CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Tema: Asuntos de competencia de las Secciones Segunda y Quinta del Consejo de Estado.

SALVAMENTO DE VOTO 1. De conformidad con el inciso segundo del artículo 129 del CPACA, y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, procedo a exponer las razones del salvamento de voto anunciado frente a la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida en el proceso de la referencia, orientadas a ilustrar mi postura en punto a que el conocimiento del asunto corresponde a la Sección Quinta de esta corporación, por tratarse de una controversia de naturaleza electoral, conforme al criterio de especialización establecido en el artículo 13 del reglamento interno del Consejo de Estado.

I. Marco normativo de la distribución de asuntos al interior del Consejo de Estado 2. El artículo 13 del reglamento interno del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 2024, establece la distribución de procesos entre las secciones atendiendo criterios de especialización y volumen de trabajo. En lo pertinente, dispone: Sección Segunda: 1.

Los procesos de simple nulidad de actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal. (…) Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones.

(Se destaca). Rad. 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II. Naturaleza de la controversia planteada 3. En el presente asunto, a través del medio de control de nulidad simple del artículo 137 del CPACA, se controvirtió la legalidad de la expresión «con la persona que ocupe el primer puesto de lista» contenida en el artículo 2.2.27.41 del Decreto 1083 de 20152, que regula el procedimiento de elección de personeros municipales. 4.

Los argumentos centrales de la demanda se estructuraron en torno a que dicha expresión normativa desconoce: (i) los artículos 313.8 de la Constitución Política y 170 de la Ley 136 de 1994, al privar a los concejos municipales del margen de libertad que les asiste para elegir a los personeros previo concurso de méritos, sin obligarlos a votar necesariamente por el primero de la lista; y (ii) los principios constitucionales de autonomía y descentralización territorial, al imponer una restricción que vacía de contenido una decisión que tiene connotaciones políticas.

A. Ausencia de elementos laborales o de seguridad social 5. Del análisis integral de la norma reglamentaria cuestionada y de los motivos de inconformidad expuestos por el accionante, resulta evidente que no se configuran los elementos que justificarían la competencia de la Sección Segunda, esto es, la existencia de «asuntos laborales y de la seguridad social» en el sentido técnico-jurídico de estas materias. 6.

La controversia no versa sobre: (i) relaciones de trabajo o empleo público en sus aspectos sustanciales; (ii) derechos, obligaciones o garantías de los trabajadores; (iii) regímenes pensionales o prestacionales; (iv) sistemas de carrera administrativa en cuanto al ingreso, permanencia, ascenso o retiro de servidores públicos; ni (v) aspectos remunerativos o prestacionales derivados de la vinculación laboral.

B. Configuración de una controversia de naturaleza electoral 7. Por el contrario, tanto la disposición normativa cuya nulidad se pretende como los fundamentos jurídicos de la demanda evidencian la existencia de una controversia de naturaleza netamente electoral, que se estructura alrededor de los siguientes elementos diferenciadores: i) El núcleo central del debate: Las facultades constitucionales y legales que asisten a los concejos municipales —órganos de representación popular democrática— para cumplir la función de «elegir» a los personeros municipales 1 ARTÍCULO 2.2.27.4 Lista de elegibles.

Con los resultados de las pruebas el concejo municipal o distrital elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles, con la cual se cubrirá la vacante del empleo de personero con la persona que ocupe el primer puesto de la lista. 2 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. Rad. 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 según el numeral 8 del artículo 313 superior y el artículo 170 de la Ley 136 de 1994. ii) El acto acusado es de contenido electoral.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha efectuado una distinción entre actos electorales y actos de contenido electoral, siendo los primeros «los contentivos de la elección, nombramiento o llamamiento, es decir, de la decisión final, mientras los segundos son los que establecen las competencias de las autoridades que intervienen en el trámite, aquellos que regulan el proceso de designación, los que prevén las condiciones mínimas que deben respetarse, y desde luego, los dictados en el procedimiento antes de la decisión definitiva, es decir, los que propician, impulsan y allanan el camino a la designación3»4.

El artículo 2.2.27.4 del Decreto 1083 de 2015 forma parte del Título 27 denominado «estándares mínimos para la elección de personeros municipales», evidenciando que su finalidad es reglamentar un proceso de elección, de manera tal que se está ante un acto de contenido electoral, por cuanto establece las condiciones que deben respetarse en dicho trámite y propicia el camino hacia la decisión final que adoptarán los concejos municipales.

Esta calificación corresponde plenamente con la competencia asignada a la Sección Quinta en el artículo 13.2 del reglamento interno, que incluye expresamente «los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral», sin limitarse únicamente a los actos electorales en sentido estricto. C. La coexistencia de elementos procedimentales y electorales 8.

Como acertadamente lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-105 de 2013, al examinar el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, el hecho de que la designación de personeros esté precedida de un concurso de méritos no significa que esté desprovista de la garantía del principio democrático, esto es, de uno de los aspectos centrales del derecho electoral: (…) encuentra la Corte que las consideraciones relativas a la anulación del principio democrático y al desconocimiento del procedimiento constitucional de elección, por 3 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 3 de noviembre de 1994, M.P. Miguel González Rodríguez, exp.

N° 3104. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de octubre de 2008, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, exp. No. 2008-00008-00. Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Mauricio Torres Cuervo, exp. No. 2011-00717-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 22 de agosto de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-25-000-2016-00137-00.

Consejo de Estado, Sección Quinta, auto 17 de septiembre de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2018-00134-00. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33-000-2020-00002- 02, M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 bloquear la dinámica natural de las corporaciones públicas como órganos que canalizan y representan la voluntad general, no son de recibo.

En primer lugar, no es cierto que la previsión normativa modifique el procedimiento constitucional de designación de los personeros. El Artículo 313 de la Carta Política establece las competencias del concejo, y en este marco dispone que debe “elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine”.

Se trata entonces de una norma de orden competencial, que únicamente atribuye a este órgano la función de elegir ciertos servidores públicos, pero que en modo alguno puede ser entendida como una norma procedimental, que fije el trámite para atender esta responsabilidad. En otras palabras, la disposición únicamente define la competencia del concejo, más no el procedimiento mediante el cual se materializa.

En segundo lugar, la suposición de que las corporaciones públicas deben deliberar y decidir discrecional y libremente, en tanto están integradas por personas que representan y actúan en nombre de la voluntad general, parte de una noción restringida del principio democrático. (…) La Carta Política postula el principio democrático en términos amplios y generosos, sin adherirse a ningún modelo en particular.

A lo sumo, en contextos o escenarios específicos, confiere prevalencia a algún u otro elemento destacado por estos paradigmas, pero en términos generales asume que estos no son excluyentes entre sí, y que más bien la actividad estatal debe encaminarse a su articulación y armonización. Es en este marco más amplio que debe examinarse el cargo por la vulneración del principio democrático.

En consonancia con los postulados de la democracia participativa, el concurso público de méritos materializa la intervención ciudadana en distintos sentidos: de un lado, porque cualquier persona que cumpla los requisitos y condiciones para ejercer el cargo de personero, puede tomar parte en el respectivo proceso de selección; esta apertura no es propia ni característica de las dinámicas informales en las que discrecionalmente los concejos conforman su repertorio de candidatos.

Y de otro lado, porque como se trata de un procedimiento público y altamente formalizado, cualquier persona puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y controvertir las eventuales irregularidades. En definitiva, la publicidad, transparencia y formalización del proceso incentivan la participación ciudadana. Se trata de un proceso democrático, no en tanto se delega en los representantes de la ciudadanía la conducción política, sino en tanto la ciudadanía interviene activamente y controla la actividad estatal.

Además, el concurso es coherente con los postulados de la democracia sustancial, pues las determinaciones en torno a la integración de las entidades estatales se estructuran alrededor de los derechos fundamentales a la igualdad, a la participación en la función pública y al debido proceso. La garantía de estos derechos no se deja librada al juego de las mayorías, sino que constituye el presupuesto fundamental, el referente y la finalidad de la actividad estatal.

Por tal motivo, las acusaciones en torno al debilitamiento del principio democrático tampoco son procedentes5. 9. En ese orden de ideas, si bien es cierto que uno de los elementos del debate planteado es la provisión del cargo a través de un concurso de méritos —aspecto 5 Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Rad. 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que tiene indudable relevancia en el procedimiento de elección—, ello no constituye razón suficiente para considerar que se está ante un asunto de naturaleza laboral por las siguientes razones: i) Objeto principal de la controversia: La presencia del concurso de méritos como mecanismo procedimental no desnaturaliza el carácter fundamentalmente electoral de la controversia, que versa sobre el alcance de las facultades constitucionales de elección que asisten a los concejos municipales. ii) Concurso de méritos como mecanismo transversal en diversos procesos de selección: El hecho de que uno de los elementos centrales del debate sea la provisión de un cargo a través de un concurso de méritos —aspecto que eventualmente podría tener connotación laboral— no constituye razón suficiente para considerar que no se está ante un asunto de naturaleza electoral.

De ser así, no podrían cuestionarse a través del medio de control de que trata el artículo 139 del CPACA6, los actos de designación de servidores públicos como el Registrador Nacional del Estado Civil7, los gerentes de las empresas sociales del Estado8, los personeros municipales9, entre otros, que también están precedidos de un concurso de méritos.

En ese orden de ideas, el concurso de méritos opera como un mecanismo procedimental que puede coexistir con procesos de naturaleza electoral, laboral o administrativa, sin que su presencia determine automáticamente la competencia, siendo necesario analizar integralmente las particularidades del asunto sometido a discusión a fin de definir a qué Sección le corresponde su conocimiento. iii) La naturaleza del cargo de personero: Este no es un cargo de carrera administrativa, sino de periodo, cuya provisión, no obstante estar precedida de concurso de méritos, conserva su carácter de elección por parte de una corporación de representación popular.

III. Conclusión 11. Por las razones expuestas, considero que el asunto de la referencia correspondía al conocimiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en asuntos electorales, y no de la Sección Segunda, por cuanto: 6 ARTÍCULO 139. NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.

Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. (…). 7 Artículo 266 de la Constitución Política y Ley 1134 de 2007. 8 Artículo 28 de la Ley 1122 de 2001. 9 Artículo 170 de la Ley 136 de 1994. Rad. 11001-03-25-000-2020-00391-00 (0847-2020) Demandante: Carlos Ossa Barrera Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 i) La controversia versa sobre la reglamentación del alcance de la facultad constitucional de los concejos municipales para elegir personeros, materia de naturaleza electoral. ii) Los argumentos de la demanda se estructuran en torno a la preservación del principio democrático y la autonomía territorial en procesos electorales. iii) No se configuran los elementos que justificarían la competencia laboral (relaciones de trabajo, carrera administrativa, seguridad social). iv) El concurso de méritos constituye un elemento procedimental que no desnaturaliza el carácter electoral del proceso de designación. v) El acto acusado constituye un acto de contenido electoral según la jurisprudencia especializada del Consejo de Estado. 12.

En consecuencia, de manera muy respetuosa, no comparto que la Sección Segunda haya tramitado y decidido la demanda de la referencia, según el reglamento interno de la corporación. En los anteriores términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx