Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CÍA S.A. EN LIQUIDACIÓN Demandado: FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN FONVALMED Temas: Contribución de valorización. Capacidad de pago de los sujetos pasivos.
Beneficio de los predios por el proyecto de valorización. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 26 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda (numeral primero) y no condenó en costas (numeral segundo).
ANTECEDENTES Por Resolución 94 de 22 de septiembre de 2014, el Director General del Fondo de Valorización del municipio de Medellín (en adelante FONVALMED) distribuyó la contribución de valorización del proyecto valorización El Poblado, decretada mediante Resolución 0725 de 2009, modificada por las Resoluciones 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014.
Para el año 2014, Inversiones Rosales Cinco S.A. era propietaria de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 143346, 283015, 283016, 283017 y 283092, que se encuentran ubicados dentro de la zona de influencia del mencionado proyecto. Por comunicación de 23 de septiembre de 2014, FONVALMED informó a Inversiones Rosales Cinco S.A. que le corresponde una contribución de valorización de $84.811.488 por los inmuebles con las referidas matrículas inmobiliarias.
El 28 de octubre de 2014, Inversiones Rosales Cinco S.A. formuló recurso de reposición contra la Resolución 094 de 2014. El recurso fue resuelto por Resolución 26387 de 6 de junio de 2015 que modificó la variable “área del lote” para la matrícula inmobiliaria 143346 y confirmó en todo lo demás. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador El 30 de abril de 2015, Inversiones Rosales Cinco S.A transfirió a J. ÁNGEL & CIA S.A.S1 el derecho de dominio de los inmuebles con matrículas inmobiliarias 143346, 283015, 283016, 283017 y 283092, por lo que mediante Resolución 28378 de 31 de julio de 2015, FONVALMED modificó el sujeto pasivo, en el sentido de trasladar el saldo de la obligación tributaria a la demandante ($84.811.488).
La demandante realizó 2 pagos a FONVALMED: uno por $62.553.870 por concepto de contribución de valorización del inmueble 143346 y otro por $17.188.928 respecto a los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 283015, 283016, 283017 y 283092. DEMANDA J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones2: “1 1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • La Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín. "Por medio de la cual se distribuye la contribución de valorización del Proyecto Valorización El Poblado, decretado por la Resolución 0725 de 2009, modificada por las resoluciones 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014", junto con la comunicación de FONVALMED fechada el 23 de septiembre de 2014 en el que se informa a la sociedad Inversiones Rosales Cinco S.A. que le corresponde una contribución de valorización total de $84.811.488 por los inmuebles que eran de su propiedad con matrículas N° 143346, 283015, 283016. 283017 y 283092: comunicación que hace parte integrante del citado acto administrativo. • La Resolución No. 26387 de 2015, proferida por FONVALMED, "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición". • La Resolución modificadora No. 28378 del 31 de julio de 2015, expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, "Por medio de la cual se modifica el sujeto pasivo de la contribución de valorización", en donde se trasladó el saldo de la contribución de valorización, asignada mediante resolución 094 de 2014 a la sociedad J.ÁNGEL S.C.C con NIT No. 8305116200, del proyecto de valorización El Poblado, sobre los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias No. 283092, 283015, 283016, 283017, 143346, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Sur. […]” 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se declare que J. ÁNGEL (tras haber adquirido por compraventa los anteriores predios) no adeuda suma alguna al FONVALMED. y por tanto, que no está obligada a pagar la suma de OCHENTA CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS M/L ($84.811.488) cifra esta que corresponde a la contribución de valorización asignada a mi representada, con ocasión de los inmuebles que ahora son de su propiedad con matrículas N° 143346. 283015, 283016, 283017 y 283092. 1 Según inscripción en el registro mercantil de 28 de diciembre de 2015, por acta de 24 de diciembre del mismo año, la asamblea de accionistas declaró a la actora disuelta y en estado de liquidación. 2 Folios 4 y 5 del c.p. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador […]” La actora invocó como normas violadas los artículos 11 y 45 del Acuerdo Municipal N° 58 de 2008 del Concejo de Medellín (Estatuto de la Contribución de Valorización del municipio de Medellín).
En la demanda y su reforma, el concepto de la violación se sintetiza así: Los actos demandados están falsamente motivados. Al realizar los estudios de prefactibilidad y factibilidad, FONVALMED debía ceñirse al Estatuto de Valorización de Medellín (Acuerdo Municipal No. 58 de 2008), según el cual, además del estudio de la capacidad de pago del sector de influencia, debe hacerse un estudio de la capacidad de pago de cada uno de los propietarios y poseedores ubicados en dicha área, estudio que no se realizó. En consecuencia, se desconoció la capacidad de pago de los contribuyentes.
Según el estudio socioeconómico del proyecto de valorización El Poblado, para estimar el ingreso medio y el gasto medio de los hogares, se realizó una encuesta aplicada a 2.994 propietarios de bienes inmuebles de uso residencial. El estudio de factibilidad reportó un censo de 134.945 inmuebles residenciales en la zona de influencia, por lo que la muestra de 2.994 inmuebles, representa un 2.22% de propietarios, que es insuficiente para determinar la capacidad de pago de los potenciales sujetos pasivos.
En lo que respecta al sector comercial y de servicios, el estudio indicó una población de 25.775 matrículas inmobiliarias en la zona de influencia del proyecto, de la cual se obtuvo una muestra de 1.817 matrículas para establecer la capacidad de pago de los propietarios y/o poseedores, que corresponde al 7.05%, que resulta poco representativa para generar una carga impositiva al total de la población comercial.
Además, en los estudios de prefactibilidad, factibilidad y socioeconómico, al igual que en los actos demandados no se indica el beneficio de cada predio por la ejecución del proyecto, de manera cualitativa y cuantitativa. A la demandante no se le comunicaron el mayor avalúo que reporta el proyecto para sus predios, ni las obras específicas del proyecto que determinan un beneficio a sus propiedades.
En consecuencia, se desconocen los principios de equidad tributaria y participación, contemplados en el Estatuto de Valorización, al igual que el principio de legalidad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA FONVALMED se opuso a las pretensiones, en los siguientes términos: El cargo de la demandante referente a determinar la capacidad de pago para cada uno de los propietarios, que cuestiona la muestra tenida en cuenta por la entidad, no tiene soporte legal y desestima la idoneidad de la Universidad Nacional que, por medio del Centro de Investigación, realizó el estudio socioeconómico a partir de una muestra susceptible de ser considerada como representativa.
La exigencia del demandante constituye un imposible material y económico, por los costos que implica la medición individual de la capacidad de pago de todos los propietarios del sector. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador El literal d) del numeral 7 del artículo 45 del Acuerdo 58 de 2008 prescribe que el estudio socioeconómico comprende los análisis económico y social de la ciudad y de los habitantes y propietarios de la zona de citación y debe incluir, entre otros aspectos, el cálculo de la capacidad de pago del sector, teniendo en cuenta ingresos y egresos, endeudamiento y capacidad de ahorro de los propietarios y poseedores del área de citación. Los principios de equidad tributaria, progresividad e igualdad se ven desarrollados en la metodología expuesta en los actos demandados, la cual se apoya en un conjunto de estudios de tipo social, económico y ambiental, entre otros.
Lo anterior permitió distribuir la contribución de valorización de acuerdo con el beneficio económico que obtiene el inmueble, teniendo presente la capacidad económica de los propietarios y poseedores. Además, se aplicó el tratamiento especial, en los predios beneficiarios (artículo 13 del Acuerdo 058 de 2008 – Estatuto de Valorización), al igual que años de gracia por situaciones especiales o calamitosas (artículo 56 del mismo Estatuto).
De acuerdo con la metodología seleccionada, con base en el artículo 8 numeral 5 del Estatuto de Valorización, no es necesario contar con avalúos de los inmuebles en particular, como lo reclama el demandante. La metodología seleccionada corresponde al doble avalúo por muestreo. Por la metodología empleada, para determinar el valor del beneficio no es requisito conocer el valor de los inmuebles, antes ni después de construidas las obras.
El haber seguido el procedimiento fijado en el Estatuto de Valorización garantiza que la contribución haya sido bien asignada. El beneficio se calculó conforme al sistema y método que aprobó el concejo municipal mediante Acuerdo 58 de 2008, dando cumplimiento al artículo 338 de la Constitución Política, sobre la representación en la fijación y certeza del tributo.
Respecto a la valorización de un predio en particular, el estudio no se efectuó predio a predio, sino a través de puntos de evaluación, que en total fueron 670 en la zona sur de la ciudad, distribuidos alrededor de todas las obras que se van a ejecutar en el proyecto. Para el cálculo del beneficio real de cada matrícula-uso (Bri) se multiplica el beneficio teórico unitario (Btu) de cada predio en el que se encuentra la matrícula-uso por el área gravable (Ai), por el factor de corrección (Fct) y por el porcentaje de desenglobe.
Una vez calculado el beneficio que recibe cada inmueble por la ejecución de las obras (matrícula - uso) y definido el presupuesto de distribución se procede al cálculo de la contribución de valorización, en proporción directa al beneficio de cada inmueble de conformidad con lo establecido en el Estatuto de la Contribución de Valorización del municipio (artículo 45 numeral 6 literal e) del Acuerdo 58 de 20083). 3“Método del factor de beneficio.
Mediante el cual se asigna la contribución a cada predio o inmueble en proporción directa al beneficio total, teniendo en cuenta los atributos y características de cada predio, empleando un coeficiente numérico." Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Los avalúos con y sin proyecto que hacen parte del estudio de valores de la tierra fueron realizados en el mismo lapso. Por tanto, las variaciones que pudieran darse por el paso del tiempo carecen de fundamento y la diferencia de los avalúos obedece exclusivamente al impacto de las obras.
Los estudios detallados del valor de la tierra, de beneficio y cálculo de la contribución de valorización de cada inmueble y propietario se encuentran a disposición del público en la página web de la entidad. Allí se puede descargar el estudio de valores de la tierra realizado por la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, en el que se describen la metodología y el procesamiento estadístico y matemático al que fue sometida la información para la consecución de los resultados usados en el cálculo del valor de contribución. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones: El sistema y método para calcular la contribución por valorización fueron establecidos en la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014 conforme lo establecido en el artículo 8 del Acuerdo 58 de 2008.
Al respecto, en el acto administrativo se precisó que la metodología del beneficio local mediante el doble avalúo por muestreo. La resolución que distribuyó la contribución por valorización El Poblado, decretada previamente, y los actos posteriores del FONVALMED cuentan con el plan de obras que se financiará con cargo a la contribución de valorización, el estudio socioeconómico que arroja la capacidad de pago de los propietarios y poseedores de la zona de influencia, que fue presentado al Concejo de Medellín y la metodología de cómo se llevaría a cabo el estudio de beneficio.
Igualmente, los actos de distribución de la contribución tuvieron en cuenta los estudios de prefactibilidad y factibilidad, utilizándose la metodología del beneficio local, mediante el doble avalúo por muestreo y establecen el beneficio, a partir del cual se adoptó la zona de influencia de los predios beneficiados, el presupuesto total del proyecto y el cálculo individual de la contribución por valorización. En relación a la capacidad de pago, FONVALMED, en convenio con el Instituto Tecnológico Metropolitano, Institución Universitaria, realizó el estudio socioeconómico del proyecto Valorización El Poblado en el año 2013, documento que contó con la participación de un equipo técnico de economistas investigadores, arquitectos investigadores y personal de la Universidad Nacional de Colombia del Centro de Estadística Aplicada a Estudios Socioeconómicos CEAES.
En dicho documento se realizó el análisis de la capacidad de pago del sector, utilizando, entre otras herramientas, la encuesta socioeconómica de una muestra representativa de propietarios de inmuebles y se concluyó la factibilidad de financiar las obras a través de la contribución por valorización. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Por lo anterior, no prospera el argumento de la demandante, según el cual debía realizarse un estudio de la capacidad de pago de cada uno de los propietarios ubicados en el área del proyecto, toda vez que esto significaría realizar más de 100.000 encuestas, lo que generaría no solo un aumento considerable para la entidad en el costo de los estudios de factibilidad, sino que afectaría el tiempo de iniciación de las obras mientras se logra encuestar a tan alto número de propietarios, por lo que la muestra representativa de propietarios a los que se les realizó la encuesta por parte del personal del Centro de Estadística Aplicada a Estudios Socioeconómicos -CEAES- de la Universidad Nacional de Colombia, cumple con lo ordenado por el Acuerdo 58 de 2008, esto es, realizar el cálculo de la capacidad de pago del sector.
El cálculo del beneficio real del inmueble puede obtenerse sin necesidad de hacer un estudio de cada inmueble. Ello además es lógico, cuando lo que se está gravando no es el inmueble mismo sino el beneficio que éste obtiene con la construcción de la obra. De las pruebas existentes y el Estatuto de Valorización se concluye que se encuentra debidamente establecido el beneficio de la obra y que no es necesario hacer avalúo de cada predio antes y después de la obra, como lo pretende la demandante.
También está probado que el FONVALMED hizo licitación pública para realizar los avalúos, que son necesarios para el cálculo de lo que deben pagar los propietarios y poseedores en la zona de citación. Fue así como en su estudio, la Lonja de Medellín definió el impacto que tenía la construcción de las obras, en cuanto a la movilidad, incremento o disminución del ruido, polución ambiental y paisajismo, aplicando un porcentaje de incremento o decremento que podía tener en cada uno de esos puntos para encontrar los beneficios que generaban las obras.
Así, determinó que, efectivamente, los predios objeto del tributo obtuvieron un beneficio económico con la implementación de la obra, situación que no logró desvirtuar la demandante. La actora no probó que su inmueble no recibió beneficio. Se limitó a decir, sin soporte alguno, que el método utilizado no es adecuado para individualizar el beneficio.
Si la demandante, no está conforme con las reglas establecidas en el Acuerdo 58 de 20084, en relación con el doble avalúo por muestreo, debió demandar dicha norma de carácter general. Los actos demandados cumplen las reglas consignadas en el Acuerdo 58 de 2008 del Concejo de Medellín, que no ha sido retirado del ordenamiento jurídico.
Condena en costas. No hay lugar a condenar en costas a la demandante, teniendo en cuenta que no se comprobó que se incurriera en ellas. RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente5: Los actos demandados están falsamente motivados. La entidad demandada no consultó la capacidad de pago de todos los sujetos pasivos de la contribución. La administración no puede concluir que los propietarios de inmuebles en la zona de influencia cuentan con capacidad de pago.
En efecto, en el anexo 3 del estudio 4 "Por medio del cual se expide el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín, se crea la Subsecretaria de Valorización y se dictan otras disposiciones" del Concejo de Medellín” 5 Índice 2 Samai. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador socioeconómico se hace referencia a una muestra del sector residencial de 1025 matrículas inmobiliarias y a otra muestra de 2294 matrículas inmobiliarias para el mismo sector.
En cualquier caso, la muestra para determinar la capacidad de pago no resulta representativa, en tanto que la primera (1025) no supera siquiera el 1% de los inmuebles residenciales en la zona de influencia (134.945) y la segunda (2294) corresponde apenas al 2.22% de tales inmuebles. En lo que respecta al sector comercial y de servicios, el estudio de factibilidad indica una población de 25.775 matrículas inmobiliarias en la zona de influencia del proyecto de la cual se obtuvo una muestra de 1.817 matrículas a efectos de establecer la capacidad de pago de los propietarios y/o poseedores, que corresponde al 7,05%, siendo ésta poco representativa para generar una carga impositiva al total de la población comercial y de servicios, lo cual va en contravía del principio de equidad.
La actora no debía probar su capacidad de pago, como erróneamente lo exige el Tribunal, pues la fijación del tributo se hizo sin hacer referencia al caso particular de la demandante. Además, el análisis de la capacidad de pago de la demandante no fue un argumento debatido en sede administrativa por lo que en ese aspecto el fallo resulta incongruente.
FONVALMED no indicó el beneficio que reporta el proyecto de valorización a los inmuebles de la actora. A la demandante no se le comunicó el mayor avalúo que reporta el proyecto para sus predios, ni las obras específicas del proyecto que determinan un beneficio a sus propiedades. FONVALMED no informó cuáles fueron los factores de los inmuebles que tuvo en cuenta para determinar que estos tienen un mayor avalúo y establecer el monto de la contribución. En los estudios y la resolución distribuidora no se observan los beneficios reportados a los inmuebles que justifiquen la carga impositiva.
Para establecer la valorización de los predios por razón de las obras, se debe determinar el valor de la propiedad sin el impacto que generan las obras y el valor agregado que se origina exclusivamente por la realización de las obras (descontando el de la tendencia normal del mercado). Errores en el cálculo de la contribución para los inmuebles de la demandante.
El estudio que arroja una mejora en movilidad sobreestima la reducción en los tiempos de viaje al incorporar obras no aprobadas en la resolución distribuidora. Los tiempos de viaje, principal factor de la metodología empleada por FONVALMED, no se reducen, aumentan como consecuencias de las obras en los tramos aledaños a los inmuebles.
Los estudios econométricos realizados señalaron que, en el mejor de los casos, el valor del suelo en la zona aledaña a los inmuebles objeto de la contribución aumentaría máximo un 2,45% y en promedio 0.79%. Al ser analizada la metodología empleada por la administración, se encontraron diferentes errores y contradicciones en los estudios que soportaron la etapa de factibilidad así: a. error estadístico en la metodología del doble avalúo por muestreo; la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia presentó dos informes finales sobre el estudio del valor del suelo, cada uno soportado en metodologías diferentes; hay inconsistencias entre las obras incluidas en los diferentes estudios y diferencia en la variable de movilidad con respecto al beneficio.
Igualmente, el estudio Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador de valores P2 (valores después de las obras) está basado en un uso incorrecto del método multicriterio de valoración donde se aplican partes de la metodología y se dejan otras por fuera a criterio del avaluador.
Esas determinaciones generan una estimación del beneficio bajo un supuesto no comprobable y ajeno a la realidad. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El FONVALMED reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El Ministerio Público conceptuó en el sentido de confirmar la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes argumentos: Contrario a lo que sostiene la recurrente, la muestra representativa de propietarios a los que se les realizó la encuesta por parte del personal del Centro de Estadística Aplicada a Estudios Socioeconómicos –CEAES– de la Universidad Nacional de Colombia, cumple lo ordenado por el Acuerdo 58 de 2008, al realizar el cálculo de la capacidad de pago del sector y el demandante no logró demostrar su falta de capacidad de pago o que otros predios tuvieran un gravamen inferior al suyo.
En los considerandos de la Resolución 094 de 2014 se estableció el método que se empleó para determinar la contribución por valorización, según el Acuerdo No. 58 de 2008, a cargo de los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados en la zona de influencia de la obra declarada de interés, que reciban un beneficio como consecuencia de la ejecución de la obra.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala define si para determinar la contribución de valorización a cargo de la actora, FONVALMED debía consultar la capacidad de pago de todos los sujetos pasivos y si indicó a la demandante el beneficio que reporta a sus inmuebles el proyecto de valorización. La Sala confirma la sentencia apelada, según el siguiente análisis: Sea lo primero precisar que la Sala no se pronuncia sobre los supuestos errores en el cálculo de la contribución de valorización, pues fueron alegados por la demandante solo con ocasión del recurso de apelación y esta no es la oportunidad para mejorar los argumentos expuestos en la demanda.
El estudio del cargo novedoso implicaría abrir una nueva discusión que excede la competencia del juzgador en segunda instancia, respecto de la cual la parte demandada no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa y el fallador de primera instancia de pronunciarse6. De la capacidad de pago de los sujetos pasivos de la contribución. Para el apelante, los actos demandados no incluyen en el estudio socioeconómico la capacidad de pago de todos los sujetos pasivos del tributo para fijar en forma 6 En el mismo sentido, ver, entre otras, las siguientes sentencias: de 28 de septiembre de 2021, expediente 24987 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, de 10 de marzo de 2022, expediente 25356, C.P. Milton Chaves García y de Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador diferencial la contribución de valorización, pues solo tiene en cuenta una muestra que no resulta representativa de los propietarios y/o poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia. Al respecto, el literal d) del numeral 7 del artículo 45 del Acuerdo 58 de 2008 prescribe que el estudio socioeconómico comprende los análisis económico y social de la ciudad y de los habitantes y propietarios de la zona de citación y debe incluir, entre otros aspectos, el cálculo de la capacidad de pago del sector, teniendo en cuenta ingresos y egresos, endeudamiento y capacidad de ahorro de los propietarios y poseedores del área de citación. La exigencia del cálculo en mención implica un análisis de la capacidad de pago del sector, de manera general, lo que significa realizar un análisis estadístico.
En ese sentido, FONVALMED, realizó el estudio socioeconómico del “Proyecto Valorización El Poblado” en el año 2013, junto con el Centro de Estadística Aplicada a Estudios Socioeconómicos-CEAES de la Universidad Nacional de Colombia. En el documento técnico del FONVALMED, denominado “Estudio del beneficio - Proyecto valorización El Poblado – factibilidad – contribución de valorización” de septiembre de 2014, se realizó una clasificación de los inmuebles ubicados en la zona de influencia del proyecto, según su uso (residencial, complementarios, comercial, servicios, industrial, vías, equipamientos, recreativo y deportivo, espacio público y lotes).
En lo pertinente, se registró un total de 52.451 bienes inmuebles de uso residencial y de 25.775 bienes inmuebles de uso comercial y de servicios. El número de inmuebles que menciona la actora (134.945) corresponde al total de inmuebles de uso residencial y de uso complementario y no exclusivamente a los inmuebles de uso residencial, como erróneamente lo afirma.
Según el estudio socioeconómico del proyecto7, para determinar la capacidad de pago de los propietarios de inmuebles de uso residencial se tuvieron en cuenta dos variables fundamentales: el ingreso total y el gasto básico, que fueron valoradas de acuerdo con una información primaria, proporcionada por una encuesta socioeconómica aplicada a una muestra de propietarios en dos tiempos (2009 -primer estudio- y 2014 -segundo estudio-) y una información secundaria, obtenida de la base catastral del municipio de Medellín. Para inmuebles de uso residencial, la encuesta se aplicó a 2.994 propietarios en 2009 y 815 propietarios en 2014, para un total de 3.809 propietarios.
Sobre la variable ingresos, la encuesta indagó acerca de datos de la vivienda y propiedad del inmueble, características y composición del hogar, activos y finanzas, ingreso mensual, gastos y dotación del hogar, al igual que tenencia de bienes, situación económica del hogar, empleo y desempleo y salud y educación, entre otros aspectos.
Y sobre la variable de gasto básico, averiguó, de manera general, por gastos mensuales del hogar en cuotas de administración o vigilancia, alimentos, licores y cigarrillos, artículos de aseo personal y del hogar, servicios públicos básicos y complementarios; centros geriátricos, parqueadero, combustible y transporte; EPS y medicina prepagada; pensión escolar y mesadas; recreación y esparcimiento y empleados del hogar. 7 Pág. 296 Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Asimismo, investigó acerca de los gastos anuales en enseres y mantenimiento, tratamientos, impuestos (predial, renta, vehicular), seguros, reparación, mantenimiento y repuestos de vehículos particulares, matrículas, vestuario, viajes y suscripciones.
Para calcular el ingreso correspondiente a los inmuebles en el sector productivo, uso comercio y servicios, se tuvo en cuenta el valor del metro cuadrado, utilizando los datos de la encuesta socioeconómica que indagó sobre uso suelos, ubicación por comuna y la distancia a diferentes centros de interés, al igual que los datos de la base catastral del municipio de Medellín. Para el efecto, la encuesta se aplicó a una población de 1.817 propietarios de la zona de influencia del proyecto.
Para el apelante, la muestra de propietarios tenida en cuenta en la aplicación de la encuesta socioeconómica no fue representativa y en ese sentido no puede ser determinante para establecer la capacidad de pago de los sujetos pasivos de la contribución de valorización. Al respecto, la muestra de propietarios de inmuebles de uso residencial correspondió al 7.26%, pues el total de inmuebles censados con este uso fue de 52.451 y no de 134.945 (valor que incluye los inmuebles de uso complementario) y la muestra de propietarios de inmuebles de uso comercial y de servicios, correspondió al 7.05%, del total de predios destinados a ese uso (25.775).
Como se precisó, el artículo 45, numeral 7, literal d) del Acuerdo 58 de 2008, exige que el estudio socioeconómico incluya “el cálculo de la capacidad de pago del sector” y no establece un mínimo para la muestra de propietarios de la zona de influencia del proyecto. Por tanto, no es dable desestimar el estudio socioeconómico, alegando una exigencia inexistente en la norma especial del tributo que se revisa.
Finalmente, la encuesta no fue la única fuente de información para la determinación de la capacidad de pago de los sujetos pasivos de la contribución, pues, además, se tuvo cuenta la base de datos de catastro del municipio de Medellín y en todo caso, para el cálculo de los ingresos y gastos de los propietarios se aplicaron ecuaciones económicas dentro del denominado “modelo de regresión” para predecir, en términos objetivos, el comportamiento de tales variables y establecer la mencionada capacidad de pago.
Los resultados de la encuesta, la información de la base de datos de catastro de Medellín y los resultados de las ecuaciones económicas en mención no fueron controvertidos por la actora para desestimar la determinación de la capacidad de pago de los sujetos pasivos de la contribución. De acuerdo con las precisiones anteriores, la entidad demandada determinó correctamente la capacidad de pago de los sujetos pasivos de la contribución. Por último, la conclusión del Tribunal acerca de que la demandante no probó su falta de capacidad de pago, no constituye un pronunciamiento extra petita, como lo sugiere la apelante.
Tal afirmación, hace parte del análisis que hizo el Tribunal sobre el cargo de la demanda, referente a la revisión individual de la capacidad económica de los sujetos pasivos beneficiados por el proyecto. En esa línea, el Tribunal consideró inviable la posibilidad de consultar la capacidad económica de cada propietario. Afirmó, además, que la demandante no acreditó la ausencia de recursos para asumir el valor determinado a su cargo, por concepto de contribución de valorización. No prospera el cargo.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Del beneficio de los predios por el proyecto de valorización. La apelante sostiene que los actos demandados no indicaron el beneficio que recibían sus predios en razón del proyecto de valorización. El artículo 5 del Acuerdo 58 de 2008 define los sujetos pasivos de la contribución de valorización y el artículo 45 de la misma normativa señala el contenido de la factibilidad, que comprende el conjunto de acciones para llevar a cabo los estudios definitivos y los diseños de construcción de la obra, que elaborará el municipio de Medellín para determinar si esta es viable de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización. Dentro de las acciones de factibilidad se enuncian las siguientes: (i) censo de inmuebles propietarios y poseedores, (ii) el estudio de beneficio, (iii) presupuesto de distribución, (iv) estudio financiero, (v) cálculo de la contribución, (vi) métodos para calcular la contribución, (vii) estudio socioeconómico, (viii) estudios técnicos, (ix) licencias y permisos y (x) análisis jurídico.
Sobre la metodología para establecer el beneficio de los predios objeto del gravamen, conforme con lo señalado en el estudio técnico aportado por la entidad demandada8, que no fue controvertido por la parte actora, se procedió de la siguiente manera: “ […] A. Cálculo del beneficio real del inmueble. Para el cálculo del beneficio real de cada matrícula-uso (Bri) se procede a multiplicar el beneficio teórico unitario (Btu) de cada predio en el que se encuentra la matrícula-uso por el área gravable (A), por el factor de corrección (Fct) y por el porcentaje de desenglobe Por ende se aplica la siguiente fórmula que establece el beneficio real de cada uno de los inmuebles: Bri= Btu Fcorrección" A, *Pde Donde: Bri= valor del beneficio real de cada inmueble ($) (Área virtual) Btu= Valor beneficio teórico unitario de cada lote (peso/mts") F.corrección =Factor de corrección A = Área gravable del lote = Área lote-Área requerida para el proyecto Pde Porcentaje de desenglobe del inmueble B. Cálculo del valor de contribución. Una vez calculado el beneficio que recibe cada inmueble por la ejecución de las obras (matrícula uso) y definido el presupuesto de distribución se procede al cálculo de la contribución de valorización, en proporción directa al beneficio de cada predio e inmueble de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 58 de 2008, artículo 45 (contenido de la factibilidad), numeral 6 (métodos para calcular la contribución), literal e (método del factor de beneficio) que dice: "Método del factor de beneficio.
Mediante el cual se asigna la contribución a cada predio o inmueble en proporción directa al beneficio total, teniendo en cuenta los atributos y características de cada predio, empleando un coeficiente numérico (…) El factor de distribución o más conocido como factor de conversión se calcula dividiendo el presupuesto de distribución por el beneficio total del proyecto.
Así, la 8 Denominado “Estudio del beneficio -Proyecto valorización El Poblado – Factibilidad – Contribución de valorización” de septiembre de 2014. Pág. 111 Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador contribución de cada predio o inmueble es igual a la multiplicación del factor de conversión por el beneficio real de cada inmueble (matrícula inmobiliaria).” Asimismo, en la Resolución 94 de 2014 que distribuyó la contribución (numeral 29 de las consideraciones), cuyo conocimiento no cuestiona la actora, se precisó que para lograr una distribución equitativa del valor total del proyecto de valorización El Poblado se utilizó la metodología de beneficio local, mediante el doble avalúo por muestreo, conforme lo establecido en el numeral 5 del artículo 8 del Acuerdo 058 de 2008, y para el cálculo de la contribución de valorización, se utilizó el método del factor de beneficio, regulado en el literal e) del numeral 6 del artículo 45 del Estatuto de Valorización.9 El doble avalúo por muestreo es una metodología prevista en el artículo 8 de Acuerdo 58 de 2008, según la cual, se debe “avaluar en un mismo periodo o fecha, la tierra, sin obra (situación actual) y con obra, como si estuviera ésta construida y en funcionamiento, considerando situaciones homogéneas y/o análogas con los predios y/o inmuebles similares.
La metodología para seleccionar el número de puntos a valuar de la zona de estudio, se realiza por un sistema de muestreo, determinando el nivel de confiabilidad y el grado de error esperados". Al dar aplicación a la metodología de doble avalúo por muestreo, previsto en el Estatuto de Valorización del municipio, no existe fundamento normativo para realizar avalúos particulares de los predios que se gravan con la contribución de valorización. Además, conforme con el artículo 11 del Acuerdo 058 de 2008, una vez realizado el avalúo por el sistema de muestreo, se individualizó el beneficio respecto de cada predio, por medio del proceso de factorización, que permite tener en cuenta las características físicas, técnicas, jurídicas y normativas de los predios, revisadas en forma particular, lo cual, en el caso concreto, se materializó por medio del estudio sobre la incidencia de los factores (uso, consolidación, potencialidad, movilidad e impacto de la construcción, en los bienes inmuebles), que se revisó en cada uno de los predios.
De acuerdo con lo expuesto, en los estudios técnicos y de factibilidad, que hacen parte integral de la Resolución 94 de 2014, se encuentra fundamentada la forma en que se estableció el beneficio que reciben los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto de valorización, incluidos los del demandante. No prospera el cargo. Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.
Condena en costas. No se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en esta instancia. 9 En similar sentido se pronuncio esta Sección en sentencia de 16 de febrero de 2023, rad. 05001-23-33-000-2015- 01668-01 [25766], C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02176-01 (27071) Demandante: J. ÁNGEL & CIA S.A. EN LIQUIDACIÓN FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
CONFIRMAR la sentencia apelada. 2. Sin costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN