Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023)1 Demandante: Betsabé Cardona Henao Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - Casur2 Asunto: Resuelve conflicto de competencia El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué y el juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda Betsabé Cardona Henao demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos 6090/GAG-SDP del 30 de agosto de 2010, 3777/GAG- SDP del 11 de diciembre de 2012, 1853 del 30 de septiembre 2013, E-00003- 201717511-Casur id: 255283 del 14 de agosto de 2017, mediante los cuales se resuelve negativamente solicitud de reajuste de asignación mensual de retiro. 1.2.
Conflicto de competencia 1.2.1. De la falta de competencia propuesta por el juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué Previo a estudiar la admisión de la demanda, el juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué en providencia del 12 de agosto de 2022 declaró su falta de competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá (reparto), con base en los siguientes argumentos: «Del mismo modo, el Artículo 158 ibídem establece que "Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un 1 Expediente electrónico. 2 En adelante Casur. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto.” Con base en la normatividad citada, teniendo claro que tratándose de medios de control de nulidad y restablecimiento como el presente, la competencia puede ser del juez del domicilio del demandante siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, y una vez verificado que la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR no tiene oficina en la ciudad de Ibagué, se puede determinar claramente que por competencia territorial el presente medio de control debe ser tramitado por los Juzgados Administrativos del Distrito Judicial de Bogotá, ciudad donde la entidad demandada tiene su sede principal.» 1.2.2.
De la falta de competencia propuesta por el juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá El asunto correspondió por reparto al juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá que en auto del 13 de abril de 2023 declaró la falta de competencia para conocer del proceso y, en su lugar, se abstuvo de conocer del asunto de la referencia por las razones que a continuación se transcriben: «En el asunto se advierte que el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, a través de auto de 12 de agosto de 2022, al verificar que la entidad demandada cuenta con una única sede en el Distrito Capital, sin acudir a mayores argumentaciones y a partir de técnicas de interpretación jurídica que no explicó, decidió remitir las diligencias a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C, pues consideró que estos despachos judiciales sí serían los competentes para adelantar el proceso, basándose únicamente en que la entidad demandada tiene sede principal en esta ciudad.
Pues bien, al arribar a tal conclusión, aquel despacho alteró la regla de competencia especial para los asuntos pensionales, pues determinó la competencia territorial para conocer de este asunto a partir del domicilio principal de la entidad demandada y no del domicilio del demandante y la eventual concurrencia de sede de la entidad demandada en dicho lugar, aspecto este que la ley procesal claramente no prevé, la cual, valga precisar, como norma de orden público en ningún caso puede ser modificada o sustituida por los funcionarios o particulares.
Lo anterior, por cuanto en el escrito de demanda se afirmó que la demandante, señora Betsabé Henao Cardona, se encuentra domiciliada en la ciudad de bagué, no obstante, la entidad demandada, esto es la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, no cuenta con sede en dicho lugar, sino, únicamente en la ciudad de Bogotá D.C, según consulta realizada por el despacho en su página web'.
Así las cosas, al no verificarse la condición contenida en la norma especial de competencia para los asuntos pensionales, no es posible definirla por el factor territorial con fundamento en el domicilio de la demandada, porque ello equivaldría a la creación por vía de interpretación de una regla de competencia no contemplada en la ley, contrario a ello, en dicho evento se tendrá que acudir a la regla general, es decir, se deberá determinar el último lugar donde prestó 3 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao servicios el causante de la prestación reclamada, el señor Fructuoso Becerra González (Q.E.P.D).
Al respecto, de las documentales arrimadas con el escrito de demanda, principalmente con el oficio No. 14881/SDP que reposa en la página 27 de la unidad digital 1, se puede concluir que el señor Fructuoso Becerra González (Q.E.P.D) prestó por última vez sus servicios en el Departamento de Policía del Tolima, en la ciudad de Ibagué. De ahí que se concluya que este despacho no es competente para conocer del asunto.
En consecuencia, por las razones expuestas y atendiendo que el Juzgado Cuarto (4) del Circuito de Ibagué mediante auto de doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022), declaró su falta de competencia para conocer del asunto en razón al factor territorial y que este Despacho también se considera incompetente para conocer de la litis, se propondrá el conflicto negativo de competencia y se ordenará remitir el expediente de la referencia al Consejo de Estado, para que sirva dirimirlo conforme a lo establecido en el inciso tercero del artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021» Por lo anterior, al considerar que el conocimiento del proceso no le correspondía dispuso remitir el expediente al Consejo de Estado. 1.3.
Remisión del proceso al Consejo de Estado El juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá en auto del 13 de abril de 2023 se abstuvo de conocer del proceso y, en atención de lo previsto en el artículo 158 del CPACA, ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación para resolver el conflicto de competencia suscitado con el juzgado4 administrativo del circuito judicial de Ibagué. 1.4.
Actuaciones surtidas en esta Corporación El proceso fue repartido a este despacho el 6 de julio de 2023. Se corrió traslado a las partes el 12 de diciembre de 2023 para que presentaran sus alegatos por escrito de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 158 del CPACA. No hubo pronunciamiento de las partes. 2. Consideraciones 2.1.
Cuestión previa – Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 En consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 4 de agosto de 2022, se encuentra que le resultan aplicables 4 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, aquella rige a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021.
Asimismo, le son aplicables las disposiciones que modificaron las competencias de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado porque estas empezaron a regir respecto de las demandas que se presentaron un año después de publicada la ley, es decir, a partir del 25 de enero de 2022. 2.2. Competencia De conformidad con lo señalado en el artículo 158 del CPACA el Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales.
De igual forma, el parágrafo del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 señaló que «(l)os conflictos de competencia entre (…) Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad». Ahora bien, la presente decisión es adoptada por el magistrado ponente, en virtud de lo previsto en el inciso 1 del artículo 158 del CPACA4. 2.3.
Problema jurídico El despacho deberá determinar si en el presente asunto ¿el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Betsabé Cardona Henao contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional es el juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué o el juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá? 2.4.
Falta de jurisdicción o competencia y de la competencia en asuntos de carácter laboral El artículo 168 del CPACA señaló que «(e)n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 4«Artículo 158.
Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado (…)». 5 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao Ahora, esa codificación estableció que si el funcionario que recibe el expediente también considera que carece de competencia para conocer del proceso, lo remitirá a esta Corporación para decidir el conflicto de competencia. Al respecto, el artículo 158 ibidem previó: «Artículo 158.
Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.
Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.
Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto».
Respecto de la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 señaló que: «Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 3.
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. (…)» De conformidad con lo anterior, si el litigio versa sobre un tema de carácter laboral la competencia por el factor territorial deberá recaer en el circuito judicial del último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, pero si el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial podrá recaer en el lugar donde se encuentra domiciliado el demandante, ello siempre y 6 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial.
Caso concreto En el caso bajo estudio se debe resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el juzgado 4o administrativo del circuito judicial de Ibagué y el juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá. Al respecto, se observa que la demanda presentada por Betsabé Cardona Henao fue radicada el 4 de agosto de 2022, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021 que modificó el CPACA.
Asimismo, se encuentra que la demanda de la referencia versa sobre un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional, pues lo pretendido por la demandante es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos 6090/GAG- SDP del 30 de agosto de 2010, 3777/GAG-SDP del 11 de diciembre de 2012, 1853 del 30 de septiembre 2013, E-00003-201717511-Casur id: 255283 del 14 de agosto de 2017 mediante los cuales se resuelve negativamente solicitud de reajuste de asignación mensual de retiro.
Cabe resaltar, que Casur es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 8 de 2001. En ese sentido, como Casur es una entidad del orden nacional, se comprende que aquella tiene sede en todo el territorio colombiano y por ende puede acudir a su defensa en todos los circuitos judiciales del país, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta entidad tenga una sede u oficina física.
Sobre este punto, el despacho en auto del 8 de marzo de 20245 señaló lo siguiente: «Sobre este último aspecto, el despacho precisa que cuando se trata de entidades nacionales el concepto de «sede» no puede limitarse a la física, puesto que por tener este carácter y ejercer sus funciones y competencias en todo el territorio de la Nación debe entenderse que comprende todo el país. Este criterio se acompasa con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, relacionado con la incorporación del uso 5 Providencia del 8 de marzo de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2022-00353-00 (2906-2022). 7 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao de las tecnologías de la información y las comunicaciones13 y su importancia y aplicación prevalente en el trámite de los procesos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(…) La Ley 1437 de 2011 al dar prevalencia al trámite del proceso a través del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones pretendió proteger el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, el contenido de este derecho incluye, además de las garantías necesarias para el buen desarrollo del proceso y para que se adopte una decisión de fondo, la relacionada con el efectivo acceso al sistema judicial.
Esta implica no solo el derecho de acción y del procedimiento idóneo para ejercerla, sino además exige que la oferta de la justicia exista en todo el territorio de la Nación. (…) En busca de tal propósito, la Ley 1437 de 2011, además del mandato previsto en su artículo 186 que ordena primar que la actuación judicial se haga a través de los medios tecnológicos, incluyó también en su artículo 6019 el concepto de «sede electrónica» como «[…] la dirección electrónica oficial de titularidad, administración y gestión de cada autoridad competente […]» y dispuso para cada entidad la obligación de tenerla para efectos de las distintas actuaciones y notificaciones.
La ley convirtió así a la sede electrónica en el principal puente de comunicación entre los despachos judiciales con las entidades públicas, incluso más allá de las sedes físicas. (…) Bajo ese contexto, interpretar que el concepto de «sede» al que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo 156 del CPACA cuando se trata de entidades del orden nacional hace alusión solo a sus oficinas físicas, contrasta con el sentido de las normas que se citaron y que dan prevalencia al uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como método de acceso a la administración de justicia. Entenderlo de ese modo, dificulta el ejercicio de este derecho y vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia y los principios de eficiencia, economía y celeridad, pues obligaría a los ciudadanos a desplazarse a las ciudades en donde existan dependencias físicas de las distintas autoridades nacionales para allí radicar sus demandas, lo que carece de sentido ante la regulación de la sede electrónica contenida en la Ley 1437 de 2011».
Así las cosas, se comprende que como Casur es una entidad del orden nacional, tiene sede en todo el territorio colombiano y por ende puede acudir a su defensa en todos los circuitos judiciales del mismo, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta tenga una sede u oficina física. 8 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao Precisado lo anterior, Betsabé Cardona Henao señaló en el capítulo de notificaciones de la demanda que su domicilio se encuentra ubicado en la carrera 3ª No. 22-01 interior 104 Barrio La Estación - Ibagué. De allí que, teniendo en cuenta que el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial recae en el lugar donde se encuentra domiciliada la demandante, ello siempre y cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial.
Así pues, verificada la demanda y sus anexos, si bien la demandada no cuenta con sede física en la ciudad de Ibagué, lo cierto es que al tratarse de una entidad nacional el concepto de «sede» no puede limitarse únicamente a la física. Motivo por el cual, el competente para conocer de las pretensiones de la demanda, en atención al factor territorial, es el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y, en consecuencia, se dispondrá la remisión del proceso a esa dependencia judicial para que adelante el trámite pertinente.
Asimismo, se ordenará comunicar esta decisión al juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá para efectos de realizar las anotaciones a que haya lugar. En mérito de lo expuesto el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar que el juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda presentada por Betsabé Cardona Henao, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comunicar la presente decisión al juzgado 4 administrativo del circuito judicial de Ibagué para que continúe con el trámite del proceso de la referencia. Tercero. Comunicar la presente decisión al juzgado 48 administrativo del circuito judicial de Bogotá, para efectos de surtir las anotaciones pertinentes.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai y, una vez ejecutoriada la presente providencia, enviar el presente proceso al competente. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmado Electrónicamente 9 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00330-01 (4188-2023) Demandante: Betsabé Cardona Henao CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DLCT