CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00550-00 Nº interno: 4358-2019 Demandante: Pensiones de Antioquia Demandado: Lucía Estela Henao Monsalve Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por Pensiones de Antioquia contra la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que revocó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín del 13 de marzo de 2017, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Lucía Estela Henao Monsalve contra Pensiones de Antioquia, dentro del proceso con radicado 05001-33-33-020- 2014-01191; y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 26 de octubre de 2017 revocó el fallo de primera instancia, en la cual el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Lucía Estela Henao Monsalve contra Pensiones de Antioquia, en la cual pretendía que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión con base en el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios e indexados a la fecha en que se adquirió el estatus pensional; y que se reconociera la diferencia que resulte de lo pagado y lo reconocido con ajustes del IPC.
El Tribunal en segunda instancia decidió: (i) revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad parcial de la Resolución 906 de 20 de septiembre de 2005, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a la actora y la nulidad total del Oficio 003527 de 4 de octubre de 2012, a través del cual se negó la reliquidación de la pensión;
(ii) ordenar a Pensiones de Antioquia reconocer y reliquidar la pensión de vejez a la señora Lucía Estela Henao, con base en el 75% de lo devengado el último año de servicio (1 de noviembre de 2000 al 30 de octubre de 2001), de acuerdo con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 y con la inclusión de los factores salariales de carácter legal que percibió (asignación básica y retroactivo del último periodo, prima de navidad, prima de vacaciones, subsidio de transporte, horas extras y festivos), sumas que deberán ser indexadas;
(iii) ordenar a la entidad demandada que realice los descuentos por aportes causados y destinados a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, de forma indexada; (iv) declarar la prescripción de las mesadas pensionales de la demandante, anteriores al 4 de julio de 2009; (v) negar las demás pretensiones de la demanda. Señaló que, sobre el ingreso base de liquidación para aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, existen diferentes posturas entre lo considerado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y advirtió que acoge lo considerado sobre la materia por el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que resulta ser una posición más favorable para los trabajadores, razón por la cual debe aplicarse la norma anterior en materia pensional de forma total, en virtud del principio de inescindibilidad de la norma.
Igualmente, advirtió que, de acuerdo a lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, para calcular el ingreso base de liquidación, por regla general, se deben incluir todos los conceptos de remuneración que puedan calificarse como factores salariales de ley, y se deben excluir aquellos que se consideran como prestaciones sociales y conceptos extralegales, como los que fueron creados por normas expedidas por los entes territoriales. 2.
El recurso extraordinario de revisión[2] Pensiones de Antioquia, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 26 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se revoque la sentencia proferida el 26 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia; y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que la señora Lucía Estela Henao Monsalve laboró al servicio del departamento de Antioquia por más de 20 años y que mediante la Resolución 906 de 20 de septiembre de 2005, Pensiones de Antioquia reconoció una pensión de vejez a la señora Lucía Estela Henao Monsalve, en cuantía de $858.423, efectiva a partir del 10 de julio de 2005, teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que se tuvo en cuenta lo correspondiente a la edad, tiempo de servicio y monto del régimen general anterior y acudió a lo consagrado en el artículo 21 para establecer el IBL.
Que posteriormente la señora Lucía Estela Henao presentó solicitud ante Pensiones de Antioquia, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de todos los factores salariales devengado sen el último año de servicio, con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.
Dicha petición fue resuelta a través del Oficio 003527 de 4 de octubre de 2012, expedido por Pensiones de Antioquia, se negó la reliquidación de la pensión En virtud de lo anterior, la señora Lucía Estela Henao Monsalve interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a Pensiones de Antioquia reliquidar la pensión de vejez de la demandante.
En cumplimiento de lo resuelto por los jueces de instancia, Pensiones de Antioquia expidió la Resolución 2019030317 de 4 de julio de 2019, en la cual se reliquida la pensión a favor de la señora Lucía Estela Henao Monsalve de $986.793, efectiva a partir del 10 de julio de 2005, con efectos fiscales desde el 4 de julio de 2009, por prescripción trienal.
Frente a la primera causal, consideró que, con lo resuelto en la sentencia recurrida se desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en las sentencias C-258 de 2013y SU-230 de 2015, lo que conlleva a una violación del derecho al debido proceso y, por lo mismo, resulta procedente el recurso extraordinario de revisión. En relación con la segunda causal, Pensiones de Antioquia indicó que el tribunal contrarió lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre el tema bajo estudio y aplicó el precedente proferido por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, según el cual a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les debe tener en cuenta en su integridad la norma anterior, es decir, que la pensión debe liquidarse con todos los factores devengados en el último año de servicio, pues los conceptos enlistados en la Ley 33 de 1985 no son taxativos sino que tienen el carácter de enunciativos.
Advirtió que una vez reliquidada la pensión en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal, se incrementó la mesada pensional a $988.793, lo que generó una diferencia de $128.370 y un aumento del 14.95% en el valor de la mesada, lo que repercute negativamente en las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida, administrado por Pensiones de Antioquia.
Afirmó que la no correspondencia entre la historia laboral y la pensión reconocida por orden judicial conlleva a la existencia de un abuso del derecho, derivado de los defectos sustantivos en que se incurrió en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 28 de noviembre de 2019 el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[3].
Por auto del 20 de mayo de 2021 se dispuso librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Antioquia para que se surtiera la notificación de la admisión del recurso a la señora Lucía Estela Henao[4]. A través de auto del 17 de febrero de 2022 se prescindió de la etapa probatoria[5]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] La señora Lucía Estela Henao Monsalve se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión al considerar que en el proceso de nulidad y restablecimiento se cumplieron las exigencias legales del debido proceso, pues se desarrollo ante la jurisdicción y juez competente, con la correcta notificación de las decisiones judiciales, se respetaron las garantías en todas las actuaciones adelantadas, se celebraron las correspondientes audiencias, se dispuso la aplicación e interpretación de las normas legales del régimen de transición pensional que regulan el caso, con la valoración de las pruebas allegadas al proceso, es decir, que la decisión recurrida estuvo razonablemente sustentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Asimismo, indicó que la cuantía del derecho reconocido se encuentra ajustada a lo debido por ley, de conformidad con la aplicación de las normas que rigen la materia sobre transición pensional que amparan a la beneficiaria. Advirtió que no se ha presentado abuso del derecho ni fraude a la ley, pues la cuantía del derecho reconocido es la que corresponde al pago correcto de una prestación consolidada el 10 de julio de 2005, bajo el principio de favorabilidad y al amparo de la aplicación del régimen de transición pensional. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 19 de julio de 2019[7], pues la sentencia recurrida se dictó el 26 de octubre de 2017, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, el ente de previsión tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Sobre la legitimación de Pensiones de Antioquia para promover el presente recurso extraordinario de revisión contra providencias judiciales que hayan ordenado reliquidar pensiones, la Corte Constitucional, en la sentencia SU- 427 de 2016, definió la siguiente regla: “[…] frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”.
De acuerdo con lo anterior, Pensiones de Antioquia, como entidad administradora encargada de reconocer y pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del departamento de Antioquia, está legitimado para interponer el presente recurso. En virtud de lo anterior, la Sala considera que Pensiones de Antioquia está legitimado en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia de segunda instancia se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido a la señora Lucía Estela Henao Monsalve excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[8].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[9] y sus causales generales[10] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[11], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[12]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[13].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[14].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[15].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que revocó el fallo dictado por el Juzgado Veinte Administrativo de Medellín y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se produjo con violación al debido proceso, por cuanto se desconoció el precedente proferido por la Corte Constitucional, según el cual lo procedente era que se aplicara lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores a incluir para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación. Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo y el precedente jurisprudencial que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Henao.
A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la cual se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues Pensiones de Antioquia tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación Pensiones de Antioquia planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Lucía Estela Henao Monsalve, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales de origen legal percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previsto en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por Pensiones de Antioquia a favor de la señora Lucía Estela Henao en la Resolución 906 de 20 de septiembre de 2005; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, como consecuencia de lo anterior, ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales de origen legal devengados en el último año de servicio.
Se observa que lo planteado por Pensiones de Antioquia es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución 2019030317 de 4 de julio de 2019[16], Pensiones de Antioquia reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Estela Henao Monsalve en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En dicha decisión se estableció: “[…] 9. La señora LUCÍA ESTELA HENAO DE ARANGO[17], se afilió a este Fondo de Pensiones el 05 de Diciembre de 1991, acreditando cotizaciones hasta el 30 de octubre de 2001, pero sin que su empleador Departamento de Antioquia hubiere descontado a la trabajadora factores tales como: los factores legales devengados consistentes en la asignación de retiro, la prima de navidad, prima de vacaciones, subsidio de transportes y extras y festivos, razón por la cual y en cumplimiento de la Sentencia proferida habrá de descontarle la señora LUCÍA ESTELA HENAO DE ARANGO, del retroactivo a reconocer el valor correspondiente por estos factores, suma que deberá ser indexada según la fórmula transcrita por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD, igualmente se le cobrará a su empleador Departamento de Antioquia, por los factores antes citados, en la proporción correspondiente desde el inicio de su relación laboral. 10.
En consecuencia, Pensiones de Antioquia, reliquidará la pensión de vejez de la seora LUCÍA ESTELA HENAO DE ARANGO, teniendo en cuenta todos los factores salario (sic) durante el último año de servicios, es decir, entre el 01 de noviembre de 2000 hasta el 30 de octubre de 2001, en un monto del 75% los cuales serán: además del salario básico, la prima de navidad, prima de vacaciones, subsidio de transportes y extras y festivos. 11.
Efectuada la liquidación conforme a los parámetros anteriores, el IBL se estableció en $1.315.274, al cual, una vez aplicado el monto establecido del 75%, arrojó como resultado una pensión de $986.793, a partir del 10 de julio de 2005, fecha en la cual cumplió el último requisito. Mesada pensional que deberá ser actualizada al 04 de julio de 2009, en razón a que las mesadas anteriores a esta fecha se encuentran prescritas. […]”.
Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución 906 del 20 de septiembre de 2005 Pensiones de Antioquia reconoció la pensión de jubilación a favor de la señora Lucía Estela Henao Monsalve por valor de $858.423, efectiva a partir del 10 de julio de 2005; (ii) a través del Oficio 003527 de 4 de octubre de 2012 Pensiones de Antioquia negó la reliquidación de la pensión;
(iii) en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el ente de previsión expidió la Resolución 2019030317 de 4 de julio de 2019, en la cual reliquidó la pensión de la señora Lucía Henao Monsalve y estableció el valor de la mesada en $986.793, efectiva a partir del 10 de julio de 2005, con efectos fiscales a partir del 4 de julio de 2009, por prescripción trienal.
Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.
Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($858.423) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($986.793) corresponde a la suma de $128.370, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 14.95% aproximadamente.
A su vez, se encuentra probado que la señora Lucía Estela Henao Monsalve laboró al servicio del departamento de Antioquia por más de 20 años, en la Fábrica de Licores de Antioquia, siendo el último cargo ocupado el de Auxiliar, sin que se evidencie que la pensionada cambió de cargo, o que fuera nombrada en provisionalidad o en encargo con el fin de obtener un beneficio pensional.
Adicionalmente, se encuentra probado que en el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.
Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[18]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.
Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[19]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[20] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[21].”.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima[22]. En consecuencia, se considera que por este aspecto no hay lugar a infirmar la providencia bajo estudio.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Estela Henao, no muestra un incremento excesivo o injustificado, por lo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuales no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Por el contrario, se observa que la decisión recurrida se adoptó teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la fecha en que se profirió. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a la señora Lucía Estela Henao no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por Pensiones de Antioquia y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Pensiones de Antioquia contra la sentencia del 26 de otubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 96-116 reverso. [2] Folios 1-5. [3] Folios 136-reverso. [4] Folio 144. [5] Folios 148-reverso. [6] Índice 19 de Samai al consultar el expediente de la referencia. [7] Folio 5. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [9] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [10] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [12] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [13] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [14] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [16] Folios 129-132. [17] El nombre de la pensionada aparece en diferentes documentos como Lucía Estela Henao de Arango, pero otros tantos figura como Lucía Estela Henao Monsalve. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [20] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [22] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP.