CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01529-00 (4992-2018) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Accionado: Alfonso Amaya Estévez Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó parcialmente la del 7 de abril de 2016 emitida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó parcialmente la del 7 de abril de 2016 emitida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Alfonso Amaya Estévez.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso 11001-33-35-030-2015-00034-00. Alfonso Amaya Estévez nació el 22 de diciembre de 1949, según consta en Registro Civil de Nacimiento. 1 En adelante UGPP. 2 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez El señor Amaya Estévez prestó los siguientes tiempos al servicio del Estado: Ministerio de Educación Nacional desde el 27 de agosto de 1973 hasta el 17 de febrero de 1992;
Ministerio del Interior y Justicia desde 22 de diciembre de 1993 hasta el 13 de noviembre de 1996; y en el Ministerio del Ambiente desde 19 de noviembre de 1996 hasta el 19 de marzo de 1997. El último cargo desempeñado por el peticionario fue el de profesional universitario. Alfonso Amaya Estévez adquirió el estatus jurídico de pensionado el 22 de diciembre de 2004.
Mediante Resolución 24856 de 25 de mayo de 2006, la UGPP le reconoció pensión de vejez al señor Amaya Estévez, en cuantía de $ 1.222.290.56 a partir del 22 de diciembre de 2004, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. Mediante Resolución RDP 052695 de 14 de noviembre de 2013, se reliquidó la pensión de vejez al pensionado, elevando la cuantía en $ 1.697.280, efectiva a partir del 1° de junio de 2013, pero con efectos fiscales una vez demuestre el retiro definitivo del servicio.
Por Resolución RDP 025951 de 26 de agosto de 2014 se negó una solicitud de reliquidación de la pensión de vejez al interesado. A través de la Resolución RDP 32847 de 28 de octubre de 2014, se resolvió recurso de apelación, y se confirmó el acto administrativo anterior. En consecuencia, en la demanda pidió (i) que se declare la nulidad de la Resolución RDP 025951 de 26 de agosto de 2014, por medio de la cual la Ugpp le negó la reliquidación de la pensión de vejez;
(ii) la nulidad de la Resolución RDP 032847 de 28 de octubre de 2014, que resolvió el recurso de apelación; (iii) que se le reliquide la pensión de vejez teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985; (iv) se reconozcan los reajustes legales para todos los años a partir del reconocimiento; y (v) la suma reconocida sea indexada de conformidad con el artículo 187 de Ley 1437 de 2011. 2.
Sentencia de primera instancia dentro del proceso 11001-33-35-030-2015- 3 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez 00034-002 El Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 7 de abril de 2016, decidió: ( ) Segundo.- Ordenar a la U.A.E. DE GESTIÓN PENSIONAL YCONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓNSOCIAL -UGPP-reliquidar la pensión de jubilación reconocida a ALFONSO AMAYA ESTEVEZ, quien se identifica con CC.19078675, a partir del 31 de mayo de 2013 sobre el 75% del salario devengado durante los últimos diez años de servicios anteriores al retiro, teniendo en cuenta la asignación básica, bonificación por servicios y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, en la proporción que corresponda, que acreditó el demandante como percibidas durante el referido lapso, de conformidad con lo expuesto.
( ) 3. Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de abril de 2016 proferida por el Juzgado 30 Administrativo de Oralidad de Bogotá. La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación y solicitó se tenga en cuenta el precedente del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Radicado: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09) “( ) en consecuencia de la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazados en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, hora extras, auxilio de transporte y alimentación, bonificaciones por servicio prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenio, entre otros, solo por señalar algunos factores de salario, a más de aquellos a que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelan de manera habitual como retribución directa del servicio”. 4.
Sentencia objeto de revisión3 2 Cd antecedentes administrativo, y folio 258 vuelta. 3 Folio 240 a 248. 4 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia de 25 de mayo de 2017, modificó el fallo de primera instancia. Indicó que, del estudio efectuado y siguiendo la orientación jurisprudencial del H. Consejo de Estado, el acto administrativo demandado que negó al demandante la reliquidación pensional se encuentra viciado de nulidad por violación de la ley.
En consecuencia, modificó la sentencia de 7 de abril de 2016 proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, “en cuanto a que la reliquidación de la pensión del actor debe efectuarse por los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios, esto es entre el 31 de mayo de 2012 y 31 de mayo de 2013, teniendo en cuenta asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, con prescripción de las mesadas causadas antes del 23 de mayo de 2011, conforme a lo expuesto en la parte motiva (…).
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones que fueren menester (…)”. 5. Acción especial de revisión contra el fallo de 25 de mayo de 2017 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La UGPP interpuso acción de revisión contra la sentencia dictada el 25 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó parcialmente la del 7 de abril de 2016 emitida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá4, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Exigió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional de la parte demandada conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-023 de 2018, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional y la sentencia de 28 de agosto de 2018; esto es, adoptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el canon 21 de la Ley 100 de 1993, y con los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994. 4 Folio 419 a 451. 5 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Señaló que Alfonso Amaya Estévez nació el 22 de diciembre de 1949, y adquirió el estatus pensional el 22 de diciembre de 2004.
La UGPP sustentó la primera causal invocada, indicando que se vulneró su derecho al debido proceso, en la medida en que se ordenó una reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legales, con lo cual genera una afectación grave del erario. También que, la reliquidación de la pensión de jubilación debe atender el IBL dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
En relación con la segunda causal, adujo que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que, el régimen aplicable a la demandada es el contemplado en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por estar inmersa en el régimen de transición. Empero, considera que “es incorrecta la apreciación diferente a la ya expresada, porque los operadores judiciales que profirieron las decisiones accionadas adoptan su criterio, respecto de la conformación del ingreso base de liquidación (IBL) con fundamento en una NORMA INEXISTENTE como lo es en este caso, que el pensionado NO adquirió STATUS pensional antes del 30 de junio de 1995 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, para el DISTRITO CAPITAL), sino con posterioridad, y por ello, los operadores judiciales accionados, echaron de menos que las reglas del ingreso base de liquidación NO HACEN PARTE DEL RÉGIMEN ANTERIOR, sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consignadas por el Legislador”.
Igualmente, que los factores salariales que se deben aplicar son los taxativamente contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 6. Trámite de la Acción especial de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto de 11 de marzo de 20205. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión Alfonso Amaya Estévez, presentó contestación de la acción de revisión en forma 5 Folio 466 a 468. 6 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez extemporánea6. 8.
El Ministerio Público no presentó concepto en el presente asunto7. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia En virtud del numeral 2 del artículo 249 del CPACA8 esta corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión. Igualmente, atendiendo al criterio de especialización, y por tratarse de un asunto de carácter laboral, a esta Subsección le corresponda el reparto del proceso, y es competente para conocer del recurso extraordinario, bajo el amparo de lo normado en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20199. 2.2.
Oportunidad para presentar el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 10 de octubre de 201810, pues conforme el artículo 251 del CPACA, y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, el FONCEP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada; esto es, a partir del 12 de junio de 2017. 2.3.
Legitimación en la causa por activa de la UGPP La Subsección advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia 6 Folio 474. 7 Folio 474. 8 “Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. 9 “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado”. 10 Folio 419 a 451 7 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003, ya que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 25 de mayo de 2017 quedó ejecutoriado el 12 de junio de 2017; por lo que, entre la fecha de expedición de la providencia cuestionada y la calenda en la que se radicó la demanda de revisión no transcurrieron más de 5 años. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia de 25 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modificó parcialmente el fallo dictado 7 de abril de 2016 por el Juzgado Treinta Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en las causales de revisión alegadas por la UGPP; esto es, si se “vulneró el derecho al debido proceso” y si la “cuantía del derecho reconocido a Alfonso Amaya Estévez excede lo debido” de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para descender al caso concreto. 3.1. Alcance del recurso extraordinario de revisión 8 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Esta Colegiatura de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Así también, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. También, esta Corporación ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios11.
Asu vez, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
Norma de la cual se desprende lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 9 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.
Respecto de las causales de revisión, el Consejo de Estado en sentencia de 4 de junio de 2019, precisó que “la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite12 y sus causales generales13 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis14, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia15”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar16.
Igualmente, es de destacar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha 12 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 13 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 15 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.
Causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Frente a la anterior causal, la Sala especial en sentencia de 5 de febrero de 2019, indicó: “(…) Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.
(….) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión 11 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem (…)”17.
Esta Subsección considera que, para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe demostrar que la pensión o prestación periódica fue otorgada en violación del debido proceso; es decir, por alguna de las razones o aspectos fundamentales que integran este derecho, sin que sea válido invocar, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La carga de probar la violación del debido proceso recae en quien la alega, y dicho hecho debe estar debidamente acreditado en el expediente. Solo de este modo podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia impugnada y permitir el restablecimiento de la justicia material, como fin legítimo de esta acción especial de revisión. Respecto de la segunda causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, esto es, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Puestas, así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación por activa para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada18 que ha hecho tránsito a cosa juzgada; para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. Frente al primer cargo (violación del derecho al debido proceso). La UGPP considera que la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá modificada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurre en violación del derecho al debido proceso, pues lo procedente era que en la 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 18 Las sentencias quedaron ejecutoriadas el 8 de marzo de 2018. 12 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez reliquidación de la mesada se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores salariales.
Nótese que en el sub lite lo pretendido por la entidad de previsión social demandante bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez a adoptar la decisión censurada, toda vez que se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Alfonso Amaya Estévez. Empero, a juicio de la Subsección, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues la UGPP no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión. De ahí que, la entidad recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que lo pretendido es debatir la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.
Por ende, esta Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la entidad pensional accionarte tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, motivo por el cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Respecto del segundo cargo (Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables).
La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que las sentencias cuya revisión se pretende ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Alfonso Maya Estévez en cuantía del 75%, “con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio”, lo que a su sentir, causa un detrimento al erario, toda vez que el pensionado es 13 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; por lo que, debe aplicarse el “tiempo de servicio, la edad y la tasa de reemplazo” bajo el amparo de lo normado en la Ley 33 de 1985; esto es, teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previstos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
Ciertamente, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social de Bogotá al señor Amaya Estévez por medio de la Resolución 24856 de 25 de mayo de 2006, ni su posterior reliquidación mediante Resolución RDP 052695 de 14 de noviembre de 2013, sino la decisión adoptada por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá que ordenó la reliquidación de la pensión con la “(…) totalidad de los factores salariales devengados (…)”, la cual fue modificada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó que la reliquidación pensional se debía hacer con la inclusión de los emolumentos percibidos en el “(…) último año de servicios”.
En el citado acto administrativo, la Caja Nacional de Previsión Social de Bogotá ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez por valor de $ 1.222.290,56 con el 75% del ingreso base de liquidación, el cual se tuvo con los últimos 10 años, condicionado el disfrute a demostrar el retiro efectivo del servicio. El 6 de noviembre de 2013 el demandante solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, por lo que, mediante Resolución RDP 052695 de 14 de noviembre de 2013 se le ajusta en cuantía de $1.697.280, a partir del 1° de junio de 2013, pero con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio.
Aclarado lo anterior, se precisa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, motivo por el cual esta Subsección procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla. 14 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Abra bien, por Resolución RDP 008531 de 6 de marzo de 201819, la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a Alfonso Amaya Estévez en cumplimiento del fallo proferido por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá, modificado parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, cuyo con.
En dicha decisión se estableció: “(…) Que se procederá a dar estricto cumplimiento a la sentencia judicial en virtud de lo preceptuado por los artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo, el artículo 454 del Código Penal y los artículos 34 y 35 numeral primero respectivamente de la Ley 734 de 2002 que señalan la obligación del funcionario público de dar cumplimiento a las sentencias judiciales.
Que como quiera que revisado el cuaderno administrativo se evidencia que ya obran los certificados de factores salariales necesarios para dar cumplimiento al fallo, se procederá a revocar el acto recurrido. Que aunado a lo anterior, es pertinente señalar que como quiera que el recurrente allegó tanto tiempos de servicio como factores salariales hasta el 30 de mayo de 2013, se entenderá que la efectividad será al 01 de junio de 2013.
Que el(a) peticionario (a) ha prestado los siguientes servicios: Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 13,148 días laborados, correspondientes a 1,878 semanas. Que nació el 22 de diciembre de 1949 y actualmente cuenta con 68 años de edad. 19 Folio 220 a 224. 15 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Que el último cargo desempeñado por el peticionario (a) fue el de PROFESIONAL UNIVERSITARIO.
Que el(a) peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 22 de diciembre de 2004. Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B es procedente efectuar la siguiente liquidación así: IBL:2,646,177x75.0=$1,984,633 SON: UN MILLON NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TREINTA YTRES PESOS M/CTE.
(…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución No. 42612 del 14 de noviembre de2017, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
ARTÍCULO SEGUNDO: En cumplimiento al fallo proferido por TRIBUNALADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de fecha 25 de mayo de 2017, se Reliquida la pensión de VEJEZ del (a) señor(a) AMAYAESTEVEZ ALFONSO, ya identificado (a), en los siguientes términos: 16 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez (…)” Condensando lo anterior, se advierte que la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($ 1.697.280.00) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($1.948.633.00) corresponde a la suma de $ 251.353.
La Sala observa que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad la Ley 33 de 1985, acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201020 como criterio hermenéutico vigente para el momento en que se dictó la providencia aquí censurada, que resulta contrario al establecido en la actualidad por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
En efecto, la Sala estima que, si bien la providencia cuestionada aplicó el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado respecto a la interpretación de las normas que regulaban los factores que debían incluirse en la liquidación de la pensión de vejez, la cual se debía tasar con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio; lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos que acreditan la presunta configuración del abuso del derecho en materia pensional deben ser valorados en cada situación particular, los cuales ameritan necesariamente la intervención por parte del juez de revisión. Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que al analizar la historia laboral se encuentra probado que Alfonso Amaya Estévez laboró al servicio de la Nación Ministerio de Educación (del 09/07/1973 al 17/02/1992); en el Ministerio del Interior (22/12/1993 a 13/11/1996); y en el Ministerio de Ambiente y Vivienda (19/11/1996 a 30/05/2013); de allí que, no se advierte la configuración de una situación de abuso del derecho; contrario sensu, se observa que ocupó el cargo de docente y profesional universitario en dichas entidades por más de 20 años. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., 4 de agosto de 2010, Radicación Número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), Actor: Luis Mario Velandia, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. 17 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Lo anterior evidencia que el actor mantuvo una continuidad en dichas entidades; y que, si bien hay una variación en la asignación básica recibida en los últimos años, no se puede inferir que se presentó un incremento injustificado de su mesada pensional.
Así mismo, se precisa que la sentencia proferida por el juez de instancia dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado, lo cual se ejecutó en el artículo decimo de la Resolución RDP 008531 de 6 de marzo de 2018. Para abordar la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos similares al que nos ocupa, esta Subsección ya ha emitido pronunciamientos en diversas ocasiones.
En particular, mediante la sentencia proferida el 27 de mayo de 2021, se estableció lo siguiente21: “(…) 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-0325-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. (…)” En un caso que guarda simetría con el aquí abordado, el Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente22: “(…) 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término23 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar (…)”24”. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 23 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Por consiguiente, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá y modificado parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la pensión de vejez reconocida a Alfonso Amaya Estévez, no muestra un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se observa la existencia de un abuso palmario del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Bajo ese contexto, toda vez que en el sub lite no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida al señor Amaya Estévez fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso. - Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente. III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó parcialmente la providencia del 7 de abril de 2016 emitida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de 20 Número interno: 4992-2018 Accionante: UGPP Accionado: Alfonso Amaya Estevez Bogotá, dentro del expediente 11001-33-35-030-2015-00034-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente con radicado 11001-33-35-030-2015-00034-00 al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, a continuación, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.