Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. María Melba Serna Giraldo presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,3 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 041181 del 31 de octubre de 2017, 1 En adelante Ugpp. 2 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folios 1 a 39. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo y RDP 047950 del 22 de diciembre de 2017, por medio de las cuales la Ugpp le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento de la pensión gracia, con el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al estatus pensional; ii) el pago de las mesadas pensionales con los ajustes legales; iii) el reajuste de la pensión conforme con el IPC; iv) el pago de los intereses moratorios; y v) el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. María Melba Serna Giraldo nació el 18 de septiembre de 1950. 3.2. Prestó sus servicios como docente en el departamento del Valle del Cauca. 3.3. Acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio docente, 50 años de edad y desempeñó sus actividades con honradez, consagración y buena conducta. 3.4.

El 14 de julio de 2017 le solicitó a la Ugpp el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición denegada mediante las resoluciones RDP 041181 del 31 de octubre de 2017 y RDP 047950 del 22 de diciembre de 2017, al considerar que el tiempo de servicio docente en el departamento de Valle del Cauca desde el 1° de agosto de 1976 hasta el 17 de febrero de 2009 fue con vinculación nacional. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política; Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; 111 de 1960; 43 de 1975; y 91 de 1989. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: 5.1. Los actos acusados vulneraron los postulados constitucionales y legales, pues cumplió con los requisitos para acceder a la prestación, toda vez que fue nombrada docente con vinculación nacionalizada en el departamento de Valle del Cauca. 4 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folios 36 y 37. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 5.2.

En tal sentido, cumplió con las exigencias previstas en la ley, pues se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980, acreditó 20 años de servicio docente, cuenta con más de 50 años de edad, y ejerció sus actividades con honradez, consagración y buena conducta, por lo cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La Ugpp5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: 6.1. María Melba Serna Giraldo prestó sus servicios como docente desde el 1° de agosto de 1976 hasta el 17 de febrero de 2009 en el departamento de Valle del Cauca con vinculación nacional, por lo cual no cumple con el requisito de 20 años de servicio de tipo territorial para acceder a la pensión gracia. 6.2.

De acuerdo con la Ley 114 de 1913, no es posible computar los tiempos de servicios prestados mediante nombramiento del gobierno nacional, pues solo se prevé la posibilidad de acumular periodos por nombramiento como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 6.3. En consecuencia, los actos administrativos demandados fueron debidamente motivados y se encuentran sujetos a derecho. 6.4.

Propuso las excepciones de i) inexistencia de la obligación; ii) prescripción; iii) buena fe; iv) cobro de lo no debido; v) imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido; vi) ausencia de causa para demandar; y vii) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 29 de marzo de 20236 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, con sustento en los siguientes argumentos: 7.1.

De acuerdo con el material probatorio María Melba Serna Giraldo se vinculó como docente de básica secundaria en propiedad desde el 1° de agosto de 1976 5 Samai Tribunal, gestión documentos, expediente digital, archivo 7_MemorialWeb_ContestaciónDemanda(.pdf) NroActua 16. 6 Samai Tribunal, índice 30, archivo 24_SENTENCIAQUENIEGALASPRETENSIONES(.pdf) NroActua 30. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo hasta el 17 de febrero de 2009 en el Colegio San José de Alcalá, este nombramiento fue realizado por el Ministerio de Educación Nacional, y la Resolución 0366 del 28 de mayo de 1996 fue expedida por el Departamento del Valle del Cauca, pero con el certificado de tiempo de servicio se determinó que los cargos desempeñados fueron de carácter nacional. 7.2.

La pensión gracia es un tipo especial de prestación que se creó mediante la Ley 114 de 1913, y se reconocía a los docentes nacionalizados y territoriales [departamentales, municipales y distritales] en compensación por el aparente desequilibrio que existía entre las asignaciones pensionales otorgadas por las entidades territoriales y las concedidas por la nación. 7.3.

De conformidad con la Ley 91 de 1989, los docentes que presten sus servicios en instituciones del orden territorial o nacionalizadas, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tienen derecho al reconocimiento y pago de la prestación, siempre que acrediten los requisitos exigidos en la ley. 7.4. La demandante no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues el tiempo de servicio como docente [32 años, 6 meses y 17 días] fue con vinculación nacional, toda vez que sus nombramientos fueron realizados por el Ministerio de Educación Nacional; además no demostró una vinculación como docente territorial o nacionalizada por el lapso de 20 años. 1.4.

El recurso de apelación 8. La parte demandante interpuso recurso de apelación7, el cual sustentó así: 8.1. El tribunal no tuvo en cuenta que el nombramiento de 1976 fue como docente con vínculo nacional, pero en 1993 fue nombrada como maestra con vinculación departamental. 8.2. El a quo no aplicó lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el cual se estableció que los docentes con vínculo nacional nombrados por el Ministerio de Educación tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan con los requisitos de «no recibir pensión de la nación en forma total o parcial y haberse vinculado antes de 1981». 8.3.

En la sentencia de primera instancia, no se observó que los postulados legales 7 Samai Tribunal, índice 30, archivo 26_APELACIONDESENTENCIA_APELACIONRAD76001(.pdf) NroActua 33. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo sobre la pensión gracia, no prevén que para acceder a la prestación la «vinculación debe ser exclusivamente territorial o nacionalizada». 8.4.

Aunado a lo anterior, «todos los docentes vinculados antes de 1981 por efecto de la nacionalización a causa de la Ley 43 de 1975 y de la departamentalización por Ley 60 de 1993 reciben la pensión parcial de la nación y por imperio de la Ley 91 de 1989 artículo 15, todos acceden a la pensión gracia». 8.5. Cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, pues acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio docente, 50 años de edad, y desempeñó sus actividades con buena conducta. 8.6.

En consecuencia, solicitó fuera recovada la sentencia de primera instancia, y se accedan a las pretensiones de la demanda. 1.5. Pronunciamientos en segunda instancia 9. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.

El Ministerio Público 9.1. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto8. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 10. Se contrae a resolver ¿si María Melba Serna Giraldo acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 8 Samai, índice 11, archivo Memorial_FLF_13CONCEPTO(.pdf) NroActua 11. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia 11. El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.

Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. 12. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 19139 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. 13.

El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 14.

Con posterioridad, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 15. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo laborales del magisterio.

Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).

Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag 16. En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 17.

En efecto, la Ley 60 de 199312 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos. En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al Fomag, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989.

En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo. 18.

La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja13, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.

Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196814, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos15 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199416 (artículo 179, literal d). 19.

Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al Fomag, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.

El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 13 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 14 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 15 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 16 «Por la cual se expide la ley general de educación» 9 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 20.

La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al Fomag se reglamentó con el Decreto 196 de 199517, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: 20.1. i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal.

Sus prestaciones quedaron a cargo del Fomag, luego de su afiliación. 20.2. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: 21. Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando.

En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al Fomag, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. 22. Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial.

Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. 23.

Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el Fomag. 24. En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198918, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201819 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 17 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 25.

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200020 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 26.

En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala21 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales. La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198922 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 20 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 21 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 11 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] 27.

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201823, así: «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]». 23 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 28.

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202224 indicó: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».25 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] 29. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4.

Caso concreto 30. En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: 30.1. María Melba Serna Giraldo nació el 18 de septiembre de 195026. 30.2. Por medio de declaración juramentada27, manifestó que se desempeñó como docente con honradez, consagración y buena conducta. 30.3. A través de la Resolución 6584 del 8 de julio de 197728 «[p]or el cual hacen unos nombramientos de profesores de enseñanza secundaria», el ministro de educación encargado la nombró docente en el Colegio Nacional Académico de Cartago [Valle del Cauca], en el cual se posesionó el 15 de julio de 197729. 30.4.

Mediante la Resolución 0366 del 28 de mayo de 199630 «[p]or el cual se acepta una permuta en la Secretaría de Educación Departamental», suscrita por el secretario de educación departamental en la cual se resolvió: «[…] Trasládese a HORACIO SERNA UCHIMA. con cédula de ciudadanía No. 16.211.432 de Cartago, Profesor de Tiempo Completo en el Área de Bioquímica del Colegio San José del Municipio de Alcalá. Distrito Educativo No. 09, al cargo de Profesor de Tiempo Completo en el Área de Bioquímica del Colegio Nacional Académico, Municipio de Cartago, Distrito Educativo No. 09, en reemplazo de MARÍA MELBA SERNA GIRALDO quien se traslada por permuta libremente convenida.

Trasládese a MARÍA MELBA SERNA GIRALDO. con cédula de ciudadanía No. 29.383.263 de Cartago del cargo de Profesor de Tiempo Completo en el Área de Bioquímica del Colegio Nacional Académico. Municipio de Cartago, Distrito Educativo No. 09, al cargo de Profesor de Tiempo Completo en el Arca de Bioquímica del Colegio San José del Municipio de Alcalá. Distrito Educativo No. 09. en reemplazo de HORACIO SERNA UCHIMA, quien se traslada por permuta libremente convenida. […]» 26 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 42, en la cédula de ciudadanía. 27 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 52 28 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 44. 29 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 46. 30 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 48. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 30.5.

Acta de posesión 10117 del 30 de mayo de 199631, suscrita por el inspector de recursos humanos de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, en la cual se precisó que María Melba Serna Giraldo fue nombrada como maestra de tiempo completo en el Colegio San José del Municipio de Alcalá mediante la Resolución 0366 del 28 de mayo de 1996. 30.6.

Según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral con consecutivo 1524, expedido el 15 de mayo de 201732 por la Secretaría de Educación del departamento de Valle del Cauca, prestó sus servicios como docente de básica secundaria, en propiedad, con tipo de vinculación nacionalizado, así: Novedad Tipo de A.A. Posesión Desde Hasta Entidad de previsión Ing. y Reing.

Sp San José Alcalá (Val) - 01-08-1976 01-08-1976 17-02-2009 Salud F. Prestaciones Soc del Magisterio Tiempo total 17 D – 6 M – 32 A 30.7. Mediante la Resolución RDP 041181 del 31 de octubre de 201733 expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la Ugpp, se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues consideró que la docente prestó sus servicios con vinculación nacional, indicó el siguiente periodo y vinculación: Entidad laboró Desde Hasta Cargo Vinculación «DPTO VALLE CAUCA» 1976/08/01 2009/02/17 Docente Nacional 30.8.

Contra el acto administrativo anterior, se presentó recurso de apelación34 en el cual se solicitó recovar la decisión pues cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. 30.9. La decisión administrativa fue confirmada a través de la Resolución RDP 047950 del 22 de diciembre de 201735 en similares términos. 31 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 49. 32 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folios 50 y 51. 33 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folios 53 a 55. 34 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folio 53. 35 Samai Tribunal, índice 44, expediente digital, archivo 33_ED_20200006400(.zip) NroActua 44, visible a folios 56 a 58. 15 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 2.5.

Análisis sustancial 31. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, negó las pretensiones de la demanda al concluir que María Melba Serna Giraldo no acreditó los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, pues el tiempo de servicio como docente [32 años, 6 meses y 17 días] fue con vinculación nacional, toda vez que sus nombramientos fueron realizados por el Ministerio de Educación Nacional; además no demostró una vinculación como docente territorial o nacionalizada por el lapso de 20 años. 32.

La demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que de acuerdo con la Ley 91 de 1989, cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio docente, 50 años de edad, y desempeñó sus actividades con buena conducta. 33.

De acuerdo con lo anterior, se advierte que María Melba Serna Giraldo cuenta con más de 50 años de edad [nació el 18 de septiembre de 1950, por lo que cumplió con ese requisito en el año 2000]. Asimismo, se acreditó el requisito de la buena conducta durante el ejercicio de la docencia, frente al cual no se efectuó reproche alguno. 34.

Así las cosas, la controversia gira en torno a los tiempos que resultan válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 35. Al respecto, la Sala encuentra que la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita en favor de los docentes nacionalizados con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, y quienes fueran vinculados con posterioridad a esta fecha, no les fue atribuida la posibilidad de acceder a dicho reconocimiento prestacional, sino exclusivamente a la establecida el artículo 15.2.b. de la Ley 91 de 1989, es decir, a una pensión ordinaria de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año, que se otorga por igual tanto a docentes nacionales como nacionalizados. 36.

Lo anterior encuentra fundamento en el propósito con el que fue creada la pensión gracia, este fue, compensar la desigualdad salarial que tenían los maestros territoriales respecto de los nacionales, desequilibrio que no se presentaba en aquellos maestros que eran remunerados por la nación. En consecuencia, resulta 16 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo necesario determinar el tipo de vinculación de la demandante con el fin de identificar si el tiempo de servicio prestado corresponde al requerido por la normativa. 37.

En tal sentido, María Melba Serna Giraldo se desempeñó como docente con vinculación nacional, tal como se desprende de la Resolución 6584 del 8 de julio de 1977 suscrita por el ministro de educación encargado, en la cual se nombró docente en el Colegio Nacional Académico de Cartago [Valle del Cauca]. En efecto, de la lectura del acto de designación, se concluye que su nombramiento fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, esto es, como personal del orden nacional, de conformidad artículo 1 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, ese tiempo laborado no puede tenerse en cuenta para el cómputo de los 20 años de servicio que la ley exige. 38.

Así las cosas, la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, fue de carácter nacional, por lo que se torna incompatible con la naturaleza de la pensión gracia, y ese tiempo de servicio no se puede computar para acceder a la prestación. En consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia; pues no cumple con los requisitos previstos en la ley. 39.

Se precisa, que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que prestaron su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran todos los requisitos previstos por el legislador, pero en el presente asunto no contaba con el relacionado con una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada. 40.

En consecuencia, para la Sala resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, por lo cual la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.6.

Costas 57. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 17 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 58.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 59. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma36. 60.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 61. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte demandante, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.

Renuncia poder 41. Daniel Antonio Genes Benedetti, identificado con la cédula de ciudadanía 1.067.899.781 de Montería y portador de la tarjeta profesional 318.543 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó memorial37 en el cual manifestó su renuncia al poder otorgado, en atención al retiro de la Ugpp, pero no aportó la comunicación realizada a la entidad. 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 37 Samai, índice 9, 10 y 12. 18 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo 42.

En tal sentido, no se aceptará la renuncia del poder presentada por el abogado Daniel Antonio Genes Benedetti, de acuerdo con lo establecido en los artículos 74 y 76 del CGP. 4. Conclusión 41. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que María Melba Serna Giraldo no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por no acreditar el requisito de una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada. 42.

En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 29 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas. 43. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 29 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda presentada por María Melba Serna Giraldo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social [Ugpp], de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. En su lugar se dispone: «Segundo. No condenar en costas.» Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 29 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. No aceptar la renuncia de Daniel Antonio Genes Benedetti como apoderado de la Ugpp, por lo expuesto en la parte motiva. 19 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00064-01 (4574-2023) Demandante: María Melba Serna Giraldo Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Aclaración de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO