizadas e interpretadas, demostraban la legalidad de estos negocios jurídicos. 10. Subsidiariamente, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Notariado y Registro, a título de falla del servicio registral, pues en la sentencia cuestionada como contentiva de error, el juez popular concluyó que el lote “La Manga” siempre ha sido de propiedad del Distrito de Cartagena y nunca había pasado a ser de propiedad de las Empresas Públicas Municipales de Cartagena, como erradamente se interpretó de la escritura pública 1889 de 1961 y se registró en el folio de matrícula inmobiliaria11.
La defensa 11. La Nación -Rama Judicial- se opuso a las pretensiones. Consideró que no se configuró el error judicial alegado, en tanto que la argumentación de la decisión cuestionada fue válida, razonable y contó con una fundamentación jurídica atendible. Resaltó que los cargos de acusación constituían una tercera instancia dentro del proceso primigenio y que lo pretendido era reabrir un debate ya concluido.
Concluyó que el salvamento de voto propuesto contra la decisión no la viciaba per se de error judicial. 12. Respecto de los cuestionamientos puntuales dijo que: (i) la falta de sustentación de los recursos no comportó un yerro, pues el juzgador actuó investido por el ropaje del juez constitucional, en procura de la defensa de derechos e intereses colectivos;
(ii) sobre la validez de la escritura pública 1889 de 1961 y la “transferencia en bloque”, la actora desconoció que, con fundamento en la ley y en las pruebas allegadas, el juez determinó que no se perfeccionó la enajenación primigenia por parte del ente territorial; (iii) frente a la cosa juzgada indicó que la sentencia reivindicatoria no determinaba de manera absoluta la titularidad del bien; y, (iv) el análisis de la escritura pública 1889 fue razonable, al concluir que con este acto se transfirió solo la planta generadora de energía y no el inmueble12. 13.
La Superintendencia de Notariado y Registro alegó que el daño no le era imputable, pues solo acató lo ordenado por el juez popular, quien intervino en la interpretación de los actos sometidos a registro abrigado bajo un fuero constitucional. Agregó que cuando se discute la responsabilidad del Estado por cuenta de una falla registral, además de acreditarse la falla en el servicio se debe probar la diligencia, previsión y cuidado del ciudadano en la etapa previa a la celebración de sus negocios jurídicos13. 11 Folios 1 a 59 del cuaderno principal. 12 Índice 109 aplicativo SAMAI Tribunal expediente digitalizado. 13 Índice 109 aplicativo SAMAI Tribunal.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 5 Etapa probatoria y alegaciones 14. Al concluir la etapa probatoria14 y en el término de las alegaciones, la demandante y las demandadas insistieron en sus acusaciones y exculpaciones, mientras que el Ministerio Público guardó silencio15.
La decisión apelada 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En lo que respecta al error judicial, dijo que la sentencia cuestionada no incurrió en defectos sustantivos o fácticos, sino que contó con una argumentación jurídica atendible y, por el contrario, fue la parte actora quien no cumplió la carga de suficiencia argumentativa que le exigía ese especial título de imputación frente a la demostración y argumentación de los yerros que invocó. 16.
Precisó que una lectura detenida de la providencia permitió identificar que el juez popular no incurrió en errores de hecho por indebida valoración de las pruebas o sustantivos por la violación directa de una norma de derecho positivo; así, la decisión se tomó en derecho atendiendo la facultad discrecional de acuerdo con la naturaleza del asunto puesto a su consideración. 17.
Puntualizó que los yerros que por error judicial invocó la parte actora no prosperaban pues, dada la relevancia constitucional que revestía la acción popular como mecanismo de defensa de los derechos colectivos en cabeza de la colectividad16; el juez popular tenía competencia para revisar la decisión de primera instancia y a partir de un análisis que no reveló un ejercicio irregular al decidir el derecho, verificó la titularidad del inmueble “La Manga” para concluir que siempre fue de propiedad del Distrito y nunca se le transfirió a las Empresas Municipales de Cartagena, como se mal interpretó de la escritura 1881 de 1961. 14En audiencia del 13 de julio de 2021 (índice 26 aplicativo SAMAI Tribunal), el a quo se pronunció sobre las solicitudes probatorias así: DEMANDANTE (i) incorporó como prueba, los documentos aportados con la demanda, estos son: constancia de trámite conciliatorio expedido por la Procuraduría 138 Judicial II para asuntos administrativos de 12 de diciembre de 2019, certificado de existencia y representación legal de ESPACIOS URBANOS SAS, Certificado de Tradición y Libertad, Folio de Matrícula Inmobiliaria 060-73440 del 5 de enero de 2015, solicitud de licencia de construcción emitido por la Curaduría Urbana 2 de Cartagena, escritura pública 532 de 19 de febrero de 2009, documento contentivo del Pacto de Fideicomitentes, Proyecto Puerto Tambora – Cartagena) de 11 de diciembre de 2008, sentencia del 4 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar -acción popular radicación 2009-0347-01- y salvamento de voto de la decisión emitido por la magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce y Derecho de Petición dirigido a Arias Serna Saravia S.A. como gerente del Proyecto Patrimonio Autónomo Lote Manga, a fin de que certificara si las ventas totales estimadas del proyecto inmobiliario ascendían a 310.684’765.201 (folio 60 a 194 CD visible a folio 63, cuaderno principal);
(ii) Dictamen Pericial incorporó el dictamen pericial aportado; (iii) ofició a: 1. El Consejo de Estado a fin de remitir la totalidad del proceso primigenio el cual se encontraba a su disposición por tramitarse la solicitud de revisión eventual contra la decisión del 4 de octubre de 2017 / 2. la sociedad Arias Serna Saravia a fin de que informara lo pedido a través del derecho de petición aportado en la demanda / 3.
El Banco Popular (El Martillo) para que allegara los documentos e información que le dieron sustento al contrato de 4 de enero de 2007 suscrito con el IPSE y todos los documentos que le dieron sustento para la subasta realizada el 27 de noviembre de 2007 / 4. A la Curaduría Urbana 2 de Cartagena sobre el trámite presentado por el Patrimonio Autónomo; y (iv) decretó el testimonio de Fernando Trebilcock Barbo, el cual se surtió en audiencia de pruebas del 31 de agosto de 2021 (índice 40 SAMAI Tribunal).
DEMANDADA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (i) decretó el interrogatorio de parte del representante legal de ESPACIOS URBANOS SAS (índice 40 SAMAI Tribunal). 15 Índice 86 a 89 aplicativo SAMAI Tribunal. 16 Lo que ese juez validó a partir del tratamiento normativo y jurisprudencial que se le ha dado a ese tipo de acción constitucional.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 6 18. Aclaró que el salvamento de voto de ninguna manera refrendaba la tesis del error judicial, pues el juez estaba sometido al imperio de la ley, al paso que en una decisión colegiada cada integrante tenía la potestad de adoptar un criterio diferente o una opinión disidente frente a la tesis mayoritaria, lo que no deslegitimaba la decisión. 19.
Frente a la falla imputada a la Superintendencia de Notariado y Registro, consideró que lo decidido por el juez popular no determinó per se una conducta constitutiva de falla del servicio registral, sobre todo cuando había que analizar el comportamiento del demandante en el desarrollo del ejercicio registral. 20. En este escenario argumentó que le era exigible a la demandante actuar con cautela y diligencia en el estudio de los títulos y documentos en el momento de participar en la audiencia de martillo en la que se le adjudicó el inmueble, lo que no ocurrió aun cuando era conocedora del mercado inmobiliario; además, la prueba testimonial dejó claro que el título primigenio de la compraventa -escritura 1889 de 1961- era muy simple17.
II. EL RECURSO INTERPUESTO 21. La parte actora solicitó revocar la decisión anterior y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 22. Consideró que la decisión de primer grado carece de “toda argumentación, suficiente, razonada”, lo que llevó erradamente a la convalidación de la decisión del juez popular acusado. 23.
En lo fundamental18, dijo que el Tribunal a quo no tuvo en cuenta para el análisis del error judicial que se desconocieron precedentes jurisprudenciales y criterios de unificación definidos por el Consejo de Estado sobre la competencia del juez popular para definir la naturaleza de un bien inmueble19 y declarar la nulidad de actos y contratos20 y sobre la prueba del derecho de dominio21; además, no valoró adecuadamente las pruebas que daban cuenta de la legalidad de la cadena traslaticia de dominio del inmueble “Lote La Manga”22 desde cuando fue transferido 17 Índice 93 aplicativo SAMAI Tribunal. 18 En el recurso de apelación, la parte actora se extiende en reproches en contra de la decisión del proceso primigenio, sin que, en algunos apartes, se logre identificar los argumentos de censura concretos en contra de la decisión del a quo.
En algunos apartes, alude a desconocimientos de los cargos de acusación contra la providencia cuestionada para lo cual reproduce los ataques esbozados en la demanda. 19 Para el efecto, transcribió la sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de 5 de julio de 2007 (expediente 1989 - 09134). 20 Se refirió a la sentencia del 13 de febrero de 2018 (sin referencia del expediente) ratificada en la sentencia del 4 de octubre de 2021 (sin referencia del proceso), decisiones que transcribió en extenso. 21 Mencionó la sentencia del 13 de mayo de 2014 (sin referencia del expediente). 22 En este cargo reproduce lo dicho en la demanda sobre los actos que edificaron la cadena traslaticia del bien denominado “Lote La Manga”, desde la escritura pública 2122 del 23 de noviembre de 1936 a través de la cual el municipio le entregó a la Nación la posesión del acueducto de Cartagena; la Ley 10 del 21 de agosto de 1941 “Sobre alcantarillado de Cartagena”;
Ley 8 del 30 de noviembre de 1944 a través de la cual la Nación aprueba y apoya financieramente el plan de obras públicas de ese municipio -bonos de Cartagena-; la escritura pública 2891 de agosto de 1945 sobre el contrato suscrito entre la Nación y el municipio de Cartagena, en el que la Nación toma a su cargo y bajo su responsabilidad el acueducto de Cartagena y la planta de energía y el municipio le entrega todos los bienes relacionados con éstos; la escritura pública 4536 de agosto de 1946 contentiva del contrato a través del cual el Gobierno delegó en las Empresas Públicas de Cartagena las administración de todos los bienes de las empresas de agua y energía -edificios, plantas, equipos, el acta del Consejo Municipal de 4 de abril de 1961 que organizó las Empresas Públicas de Cartagena y determinó sus Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 7 por la Nación y sobre la naturaleza del bien fiscal en razón a lo dispuesto en el acuerdo municipal 12 de abril de 1961. 24.
Frente a la falla registral sostuvo que el a quo de manera desacertada le reprochó al demandante su omisión de indagar sobre la falencia que presentaba la tradición del bien, cuando aquélla actuó amparada bajo el principio de confianza legítima y buena fe registral. 25. Finalmente, el recurrente cuestionó la condena en costas, tras considerar que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado23, aquélla solo procede cuando se acredita que se causaron, lo que no ocurrió en este caso24. 26.
En escrito posterior y todavía dentro del término de ley, el recurrente adicionó su apelación. En esta oportunidad fundamentalmente indicó que el a quo por la vía del análisis del error judicial omitió analizar: i) los argumentos del salvamento de voto que corroboran la tesis del error judicial25; y, ii) la falta de jurisdicción del juez popular para pronunciarse en torno al dominio del inmueble “La Manga”, dada la cláusula compromisoria contenida en el contrato de compraventa suscrito entre ICEL y las Empresas Públicas Municipales de Cartagena26. 27.
En término para alegar, la Rama Judicial solicitó confirmar la sentencia objeto de recurso, en tanto que el a quo esbozó un juicioso examen de los hechos y de las pruebas para concluir que la providencia cuestionada no adolecía de error jurisdiccional por indebida valoración probatoria o una aplicación indebida de la norma27. 28. La demandante, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 29. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso propuesto. 30. El análisis se circunscribe a verificar si las falencias probatorias o desconocimientos que denuncia el actor acontecieron y de ser así, si son susceptibles de ser consideradas como constitutivas de un error judicial que permita elaborar un juicio de atribución de responsabilidad a la Rama Judicial.
A la par, se analizará la decisión de negar la responsabilidad derivada de la alegada falla registral y la condena en costas impuesta en su contra. bienes y la escritura pública 1889 de noviembre de 1961 a través de la cual le trasfirió a las Empresas Públicas de Cartagena el dominio del acueducto y la planta eléctrica que operaban en la Isla La Manga. 23 Para este fin citó: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de febrero de 2019 (expediente: 2003 3900). 24 Índice 96 aplicativo SAMAI Tribunal. 25 El apelante introduce una labor argumentativa respecto de las argumentaciones expuestas por la magistrada disidente. 26 Índice 97 aplicativo SAMAI Tribunal. 27 Índice 11 aplicativo SAMAI.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 8 Responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial28 31. El error judicial, como título de imputación de responsabilidad del Estado, comporta la exigencia probatoria de tener certeza respecto del ejercicio abiertamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional que se materializa en decisiones contrarias a derecho por carecer de una justificación coherente, razonable o jurídicamente atendible.
Su distancia con las hipótesis en las que se controvierte una providencia en un proceso judicial es indiscutible, pues tiene como objeto una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, a la vez que no se trata de obtener su revocatoria o anulación, pues siempre se deberá entender que su firmeza es inmodificable, de allí que el error judicial no se acredita con la simple manifestación de inconformidad con una providencia judicial, menos aún cuando se acompaña de los mismos razonamientos debatidos en el proceso, pues de lo que se trata es de evidenciar un error en el que media un juicio de crítica a la conducta del operador judicial. 32.
Por eso se dice que en estos asuntos la labor del juez administrativo no está llamada a debatir o resolver controversias propias del juicio primigenio, pues no se trata de asimilar el ejercicio de verificación a una instancia adicional o que el juez de la reparación directa dirija su actividad discursiva acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial cuestionado, menos para confirmar el acierto o no de la providencia, pues ello implicaría transgredir el principio de la cosa juzgada. 33.
Esta Subsección29 ha señalado que la parte interesada en obtener la declaratoria de responsabilidad bajo los lineamientos de este título de imputación tiene que establecer con claridad y precisión cuál o cuáles son los yerros (de hecho o de derecho) que contiene la providencia acusada y su necesario efecto sobre la misma, pues solo de esa manera puede determinarse la existencia de un daño antijurídico.
Esta tarea no es igual a la de cuestionar la decisión, pues tal ejercicio está reservado a los recursos, los que una vez son resueltos, dotan de inmutabilidad a la decisión, atributo que la hace portadora de certeza e hito inamovible, indiscutible y definitorio, representativo del poder soberano del Estado y como tal, realizador de sus fines. 34.
De allí que si se acusa la decisión como contentiva de un error de derecho, el actor debe establecer, por lo menos, un señalamiento de las normas o precedentes que considera transgredidos y una explicación sucinta de la manera cómo lo fueron, mientras que si se trata de un error de hecho, deberá entenderse cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro en la actividad probatoria y por qué con ello se transgredió la ley.
De nuevo, no se trata de que la argumentación aludida fluya como una tercera instancia, pues el objeto preciso de este medio de control no es 28 Bajo los presupuestos de procedibilidad de este especial título de atribución de responsabilidad previstos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 debe acreditarse: (i) la interposición de los recursos de ley por parte del afectado contra las providencias cuestionadas; y, (ii) la firmeza de éstas.
En este asunto, se evidencia el cumplimiento de estos presupuestos, en tanto que contra la decisión atacada, por corresponder a una decisión de segunda instancia, no procedía recurso alguno; sin embargo, contra ésta se podía formular solicitud de revisión eventual, la cual se promovió y resolvió la Sección Segunda de esta Corporación que, en proveído del 23 de septiembre de 2023, decidió no seleccionarla, de manera que la decisión no fue revisada y no perdió firmeza. 29 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 23 de mayo de 2023 y del 31 de julio de 2024 (expedientes 64.013 y 69.665).
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 9 otro que el error judicial y no las razones que se debatieron en el proceso judicial generador de la providencia que se cuestiona. 35. De lo anterior se impone que la crítica de la providencia contentiva del supuesto error judicial debe referirse directamente a las bases importantes y decisivas en la construcción jurídica sobre la cual se asienta la decisión acusada.
Si el blanco de ataque se hace bajo los supuestos que traza a su mejor conveniencia el demandante y no a los que objetivamente constituyen el fundamento nuclear de la providencia, se configura una carencia demostrativa de la imputación jurídica, lo que confluiría en un fallo denegatorio de las pretensiones. 36. Debe recordarse que el juez al definir un conflicto declara el mejor derecho, esto es, aquel que, soportado en la constitución, la ley, el negocio jurídico o las demás fuentes del derecho, es merecedor de la tutela del Estado, lo que descarta que quien no es favorecido con una determinada decisión pueda entonces alegar que se ha incurrido en un error por el simple prurito de no obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones. 37.
En esa línea, esta Subsección30 ha considerado que para romper con la presunción de legalidad y, más que ésta, de legitimidad que ampara a las decisiones judiciales, es imperioso que el juez administrativo se cerciore que, de existir un yerro en la decisión, este sea trascendente, es decir, que tenga la vocación de modificar su sentido, y suficiente, esto es, que destruya todos los fundamentos o la ratio decidendi del pronunciamiento31. 38.
Las precisiones antecedentes imponen una alta carga demostrativa, de precisión y certeza y, con esto, de prueba por quien pueda estar interesado en que se declare la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, no bastando circunscribir su actividad discursiva, de acusación o probatoria, a reiterar aquello que fue objeto del análisis de la causa procesal previa, pues de lo que se trata es de desabrigar la decisión del manto de legitimidad, no de manera inopinada, sino con sujeción a requisitos previamente establecidos, cuya finalidad no es otra que trazar los linderos de la litis para efectos de que sea decidida por el juez de lo contencioso administrativo, sin entrar a suplantar la esfera de juicio del juez natural de la controversia antecedente.
Análisis del caso concreto Ataques contra la decisión del a quo por falta de argumentación 39. En sede del recurso de apelación, la parte actora acusa la decisión del Tribunal a quo por infundada y sin una argumentación suficiente respecto del análisis del error judicial de la sentencia proferida el 4 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 45.602. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 8 de mayo de 2020, expediente: 51.674.
C.P.: María Adriana Marín. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 10 40. La sala no acompaña este cuestionamiento, pues con abundante argumentación jurídica, el Tribunal a quo analizó los cargos elevados en contra de la providencia cuestionada, esto es, la que le dio cierre al juicio ventilado por la vía de la acción popular, para concluir la inexistencia del error judicial alegado. 41.
Se observa que el a quo analizó la sentencia del 4 de octubre de 2017 en perspectiva de la tesis del error judicial como título de imputación, para sostener que en esa decisión el juez popular cubierto bajo la investidura de juez constitucional y en defensa de los derechos colectivos, analizó las pretensiones del actor negadas en primera instancia, pese a la falta de sustentación de uno de los recursos de apelación32. 42.
Con ese mismo linaje, el a quo sostuvo que el juez popular analizó cada uno de los actos y documentos33 que intervinieron en la cadena traslaticia de dominio del “Lote La Manga”34 y con una justificación jurídica atendible consideró que a través de la escritura pública 1889 de 1961 el Distrito de Cartagena no le transfirió a las Empresas Públicas de Cartagena el dominio sobre el lote de terreno del inmueble “La Manga”, sino que le transfirió la planta eléctrica que funcionaba allí35 como eje central de la decisión que se cuestiona. 43.
Con tal hito, se consideró que la enajenación del lote de terreno en favor de ICEL, contenida en la escritura pública 1158 de 1969, fue una venta de cosa ajena, que se realizó sobre un bien de uso público imprescriptible, inembargable e inalienable, por lo que el referido juez amparó los derechos colectivos a la moralidad y patrimonio público y ordenó al ente territorial recuperar el dominio del “Lote La Manga” que nunca pudo haber perdido, disponiendo cancelar las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria respecto de la titularidad del bien en cabeza de otras personas. 44.
En criterio del Tribunal a quo, estos análisis se ajustaron a derecho, en tanto que fueron razonados y jurídicamente atendibles, sin que los cargos por defectos fácticos o sustantivos formulados en contra del juez popular por la parte actora tuvieran la suficiencia de sobreponerse a la legitimidad del pronunciamiento acusado. 45. Bastan estas precisiones para considerar que la decisión apelada fue motivada y suficientemente argumentada respecto al punto de derecho que le correspondía definir, de manera que no encuentra fundamento el reproche que en tal sentido formuló el recurrente. 32 Esto en torno al recurso propuesto por el Distrito de Cartagena.
Respecto al recurso propuesto por el Club de Pesca consideró que sí estaba sustentado y que esa persona jurídica fue vinculada a la actuación como damnificado con la decisión y tercero coadyuvante de las pretensiones populares. 33 Escrituras públicas 1889 de 1961 y 1158 de 1969, contratos de compraventa y promesas de venta, acuerdo 12 de 1961 del Concejo Municipal de Cartagena y los certificados de libertad y tradición del inmueble. 34 Esto es, el ubicado en la carrera 16 No. 94-24 del barrio de Manga e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-73440. 35 En ese punto, el a quo sostuvo que el juez popular indicó que del análisis de la cadena traslaticia no se observó una transferencia en bloque de los bienes y que no se podía inferir ello, pues, en términos del artículo 2594 del Código Civil vigente para cuando se suscribió la escritura pública, cuando se trataba de transferencia de bienes inmuebles se debía identificar plenamente el bien con la descripción de linderos, lo que no ocurrió. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 11 Inaplicación de precedentes jurisprudenciales 46.
En apelación, la actora argumentó que el a quo desconoció que el juez popular sí incurrió en error judicial, pues inaplicó jurisprudencia de la Sala de Casación Civil36, de conformidad con la cual la jurisdicción administrativa no tiene competencia para determinar si un bien es de propiedad nacional o particular, tampoco le compete definir el derecho de dominio que se discute respecto de un inmueble de una persona natural o jurídica de derecho privado, lo que es competencia de la jurisdicción ordinaria. 47.
A la par, inobservó la jurisprudencia del Consejo de Estado que de manera unificada definió que el juez popular no puede anular actos o contratos administrativos o actos de registro37, además, inobservó la línea unificada sobre la prueba del derecho real de dominio sobre inmuebles38. 48. De entrada, la Sala evidencia que no le estaba dado al Tribunal a quo adentrarse en análisis respecto de defectos sustantivos con causa en el desconocimiento de precedentes jurisprudenciales o tesis de unificación trazadas por esta Corporación, en la medida en que la parte actora no expuso en la demanda cargos de acusación de esta naturaleza, es decir, no invocó la inaplicación de precedentes de forzoso acatamiento y cómo esos desconocimientos quebrantaron las bases que sustentaron la decisión. Su reproche de índole sustancial se dirigió al desconocimiento normativo respecto de la competencia en segunda instancia del juez popular ante la falta de sustentación del recurso del Distrito de Cartagena y dado que no había recurso de apelación del Club de Pesca, pues no era parte, así como el desconocimiento de normas atinentes al derecho de dominio. 49.
No puede desconocerse que, en sede de este especialísimo título de imputación, el juez de la reparación no está llamado a emprender análisis oficiosos respecto de los posibles yerros de una providencia atacada por vía del error jurisdiccional, pues, a no dudarlo, es la parte interesada en controvertirla quien tiene la carga de trazar los linderos sobre los cuales se va circunscribir el marco de confrontación contra la decisión, desde una labor discursiva de acusación y demostración del ataque. 50.
De este modo, no comprendía un punto derecho que el quo debiera definir si la sentencia del 4 de octubre de 2017 no atendió un precedente jurisprudencial y cómo tal desconocimiento determinó un defecto sustancial de vició la decisión, pues esto no fue planteado en la demanda. 51. Con todo, ha de clarificarse que de mediar razones como las que se indican, pudieron ser controladas bajo los mecanismos extraordinarios pertinentes, sin que la sala tenga evidencia de ello. 36 Mencionó la sentencia de 5 de julio de 2007 (expediente 1989-0934). 37 Mencionó la sentencia del 13 de febrero de 2018, criterio reiterado en sentencia del 4 de octubre de 2021 (sin ninguna referencia del número de radicación del expediente ni otro dato adicional). 38 Mencionó la sentencia del 13 de mayo de 2014 (expediente 23.128).
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 12 Defectos fácticos por indebida apreciación probatoria 52. Según el apelante, el a quo desconoció los errores fácticos en los que incurrió el fallo popular respecto del análisis probatorio de los títulos, documentos y actos administrativos que le dieron trazabilidad a la tradición del inmueble denominado lote “La Manga”. 53.
Al punto de la valoración probatoria, el Tribunal consideró que el juez popular no incurrió en defectos fácticos, pues la lectura de la providencia cuestionada le permitió identificar que el juzgador analizó debidamente y bajo criterios de autonomía y en aplicación de las reglas de la sana crítica, las pruebas documentales relativas a la tradición del inmueble “La Manga”, dentro de las cuales se destacaron las escrituras públicas 1889 del 21 de noviembre de 1961 y 1158 del 24 de diciembre de 1969, los contratos de compraventa que se celebraron en relación con ese inmueble, las promesas de compraventa, el acuerdo 12 de abril 4 de 1961 expedido por el Concejo Municipal de Cartagena, para arribar a la conclusión que sustentó su tesis relativa a la titularidad del dicho bien en el Distrito de Cartagena, por lo que la cadena traslaticia en favor de otras personas jurídicas de derecho público o privado carecía de objeto lícito, en razón al uso público del bien, habiéndose violentado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio económico. 54.
Sobre el análisis del acuerdo 12 de 1961 del Concejo Municipal de Cartagena, el a quo evidenció que el juez popular tuvo a bien analizarlo para sostener que en ninguno de sus apartes se estipuló la intención del ente territorial de transferir el inmueble “Lote la Manga”, consideración con la cual no encontró reparo; así, contrario a lo sostenido por la apelante, el Tribunal, en sede del estudio del error alegado, sí validó su verificación y valoración en la providencia cuestionada. 55.
Así las cosas, para la Sala resulta claro que el Tribunal a quo analizó los cargos que por indebida apreciación probatoria se enrostraron contra la providencia, concluyendo que ese análisis no develó un ejercicio irregular de la función de administrar justicia. 56. La insistencia en sede del recurso de apelación de la parte actora respecto de la indebida valoración de las pruebas relativas a la cadena traslaticia del dominio es indicativa de su intención de recabar en argumentos de conveniencia para la prosperidad de sus pretensiones, sin la suficiencia para desvirtuar las bases importantes y decisivas de la construcción jurídica sobre la cual se asentó la decisión acusada, lo que impone confirmar la decisión del a quo que negó la existencia de error judicial.
Reproches introducidos en la adición del recurso de apelación 57. Al adicionar el recurso, la parte actora indicó que el a quo omitió analizar los argumentos del salvamento de voto emitido contra la providencia cuestionada; sin embargo, no se refirió a los argumentos puntuales del mismo ni como ello soportaría los defectos enrostrados, pues su actuación se limitó a adjuntar su texto.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 13 58. El Tribunal a quo no estaba llamado a analizar los argumentos del salvamento del voto a fin de identificar a partir de los mismos el fundamento de los cargos que, por defectos sustantivos o fácticos, se pudieran elevar contra la providencia cuestionada.
Se insiste en que la labor argumentativa de acusación contra una decisión le corresponde a la parte interesada en obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado, bajo los presupuestos del error jurisdiccional. En este ejercicio debe identificar con claridad y precisión cuál o cuáles son los yerros de hecho o de derecho que contiene la providencia acusada y, además, su necesario efecto o impacto sobre las bases nucleares de la misma, pues con ello es posible determinar la existencia de un daño antijurídico. 59.
En la misma adición la parte actora también alegó la omisión del a quo de analizar la falta de jurisdicción del juez popular para pronunciarse en torno al derecho de dominio del inmueble “Lote La Manga”, dada la cláusula arbitral contenida en la escritura pública 1158 de 1969. Al introducir este reproche la parte no solo lo hace de manera tardía, sino que varía la causa petendi con la cual introdujo la demanda, en tanto que ese cuestionamiento no fue propuesto en el libelo inicial como cargo de acusación contra la providencia cuestionada, lo que, además de ser desconocedor del debido proceso, no puede ser fundamento de reproche por la supuesta omisión del juez de instancia de analizarlo, y más bien lo sería de quien en el proceso dejó de alegarlo. 60.
Como consecuencia de los análisis precedentes, la Sala desestima los argumentos del recurso de apelación. Las consideraciones de la apelante no revelan el desconocimiento del Tribunal a quo de los cargos de acusación contra la decisión cuestionada y los reparos que contra la misma expuso no se sobreponen a las razones del operador judicial con las cuales abrigó la legitimidad de su decisión. 61.
Resulta claro que lo pretendido por la parte actora es recabar en supuestos yerros contenidos en la providencia del juez popular que amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio económico, conculcados con la cadena traslaticia de dominio que devino respecto del inmueble “Lote Manga”, cuya titularidad en su criterio nunca dejó de radicarse en el Distrito de Cartagena, pues al interpretar el negocio jurídico contenido en la escritura pública 1889 de 1961 consideró que el ente territorial no efectuó una “transferencia en bloque” en favor de las Empresas Municipales de Cartagena, sino que solo transfirió la “Planta de Energía y Luz Eléctrica” y no el lote de terreno, ya que no se identificaron linderos o extensiones superficiarias. 62.
Con todo, la lectura integral de la providencia cuestionada permite evidenciar que para su análisis el juzgador expuso una argumentación jurídica justificada, coherente, razonable y atendible, sin que se observe que se trata de una decisión contraria a derecho o proferida en desarrollo de un ejercicio abiertamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 14 Frente a la falla registral 63. En el recurso de apelación, la parte actora sostuvo que actuó amparada en el principio de confianza legítima y buena fe registral, por lo que el a quo no podía reprocharle su conducta en el análisis de los títulos traslaticios de dominio.
Puntualizó que el detrimento patrimonial que alegó por la imposibilidad de percibir el porcentaje estimado en ventas del proyecto “Puerto Tambora” tuvo como causa determinante y exclusiva la falla en el servicio registral, sin que proceda ninguna causal exonerativa de responsabilidad. 64. Desde la demanda se observa que la parte actora alegó la falla registral basada en el hecho de que en la providencia del 4 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo de Bolívar indicó que se realizó una indebida interpretación del contenido de la escritura pública 1889 de 1961, pues en ninguno de sus apartes se transfirió la propiedad del lote “La Manga”, por lo que la anotación número 1 del folio de matrícula 060-73440 debía ser cancelada39. 65.
Al decidir sobre esta imputación, el a quo indicó que esa anotación no estructuró per se una falla registral, máxime cuando la parte demandante, conocedora del negocio inmobiliario, debió hacer un análisis riguroso de los títulos jurídicos en el momento en que el bien fue subastado a fin de establecer alguna irregularidad; así, debió investigar el origen del bien para verificar que se cumplía con los requisitos de una tradición válida, operando el principio conforme al cual nadie puede beneficiarse de su propia culpa.
Ello sin desatender que en audiencia de testimonio, el señor Fernando Trebilocock40 afirmó que la escritura primigenia era muy simple, sin linderos ni medidas del lote. 66. Antes de cualquier análisis, debe clarificarse que el registro de instrumentos públicos es una función estatal prevista en el decreto 1250 de 197041, normativa que, en lo concerniente a los bienes inmuebles se armoniza con lo previsto en el artículo 756 del CC42, para señalar que “todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio …, salvo la cesión de crédito hipotecario o prendario” (numeral 1° artículo 2), así como “los actos, contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones” (numeral 4° artículo 2) debe inscribirse en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos.
De esta manera, cada bien tiene una 39 La lectura de esa decisión permite identificar que el juez popular también ordenó cancelar las anotaciones 2,3 y 6 mediante las cuales personas de derecho público y privado diferentes al Distrito de Cartagena procedieron a la enajenación o disposición del “Lote La Manga”. Verificado el folio de matrícula inmobiliaria -actualizado a febrero de 2025- se evidencia anotación 9 en la cual se procedió a esas desanotaciones en virtud de lo decidido en el fallo popular mencionado. 40 Quien asesoró al demandante en el proceso de subasta y adjudicación del inmueble y era experto en temas inmobiliarios. 41 Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos vigente para cuando se aperturó el folio de matrícula inmobiliaria 060-7344.
Según se lee en la copia actualizada del folio, éste se aperturó así: “FECHA APERTURA: 12-03-1986 RADICACIÓN: 863141 CON: CERTIFICADO DE: 04-03-1986”. 42 “Artículo 756: Se efectuará la tradición de dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de instrumentos públicos. De la misma manera se efectuará la tradición de los derechos de usufructo o de uso constituidos en bienes raíces, y de los de habitación o hipoteca”.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 15 matrícula que se distingue por un código o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y la sucesión en que se vaya sentando (artículo 5). 67. Para entenderse registrado un título o documento, éste debe pasar por las etapas de radicación, calificación, inscripción y constancia de ejecución de ésta última (artículos 22 a 38).
Realizada la radicación, el documento pasa a la sección jurídica de la oficina de registro para su examen y calificación; en el formulario que debe contener la firma del funcionario se señalarán las inscripciones a que dé lugar (artículo 24) y conforme con esta orden se realiza la inscripción (artículo 26) la cual se debe realizar según el orden de radicación de los documentos43 (artículo 27).
Si no fuera legalmente admisible la inscripción, así se indicará en el libro radicador (artículo 37). Agotadas esas etapas, se consideraba realizado para todos los efectos legales el registro del instrumento, con lo cual el título o documento adquiría mérito probatorio44 y surtía efectos respecto de terceros45. 68. Con respecto a la función estatal de registro de bienes inmuebles, esta Corporación ha determinado que su utilidad radica en que hace públicas todas aquellas circunstancias que inciden en el ejercicio del derecho real, otorgando de este modo seguridad jurídica en la comercialización y disposición de estos bienes, al igual que proporciona protección y garantías al titular del derecho de dominio inscrito46. 69.
Ha sostenido también que la parte interesada en que se declare la responsabilidad del Estado por la falla en el ejercicio de la función registral debe acreditar la diligencia, previsión y cuidado que ha debido observar con anterioridad a la celebración de sus negocios jurídicos, mediante una prudente constatación del estado jurídico del inmueble que pretendió adquirir, hipotecar o embargar, de modo que exista certeza de que el daño surgió, precisamente, de la información errónea proporcionada al usuario a través de los certificados que sobre los bienes raíces expide la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, de suerte que el motivo, el comportamiento omisivo o negligente del usuario del servicio público registral determinante del daño, aún en presencia de una falla del servicio, impide la declaratoria de responsabilidad de la Administración47. 70.
Con estos referentes, la Sala evidencia que en la decisión cuestionada el juez popular indicó que del contenido de la escritura pública 1889 de 1961 no se podía interpretar que el municipio de Cartagena le transfirió a Empresas Públicas 43 Norma que desarrolla el principio de primero en el tiempo primero en el derecho. 44 “Artículo 43. <Decreto derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012> Ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tendrá mérito probatorio, si no ha sido inscrito o registrado en la respectiva oficina, conforme a los dispuesto en la presente ordenación, salvo en cuanto a los hechos para cuya demostración no se requiera legalmente la formalidad del registro”. 45 “Artículo 44. <Decreto derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012> Por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de aquél”. 46 En este sentido, ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 14 de abril de 2010 (16.744); del 8 de marzo de 2007 (16.055); del 7 de diciembre de 2005 (14.518); del 26 de febrero de 1996 (11.246). 47 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 21 de octubre de 1997 (expediente: 11.720), del 30 de noviembre de 2000 (expediente: 11.875); del 18 de abril de 2002 (expediente: 13.932); del 8 de marzo de 2007 (expediente 16.055).
También, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 13 de noviembre dos 2014 (expediente 19.858), Subsección C sentencia del 6 de agosto de 2021 (expediente: 41.428), Subsección A sentencia del 28 de junio de 2024, expediente (68.619). Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 16 Municipales el derecho de dominio del inmueble “La Manga”, pues para ello debía haberse identificado plenamente el bien con linderos y extensión superficiaria, de manera que la anotación número 1 del folio de matrícula inmobiliaria fue errada. 71.
No obstante, resultó cuestionable que la demandante al momento en que el inmueble fue subastado y adjudicado por el ICEL al Patrimonio Autónomo del Fideicomiso, no analizó la cadena de tradición del inmueble para establecer con certeza la tradición real y fidedigna del mismo e identificar la irregularidad en la interpretación del acto de enajenación primigenio contenido en la escritura pública 1889 de 1961, del cual no surgía la certeza de que se transfirió el derecho real de dominio sobre el inmueble “La Manga”, cuando en el mismo no se había decidido expresamente tal tradición, pues ni siquiera se le había identificado plenamente con linderos y extensión superficiaria. 72.
Como lo extrajo el Tribunal de la declaración del testigo que asesoró a la demandante en el estudio de títulos del inmueble48, era claro que la escritura 1889 de 1961 era muy simple, lo que sugería la falta de certeza de esa tradición primigenia. Es claro de su testimonio que sí se hizo un estudio de títulos, pero si la escritura primigenia no daba cuenta de los linderos y cabida superficiaria del inmueble, surgía la necesidad de establecer la certeza de interpretar que había operado la transferencia de dominio. 73.
Considera la Sala que tampoco puede desatenderse que en el acta que se suscribió el 23 de noviembre de 2007 entre el IPSE y los representantes del martillo del Banco Popular, con ocasión de la reunión que solicitaron los proponentes frente a las inquietudes que habían surgido sobre la propiedad del lote “La Manga”, en la cual se puso de presente la necesidad de solicitar a la Autoridad Marítima Colombiana DIMAR que certificara la diferencia sobre el uso público o bien de uso público del inmueble.
En dicha Acta también se puso de presente la necesidad de incluir una cláusula penal de resarcimiento de eventuales perjuicios causados al adjudicatario por incumplimiento en la entrega del inmueble, lo que atendía al hecho de que parte del inmueble estaba siendo ocupado por el Club de Pesca y había sido objeto de una acción reivindicatoria49, lo cual sugería inquietud sobre la real situación del inmueble y la fidelidad de la cadena de tradiciones anteriores. 74.
Además, dentro del proceso de subasta del inmueble había participado el Comité de Patrimonio y Cultura de Cartagena, elevando solicitud dirigida a que se analizarán las condiciones de enajenación, en tanto que el inmueble en cuestión se encontraba localizado dentro del contexto histórico patrimonial conformado por el Fuente del Pastelillo, el Baluarte de Reducto, el Puente del Román y los visuales con las murallas de Getsemaní y del Castillo de San Felipe de Barajas.
Instó a que se verificara el uso del bien por su impacto social y la coordinación para su viabilidad que debía dársele a cualquier proyecto que se esperara realizar, todo lo que en suma sugería verificar con rigurosidad la fidelidad de la naturaleza del bien. 48 Testimonio de Fernando Trebilcock Barbo, el cual se surtió en audiencia de pruebas del 31 de agosto de 2021 (índice 40 SAMAI Tribunal). 49 En el acta de 13 de junio de 2007 suscrita por el IPSE se había solicitado al Club de Pesca la entrega del predio ocupado entre la semana del 19 al 22 de junio de 2007 (índice 35).
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 17 75. Si bien, el ejercicio de la actividad registral supone que la información que se publica en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria es correcta y que bajo esa óptica se funda el principio de buena fe pública registral50, no puede desconocerse que cuando se demanda la reparación de daños con causa en una falla del servicio registral es clave y preponderarte analizar la conducta del afectado con anterioridad a la celebración de sus negocios jurídicos, pues su actuar omisivo o negligente como usuario del servicio público registral impide la declaratoria de responsabilidad, conducta que, en el evento sub lite, el a quo analizó para considerarla reprochable y que la Sala convalida y refuerza en línea con las evidencias probatorias. 76.
Por los anteriores análisis tampoco prospera el llamado de la parte actora dirigido a que se revoque la decisión del a quo para en su lugar declarar la falla registral alegada, pues encuentra acierto en las argumentaciones del Tribunal en cuestionar la conducta de la parte actora de cara al estudio de la cadena de títulos en clave de la realización del negocio jurídico que esperaba desarrollar en el inmueble “La Manga”.
Reparo frente a la condena en costas 77. En punto a la institución procesal de la condena en costas, la versión inicial del artículo 171 del Decreto 01 de 1984 -CCA- disponía que: “En todos los procesos, con excepción de los de nulidad y de los electorales habrá condena en costas para el litigante particular vencido en el proceso, incidente o recurso, en los términos del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil”. 78.
Según esta normativa, la base de la condena en costas operaba de manera objetiva -salvo en asuntos de simple nulidad o electorales- respecto de la parte vencida en el proceso, incidente o recurso, criterio bajo el cual no resultaba relevante analizar el comportamiento de las partes. 79. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 subrogó el artículo 171 del CCA, dando paso a la regulación de la condena en costas en los siguientes términos: “En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 80.
Bajo la nueva regulación, para la condena en costas se introdujo un criterio subjetivo a partir del cual el juez debía verificar la conducta asumida por las partes sancionándose aquella temeraria, malintencionada o de mala fe de la parte vencida51. De esta manera, con excepción de las acciones públicas y aquellos referidos a la reparación de daños derivados del conflicto armado, pues involucran el interés público52, esa condena procede en toda clase de procesos, para lo cual se deberá tener en cuenta la conducta asumida por las partes. 50 Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, sentencia del 13 de mayo de 2014, expediente 23.128. 51 Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2004. 52 Corte Constitucional, sentencia SU-241 de 2024.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 18 81. Al entrar a regir la codificación introducida por la Ley 1437 de 2011 -CPACA- se acoge nuevamente el criterio objetivo y se dispuso en el artículo 188 que, “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”., luego, la misma normativa dispuso que la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, actualmente CGP, codificación que en el artículo 365 preceptúa que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”. 82.
Así las cosas, como en este asunto la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2019, la condena en costas operaba de manera objetiva frente a la parte vencida, por lo que resultó atendible la decisión del a quo que condenó en costas a la parte actora, por cuanto se negaron la totalidad de sus pretensiones. Condena en costas 83. Con los mismos derroteros, la Sala condenará en costas a la parte actora en esta instancia, en tanto que su recurso se resolvió de manera desfavorable. 84.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 - aplicable a este asunto, en consideración a la fecha de presentación de la demanda, la Sala fija, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) S.M.L.M.V., la cual correrá con cargo a la parte demandante y en favor de la Nación – Rama Judicial y de la Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente. 85.
Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso53. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 53 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00893-01 (70.646) Actor: Espacios Urbanos SAS Demandado: Nación – Rama Judicial y otra Referencia: Reparación directa 19
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de septiembre de 2023.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma de tres (3) S.M.L.M.V., a favor de la Nación -Rama Judicial y de la Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. VF