Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Demandada: Gobierno Nacional - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible)1 Tema: Se resuelve sobre la legalidad del artículo 11 del Decreto núm. 3678 de 4 de octubre de 2010, expedido por el Gobierno Nacional - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Remberto Quant González contra el Gobierno Nacional - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que se declare la nulidad del artículo 11 del Decreto núm. 3678 de 4 de octubre de 20102.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda3 1 Mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 se escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se creó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2 “Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones.” 3 Cfr. Folios 5 a 11 del cuaderno principal. 2 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Remberto Quant González, en adelante la parte demandante, presentó demanda4 contra el Gobierno Nacional - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 19845, en adelante, Código Contencioso Administrativo.

Pretensión 1. La parte demandante formuló la siguiente pretensión6: “[…]PRIMERA: Que se declare NULO el Articulo 11, del Decreto 3678 de de (sic) julio de 2010, proferido por el Gobierno Nacional, por violación del Parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 y del numeral 1° del artículo 150 de la Constitución Política. […]”.

Normas violadas7 3. La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas: • Numeral 1.° del artículo 150, y numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. • Parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley núm. 1333 de 21 de julio de 20098. Concepto de violación 4. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Único cargo: exceso de la potestad reglamentaria 4 Actuando en nombre propio. 5 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 6 Cfr, Folio 6 del cuaderno principal. 7 Cfr. folio 7 del expediente. 8 “[…]Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. […]”. 3 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad indicando que el artículo acusado “[…] crea una nueva figura como Io es la de de (sic) coIocar en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la facultad para que a su vez reglamentara la metodología para el cálculo de las multas establecidas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. […]” 5.1.

Afirmó que el Gobierno Nacional “[…] asume la Competencia que la Constitución sólo le dio al Congreso de la República en el numeral 1° del Articulo 150 de la Constitución Política; si el legislador hubiera querido que el Ministerio de Ambiente, reglamentara Io relacionado con una metodología para el Cálculo de las multas, así Io habría establecido en la Ley 1333 de 2009; pero en esa Ley solo facultó al Gobierno Nacional, para que reglamentara los CRITERIOS, para la imposición de las multas. […]” (Destacado del texto original) 5.2.

El parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley 1333 le asigna al Gobierno Nacional la facultad para que reglamente Io relacionado con los criterios para la imposición de las sanciones; pero de ninguna manera Io autoriza, para que a su vez, faculte al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para reglamentar una metodología para la tasación de multas. 5.3.

Para sustentar su postura cita sendas sentencias de la Corte Constitucional9 afirmando que “[…] solo puede reglamentar aquello que la ley le ha establecido que reglamente o reglamentar la ley mientras la misma exista, pero no puede irse más lejos de Io que la ley dispone, ni mucho menos fijar en cabeza de un Ministerio la facultad para que este siga reglamentado, (sic) la norma objeto de reglamentación; es de precisar que esta facultad es propia del Gobierno Nacional, en Cabeza del Presidente de la Republica y del Ministro del Ramo, pero que no puede ser asignada por un Decreto Reglamentario a un Ministro en particular y menos para regular un tema no contemplado en la norma objeto de reglamentación. […]” 9 Corte Constitucional, sentencias C-028 de 30 de enero de 1997 y C-512 de 1997 4 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.

Concluyó que el parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley 1333, es claro “[…] en establecer que Io que debe reglamentar el Gobierno Nacional, son los criterios para la imposición de la multa; pero no establece en ninguno de sus apartes que se establezca una “METODOLOGIA”, para la imposición de la mismas, (sic) como Io hace el Gobierno en el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010. […] Debe manifestarse que el Gobierno Nacional, en el Decreto 3678, estableció los criterios para la imposición de las multas, tal y como había señalado el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. […]” Contestación de la demanda 6.

La parte demandada contestó la demanda oponiéndose a los cargos presentados por la parte demandante, en los siguientes términos10: 6.1. Se refirió a los antecedentes de la Ley 1333 y su función de “[…] prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana. […]” 6.2.

La parte demandada desde el año 2007, viene trabajando en el desarrollo conceptual de un esquema para la imposición de multas que incorpore mejores criterios técnicos y jurídicos y brinde bases objetivas a las entidades y funcionarios encargados de aplicar estas sanciones. 6.3. El Decreto 3678 de 2010 presenta los elementos conceptuales y procedimentales que deben evaluarse al momento de calcular las multas por infracción a la normativa ambiental, definiendo las variables que integran el modelo matemático y la secuencia de actividades que deben desarrollarse para la tasación de la sanción. 6.4.

Afirmó que no se ha excedido la facultad reglamentaria, por cuanto “[…] la potestad sancionatoria no está en discusión que sería en su evento el posible 10 Cfr. folios 71 a 80 del cuaderno principal del expediente. 5 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desborde frente al art. 40 de la ley 1333 de 2009, se encuentra dentro de las potestades y la función ordinaria del anterior Ministerio y Hoy del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]” 6.5.

Concluyó que “[…] El criterio de precaución y prevención conforme a Io sustentado, y permitir (sic) una herramienta técnica, de ejecución de la administración es decir que el Estado y los particulares, al proveer en su accionar, que en el evento que directa o indirectamente tengan incidencia tengan el potencial de tener impacto ambiental, se debe proceder bajo criterios de precaución y con enfoque preventivo con el fin de evitar o reducir el riesgo o el daño ambiental.

Por Io anterior se debe colegir la legalidad, constitucionalidad del Art. 11 del Decreto 3678 de 2010. […]” Actuaciones procesales 7. El Despacho sustanciador, mediante auto de 6 de marzo de 201211, admitió la demanda y suspendió provisionalmente los efectos del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010, ordenó notificar al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Procurador Delegado ante la Corporación. 8.

La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de julio de 2014, resolvió revocar el auto que suspendió provisionalmente los efectos del aparte acusado, y en su lugar negó la suspensión provisional solicitada en la demanda. 9. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 24 de junio de 201512, resolvió tener por contestada la demanda.

Alegatos de conclusión 11 Cfr. Folio 24 del cuaderno principal. 12 Cfr. Folio 90 del cuaderno principal. 6 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. El Despacho sustanciador, vencido el término probatorio y mediante auto 29 de marzo de 201913, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: 10.1.

Las partes demandante y demandada guardaron silencio en este momento procesal14. Concepto del Ministerio Público 11. El Ministerio Público rindió concepto solicitando no acceder a la pretensión de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 11.1. La Ley 489 de 29 de diciembre de 199815, que regula la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, dispuso en el artículo 58, “[…] como objetivos primordiales de los ministerios la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen.

Así mismo, el articulo 59 relaciona, entre las funciones específicas de los ministerios. […]”, lo que los faculta a “[…] dictar los actos necesarios para cumplir en forma cabal sus competencias. […]” 11.2. El artículo 40 de la Ley 1333 fija las sanciones que se pueden imponer al infractor ambiental por parte de las autoridades competentes, y el parágrafo 2 facultó al Gobierno Nacional para definir, mediante reglamento, los criterios para la imposición de las sanciones, para efectos de lo cual debe tener en cuenta i) la magnitud del daño ambiental y ii) las condiciones socioeconómicas del infractor, marco dentro del cual se expide el Decreto núm. 3678 de 2010. 13 Cfr. folio 105 del cuaderno principal. 14 Cfr. Folio 115 del cuaderno principal.

Informe secretarial de 20 de mayo de 2019. 15 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.3.

El Presidente de la Republica junto con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al expedir el Decreto 3678 de 2010, autorizo expresamente a esta cartera ministerial, para adoptar la metodología necesaria para la tasación de las multas en caso de infracciones a las normas ambientales, por lo que “[…] esta habilitación, en concepto del Ministerio Publico, no resulta contraria a la Constitución ni al parágrafo segundo del articulo 40 de la Ley 1333 de 2009, en tanto entiende esta delegada que la norma acusada lo que se hizo fue indicar que el ministerio que tiene el conocimiento técnico en la materia, con sujeción a la ley y a los decretos reglamentarios correspondientes, establecer la metodología para para hacer posible la ejecución de las multas al infractor ambiental, las que sea de paso decirlo, fueron establecidas por el legislador. […]” 11.4.

Concluyó que el aparte acusado no resulta contrario a la Constitución ni al parágrafo segundo del artículo 40 de la Ley 1333, si se tiene en cuenta que el articulo 80 faculta al "Estado”, en general, para “imponer las sanciones legales” por los daños causados al medio ambiente, Io cual indica que si bien el legislador es quien debe definir las sanciones, tal como Io hizo a través del artículo 40 de la Ley 1333, el ordenamiento superior permite, por un lado, que la ley le otorgue al Gobierno Nacional la facultad para fijar los criterios para la imposición de las mismas y, por el otro, que el Gobierno Nacional podía confiarle al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de diseñar y adoptar una metodología para la aplicación de los criterios para la tasación de una de esas sanciones, como es el caso de las multas.

II. CONSIDERACIONES 12. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el acto acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental; v) el marco constitucional y legal en materia de Derecho Ambiental; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la potestad sancionatoria ambiental; vii) el 8 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marco normativo de la potestad reglamentaria; y vi) el análisis del caso en concreto.

Competencia de la Sala 13. Vistos: i) el numeral 1.° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo16 sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre la distribución de los procesos entre las secciones de esta Corporación, la Sala considera que es competente para conocer del presente asunto. 14.

Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine, como se desarrollará a continuación. Acto acusado 15. Corresponde al artículo 11 del Decreto núm. 3678 de 4 de octubre de 201018, expedida por el Gobierno Nacional – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que resolvió: “[…] DECRETO 3678 DE 2010 (Octubre 4) 16 “[…] Artículo 128.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. 17 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 18 “Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones.” 9 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009,

CONSIDERANDO

Que mediante la expedición de la Ley 1333 de 21 de julio de 2009, el Congreso Nacional expidió el nuevo régimen sancionatorio ambiental, en el que señaló a través de su artículo 40, las sanciones a imponer por parte de las autoridades ambientales al infractor de las normas ambientales. Que así mismo, el parágrafo segundo del artículo 40 de la citada ley, determinó que el Gobierno Nacional fijaría los criterios para la imposición de las sanciones allí descritas.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA: […] Artículo 11. Metodología para la tasación de multas. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, deberá elaborar y adoptar una metodología a través de la cual se desarrollen los criterios para la tasación de las multas, los cuales servirán a las autoridades ambientales para la imposición de dichas sanciones. […]” Problema jurídico 16.

Corresponde a la Sala, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, y las pruebas incorporadas legalmente al expediente del proceso de la referencia, determinar: 16.1. Si el artículo 11 del Decreto núm. 3678 de 2010, “[…] Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones […]”, trasgredió las normas que le han debido servir de fundamento, en particular: i) el numeral 1.° del artículo 150, y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; y ii) el parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley 1333. 10 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.2.

Si la parte demandada excedió la potestad reglamentaria y violó la Constitución Política y la ley al expedir la disposición acusada del Decreto núm. 3678 de 2010. 16.3. En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010. Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental19 17.

En el orden internacional existen unos instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. 18. Vista la Declaración de Estocolmo20, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 28 de octubre de 198221. 19.

Vistas: i) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 199222, adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo23; y, ii) la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible24. 19 Se reiteran las consideraciones pertinentes de la Sentencia proferida por esta Sección de 21 de octubre de 2022.

Magistrado ponente: Hernándo Sánchez Sánchez 20 Compuesta por 26 principios, en cuyo preámbulo se indica: “[…] La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972. Atenta a la necesidad de un criterio y principios comunes que ofrezcan a los pueblos del mundo inspiración y guía para preservar y mejorar el medio ambiente humano. […]” 21 “[…] en la que se proclaman los principios de conservación […], con arreglo a las cuales debe guiarse y juzgarse todo acto del hombre que afecte a la naturaleza. […]”. 22 Este instrumento hace parte de la denominada Carta Internacional de Derecho Ambiental. 23 Reunida en Rio de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992.

Establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 24 Aprobada en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en Johannesburgo, Sudáfrica, del 2 al 4 de septiembre de 2002.

Tiene fundamento en los principios de los derechos humanos universales y tiene por objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental). 11 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem puesto que el Estado Colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los incorporó como vinculantes y deben orientar la Política Ambiental y las normas que se expidan en esta materia, así como su interpretación, de acuerdo con el numeral 1. del artículo 1°. de la Ley 99. 21.

La Declaración de Río de Janeiro atendió a las preocupaciones de los gobiernos de los Estados respecto a la protección del medio ambiente y reconoció la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, así como la importancia de la integridad del sistema ambiental y del desarrollo mundial. En este contexto, previó, entre otros, los siguientes principios: 21.1.

Desarrollo sostenible -principios 3°, 4°, 8° y 13, en virtud del cual, el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; en esta medida, el medio ambiente constituye parte integrante del proceso de desarrollo y el Estado debe contribuir a su protección mediante medidas que permitan reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenible. 21.2.

Prevención -principio 17-, según el cual debe emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente produzca un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. 21.3. Precaución -principio 15-, que exige que cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no se utilice como razón 12 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 21.4.

No contaminar -principios 8° y 14-, el cual tiene un desarrollo en el manejo integral de los residuos que exige la transformación para la adquisición de tecnología ambientalmente limpia, la minimización de generación de residuos, la reutilización de residuos, el reciclaje y disposición final adecuada de los residuos. 21.5. Participación e información -principios 10°, 18 y 19-, que implica obligaciones respecto a los ciudadanos y los demás Estados.

En efecto, los temas ambientales deben ser tratados con la participación de todos los ciudadanos e interesados, en esta medida, las autoridades tienen la obligación de proporcionar el acceso a la información necesaria y otorgar oportunidades para participar en los procesos de adopción de las decisiones. Asimismo, los Estados deben proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe; asimismo, los Estados deben notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de estos.

Tratados internacionales 22. Existen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como: 22.1. El Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono25. 25 Adoptado el 22 de marzo de 1985, aprobado mediante la Ley 30 de 1990, promulgado con Decreto núm. 114 de 1992 y con fecha de entrada en vigor el 16 de julio de 1990.

En su artículo 2º, dentro de las obligaciones generales, establece que “[…] Las Partes tomaran las medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del presente Convenio y de los protocolos en vigor en que sean parte, para proteger 13 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.2.

El Convenio sobre la diversidad biológica26. 22.3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático27. 22.4. El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación28 23. Los tratados internacionales citados supra han sido complementados por unos protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se mencionan: i) el Protocolo de Montreal29 de 1987 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; ii) el Protocolo de Basilea de 1999 sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación30; iii) el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono. […]”. 26 Adoptado el 5 de junio de 1992, aprobado mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 519 de 21 de noviembre de 1994, Decreto de promulgación 205 de 29 de enero de 1996 y con fecha de entrada en vigor el 26 de febrero de 1995.

En su artículo 1. dispone como fin “[…] la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada. […]”. 27 Adoptada el 9 de mayo de 1992, aprobada mediante la Ley 164 de 27 de octubre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-073 de 23 de febrero 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y con fecha de entrada en vigor el 20 de junio de 1995.

En su artículo 2º establece como objetivo último “[…] lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible. […]”. 28 Adoptado el 22 de marzo de 1989, aprobado mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados exequibles bajo condición por la Corte Constitucional en sentencia C-377 de 22 de agosto de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y con fecha de entrada en vigor el 31 de marzo de 1997. 29 Adoptado el 16 de septiembre de 1987, aprobado mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992, declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-379 de 9 de septiembre de 1993, promulgado por el Decreto 2082 de 1995 y con fecha de entrada en vigor el 2 de marzo de 1994. 30 Adoptado el 10 de diciembre de 1999, aprobado mediante la Ley 945 de 17 de febrero de 2005, declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-1151 de 11 de noviembre de 2005.

Toma en cuenta el principio 13 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, en virtud del cual los Estados deberán elaborar los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales relativos a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales y tiene por objeto establecer un régimen global de responsabilidad e indemnización pronta y adecuada por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y otros desechos y su eliminación, incluido el tráfico ilícito de esos desechos. 14 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en Montreal, adoptado el 29 de enero de 200031; iv) el "Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático"32 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global; y, v) el Acuerdo de París de 201533, que tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, así como mejorar la aplicación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 24.

Estos instrumentos internacionales forman parte de la Carta Internacional de Derecho Ambiental, revisten importancia jurídica en la medida en que representan el interés universal por la protección del medio ambiente y combatir los grandes problemas ambientales globales. Marco constitucional y legal en materia de Derecho Ambiental Marco constitucional 25.

La Corte Constitucional ha calificado la Carta Política de 1991 como una Constitución Ecológica34 desde la sentencia T-411 de 199235 y al respecto ha señalado que, “[…] Esta expresión no es una declaración retórica sin contenido normativo específico. En primer lugar se refiere al conjunto de normas específicas en las que el Constituyente plasmó mandatos de protección al ambiente; en segundo término, a un eje transversal de la Carta y un valor implícito en el sustrato 31 Aprobado mediante la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgado por el Decreto 132 de 2004, declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-071 de 4 de febrero de 2003 y con fecha de entrada en vigor el 11 de septiembre de 2003. 32 Aprobado mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, promulgado por el Decreto 1546 de 2005 y declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001.

Creó obligaciones de resultado para que los Estados parte aseguraran, individual o conjuntamente, la limitación y la reducción, en periodos y porcentajes determinados acordados, las cantidades de emisiones de los gases de efecto invernadero teniendo en cuenta sus emisiones históricas. 33 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-048 de 23 de mayo de 2018. 34 La Corte Constitucional en la sentencia C-048 de 2018, expediente LAT-447, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, se pronunció sobre la preocupación de los Estados por proteger el medio ambiente, la obligación del Estado de garantizar un ambiente sano y la existencia de una Constitución ecológica que contiene un conjunto de disposiciones que reconocen la importancia del ambiente sano e imponen una serie de obligaciones al Estado. 35 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 15 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co axiológico del orden normativo y, por último, a un derecho fundamental, a la vez colectivo y autónomo. […]”36. 26.

Los artículos 79 y 80 de la Constitución delimitan el contorno esencial del derecho al medio ambiente sano y como lo indica este último artículo, corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. 27. De esta forma, este modelo constitucional ecológico requiere que la legislación que se expida, tenga como objetivo asegurar la defensa y protección de los recursos naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente.

Marco legal 28. El marco legal en materia ambiental encuentra sus orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197337 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197438, cuyos artículos 1.° y 2.°, prevén, respectivamente, que: i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares; y, ii) el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del medio ambiente. 36 “[…] Corte Constitucional; sentencia C-389 de 27 de julio de 2016;

M.P. María Victoria Calle Correa […]”. 37 “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. […]”. 38 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. […]”. 16 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Vista la Ley 99 prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el Sistema Nacional Ambiental, SINA 30. A partir de la Constitución Política de 1991 y su nueva concepción ecológica, vino el desarrollo normativo con la expedición de la Ley 99, mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para el manejo ambiental del país, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil. 31.

Visto el artículo 2 de la Ley ibidem, sobre la creación y objetivos del Ministerio del Medio Ambiente, señala que esta entidad es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y le corresponde coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para “[…] asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación. […]” (Destacado fuera de texto). 32.

Visto el artículo 4 de la Ley indicada supra, establece que el Sistema Nacional Ambiental SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los 17 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios generales ambientales contenidos en dicha Ley.

Este sistema está integrado por los siguientes componentes: “[…] 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley. 3) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley. 4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. 5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente. 6) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.

El gobierno nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA.

PARÁGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios. […]” (Negrilla fuera de texto). 33. Visto el artículo 5 de la Ley indicada, el numeral 4 le confiere al Ministerio del Medio Ambiente, entre otras, la función de: “[…] 4) Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, SINA; […]” 34.

La Corte Constitucional en sentencia C-407 de 201939, sobre el Sistema Nacional Ambiental, SINA, consideró: “[…] En desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al medio ambiente y siguiendo parámetros internacionales sentados al respecto, fue 39 Corte Constitucional, sentencia C-407 de 2019, expediente D-13054. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se “crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley 99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación. […] (iv) La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales.

La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir (sic) regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política. […]” (Destacado fuera de texto). 35.

Esta Sección mediante sentencia de 19 de noviembre de 201840, consideró que la regulación del medio ambiente, no se limita a la normativa constitucional, en razón a que se han expedido disposiciones de distinta jerarquía, en desarrollo de los derechos, principios y normas fundamentales, con la finalidad de asegurar y fortalecer su protección. Menciona la Ley 99, que establece la política ambiental colombiana y sus principios generales. 36.

De lo anterior, se tienen los siguientes elementos del Sistema Nacional Ambiental, SINA: (i) con la expedición de la Ley 99, se organizó este sistema, el cual es dirigido y coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente, entidad de mayor jerarquía; (ii) su finalidad es asegurar la adopción y ejecución armónica de las políticas y de los planes, programas y proyectos que se requieren, para 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2018;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 63001-23-33-000- 2017-00240- 01(AP) ACUMULADO 63001-23-33-000-2017-00282-00. 19 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares, respecto del medio ambiente y del patrimonio natural de la Nación;

(iii) está compuesto por principios, orientaciones, normas, entidades, organizaciones, fuentes y recursos41; (iv) la necesidad de un trabajo conjunto y coordinado de todas las autoridades del Estado, para prevenir y controlar los factores que impactan el medio ambiente, produjo su creación; y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central que es el Ministerio del Medio Ambiente, encargado de expedir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional, de manera participativa, con la intervención de las otras instituciones que integran el sistema y de la comunidad.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la potestad sancionatoria ambiental 37. Visto el artículo 80 de la Constitución Política, es deber del Estado la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, para lo cual, además de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, se le atribuye la facultad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 38.

La Corte Constitucional42 respecto de los deberes de protección del medio ambiente consideró: “(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los 41 Los principios y orientaciones generales constitucionales, los contenidos en la Ley 99 y en la normatividad ambiental que la desarrolle; la normatividad que no se derogue por la Ley idem y la que se desarrolle en virtud de la misma; las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental; las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y, las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. 42 Corte Constitucional; sentencia C-259 de 18 de mayo de 2016;

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 20 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible.

Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad.

(iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente.

Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley.

De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado. 39.

Visto el artículo 1.° de la Ley 1333 sobre la titularidad de la potestad sancionadora ambiental, esta se atribuye al Estado, la cual se ejerce a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes 21 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con sus competencias. 40.

Visto el artículo 5 ibidem, sobre infracciones, se definen como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Decreto núm. 2811 de 18 de diciembre de 197443, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen, y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. 41.

La norma indicada supra establece además que, también constituye infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber, el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo casual entre una y otra. 42.

La Sala advierte de la normativa indicada supra que, la Ley 1333, en materia sancionatoria, antes que describir taxativamente conductas que constituyen infracción ambiental, remite a otras normas de orden legal. 43. Visto el artículo 40 de la Ley 1333 sobre sanciones, estas se impondrán al responsable de la infracción como principales o accesorias, y taxativamente se describen las siguientes: i) multas diarias hasta por cinco mil salarios mínimos mensuales legales vigentes; ii) cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; iii) demolición de obra a costa del infractor; iv) decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; v) restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres; y vi) trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental. 44.

En el parágrafo segundo de artículo 40 de la Ley indicada supra, y que la parte demandante aduce como vulnerada, se atribuye al Gobierno Nacional la 43 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.”, modificado parcialmente por la Ley 2099 de 2021. 22 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultad para definir mediante reglamento, los criterios para la imposición de las sanciones a las que se refiere el mismo artículo 40, teniendo en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor. 45.

La Sala advierte, de la normativa indicada supra, que la Constitución Política le asigna al Estado la función de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, así como de imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 46. Respecto de la labor preventiva de que trata el inciso 2 del artículo 80 de la Constitución Política, el Estado debe propender por la creación de instrumentos que impidan o eviten el daño que pueda ocasionarse, entre otras razones, por el carácter irreversible de algunos de ellos o los altos costos que implicaría la reversión de los mismos. 47.

La Corte Constitucional44 consideró que “[…] La afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulación de los principios que guían el derecho ambiental y que persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y también los derechos con él relacionados. […]” 48.

De manera que el régimen sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333, regula tres tipos de medidas: i) las preventivas; ii) las sancionatorias; y iii) las compensatorias. De las medidas preventivas 49. Las leyes 99 y 1333, prevén una serie de instrumentos mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer uso para “evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente”45 50.

En efecto, el artículo 1.° la Ley 1333 dispuso que la presunción de culpa o 44 Corte Constitucional, sentemcia C-703 de 2010 45 Corte Constitucional, sentemcia C-988 de 2004 23 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dolo del infractor “dará lugar a las medidas preventivas”, cuya función, en términos del artículo 4, consiste en “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”. 51.

Concordante con lo anterior, el artículo 36 ibidem regula las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede imponer como son: la amonestación escrita, el decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, la aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos. 52.

Y, en este punto adquiere relevancia el artículo 18 de la Ley 1333 al regular el procedimiento sancionatorio, que deberá surtirse, entre otros supuestos, “como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva”. De las medidas sancionatoria 53. La Corte Constitucional46, para distinguir entre medidas preventivas y sancionatorias, consideró que sus diferencias radican en: i) la finalidad que persigue de la medida; y ii) el contexto en que se hacen efectivas.

Sobre el particular sostuvo: “[…] [n]o es, entonces, la gravedad de la intervención administrativa o de sus consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter de sanción reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un caso, es responder eficazmente y de manera inicial a una situación respecto de la cual se crea, con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el medio ambiente y en el otro consiste en reaccionar ante la infracción ambiental comprobada después de haberse surtido el procedimiento administrativo legalmente previsto.

La valoración general acerca de la manera de actuar en una u otra circunstancia le corresponde al legislador en ejercicio de su facultad de configuración, y únicamente queda por señalar que no le asiste razón al actor cuando sostiene que 46 Corte Constitucional, sentencia C-703 de 2010 24 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las medidas preventivas son, en realidad, sanciones. […]” De las medidas compensatorias 54.

Vistos los artículos 31 y el parágrafo 1.° del artículo 40 de la Ley 1333, el infractor que ha sido objeto de una sanción por daño ambiental, debe también cumplir con “las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción”. 55. Así descritas, las medidas compensatorias corresponden a aquellas actividades que tienen como propósito la recuperación, rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido objeto de deterioro como consecuencia de una infracción ambiental, ordenadas por la autoridad administrativa y a cargo del infractor una vez establecida su responsabilidad. 56.

La Corte Constitucional sobre las medidas compensatorias, a partir de las normas de la Ley 1333, consideró que “[l]as medidas compensatorias en asuntos ambientales se han entendido como aquellas tareas que la administración asigna a quien genera un impacto ambiental con el fin de retribuir in natura por el efecto negativo generado” De la reparación de daños ambientales 57.

Como quedó visto, el artículo 5 de la Ley 1333, al definir el concepto de infracción contra el medio ambiente, dispuso: “[…] Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos.

Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. Parágrafo 1º. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla […]”. 25 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional47 consideró: “[…] constituye por lo general una auténtica prueba diabólica. Así, se ha puesto de manifiesto cómo esta tarea se ve dificultada por circunstancias tales como la frecuente pluralidad de agentes contaminantes, la eventual lejanía entre la ubicación del agente lesivo y el lugar de producción de los efectos, la manifestación diferida en el tiempo de los daños o del real alcance de los mismos. […]”. 59.

Para la Sala, respecto del elemento daño, y las dificultades que en algunos casos resulta su comprobación, exige que el operador jurídico analice las conductas de los agentes que llevan a cabo actividades que pueden afectar al medio ambiente, sin que ello implique derivar una presunción a favor del agente contaminante en virtud de la cual ante la incertidumbre sobre la magnitud y los efectos del daño, así como la dificultad de rastrear sus consecuencias con el paso del tiempo, deba ser exonerado de responsabilidad por el daño ambiental causado.

De la reglamentación de los criterios para la imposición de sanciones 60. Visto el Decreto núm. 3678 de 2010, reglamentó los criterios para imponer las sanciones a los infractores de normas ambientales, incorporando como elementos de la graduación, la evaluación cualitativa de la afectación ambiental y el riesgo derivado de la infracción que permitan poder contar con criterios objetivos para determinar la gravedad de la misma.

En igual sentido, incorporó circunstancias atenuantes y agravantes relacionadas con el comportamiento del infractor. 61. El Decreto indicado supra, en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley 1333, asignó en la norma acusada (artículo 11), al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), la elaboración y adopción de una metodología que desarrolle los criterios para la tasación de uno de los tipos sancionatorios previstos en la misma disposición legal, como son las multas de las que puede hacer uso las autoridades ambientales al imponer este tipo de sanción. 47 Corte Constitucional, Sentencia T-080 de 2015 26 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cumplimento de la norma indicada supra, expidió la Resolución núm. 2086 de 25 de octubre de 2010, con la cual adoptó la metodología para la tasación de las multas a que se refiere el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, y por expresa facultad otorgada en el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010. 63.

La Resolución núm. 2086 de 2010 elaboró una metodología que incorporó fórmulas matemáticas, buscando objetividad para calcular la multa y la dosimetría de las sanciones. Dicho modelo matemático, propone una ecuación bajo seis criterios previstos en el Decreto 3678 de 2010: i) beneficio ilícito, ii) factor de temporalidad, iii) grado de afectación ambiental y/o evaluación del riesgo, iv) circunstancias agravantes y atenuantes, v) costos asociados y vi) capacidad socioeconómica del infractor.

Además, fijó límites mínimos y máximos que dependen del beneficio del infractor y su capacidad de pago. Marco normativo de la potestad reglamentaria 64. Visto el numeral 1.°del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, le ccorresponde al Congreso de las República hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce, entre otras funciones, la de iinterpretar, reformar y derogar las leyes. 65.

Visto el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, dispone: “[…]

ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. […]” 66. Esta Sección48 ha considerado que, “[…] la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001-03-24-000-2009-00571-00 27 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.

De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el Presidente la reglamente para su debida aplicación. […]”. 67.

Esta sentencia también consideró que, la potestad a la que se hace referencia no es absoluta porque tiene como límite la Constitución y la ley, y no se puede ejercer para variar o modificar el contenido y espíritu de la Ley. 68. La Corte Constitucional49 ha considerado que el poder reglamentario es una facultad de la Administración para producir normas jurídicas, tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho, “[…] la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable.

Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta. Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la ley, facilitar su entendimiento y comprensión. […]” 69. Asimismo, ha precisado que su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos.

Al respecto, consideró50: “[…] La doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. ¿Qué factores determinan que ello ocurra? En esencia, la mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la 49 Corte Constitucional, sentencia C-384 de 2003, expediente D-4312.

M. P.: Clara Inés Vargas Hernández 50 Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2009, expediente D-7473. M. P.: Nilson Pinilla Pinilla. 28 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente aplicada.

No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias.

Para esta Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338) […]”. 70.

Esta Sala51, respecto de la complementariedad existente entre el ejercicio de la función legislativa con la administrativa reglamentaria, en torno a lograr la ejecución efectiva de la Ley con la expedición del acto reglamentario, consideró lo siguiente: “[…] Lo anterior significa que la ley sienta los principios generales de la materia que se regula, sin que deba contener todos los detalles, criterios específicos y pormenores indispensables para su cabal aplicación. De ahí que el decreto reglamentario sea necesario para hacerla operante o particularizarla para hacerla viable.

En esa medida, el ejercicio de la potestad reglamentaria tendrá como límite el ámbito de aplicación, los fines, criterios y requisitos establecidos por la Ley, sin que se le permita al reglamento ir más allá, de tal forma que varíe las disposiciones de rango legal. […]”. (Destacado fuera de texto). 71. Esta Sala52, a manera de síntesis, considera que la potestad reglamentaria tiene la siguientes características: i) es el ejercicio de una función administrativa; ii) tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente; iii) finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios; iv) el acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta; v) promueve la organización y el funcionamiento de la administración; vi) representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo; vii) no puede ejercerse en 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de diciembre de 2020;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001-03-24-000-2008-00159- 00. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de noviembre de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001-03-24-000-2011-00162-00. 29 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley; y, viii) no es posible ejercerla cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución. 72.

En este sentido, la potestad reglamentaria no es absoluta porque tiene como límite y radio de acción la Constitución Política y la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de esta. 73. Atendiendo al marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos supra, la Sala procede a realizar el análisis correspondiente para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico concluir el caso concreto.

Análisis del caso en concreto 74. La Sala procede a resolver el cargo de nulidad formulados por la parte demandante, para lo cual se advierte que los funda en violación de los artículos: i) 150 numeral 1.° y artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política; y ii) parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley núm. 1333. 75. Conforme a lo expuesto por la parte demandante para sustentar el concepto de violación, la violación de las normas constitucionales y legales indicadas supra, se produce por cuanto “[…] crea una nueva figura como Io es la de de (sic) coIocar en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la facultad para que a su vez reglamentara la metodología para el cálculo de las multas establecidas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. […]”, lo que permite que el Gobierno Nacional asuma la Competencia que la Constitución sólo le asignó al Congreso de la República en el numeral 1° del Articulo 150 de la Constitución Política. 76.

En este sentido afirma que la facultad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no es con el fin de reglamentar una metodología para el cálculo de las multas, sino para reglamentar los criterios para la imposición de las mismas. 30 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la potestad reglamentaria en materia sancionatoria 77.

Como lo advirtió la Sala en los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales expuestos, el reglamento cumple función complementaria del texto legal, en tanto no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la cual, es necesario que, en materia sancionatoria aquella regule un marco y defina un núcleo esencial que está conformado por las conductas típicas y sanciones. 78.

La Corte Constitucional53 respecto de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria, y su función de precisión de la norma legal consideró: “[…] En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas.

Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas.

Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”;

(iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad […]”. 79. En este sentido, los criterios jurisprudenciales han sido uniformes en el sentido de considerar que el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo, aun tratándose de tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, y su validez se encuentra soportada en que “[…] se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”54, sin perjuicio que “[…] si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser 53 Corte Constitucional.

Sentencia C-242 de 2010 54 Corte Constitucional. Sentencia C-393 de 2006. 31 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos […]”55. 80.

En el caso sub examine, el artículo acusado pertenece al Decreto 3678 de 2010 que fue expedido por el Gobierno Nacional, de conformidad con las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333, con el fin de señalar los criterios generales que deberán tener en cuenta las autoridades ambientales para la imposición de las sanciones previstas en el artículo 40 de la mencionada Ley. 81.

El Decreto indicado supra, para fijar los criterios a tener en cuenta para la imposición de sanciones, reproduce los tipos de sanción previstos en la Ley 1333, dentro de la cual se encuentran las multas. 82. En lo que se refiere a la multa como sanción, la ley y el reglamento en desarrollo de esta, dispone una periodicidad para su imposición fijada en multas diarias, e indica un límite máximo que se cuantifica hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 83.

Del mismo modo, en cuanto a las multas como tipo de sanción se prevén unos criterios (art. 4) para calcularla fundados en: i) Beneficio ilícito; ii) factor de temporalidad; iii) grado de afectación ambiental y/o evaluación del riesgo; iv) circunstancias agravantes y atenuantes; v) costos asociados; y vi) capacidad socioeconómica del infractor. 84.

Y respecto de la tipicidad de las mismas, el reglamento (artículo 4 del Decreto 3678 de 2010), siguiendo los parámetros de la Ley 1333, hizo referencia, por vía de remisión, a las infracciones previstas en otras normas de orden legal que regulan las materias, en especial al Código Nacional de Recursos Naturales 55 Sentencia C-530 de 2003. 32 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Renovables y de Protección al Medio Ambiente, a la Ley 99, la Ley 165, a las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen, e incluso a los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. 85.

La Sala advierte además, que el artículo acusado no describe los elementos propios del tipo sancionatorio, ni regula su causación, ni las conductas reprochables en materia ambiental ni precisa de forma taxativa los preceptos legales que contienen las mismas. Su contenido se limita a otorgarle facultades al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para elaborar y adoptar una metodología que desarrolle los criterios previsto en el artículo 4 destinado a la tasación de las multas, que deberán ser utilizados las autoridades ambientales para la imposición de las mismas. 86.

En este sentido, siguiendo los criterios jurisprudenciales, y como se ha venido indicando, el reglamento puede precisar la ley y desarrollar los aspectos operativos y técnicos para su implementación, sin que se trasgredan los límites establecidos por el legislador. 87. La Corte Constitucional56, sobre el papel de las autoridades administrativas ambientales, ha considerado: “[…] las autoridades administrativas son las depositarias de información relacionada de manera directa e inmediata con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa; son precisamente ellas las que más cercanía reportan frente a los temas reales de implementación de la legislación ambiental y, por tanto, encargadas de su desarrollo.

Ciertamente, resulta difícil para el legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulación ambiental indispensables, por lo que el reglamento acude a desarrollar y concretar los mandatos legales. […]” 88. Y aun cuando el procedimiento sancionatorio ambiental cuenta con instrumentos de orden legal que garantizan la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución y los tratados internacionales, de los cuales hace parte el régimen de sanciones administrativas y medidas preventivas, cuya función es evitar la realización o continuación de acciones en contra del medio ambiente y 56 Corte Constitucional.

Sentencia C-219 de 2017. 33 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos naturales, es necesario dotarlos de bases metodológicas que tienen como propósito llevar a cabo un cálculo de sanciones pecuniarias para determinarlas en función de los criterios previstos en el reglamento mediante modelos matemáticos que eviten la discrecionalidad y de manera objetiva permita cumplir efectivamente el propósito de la sanción, y garantizar los derechos de los presuntos infractores en el marco de principios de proporcionalidad y razonabilidad. 89.

La protección al medio ambiente, los avances tecnológicos, las condiciones particulares del infractor, y en general, la necesidad de contar con una herramienta efectiva que tase de manera equilibrada las multas, exigen que de manera permanente se revisen, se adecuen y mejoren las metodologías que desarrollan los criterios para su imposición, toda vez que se trata de un proceso dinámico que debe adaptarse a los diferentes supuestos de infracción ambiental, por lo que es el reglamento el instrumento llamado a dinamizar y hacer efectivo todo el régimen que previamente ha definido la ley. 90.

Así las cosas, la facultad otorgada al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para elaborar y adoptar una metodología a través de la cual se desarrollen los criterios para la tasación de las multas, permiten precisar la ley sin sobrepasarla, la cual ya describe de forma suficiente el tipo sancionatorio, y establece las prohibiciones, condiciones y obligaciones a que deben someterse los usuarios e infractores del medio ambiente y los recursos naturales. 91.

Los actos que se expidan con ocasión de la habilitación del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010 pretenden coadyuvar la materialización de los fines de la administración en preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever, ni tampoco se desprende del mencionado artículo una habilitación para “tipificar” infracciones ambientales, por lo que los cargos formulados por la parte demandante referentes a violación de normas legales, tampoco están llamados a prosperar. 34 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 92.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del artículo 11 del Decreto núm. 3678 de 4 de octubre de 2010, motivo por el cual deben desestimarse las súplicas de la demanda. Condena en costas 93. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sobre condena en costas, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 35 Número único de radicación: 11001032400020110033000 Demandante: Remberto Quant González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.