CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C, seis (6) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00304-02 (0919-2020) Demandante: Catalina Andrea Hurtado Arango Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación de sentencia – Prima Especial de Servicios ANTECEDENTES Pretensiones 1.1.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la demandante Catalina Andrea Hurtado Arango, a través del apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: 1.- Que se inapliquen los siguientes preceptos jurídicos: i) Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; ii) Artículo 4 del Decreto 722 de 2009; iii) Artículo 8 del Decreto 1388 de 2010; iv) Artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; v) Artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; vi) Artículo 8 del Decreto 1024 de 2013;
Artículo 8 del Decreto 194 de 2014. Por cuanto establecieron cada año una prima especial no salarial equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, que sirvió de base para descontarla de la remuneración mensual devengada por los Jueces de la Rama Judicial del Poder Público y sobre la cual se liquidaron todas las prestaciones sociales de estos funcionarios en cada anualidad. 2.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 2.1.
Resolución Nro. DESAJMZR14-837, suscrito el día 19 de agosto de 2014, "por medio del cual se resuelve un Derecho de Petición" 2.2. Resolución Nro. Nro. DESAJMZR14-1042, suscrito el día 10 de octubre de 2014, "Por medio del cual se resuelve un Recurso de Reposición y se concede un Recurso de Apelación" 2.3. Acto administrativo ficto negativo del recurso de apelación, el cual fue interpuesto y sustentado el día 28 de agosto de 2014 contra la Resolución Nro.
DESAJMZR14-837, suscrita el día 19 de agosto de 2014. Y como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, condene a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: 1.- Reintegrar y pagar a la Dra. CATALINA ANDREA HURTADO ARANGO el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que mi mandante es Juez de la República de Colombia hasta que permanezca vinculada a la Rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más- por la denominada "prima especial" de servicios. 2.- Seguir liquidando a mi mandante la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales, teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más - por la denominada "prima especial" de servicio. 3.- Pagar la indexación monetaria de la mayor diferencia de los anteriores valores prestacionales y salariales reliquidados y dejados de percibir, de forma continua segun el Indice de Precios al Consumidor, desde el momento de su ingreso como Juez de la República hasta su pago total. 4.-Incluir en nómina y seguir pagando la asignación básica mensual más la "prima especial" de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) - o más- dejado de percibir por mi mandante, el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales (la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales), Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos laborales) y demás acreencias laborales. 5.- Ajustar dichas sumas de conformidad con las normas adjetivas y sustancias del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 - y demás preceptos jurídicos que tratan la materia. 6.- Que se declare el pago de las costas y perjuicios que con ocasión de este proceso se generen y en favor del demandante.
Fundamentos de hecho 2.1. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por la demandante. Las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos de la accionante en tanto que no son hechos. 2.2.
La demandante, Catalina Andrea Hurtado Arango, ha sido juez de la República de Colombia en los siguientes cargos y periodos, que se expresan en la Tabla 1. Tabla 1 2.3. Por los anteriores cargos ejercidos se le ha otorgado la prima especial de servicios que ordena el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Si embargo, del 100% salario se le ha restado el 30%, el cual ha sido incorrectamente interpretado como prima especial de servicios sin carácter salarial.
En palabras de la demandante “en lugar de sumarle al salario el 30% correspondiente a la prima especial para el cálculo de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás, le restó este porcentaje al salario básico, modificando de mantera integral la remuneración en menoscabo de los derechos de los trabajadores”. 2.4. La entidad demandada liquidó la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, el auxilio de cesantías, la bonificación por servicios y demás emolumentos prestacionales, tomando como base salarial no el 100% de la remuneración mensual básica, sino el 70% de ésta al deducirle el equivalente del 30% que consideraba como prima especial no salarial.
Debido a ese método de liquidación prestacional, desde el año en que inició a trabajar en la rama judicial y por cada año subsiguiente la actora ha visto disminuido el valor de las prestaciones antes enunciadas en un porcentaje equivalente al 30% de su remuneración básica. 2.5. Si bien no lo menciona dentro de los hechos, vale resaltar que la actora, el día 29 de julio de 2014 reclamó a la demandada la reliquidación de todas las prestaciones y factores salariales incluyendo el 30% de la prima especial de servicios.
A lo cual recibió respuesta negativa mediante la Resolución Nro. DESAJMZR14-837 del 19 de agosto de 2014, ante la cual interpuso los recursos de reposición y apelación. Adicionalmente, de la apelación nunca dio respuesta la entidad. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 3.1. Según el demandante, la decisión contenida en los actos administrativos viola las siguientes normas del ordenamiento jurídico: Constitución Política en sus artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 215.9 y 256.7; la Ley 4 de 1992 en sus artículos 2 lit. a y 14; la Ley 270 de 1996 en su artículo 150.7; el Decreto Ley 546 de 1971 artículos 24, 32 y 35; el Decreto 603 de 1977 en su artículo 9;
Decreto Ley 244 de 1981 en su artículo 8; el Decreto 1726 de 1973 en su artículo 2; el Decreto Ley 1045 de 1978 en su artículo 32; el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 127; el Decreto 658 de 2008 en sus artículos 6 y 7; el Decreto 722 de 2009 en su artículo 4; el Decreto 1388 de 2010 en su artículo 8; el Decreto 1039 de 2011 en su artículo 8; el Decreto 0874 de 2012 en su artículo 8; el Decreto 1024 de 2013 en su artículo 8; el Decreto 194 de 2014 en su artículo 8.
También aduce la vulneración de los Tratados de la OIT No. 87, 95, 98, 100, 111 ratificados por Colombia, y el Convenio 95 de 1949, ratificado mediante la Ley 54 de 1962. A continuación, se sintetizan los argumentos principales elevados por la actora: 3.2. Señala que el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 establece que las competencias que se otorgan al Gobierno Nacional para establecer el sistema salarial de los empleados de la rama judicial se dirige a su aumento año tras año, más no a su reducción. 3.3.
Apunta que a los funcionarios de la rama judicial a quienes les cobija la prima especial de servicios tuvieron una desmejora en sus ingresos laborales, en tanto que a los demás servidores que nos les cobija esta prima se les continuó pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir reducciones. 3.4. A pesar de que la Ley 4 de 1992, como ley marco que es, fijó al Gobierno Nacional unos criterios a obedecer en el momento de expedir los decretos salariales de su competencia, el Gobierno desobedeció el establecido en el artículo 2 en su literal a, según el cual de ninguna manera se podían desmejorar salarios y prestaciones sociales. 3.5.
Argumenta que el Consejo de Estado tiene una línea jurisprudencial sólida, según la cual: (i) el Ejecutivo al expedir los decretos reglamentarios ha desbordado su poder, por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales de los servidores de la rama judicial;
(ii) el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 prohíbe desmejorar de manera genérica los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos; y (iii) el concepto de prima no puede tener una consecuencia diferente a la de un incremento remuneratorio. 3.6. Alega la vulneración de los principios constitucionales de progresividad y no regresividad, e inclusive el mínimo vital y móvil. 3.7.
Frente a la presunción de legalidad de los actos administrativos, señala que el ordenamiento le ha provisto al juez la posibilidad de abstenerse de aplicar aquellos que, si bien están vigentes, contrarían el ordenamiento superior, según lo mandado en el artículo 4 de la Constitución. Es por lo anterior que solicita en el caso sub examine la inaplicación de los siguientes preceptos jurídicos: Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008;
Artículo 4 del Decreto 72 de 2009; Artículo 8 del Decreto 1388 de 2010; Artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; Artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; Artículo 8 del Decreto 1024 de 2013; Artículo 8 del Decreto 194 de 2014. 3.8. Finaliza advirtiendo que, al desmejorar la situaciones de los trabajadores de la rama judicial, se vulneran normas internacionales del trabajo, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 7 y el Convenio Internacional del Trabajo No. 111, que está relacionado con la discriminación en materia de empleo y ocupación. Por tal motivo, también endilga a los actos administrativos demandados las normas supranacionales, en aplicación al bloque de constitucionalidad.
Contestación de la demanda 4.1. Con relación a los hechos, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial aceptó los relativos a los cargos desempeñados por la parte actora en la Rama Judicial, así como los extremos temporales que se encuentran debidamente soportados documentalmente. 4.2. Con relación a las pretensiones de la demanda, la parte accionada se opuso a todas. 4.3.
Apunta que los decretos salariales expedidos a partir de 2008 aun gozan de presunción de legalidad, y en tal medida, la actuación de la demandada siempre se ha ajustado a la normatividad vigente. 4.4. Aclara que sin que exista una sentencia que reconozca un derecho subjetivo para la demandante (cosa que no ocurre en las sentencias de simple nulidad), le es imposible a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial acceder a su reconocimiento.
Ello por cuanto, sin aquella sentencia judicial el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no haría la previa situación o apropiación de recursos. De llegar a reconocerse a la demandada sus reclamaciones, sin un respaldo presupuestal, se configuraría un detrimento fiscal para la entidad demandada, sin mencionar las sanciones disciplinarias en que incurrirían los servidores públicos.
Inclusive señala que ya ha solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público las apropiaciones correspondientes, pero ha recibido una respuesta negativa, precisamente por no contar con una sentencia que reconozca un derecho subjetivo. 4.5. Recuerda que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. Así lo ha establecido la Corte Constitucional mediante sentencia C-279 de 1996.
Por ello, el “Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales”. 4.6. En consideración de la demandada, como autoridad administrativa no tiene la competencia para inaplicar normas jurídicas, pues esta es exclusiva de los jueces.
Añade en ese sentido: “la H. Corte Constitucional ha dejado claro que la inaplicación de una norma no puede ser decidida por autoridades administrativas, pues en caso de asumirse tal conducta podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca justamente hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos”.
Sentencia de primera instancia 5.1. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en sentencia del 30 de agosto de 2019, dispuso en lo pertinente:
PRIMERO. Inaplicar los artículos 6 y 7 del decreto 658 de 2008, 4 del decreto 722 de 2009, 8 del decreto 1388 de 2010, 8 del decreto 1039 de 2011, 8 del decreto 874 de 2012, 8 del decreto 1024 de 2013, 8 del decreto 194 de 2014 y 4 del decreto 1105 de 2015.
SEGUNDO. Declárese como NO PROBADAS las excepciones Ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada constitucional y prescripción trienal laboral propuestas por la accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de la resolución DESAJMZR14-837 de 19 de agosto de 2014, la resolución DESAJMZR15-1042 de 10 de octubre de 2014, el acto administrativo ficto presunto negativo y la resolución n° 4109 de 1 de julio de 2015.
CUARTO. En consecuencia y a título del restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACION-RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, proceda: a). Pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del valor del salario de la demandante desde el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la Republica u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b).
Debe reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la demandante durante el periodo reclamado con base en el 100% del salario percibido por ella y teniendo en cuenta para esta reliquidación que la prima especial de servicios tiene el carácter de factor salarial en un 30% del salario devengado, y pagar los dineros que resulten entre lo ya liquidado y la reliquidación teniendo en cuenta esta prestación social, y en consecuencia se dispondrá la nulidad de los actos administrativos; resolución DESAJMZR14-837 de 19 de agosto de 2014, la resolución DESAJMZR15-1042 de 10 de octubre de 2014, el acto administrativo ficto presunto negativo y la resolución n° 4109 de 1 de julio de 2015; en tal virtud y al probarse que la demandante viene ocupando el cargo de Juez de la República, de manera continua en la Rama Judicial desde el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la Republica u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; c).
Ordenar a la demandada, que como consecuencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, por la inclusión del de la prima de especial de servicios equivalente al 30% del salario devengado por la demandante; realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (SGSSSP) desde el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la Republica u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
QUINTO. ORDENAR a la demandada que para el cumplimiento de la sentencia deberá efectuarse en los términos previstos en los artículos 189 y 192 del СРАСА.
SEXTO. CONDENAR a la demandada ya favor de la demandante al pago COSTAS; i). GASTOS PROCESALES por valor DIEZ MIL TRECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($10.368.00) y de ii). AGENCIAS EN DERECHO por un monto equivalente al 10% del valor total de la cuantía de esta demanda, es decir CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL TRECIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS CON NUEVE CENTAVOS (S4'878.367.9), conforme se dijo en la parte considerativa de esta demanda.
SEPTIMO. Sin necesidad de auto que lo ordene, ejecutoriada esta sentencia y a petición de parte interesada, emitir COPIAS AUTÉNTICAS. Por SECRETARIA hacer las anotaciones en la base de datos SIGLO XXI.
OCTAVO: Evacuadas todas las etapas procesales de este proceso y una vez este ejecutoriada la última providencia emitida, ARCHIVESE las diligencias. Recurso de apelación de la parte demandada 6.1. La demandada impugnó la sentencia y solicitó su revocación por las siguientes razones: 6.2. Recuerda a esta sala que con la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 existieron dos regímenes salariales y prestacionales para los servidores de la rama judicial vinculados desde antes de la entrada en vigencia de aquella ley: uno de «acogidos», que aceptaron quedar bajo el amparo de las nuevas disposiciones, y otro de «no acogidos», que mantuvieron el régimen anterior.
Así, al personal «no acogido» siempre se le ha pagado la prima especial de servicios como un valor adicional al salario básico del servidor, mientras que al personal «acogido» se le ha venido cancelando la prima como un componente del 30% de la remuneración mensual fijada anualmente en los decretos salariales del Gobierno Nacional. 6.3. Alega que ha operado el fenómeno de la prescripción trienal de los derechos reclamados por la actora. 6.4.
Apunta que a la actora siempre se le ha liquidado correctamente y conforme a la regulación vigente, puesto que los decretos salariales de 2008 en adelante (posteriores a aquellos anulados en la sentencia del 29 de abril de 2014) se presumen legales. 6.5. Adiciona que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, según expresa mención del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional. 6.6.
Argumenta que el reconocimiento de las pretensiones de la demanda implicaría superar el tope de remuneración establecido en el Decreto 1251 de 2009, respecto del tope de remuneración de lo que por todo concepto perciben los jueces de la república, esto es, el 47.7%, 43% y 34.7%, del 70% del total de los ingresos de los magistrados de las altas cortes. 6.7.
Solicita que no sea condenada la entidad en costas, siendo que no existe una conducta temeraria por parte de ella, y se actúa con base en suficientes argumentos jurídicos. Audiencia de conciliación 7.1. El 6 de noviembre de 2019 se celebró audiencia de conciliación, la cual fue declarada fallida. Se concedió efecto suspensivo al recurso de apelación interpuesto por las parte demandada y se envió el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para continuar con el trámite.
Trámite de segunda instancia 8.1. El 20 de noviembre de 2020, los integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso, declararon su impedimento para conocer del litigio y ordenaron enviar el expediente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para tramitar y decidir sobre el asunto.
De esta manera, el 13 de mayo de 2021 encontraron fundado el impedimento, se declararon también impedidos, y se ordenó realizar el sorteo de conjueces. 8.2. El 26 de julio de 2021, fue realizado el sorteo de conjueces, siendo designados los doctores Carlos Mario Isaza Serrano, Pedro Alfonso Hernández Martínez y Alfonso Palacios Torres, este último como ponente. 8.3.
Mediante auto del 30 de septiembre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas. 8.4. Por auto del 25 de febrero del 2022 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión. 8.5.
Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado 1.1. Conforme con lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. 1.2.
Siendo que la sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, el marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que este es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses.
De suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: «tantum devolutum quantum appellatum». 1.3. La demandada pide la desestimación de la pretensiones de la demanda, la declaratoria de prescripción y no condenar a la entidad en costas, con base en que: (i) existe presunción de legalidad de los decretos salariales de 2008 en adelante, (ii) la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, (iii) de reconocerse las pretensiones se superarían los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009, respecto de la remuneración de lo que por todo concepto perciben los jueces de la república, y (iv) no existe una conducta temeraria por parte de la entidad que haga procedente la condena en costas. 1.4.
Así las cosas, le corresponde al Consejo de Estado resolver: si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial (Cfr. consid. 2.2.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada al pago de la prima especial de servicios como una adición al salario de la demandante, la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario y otorgando a la prima un factor salarial y la realización de los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones desde el 26 de agosto de 2011 y mientras la actora ocupe el cargo de Juez de la República.
Adicionalmente, debe resolver esta Sala si era procedente la condena en costas a la demandada, dispuesta en la sentencia de primera instancia. 1.5. De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidas por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 1.6.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 20 de septiembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico 2.1. Como estableció en el apartado referido a la competencia del Consejo de Estado, debe resolver la corporación dos problemas jurídicos, de conformidad con lo expuesto por la demandada en su recurso de apelación. Primero, (i) debe establecer si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial (Cfr. consid. 2.2.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada al pago de la prima especial de servicios como una adición al salario de la demandante, la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario y otorgando a la prima un factor salarial y la realización de los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones desde el 26 de agosto de 2011 y mientras la actora ocupe el cargo de Juez de la República.
En segundo lugar, (ii) debe resolver esta Sala si era procedente la condena en costas a la demandada, dispuesta en la sentencia de primera instancia. 2.2. Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.
Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. 2.3. Así las cosas, se procederá acorde con la siguiente metodología: se iniciará estableciendo el marco normativo que da origen al derecho de Prima Especial de Servicios de los Jueces Municipales y de Circuito (3).
Se proseguirá a recoger las reglas de unificación de la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, que constituye el precedente aplicable al caso (4). A continuación, se resolverá el primer problema jurídico, relativo a las condenas sustanciales de la primera instancia (5), después se resolverá el segundo problema jurídico, relativo a las cortas procesales (6) y se finalizará con una síntesis (7).
Los Jueces Municipales y de Circuito tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.1. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagró una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 3.2.
En el caso sub lite, se tiene que la señora Catalina Andrea Hurtado Arango laboró como Juez de la República por el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 2011, hasta la fecha de presentación de la demanda, tal como fue fijado el litigio en audiencia inicial, con la conformidad de ambas partes al respecto. A su vez, estos cargos y extremos temporales no fueron discutidos en el recurso de apelación interpuesto por la demandada.
Por ende, es claro el derecho que tenía la demandante a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Las reglas en materia de prima especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio 4.1.
De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto. Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4.2.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. 4.3. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. 4.4.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se rige por las siguientes reglas (negrillas fuera del texto): 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional. 4.5.
Resultan de especial importancia para el problema jurídico sub lite (Cfr. apartado 5 de las consideraciones) las reglas 1, 2, 3 y 5, según las cuáles (i) la prima especial de servicios es un incremento al salario básico y en consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor, sin contar la mencionada prima como salario, sino en lo referente a la pensión de jubilación, (ii) en ningún caso debe superarse el porcentaje máximo fijado por el gobierno nacional, y (iii) para la prescripción de la prima deben calcularse tres años hacia atrás, desde que se realiza la reclamación administrativa. 4.6.
Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.
Dicha interpretación era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%. 4.7.
Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de la carga prestación. Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este.
Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene una salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000. Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima).
Primer problema jurídico 5.1. Como quedó establecido en los considerandos 1.4 y 2.1 le corresponde al Consejo de Estado resolver como primer problema jurídico, establecer si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial, la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada al pago de la prima especial de servicios como una adición al salario de la demandante, la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario y otorgando a la prima un factor salarial y la realización de los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones desde el 26 de agosto de 2011 y mientras la actora ocupe el cargo de Juez de la República. 5.2.
Como se expuso, en virtud de la regla 5 de unificación, en la prima especial de servicios aplica la prescripción trienal de los derechos laborales, de conformidad con los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969. De esta manera, el juez debe encontrar la fecha en que se realiza la reclamación administrativa y contar tres años hacia atrás (ni un día más), para determinar los periodos temporales en que dicha reclamación interrumpe la prescripción. 5.3.
Lo anterior, en todo caso, debe ir en consonancia con: (i) la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial únicamente para efecto de la pensión de jubilación, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 332 de 1996, y (ii) la imprescriptibilidad de la que gozan los aportes al sistema de seguridad social de pensiones. Se debe recordar que: “la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado”.
Entonces, como la prima especial de servicios —únicamente— tiene carácter salarial para efectos de la pensión de jubilación, y estos aportes al sistema no sufren la prescripción trienal, pues son imprescriptibles, lo expresado en el considerando 5.2 no debe extenderse a dichos aportes. 5.4. Del análisis del expediente, se evidencia que la reclamación administrativa a través de derecho de petición, fue realizada por el actor el 29 de julio de 2014.
Al calcular tres años hacia atrás, desde el 29 de julio de 2014, se tiene que la actora interrumpió la prescripción de sus derechos laborales hasta el 29 de julio de 2011. Ya que los extremos temporales por los cuales se reclaman derechos laborales comienzan el 26 de agosto de 2011, se tiene que la actora interrumpió a tiempo la prescripción de su derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios como una adición de su salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales con la incidencia de la prima especial de servicios que sirvió para restar su salario. 5.5.
Sin embargo, como también se expuso en la regla 1 de unificación, la prima especial de servicios no es un factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales del servidor, salvo en lo relativo a la pensión de jubilación (gracias a la Ley 332 de 1996). Al notarse que el juez de primera instancia expresamente le otorgó factor salarial a la mencionada prima para la liquidación de todas las prestaciones sociales (y no solo para efectos de la pensión de jubilación), es menester realizar la pertinente modificación al resuelve por parte del juez de segunda instancia. 5.6.
Vale la pena descartar expresamente el argumento de la entidad apelante, sobre el tope máximo de remuneración establecido para los jueces de la república, establecido en el Decreto 1251 de 2009. Lo anterior porque, tal como fue analizado por la sentencia del 2 de septiembre de 2019 que se cita como precedente, el Decreto 1251 de 2009 tuvo vigencia solo para aquella anualidad, pues (i) así se expresan las normas dictadas y (ii) así resulta natural, ya que el Gobierno Nacional fija anualmente los salarios de la rama judicial. 5.7.
En todo caso, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 se estableció como regla segunda de unificación, que: todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 tienen derecho a esta como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Ello por cuanto “es necesario dejar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sea fiscalmente sostenible”. Segundo problema jurídico 6.1. Como quedó establecido en los considerandos 1.4 y 2.1 le corresponde al Consejo de Estado si era procedente la condena en costas a la demandada, dispuesta en la sentencia de primera instancia. 6.2.
En este punto es menester recordar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no impone la condena en costas de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, sino frente a la parte que incurrió en una conducta temeraria o de mala fe. 6.3. Al haberse analizado el expediente, ninguna actuación ni prueba permite evidenciar malicias por parte de la entidad demandada.
Ni siquiera el juez de primera instancia motivó su condena en costas en algún comportamiento indebido de la demandada. Por ello, esta sala considera desacertada la condena en costas y encuentra a alugar la objeción presentada en el recurso de apelación de la parte demandada. Síntesis 7.1. En síntesis, los derechos laborales reclamados por la demandante fueron interrumpidos a tiempo, ya que realizó la reclamación administrativa el día 29 de julio de 2014, por lo que interrumpió la prescripción de los derechos laborales desde el 29 de julio de 2011.
Y al tener en cuenta que los extremos laborales por los cuales se demanda comienzan el 26 de agosto de 2011, se tiene que la actora interrumpió a tiempo la prescripción de su derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios como una adición de su salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales con la incidencia de la prima especial de servicios que sirvió para restar su salario. 7.2.
Sin embargo, cometió un error el juez de primera instancia al otorgarle a la prima especial de servicios un factor salarial, para el cálculo de la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, pues esta solo tiene este carácter para efectos de la pensión de jubilación. 7.3. Erró el tribunal de primera instancia al condenar en costas a la entidad demandada, pues se impuso de manera automática, sin realizar un análisis de la conducta de esta.
Pero además, no se evidencia ningún comportamiento temerario o de mala fe en la demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR PARCIALMENTE y MODIFICAR la sentencia del 30 de agosto del 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
TERCERO: MODIFICAR el cuarto resuelve de la sentencia de primera instancia, en el sentido de no incluir a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales de la actora, salvo en lo relativo a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones.
Lo anterior sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
CUARTO: REVOCAR la condena en costas a la entidad demandada.
QUINTO: CONFIRMAR en todo lo demás. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA