Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Demandado: Contraloría General de la República1 Asunto: Proceso de responsabilidad fiscal: Elementos de la responsabilidad fiscal.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de noviembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Carolina Camacho Vergara2, en adelante la parte demandante, presentó demanda3 contra la Contraloría General de la República, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114. 1 Cfr. Caratula del expediente. 2 Por intermedio de apoderado 3 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 4 a 47 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 2 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRETENSIONES5: PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad parcial del Auto No. 042 de 21 de abril de 2014, modificado parcialmente por el Auto No. 058 del 30 de mayo del mismo año y confirmado mediante el Auto No. ORD-80112-054-2014 de 12 de junio de 2014, expedido por la Contraloría General de la República, en los siguientes apartes: • Que se declare nulo el inciso segundo del artículo segundo en el que se señala que: "[c]on ocasión al daño cuantificado en MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES (sic) SENTENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: ( ) CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 ( )". • Que se declare nulo el inciso segundo del artículo cuarto en el que se señala que: "[c]on ocasión al daño cuantificado en MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES (sic) SENTENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: ( ) CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 ( ). • Que se declare nulo el artículo sexto en el que se señala que: "[p]or las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, ( ) a título de culpa grave en cuantía de MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES (sic) SENTENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los, siguientes responsables fiscales: ( ) CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552;

( )". • Que se declare nulo el artículo séptimo en el que se señala que: "[p]or las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con cedula de ciudadanía No. 52.384.552 expedida en Bogotá, quien se desempeñó como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES SENTENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006 ( )". • Que se declare nulo el artículo octavo en el que se señala que: "[p]or las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, ( ) a título de culpa grave en cuantía 5 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 5 a 7 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 3 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES SENTENTA (sic) Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los, siguientes responsables fiscales: ( ) CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552;

( )". • Que se declare nulo el inciso segundo del artículo noveno en el aparte: "[c]on ocasión al daño cuantificado MIL en OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES SENTENTA Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($ 1.857.723.674,72), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: ( ) CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 [ ]".

(negrillas del texto original) 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] SEGUNDA PRETENSIÓN: Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la señora CAROLINA CAMACHO VERGARA no incurrió en responsabilidad fiscal dentro del proceso No. CD 000243 adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. TERCERA PRETENSIÓN: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a pagar a la señora CAROLINA CAMACHO VERGARA la suma de mil (1000) SMMLV por concepto de daños morales.

CUARTA PRETENSIÓN: Que se condene a LA NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a pagar a mi representada las costas y agencias en derecho del presente caso […]6 (negrillas y subrayado del texto original) Presupuestos fácticos 4. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones7: 5.

La Dirección de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural elaboró los términos de referencia para la celebración de un convenio cuyo objetivo sería la cooperación técnica y científica para desarrollar el diseño del programa Agro Ingreso Seguro. 6. En la cláusula segunda del Convenio núm. 078 de 2006, se estableció como “[…] actividad especifica […]” la de “[…] [e]jercer la labor de control y supervisión con el apoyo de la unidad coordinadora, de los operadores que se contraten para 6 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folio 7 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 7 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 7 a 11 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 4 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las asesorías en las campañas de divulgación, material impreso, instrumentos de información y programas de capacitación […]”. 7.

La cláusula cuarta del convenio estableció la conformación de un comité administrativo, el cual tendría a cargo las siguientes funciones: “[…] "1) Aprobar el Plan de Operaciones del Convenio y las modificaciones que sean necesarias introducir al mismo; 2) Evaluar y aprobar las adiciones y modificaciones que sea necesario introducir al convenio; 3) Establecer los criterios para la realización de las actividades programadas; 4) Señalar los lineamientos para la selección del personal que se requiera contratar para la ejecución de las diferentes actividades materia del presente convenio; 5) Coordinar y evaluar el desarrollo del presente convenio; 6) Solicitar los informes tanto técnicos como presupuestales y financieros, que considere pertinentes sobre la ejecución del Convenio; 7) Revisar, analizar y conceptuar sobre los informes de ejecución del Convenio; 8) Las demás que sean de naturaleza del Comité Administrativo del Convenio. […]” 8.

Además, “[…] la cláusula tercera del Convenio 078 de 2006 referente al Plan de Operaciones, señaló que: "[e]l desarrollo del objeto del Convenio y en particular, la ejecución de las distintas actividades del mismo se sujetarán (sic) a un Plan de Operaciones que para el fin apruebe el Comité Administrativo que se establece en este Convenio.

El plan de operaciones será elaborado por un representante del IICA y uno del MINISTERIO designados por el Comité Administrativo. […] Este plan deberá detallar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los requerimientos de personal consultor y operativo, los roles institucionales del IICA y del MINISTERIO, y la distribución presupuestal por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio. […]”. 9.

Mediante Acta núm. 1 de 25 de agosto de 2006, se aprobó el plan operativo del convenio, en el cual se dispuso “[…] [e]jercer la labor de control y supervisión, con el apoyo de la unidad coordinadora, de los operadores que se contraten para las asesorías en las campañas de divulgación, material impreso, instrumentos de información y programas de capacitación […]”. 10.

La parte demandante, quien para la época de los hechos fungía como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, fue 5 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elegida para conformar el Comité Administrativo del convenio y, en ejercicio de una de las funciones suscribió las siguientes actas: “[…] No. de Acta Fecha de suscripción del acta 1 25/08/2006 2 07/09/2006 3 13/09/2006 4 22/09/2006 5 22/09/2006 6 15/11/2006 7 11/12/2006 8 10/04/2006 9 09/05/2007 10 26/06/2007 […]” 11.

La parte demandada, mediante Auto núm. 42 de 21 de abril de 2014, expidió fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso núm. CD 000243, por medio del cual declaró responsable fiscalmente a la parte demandante. 12. Afirmó que, respecto a la parte demandante, en el fallo con responsabilidad fiscal la parte demandada, adujo que: “[…] Que dentro de las actividades que es dable desarrollar en el marco del régimen legal de ciencia y tecnología, no se encuentra la de ejecutar actividades dirigidas a la divulgación y publicidad de un programa como el de Agro Ingreso Seguro.

Ello en cuanto, a juicio de la CGR, aunque dentro de las actividades para el desarrollo de ciencia y tecnología tipificadas legalmente, se encuentra las de "[d]ifusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología" (artículo 2 del Decreto 591 de 1991), dentro de esta categoría no encaja la difusión y publicidad de un programa como el de Agro Ingreso Seguro, pues la información, publicación y divulgación en el marco de la ley de ciencia y tecnología "debe llevar a quien acceda a la misma a apropiarse de un conocimiento, a aprender una ciencia y en consecuencia poner dichos conocimientos en función de lo que necesita de manera individual y finalmente aportar en el desarrollo del Estado del cual hace parte ( )" (página 62 del Auto No.042), lo que a juicio de la CGR, no se logra a través de divulgar y publicitar un programa para incentivar la participación de la ciudadanía en el mismo.

(b) Que en tanto la señora Carolina Camacho Vergara participó como miembro del Comité Administrativo en la aprobación del Plan Operativo del Convenio 078 de 2006, elaborado y presentado por la Secretaría Técnica del convenio, a cargo de la Dirección de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tal como consta en el Acta 1 de Comité Administrativo del 25 de agosto de 2006, y que dentro del mismo se avaló la contratación de publicidad del programa Agro Ingreso Seguro, mi representada incurrió en culpa grave pues a juicio de la CGR, era evidente, que en ejecución del Convenio en cuestión, el IICA no podía contratar la divulgación y publicidad del programa Agro Ingreso Seguro. 6 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (c) Que en la medida en que se utilizaron recursos económicos para la divulgación y publicidad del programa Agro Ingreso Seguro, en lugar de utilizarlos para lo que a juicio de la CGR debe entenderse por difusión y divulgación en el marco del régimen de ciencia y tecnología, existe un detrimento patrimonial del Estado, consistente en "la pérdida de Recursos del Programa AIS por gastos distintos a difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología".

(Resalto fuera de texto). […]” 13. El Auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, revocó parcialmente el artículo séptimo del Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, respecto a la cuantía “[…] del presunto daño patrimonial en el que incurrió […]”; decisión que fue confirmada mediante Auto ORD-80112-0054-2014, por medio del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo con responsabilidad fiscal.

Normas violadas 14. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 90 de la Constitución Política. • Artículo 5, 6, 53 de la Ley 610 de 20008. • Artículo 6 de la Ley 678 de 20019. • Artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. • Artículo 101 de la Ley 1474 de 201110. Concepto de violación 15.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer Cargo: “[…] El Auto No. 042 de 21 de abril de 2014 modificado por el Auto No. 058 del 30 de mayo del mismo año y confirmado mediante el Auto No. 80112-054-2014 de 12 de junio de 2014 fue expedido con infracción de las normas en que debería fundarse […]”11 8 "[…] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]" 9 “[…] Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o e llamamiento en garantía con fines de repetición […]” 10 “[…] Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública […]” 11 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 14 a 31 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 7 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

La parte demandante fundamentó este cargo, así: 17. “[…] la condena impuesta […]” se basó en una aplicación incorrecta de las normas y los principios en que debía fundarse, toda vez que, afirmó la existencia de un daño patrimonial sin que éste realmente existiera y calificó la conducta como grave sin realizar un análisis subjetivo de la misma, además de desconocer los elementos que integran la responsabilidad fiscal. 18.

Frente a la “[…] Inexistencia de un daño cierto […]” afirmó que, la parte demandada no constató la existencia del daño, en los términos del artículo 6.° de la Ley 610, toda vez que “[…] la erogación del presupuesto estatal no se dio con ocasión de la aprobación del Plan de Operaciones del Convenio 078 de 2006 en la cual intervino mi prohijada, sino que la disposición del dinero público se había dado con anterioridad y por una única vez con la ejecución presupuestal de los recursos destinados para el convenio […]”. 19.

Al respecto, señaló que, “[…] la Cláusula Novena del Convenio 078 de 2006 se señaló expresamente que: "[l]os pagos que debe efectuar el MINISTERIO en desarrollo del presente contrato, se realizarán con cargo a la Vigencia Fiscal del 2006, según Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 172 expedido por el Jefe de Presupuesto del Ministerio el 10 de agosto de 2006" […] Quiere decir lo anterior que desde el instante en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pagó al IICA la contraprestación por el cumplimiento de sus obligaciones (momento que coincide con el del inicio de la ejecución del convenio), el dinero salió del patrimonio del Estado y, por ende, dejó de tener una naturaleza de público y se convirtió en dinero privado. […]”. 20.

Y en ese sentido, afirmó que “[…] el destino del dinero público fue uno solo: el pago de las contraprestaciones acordadas en el convenio a cargo del IICA, momento a partir del cual salió del patrimonio del Estado e ingresó en el patrimonio del organismo multilateral. De ahí que resulte imposible considerar que con las aprobaciones del Plan de Operaciones en ejecución del Convenio 078 de 2006 mi representada le hubiera causado un daño al patrimonio del Estado pues la partida presupuestal que dispuso de los recursos públicos destinados al convenio ya había sido ejecutada.

Por tanto, carece de toda lógica jurídica afirmar que mediante cada 8 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una de las actas que suscribió mi prohijada se estaba aprobando la erogación de recursos estatales que, tal como se explicó, ya no le pertenecían a la Nación, o que se malversó el dinero "público" tantas veces como actas existieron durante la ejecución de dicho convenio. […]”. 21.

Respecto al argumento según el cual “[…] No existió gestión fiscal inoportuna o ineficaz […]” precisó que, si en gracia de discusión se aceptarán las afirmaciones de la parte demandada, según la cual el dinero destinado al convenio sí eran recursos públicos, inclusive después de la ejecución presupuestal, es dable resaltar que las aprobaciones efectuadas por la parte demandante no ocasionaron un daño patrimonial. 22.

“[…] Para el caso en concreto, el título del capítulo que se ocupa de juzgar la responsabilidad fiscal de la señora Carolina Camacho Vergara es diciente del yerro jurídico en el cual incurrió la CGR por cuanto el daño era inexistente […] la CGR invirtió el concepto de daño tipificado en el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, con el ámbito funcional en el que éste debe darse.

Me explico, la Ley 610 de 2000 NO dice que la gestión fiscal inoportuna o ineficaz constituya un daño patrimonial. Por el contrario, lo que dice la ley es que para que el daño pueda considerarse como tal en el ámbito de la responsabilidad fiscal es necesario que se produzca como consecuencia directa de una gestión fiscal inoportuna o ineficaz.

Quiere decir lo anterior que NO toda gestión inoportuna o ineficaz causa un daño indemnizable en la responsabilidad fiscal. […]”. 23. Frente a lo que denominó como “[…] Inexistencia de culpa grave o dolo […]” refirió que “[…] el juicio subjetivo realizado se fundamentó en la Ley 678 de 2001 como “criterio auxiliar”, y con apoyo en ello estableció que la conducta de la señora Carolina Camacho Vergara configuró una culpa grave.

Sin embargo, ni esa previsión legal, ni la del Código Civil que se encargan de definir las nociones de dolo y culpa grave, ni las correspondientes previsiones de la Ley 610 de 2000 fueron atendidas por la CGR […]”. 24. “[…] la conducta de la señora Carolina Camacho Vergara se ajustó íntegramente a las obligaciones impuestas como miembro del Comité Administrativo que, en el caso que nos ocupa, no era otro que aprobar el Plan Operativo de un convenio en cuya celebración no participó y sobre el cual no le 9 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondía hacer un juicio de legalidad […]”, además que “[…] se encontró frente a un convenio que previó que el IICA contrataría “campañas de divulgación, material impreso, instrumentos de información y programas de capacitación”, y en ese contexto válidamente aprobó un Plan Operativo que, entre otras cosas, viabilizó el cumplimiento de esa obligación […]”. 25.

Por lo tanto, teniendo en cuenta su competencia funcional, no le era exigible realizar un juicio de legalidad sobre las condiciones pactadas en el Convenio núm. 078 de 2006; le correspondía verificar que el Plan operativo permitiera la ejecución del mismo. Segundo Cargo: “[…] El Auto No. 042 de 21 de abril de 2014, modificado por el Auto No. 058 del 30 de mayo del mismo año y confirmado mediante el Auto No. 80112-054-2014 de 12 de junio de 2014, adolece de falta y falsa motivación […]”12 26.

Reiteró los argumentos expuestos en el cargo anterior, respecto a que la erogación del presupuesto estatal no se dio con la aprobación del Plan de Operaciones del convenio, sino que la disposición de los recursos públicos se dio con anterioridad y por única vez con la ejecución presupuestal de los recursos destinados para el convenio, por lo cual los dineros no eran públicos.

Y bajo esa misma premisa, afirmó que no existió perdida o detrimento patrimonial del Estado. 27. El acto demandado adolece de falta de motivación, toda vez que, la parte demandada calificó de culpa grave la conducta de la parte demandante “[…] por el sólo hecho de aprobar el Plan de Operaciones del Convenio 078 de 2006 mediante la suscripción de las actas No. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, y 10.

Sin embargo, la CGR NO demostró que mi apoderada (sic) con la rúbrica de dichas actas buscó la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado como consecuencia de una negligencia máxima […]”. Contestación de la demanda 12 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 32 a 37 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 10 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

La parte demandada13 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así14: 29. En síntesis, los cargos propuestos en la demanda plantean argumentos en contra de la configuración de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal. 30. Y sobre el particular, señaló que la parte demandante “[…] se desempeñó en el cargo de Asesora Económica del Viceministerio de Agricultura en el periodo comprendido entre el veinte (20) de diciembre de 2004 al siete (7) de agosto de 2005; posteriormente fue nombrada como Directora de Política Sectorial encargada del dieciocho (18) de julio al siete (7) de agosto de 2005 y de manera permanente desde el cinco (5) de agosto hasta el quince (15) de julio de 2007 […]”. 31.

Se probó que la parte demandante participó activamente en el Comité Administrativo aprobando el Plan Operativo y autorizó la Contratación, situación que generó y fue determinante para la configuración del detrimento del erario público. 32. “[…] fue a través del Plan Operativo que se desviaron los recursos objeto de la investigación fiscal, en tanto que fue desde allí que se continuó con la aprobación y realización de subcontratos con objetos distintos a los de ciencia y tecnología, situación que genera una desviación al objeto del Convenio de Cooperación Científica y Tecnológica […] sin duda alguna la característica pública de los dineros involucrados en el proceso fiscal, puesto que los mismos pertenecen a rubros asignados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que al ser invertidos en la modalidad de convenio de cooperación con la entidad IICA no perdieron en ningún momento su connotación de públicos […]”. 33.

Mediante las decisiones adoptadas por los miembros del Comité Administrativo del convenio, se configuró un detrimento al patrimonio del Estado, toda vez que, se gestionaron campañas publicitarias que desconocen el componente de ciencia y tecnología, elemento esencial del Convenio núm. 078 de 2006. 13 Por intermedio de apoderado. 14 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 147 a 158 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 11 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

Afirmó que “[…] las conclusiones a las que se llegaron en cuanto a su responsabilidad fiscal están debidamente sustentadas en el acervo probatorio obrante en el expediente […] el convenio bajo análisis se celebró para la obtención de logros en ciencia y tecnología en el sector agropecuario Colombiano, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA encontró pruebas que le permitieron concluir que durante la ejecución del citado Convenio 078 de 2006, se hicieron gastos en la adquisición de bienes, productos y servicios para la “socialización y divulgación” que no poseen contenido alguno de ciencia y tecnología, y que fueron cargados a los recursos del Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica bajo el concepto de “Divulgación, validación y Socialización”.

Así, por contratos por fuera del objeto del Convenio, que ocasionaron perdida (sic) del patrimonio del Estado, que no corresponden con actividades de ciencia y tecnología, se celebraron siete (7) contratos por valor de MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SETENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($ 1 539 076 489,00) […]”. 35.

Y el nexo causal se configuró en la relación de causalidad que existió entre el daño patrimonial causado y la conducta de la parte demandante, el cual se acreditó en el proceso de responsabilidad fiscal, pues se probó que como miembro del Comité Administrativo del Convenio núm. 078 de 2006 aprobó la suscripción de contratos que se alejaron del objeto del convenio, lo que ocasionó el detrimento patrimonial del Estado. 36.

Concluyó indicando que, en los actos demandados, se probó con suficiencia la configuración de los elementos estructurantes de la responsabilidad fiscal, de conformidad con el marco legal y constitucional vigente para el momento de los hechos motivo de investigación. Alegatos de conclusión 37. El Magistrado Sustanciador, vencido el término probatorio y mediante el auto de 15 de mayo de 201915, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegarán de conclusión y le informó al Agente del 15 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folio 512 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 12 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo. 38.

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda16. 39. La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 40. El Ministerio Público guardo silencio en esta oportunidad procesal. Sentencia proferida, en primera instancia 41. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca17, mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023, resolvió: “[…]

PRIMERO. NIÉGANSE las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Carolina Camacho Vergara contra la Contraloría General de la República. SEGUNDO.- Sin condena en costas. TERCERO.- Por Secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar. CUARTO.- En firme esta providencia, remítase el proceso al Despacho del Magistrado Sustanciador para lo de su cargo […]” (negrillas de texto original) Consideraciones del Tribunal 42.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró lo siguiente: 43. Si bien la parte demandante formuló varios cargos de nulidad, la Sala observó que todos tenían que ver con los elementos de la responsabilidad fiscal, por lo que, atendiendo las facultades de interpretación del juez, agrupó los cargos así: 16 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 516 a 529 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 17 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 565 a 599 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 13 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Cargo primero. Sobre el detrimento patrimonial del Estado, la gestión fiscal y la culpa grave de la demandante […]” 44.

Como antecedentes del caso en concreto expuso que, mediante la Ley 1133 de 200718, se creó el programa denominado "[…] Agro, Ingreso Seguro – AIS […]", el cual tenía como propósito proteger los ingresos de los productores que resultaren afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía. 45.

Para el desarrollo de los objetivos de la Ley 1133 de 2007, se debían ejecutar diferentes convenios y subcontratos, entre los cuales se encontraba el Convenio núm. 078 de 2006. 46. Mencionó que algunos subcontratos, tuvieron por objeto la publicidad y promoción del programa Agro Ingreso Seguro, pese a que su objeto fue justificado bajo la modalidad de difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. 47.

Circunstancia que, a juicio de la parte demandada, generó la pérdida de los recursos destinados a la ejecución de los convenios de cooperación, producto de la gestión fiscal inoportuna e ineficaz de cada uno de los declarados responsables fiscales, en el caso de la demandante, su responsabilidad se generó en la ejecución del Convenió núm. 078 de 2006 y de los subcontratos que lo desarrollaron. 48.

Respecto al daño y a la gestión fiscal, el a quo afirmó que, “[…] el daño patrimonial de configuró con motivo de la desviación de recursos del programa Agro Ingreso Seguro a fines distintos, contrariando también lo convenido entre las partes […]”. Toda vez que, los recursos debían utilizarse en actividades relacionadas de manera directa con la ciencia y la tecnología y, no en publicidad del programa AIS. 49.

El desarrollo del objeto contractual y la ejecución de las actividades derivadas del Convenio núm. 078 de 2006, se debía sujetar al Plan de operaciones, previa aprobación del Comité Administrativo, el cual, entre otros, estaba integrado por la parte demandante. Y en atención al objeto contractual de los diferentes subcontratos ejecutados, concluyó que, los recursos públicos previstos para el 18 “[…] Por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS […]”. 14 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo del área rural a través del programa de AIS, específicamente los rubros de ciencia y tecnología del sector agropecuario fueron destinados a una finalidad distinta de la convenida. 50.

En esa medida estableció que el detrimento al erario fue de $1.857.723.674,72, suma que corresponde al dinero pagado por los contratos suscritos, “[…] en contravía de los fines […]” del programa de AIS. 51. “[…] tampoco se puede considerar que los dineros carezcan de naturaleza pública por el hecho de haber sido entregados a un contratista (IICA), porque el convenio suscrito lo obligaba a administrar los recursos del programa del AIS, destinándolo a los fines pactados con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural […]”. 52.

Frente a la calificación de la conducta gravemente culposa, el a quo afirmó que, “[…] la demandante no fue diligente en el desarrollo de sus funciones, lo que trajo como consecuencia el detrimento patrimonial endilgado […]”. La parte demandante, estaba obligada no solo a aprobar el Plan Operativo, sino a ejercer las funciones necesarias para verificar el correcto cumplimiento del mismo.

Recurso de apelación19 53. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 54. No comparte la decisión adoptada por el Tribunal, por cuanto insistió en que no existió desviación de recursos públicos “[…] e incluso si existiera dicha desviación no configura un daño patrimonial […]”, sobre el particular aseveró que, “[…] el uso indebido o desviación de los recursos no es fuente de un daño patrimonial, pues como lo manifiesta la Corte, el uso indebido atiende más a un análisis propio de si la conducta fue dolosa o culposa, y no a la existencia o no del daño. Contrario a lo planteado por la Corte, todo el esfuerzo del Tribunal Administrativo en la sentencia apelada estuvo orientado a demostrar que en el caso concreto se había configurado un daño patrimonial en tanto los contratos no tuvieron 19 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 612 a 628 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 15 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por objeto la divulgación en ciencia y tecnología, sino que se trataban de contratos de publicidad […]”. 55.

No es cierto que haya habido una desviación de los recursos públicos, por cuanto “[…] los contratos que fueron suscritos en el marco del Convenio 078 sí guardaban relación con el objeto de que debían tener, en virtud del artículo 2 del Decreto 591 de 1991 […]”, e indicó: “[…] El Tribunal no tiene en cuenta que parte de la justificación del Convenio indicaba de manera expresa que la necesidad y el conjunto de elementos que se desarrollarían con el mismo, incluía el desarrollo de campañas de divulgación (no se especifica que tuvieran que incluir contenidos científicos) para dar a conocer a los productores los instrumentos del programa y cuenten con información para acceder a ellos.

Este elemento estaba plenamente justificado, si se tiene en cuenta que el objeto del Convenio era el diseño y la implementación misma del AIS, con lo cual no es cierto, como lo dice el Tribunal, que el objeto estuviese únicamente ligado a la divulgación de contenidos científicos y tecnológicos […] es importante mencionar un elemento que el Tribunal no destacó pero que no es mejor, esto es, que el Convenio de que trata el presente caso es anterior al AIS.

De hecho, como se desprende del objeto del mismo, de este se desprendía justamente el diseño y desarrollo del AIS. Este asunto es fundamental, pues contrario a lo afirmado por el Tribunal, el Convenio abarcaba mucho más que la divulgación en ciencia y tecnología, como queda absolutamente claro al revisar las consideraciones que justificaron la suscripción del Convenio en las que de manera expresa se menciona la necesidad de implementar campañas de divulgación para que los productores conozcan los instrumentos del programa […]” 56.

“[…] Sin (sic) en gracia de discusión, se considera que sí hubo desviación de recursos, ni la Contraloría ni el Tribunal lograron probar la existencia del daño […] la desviación per se de recursos públicos no implica un daño patrimonial. Tendría para este efecto, que probarse que tal desviación causó detrimento o menoscabo al patrimonio público.

Sin embargo, en este caso dicho análisis no fue abordado por el Tribunal y lo cierto es que la CGR no probó – como tenía la carga de hacerlo – que la suscripción y ejecución de los Contratos hubiese generado un detrimento […]”. 57. Se debe valorar que en ningún momento se cuestionó si la ejecución de los contratos había sido defectuosa, si el cometido público con base en el cual se suscribieron “[…] no fue cumplido o no redundo (sic) […]” en la divulgación de los programas del AIS que tenían por objetivo hacer los procesos de transferencia tecnológica y científica.

“[…] el Tribunal y la CGR se circunscribieron a hacer un análisis restrictivo y a toda (sic) luces limitado únicamente del objeto de Los 16 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contratos, para con base en ello concluir precipitadamente que nada tenían que ver con los objetivos del Convenio y que por dicha vía existía un daño patrimonial […]”. 58.

Afirmó que contrario a lo expuesto por el Tribunal en la sentencia proferida en primera instancia, el proceso de responsabilidad fiscal sí tiene naturaleza indemnizatoria, por lo cual se hace necesario probar el daño y el perjuicio causado, al respecto señaló que “[…] la existencia del daño, no se basaron en la identificación de un menoscabo al patrimonio público, sino simplemente en una supuesta desviación de recursos públicos […]”. 59.

Reiteró que la parte demandante no era gestora fiscal, por cuanto: i) los recursos no eran públicos y; ii) su actuar no fue inoportuna, ineficaz, ni irregular. Lo anterior, lo sustentó en que, “[…] una vez se perfeccionó el pago por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al IICA, los recursos dejaron de ser públicos […]”. 60.

“[…] es posible afirmar que el destino del dinero público fue uno solo: el pago de las contraprestaciones acordadas en el Convenio a cargo del IICA, momento a partir del cual salió del patrimonio del Estado e ingresó en el patrimonio del organismo multilateral. De ahí que resulte imposible considerar que con las aprobaciones del Plan de Operaciones en ejecución del Convenio 078 de 2006 mi representada le hubiera causado un daño al patrimonio del Estado pues la partida presupuestal que dispuso de los recursos públicos destinados al convenio ya había sido ejecutada.

Por tanto, carece de toda lógica jurídica afirmar que mediante cada una de las actas que suscribió mi Poderdante se estaba aprobando la erogación de recursos estatales que, tal como se explicó, ya no le pertenecían a la Nación, o que se malversó el dinero "público" tantas veces como actas existieron durante la ejecución de dicho convenio. […]”. 61.

“[…] mi Poderdante jamás dispuso de dinero público ni ordenó la procedencia que al mismo debía dársele; al contrario, fue por expresa estipulación contractual que las partes del convenio (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e IICA) acordaron que la aprobación del destino de los dineros recursos privados que pertenecían al IICA fueran controlados y aprobados por un comité. Sin embargo, los miembros de dicho comité llamado "administrativo NO eran ordenadores del gasto 17 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público, ni tenían las facultades de disponer de bienes del Estado, por lo tanto, NO ERAN GESTORES DE RECURSOS PÚBLICOS. […]”. 62.

Finalmente, afirmó que la sentencia de 4 de febrero de 2021, pese a resolver un caso similar, no debe entenderse “[…] como si se tratara de un verdadero precedente judicial […]”, toda vez que, el alcance de la decisión es inter partes, lo cual “[…] no constituye un precedente obligatorio para la solución de otros casos […]”. Actuación en segunda instancia 63.

El Despacho Sustanciador, mediante auto de 19 de marzo de 202420, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de noviembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Alegatos de conclusión en segunda instancia 64.

Atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 24721 de la Ley 1437, sobre trámite del recurso de apelación contra sentencias, encuentra el Despacho sustanciador que: Parte demandante 65. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. Parte demandada 66.

La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 67. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. 20 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 4 “[…] Auto que admite recurso de apelación […]” 21 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 18 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 68. La Sala procederá al estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los actos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de las atribuciones ejercidas por la Nación – Contraloría General de la República; v) el marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal; vi) el marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal; vii) el marco normativo y jurisprudencial de la gestión fiscal; viii) marco normativo del daño patrimonial al Estado; ix) el marco normativo del debido proceso administrativo; x) el marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal; xi) el marco normativo del programa “Agro Ingreso Seguro – AIS”; xii) el acervo probatorio; y xiii) el análisis del caso en concreto.

Competencia 69. Vistos los artículos 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia. 70.

Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 71. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201222.

Actos acusados 22 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]” 19 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.

Los actos acusados son los siguientes23: 72.1. El Auto núm. 042 de 21 de abril de 201424 “[…] Por medio del cual se profiere fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD 000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - AIS […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República que resolvió: “[…]

ARTICULO SEGUNDO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables […], en forma solidaria, de la siguiente manera: Con ocasión al daño cuantificado en DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA “IICA”, identificado con el NIT No. 860.025.519-9, FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, identificado con C.C. No. 71.786.174;

CAMILA REYES DEL TORO, identificada con C.C. No. 52.413.453; CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZALEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962. […]

ARTÍCULO CUARTO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra FERNANDO ARBELÁEZ SOTO identificado con Cédula de Ciudadanía No. 71.786.174, quién se desempeñó como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural para la época de los hechos, a título de culpa grave, en cuantía de SIETE MIL CUATRO MILLONES CIENTO SETENTA Y SIETE MIL CIENTO SETENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA Y TRES CENTAVOS ($7.004.177.178,83), en forma solidaria de la siguiente manera: Con ocasión al daño cuantificado en DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", identificado con el NIT No. 860.025.519-9, ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA identificado con la cédula de ciudadanía número 98.563.386;

CAMILA REYES DEL TORO, identificada con C.C. No. 52.413.453; CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962; […]

ARTÍCULO SEXTO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y 23 Por la extensión de los mismos, se procede a transcribir los apartes más relevantes de la parte resolutiva, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 24 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 2 a 983 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 20 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra CAMILA REYES DEL TORO Cédula de Ciudadanía No. 52.413.453 quién se desempeñó como Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", identificado con el NIT No. 860.025.519-9, ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA identificado con la cédula de ciudadanía número 98.563.386;

CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552; FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, identificado con C.C. No. 71:786.174 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962;

ARTÍCULO SÉPTIMO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con cedula de ciudadanía No. 52.384.552 expedida en Bogotá, quien se desempeñó como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", identificado con el NIT No. 860.025.519-9, ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA identificado con la cédula de ciudadanía número 98.563.386;

CAMILA REYES DEL TORO Cédula de Ciudadanía No. 52.413.453; FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, identificado con C.C. No. 71.786.174 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962;

ARTÍCULO OCTAVO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZALEZ, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 51.747.962, quien se desempeñó como Director de Cadenas Productivas del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", identificado con el NIT No. 860.025.519- 9, FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, identificado con C.C. No. 71.786.174;

CAMILA REYES DEL TORO, identificada con C.C. No. 52.413.453; CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con C.C. No. 52.384.552 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962 y ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA identificado con la cédula de ciudadanía número 98.563.386 ARTÍCULO NOVENO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", identificado con NIT No. 860.025.519-9, en su calidad de Cooperante dentro de los Convenios de Cooperación de Ciencia y Tecnología No. 078 de 2006, 003 de 2007, 018 de 2008 y 037 de 2009, suscritos con el MADR, a título de culpa grave en cuantía de DOCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS CUARENTA PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS ($12.985.084.940,76) PESOS M/CT, en forma solidaria de la siguiente manera: 21 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con ocasión al daño cuantificado en DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes vinculados en el presente proceso: ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA identificado con C.C. Nº 98.563.386, FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, identificado con C.C. No. 71.786.174;

CAMILA REYES DEL TORO, identificada con C.C. No. 52.413.453; CAROLINA CAMACHO VERGARA, Identificada con C.C. No. 52.384.552 y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, identificada con C.C. No. 51.747.962 […]" (Negrillas del texto original) 72.2. El Auto núm. 058 de 30 de mayo de 201425, “[…] Auto por medio del cual se deciden unos recursos de reposición dentro del proceso de responsabilidad fiscal N° CD000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – AIS y se corrige un error formal de la providencia 042 de 2014 proferida en este proceso de responsabilidad fiscal […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República que resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Por las consideraciones expuestas REVOCAR PARCIALMENTE la decisión tomada por este Despacho en el artículo séptimo del resuelve del Auto No. 042 del 21 de abril de 2014, en lo referente a la cuantía del daño patrimonial fallado en contra de la responsable fiscal CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.348.552 de Bogotá; la cual para todos los efectos será la suma de MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES MIL SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($1.857.723.674,72). […]

ARTÍCULO TERCERO: Por las consideraciones expuestas CONFIRMAR ÍNTEGRAMENTE y en lo no revocado, los demás apartes del Auto No. 042 del 21 de abril de 2014 por medio del cual se profirió fallo con responsabilidad fiscal. […]” (negrillas del texto original) 72.3. El Auto núm. ORD-80112-0054-2014 de 12 de junio de 201426, “[…] Por el cual se resuelven unos recursos de apelación y el grado de consulta dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. CD000243 […]”, expedido por la Contralora General de la República que resolvió: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar los Artículos Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto, Séptimo y Octavo del Fallo No. 042 del 21 de abril de 2014, proferido por Directora Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, (En ejercicio de funciones delegadas por la Resolución Orgánica 7362 del 20 de diciembre de 2013); por medio del cual se falla con responsabilidad fiscal, en forma solidaria de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 del 2000 dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. CD 000243 en contra de las personas naturales y jurídicas 25 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 984 a 1213 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 26 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 1214 a 1425 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 22 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se relacionan a continuación, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia: […]

6. CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con cédula de ciudadanía No. 52.384.552 expedida en Bogotá, quien se desempeñó como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos. […]” Problema jurídico 73. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, determinar: 74.

Si mediante: i) el auto núm. 042 de 21 de abril de 2014; ii) el auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014; y iii) el auto núm. ORD-80112-054 de 12 de junio de 2014, se probó la gestión fiscal de la parte demandante en las actuaciones ejecutadas en el marco del Convenio núm. 078 de 2006 y que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal. 75.

Si mediante: i) el auto núm. 042 de 21 de abril de 2014; ii) el auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014; y iii) el auto núm. ORD-80112-054 de 12 de junio de 2014, se probó el daño patrimonial al Estado causado por la parte demandante con ocasión a las actuaciones desarrolladas en el marco del Convenio núm. 078 de 2006 y que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal. 76.

Si mediante: i) el auto núm. 042 de 21 de abril de 2014; ii) el auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014; y iii) el auto núm. ORD-80112-054 de 12 de junio de 2014, se probó el nexo causal entre el daño al patrimonio al Estado y que esté sea consecuencia del actuar de la parte demandante como gestor fiscal. 77. En caso negativo, se deberá determinar si es procedente o no declarar la nulidad de: i) el auto núm. 042 de 21 de abril de 2014; ii) el auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014; y iii) el auto núm. ORD-80112-054 de 12 de junio de 2014. 78.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo de las atribuciones ejercidas por la Nación – Contraloría General de la República 23 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

Visto el numeral 5.° del artículo 268 27 de la Constitución Política, el Contralor General de la República tiene como atribución “[…] [e]stablecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. 80. De la norma transcrita se colige que el Contralor General de la República, entre otros aspectos, establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, la cual, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados.

Marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal 81. El artículo 1. ° de la Ley 610, al definir el proceso de responsabilidad fiscal, establece: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 82.

Del mismo modo, el artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibidem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público 28 como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la 27 Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019 “[…] Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal […]” 28 Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”28. 24 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. 83.

Para el establecimiento de la responsabilidad fiscal la autoridad competente debe tener en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. 84. Ahora bien, la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se configura sin perjuicio de otra clase de responsabilidad. 85. Visto el artículo 5.° ibidem, los elementos de la responsabilidad fiscal son los siguientes: 86.

Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. 87. Un daño patrimonial al Estado, entendido como la lesión del patrimonio público por el menoscabo, la disminución, el perjuicio, el detrimento, la pérdida o el deterioro de bienes o recursos públicos y de intereses patrimoniales públicos, generada por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías29. 88.

Del contenido de las normas citadas supra, en la responsabilidad fiscal confluyen tres elementos: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa; y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 29 Artículo 6.° de la Ley 610 25 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.

En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.

Marco normativo del daño patrimonial al Estado 90. De conformidad con el artículo 5.° ibidem, son elementos de la responsabilidad fiscal: i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona (natural o jurídica) que realiza gestión fiscal; ii) un daño patrimonial al Estado; y iii) un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 91.

Visto el artículo 6.° de la Ley 610, por daño patrimonial al Estado se entiende “[…] la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”30 (Destacado fuera de texto). Marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal 92.

La Ley 42 reglamentó en los artículos 72 y siguientes el proceso de responsabilidad fiscal, pero no hizo mención al grado de culpa en que debían incurrir quienes tuvieran a su cargo la gestión fiscal para efectos de declarar su responsabilidad. 30 Mediante sentencia C-340 de 2007, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “o a los intereses patrimoniales del Estado” contenida en el artículo 6° de la Ley 610 de 2000, así como la inexequibilidad de las expresiones “uso indebido” e “inequitativa” contenidas en la misma disposición. 26 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.

Visto el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 610, se refirió al grado de culpa generador de responsabilidad fiscal en los siguientes términos: “[…] Artículo 4°. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad. Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve." […]”.

(Destacado fuera de texto) 94. Visto el artículo 53 de la Ley 610, respecto del mismo concepto dispuso: “[…] "Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes. […]”. (Destacado fuera de texto) 95. La Corte Constitucional31 declaró inexequibles los textos acusados con los siguientes argumentos: “[…] 6.

(…) En el marco de la responsabilidad fiscal, el criterio normativo de imputación no puede ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado. 6.1. (…) a diferencia de lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no señala un criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una razón de justicia que permita atribuir el daño antijurídico a su autor […] 6.2.

En ese contexto, es entendible que el criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal sea determinado por el legislador con base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el cual "La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva" […] 31 Corte Constitucional. Sentencia C- 619 de 8 de agosto de 2002 27 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.3.

Pero entonces, surge el siguiente cuestionamiento: ¿El legislador es autónomo para determinar la fuente de la responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de configuración política, en particular para regular los procedimientos judiciales y administrativos, aquél se encuentra sometido al conjunto de valores, principios, derechos y garantías que racionalizan el ejercicio del poder en el Estado constitucional. […] 6.4. […] El Legislador también está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos.

Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso 2° del artículo 90 de la Carta […] 6.5.

Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve […] 6.6.

Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Esos dos regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional […] 6.8.

Téngase en cuenta que ambas modalidades de responsabilidad -tanto la patrimonial como la fiscal- tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del patrimonio económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria (reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria, están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente. […] 6.11. […] desde una óptica estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus características y fines políticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad material. […]”.

(Destacado fuera de texto) 96. Conforme la sentencia citada supra, al legislador le está vedado establecer un régimen de responsabilidad patrimonial con una exigencia de conducta mayor que aquella que es utilizada para determinar la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos a través de acción de repetición, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.

Marco normativo y jurisprudencial de la gestión fiscal 28 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97. Vistos, por un lado el artículo 2.° de la Ley 4232 de 26 de enero de 199333, son sujetos de control fiscal, entre otros, “[…] los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con éstos […]”; y, por el otro, el artículo 4.° ibidem, “[…] El control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles […]”.

(Destacado fuera de texto). 98. Vistos, por un lado, el artículo 9.° ibidem, en el ejercicio del control fiscal se puede acudir a los siguientes sistemas de control: i) financiero; ii) de legalidad; iii) de gestión; iv) de resultados; v) de revisión de cuentas; y, vi) de evaluación de control interno; y, por el otro, el artículo 13 ibidem “[…] El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado […]” (Destacado fuera de texto). 99.

El artículo 3.° de la Ley 610, destaca que por gestión fiscal se entiende “[…] el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales […]” (Destacado fuera de texto). 100.

Visto el artículo 4.º ibidem, el objeto de la responsabilidad fiscal es “[…] el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal 32 Norma vigente para la época de los hechos. 33 “[…] Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen […]”. 29 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.[…]”; responsabilidad que “[…] es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]” (Destacado fuera de texto). 101.

La Sección Primera de esta Corporación, explicó que la responsabilidad fiscal necesariamente debe recaer sobre el manejo o administración de bienes, recursos o fondos públicos, y respecto de los servidores públicos y particulares que tengan a su cargo bienes o recursos del Estado sobre los cuales tengan la capacidad o poder de decisión; de ahí que, en criterio de esta Sala, para atribuir responsabilidad fiscal, resulte necesario estudiar las funciones a desempeñar por el funcionario público o el particular.

Sobre el citado asunto, consideró: “[…] La responsabilidad fiscal se deduce por la afectación del patrimonio público, tanto en forma dolosa como culposa, en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos y particulares, que manejen o administren bienes y recursos del Estado.

Vale la pena puntualizar, que la responsabilidad fiscal debe necesariamente recaer sobre el manejo o administración de bienes y recursos o fondos públicos, y respecto de los servidores públicos y particulares que tengan a su cargo bienes o recursos del Estado, sobre los cuales tengan capacidad o poder decisorio. Al revisar detenidamente las funciones asignadas a la Jefe de la Oficina Asesora en mención, se observa que no encajan dentro del concepto de gestión fiscal, por no estar referidas a la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes o recursos de la entidad, o por no implicar poder decisorio sobre dichos bienes o fondos.

Además, debe señalarse que la misma denominación del referido cargo “Jefe de Oficina Asesora de Jurídica”, es la que indica que éste tiene relación con funciones de asesoría, de conceptuar, absolver consultas y brindar soporte legal, pero no involucra poder decisorio sobre bienes o recursos del Estado, elemento necesario para pregonar responsabilidad fiscal […]”34 (Destacado fuera de texto). 102.

El pronunciamiento expuesto supra está en concordancia con la sentencia C- 840 del 9 de agosto de 2001, proferida por la Corte Constitucional que, al hablar sobre la intervención directa o contribución indirecta en la gestión fiscal ejercida por los servidores públicos o por los particulares, manifestó lo siguiente: “[…] Cuando el daño fiscal sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso de 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

CP. María Elizabeth García González. Sentencia de 19 de mayo de 2016. Número único de radicación: 68001233300020130102401. 30 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución. En los demás casos, esto es, cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal.

La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Advirtiendo que esa especial responsabilidad está referida exclusivamente a los fondos o bienes públicos que hallándose bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritos por la ley.

La gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados […]” (Destacado fuera de texto). 103. Ahora bien, es cierto que la Corte Constitucional, en esta providencia, se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión “[…] o con ocasión de ésta […]”, contenida en el artículo 1.° de la Ley 610 de 2000, en el sentido de señalar que por conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal quienes suscriben contratos con el Estado pueden, eventualmente, ser objeto de responsabilidad fiscal; sin embargo, la Corte Constitucional aclaró que la atribución excepcional de responsabilidad fiscal por aplicación de la expresión citada supra está supeditada a ciertos parámetros, lo que, en criterio de esta Sala, descarta la posibilidad de que aquella se pueda aplicar de manera objetiva.

En concreto, la Corte Constitucional, señaló: “[…] 5. Artículo 1 de la ley 610 de 2000. El demandante sostiene que el artículo 1 de la ley 610 de 2000 vulnera los artículos 90 y 267 de la Constitución, al establecer que el proceso de responsabilidad fiscal se adelanta cuando se cause un daño al patrimonio del Estado por acción u omisión en el ejercicio de la gestión fiscal, o con ocasión de ésta.

No obstante, de la lectura del cargo se desprende que la acusación del actor va dirigida solamente contra la expresión “o con ocasión de ésta”, pues considera que con ella se permite a la contraloría adelantar procesos de responsabilidad fiscal contra quienes no realizan de manera directa gestión fiscal, lo cual infringe abiertamente el artículo 267 Superior, a cuyos términos el control se ejerce sobre la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. El artículo 1 de la ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal en la siguiente forma: El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. 31 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar debe dilucidarse el contenido y alcance de la expresión “con ocasión de ésta”, a efectos de determinar si con ella se podría dar pie a un eventual rebasamiento de la competencia asignada a las contralorías en torno al proceso de responsabilidad fiscal.

Entonces, ¿qué significa que algo ocurra con ocasión de otra cosa? El diccionario de la Real Academia Española define la palabra ocasión en los siguientes términos: "oportunidad o comodidad de tiempo o lugar, que se ofrece para ejecutar o conseguir una cosa. 2. Causa o motivo porque se hace o acaece una cosa." A la luz de esta definición la locución impugnada bien puede significar que la gestión fiscal es susceptible de operar como circunstancia u oportunidad para ejecutar o conseguir algo a costa de los recursos públicos, causando un daño al patrimonio estatal, evento en el cual la persona que se aproveche de tal situación, dolosa o culposamente, debe responder fiscalmente resarciendo los perjuicios que haya podido causar al erario público.

El sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal. Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado.

De acuerdo con esto, la locución demandada ostenta un rango derivado y dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente dicha, siendo a la vez manifiesto su carácter restringido en tanto se trata de un elemento adscrito dentro del marco de la tipicidad administrativa. De allí que, según se vio en párrafos anteriores, el ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita, implícita o analógica que por su misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad de la infracción. De suerte tal que sólo dentro de estos taxativos parámetros puede aceptarse válidamente la permanencia, interpretación y aplicación del segmento acusado.

Una interpretación distinta a la aquí planteada conduciría al desdibujamiento de la esencia propia de las competencias, capacidades, prohibiciones y responsabilidades que informan la gestión fiscal y sus cometidos institucionales. Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del manejo y administración de los bienes y recursos públicos, fuerza reconocer que a las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir responsabilidades en cabeza de quienes en el manejo de tales haberes, o con ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, tanto en forma dolosa como culposa.

Y es que no tendría sentido un control fiscal desprovisto de los medios y mecanismos conducentes al establecimiento de responsabilidades fiscales con la subsiguiente recuperación de los montos resarcitorios. La defensa y protección del erario público así lo exige en aras de la moralidad y de la efectiva realización de las tareas públicas.

Universo fiscal dentro del cual transitan como potenciales destinatarios, entre otros, los directivos y personas de las entidades que profieran decisiones determinantes de gestión fiscal, así como quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, 32 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratistas y particulares que causen perjuicios a los ingresos y bienes del Estado, siempre y cuando se sitúen dentro de la órbita de la gestión fiscal en razón de sus poderes y deberes fiscales.

En concordancia con estos lineamientos estipula el artículo 7 de la ley 610: “( ) únicamente procederá derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables”. Y a manera de presupuesto el artículo 5 de esta ley contempla como uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad fiscal, “la conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal”.

(Destacado original del texto). En este orden de ideas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "con ocasión de ésta", contenida en el artículo 1 de la ley 610 de 2000, bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal […]”.

Marco normativo del debido proceso administrativo 104. Visto el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso “[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. Asimismo, “[…] [n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 105.

El Decreto 1 de 2 de enero de 198435 y la Ley 1437 regulan, de acuerdo con el régimen de transición y vigencia, los procedimientos administrativos: entendidos como el conjunto de normas a los que la autoridad acude para surtir un trámite que sirve para formar la voluntad de la administración y que culmina con un acto administrativo o una decisión que tiene efectos respecto de una situación jurídica, general, impersonal o abstracta; o individualizada, según el destinatario de la manifestación de la voluntad. 106.

Las normas citadas constituyen el marco general para el trámite de los procedimientos administrativos a los que es aplicable esa normativa, salvo el evento en que el trámite se encuentre regido por una norma especial, caso en el cual la administración tiene la obligación de aplicar ese procedimiento, por disposición expresa de los artículos 1.° del Decreto 1 de 1984 y de la Ley 1437. 35 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo” 33 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal 107.

Visto el Título II, Capítulo I de la Ley 610, sobre pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, en especial los artículos 22 a 32, en las cuales se prevé lo siguiente: 108. El principio de necesidad de la prueba en materia de responsabilidad fiscal conforme al cual, los actos administrativos que contienen los fallos de responsabilidad fiscal deben fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas al proceso, sobre el daño patrimonial y la responsabilidad del investigado36. 109.

“[…] El investigado o quien haya rendido exposición libre y espontánea podrá pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes o aportarlas. La denegación total o parcial de las solicitadas o allegadas deberá ser motivada y notificarse al peticionario, decisión contra la cual proceden los recursos de reposición y apelación […]”37. 110.

El daño patrimonial y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquier medio de prueba38 y las pruebas deberán apreciarse, en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la persuasión racional39. 111. El investigado podrá controvertir las pruebas a partir de la exposición espontánea en la indagación preliminar, o a partir de la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal40. 112.

El investigado podrá controvertir las pruebas vencido el término de traslado del auto de imputación de responsabilidad fiscal de que trata el artículo 50 de la Ley 610, y podrá presentar los argumentos de defensa frente a las imputaciones efectuadas, así como solicitar y aportar las pruebas que se pretendan hacer valer. 36 Artículo 23 37 Artículo 24 38 Artículo 25 39 Artículo 26 40 Artículo 32 34 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.

El artículo 51 de la Ley 610 regula el decreto y práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, según el cual, una vez vencido el término de traslado del auto de imputación, la Nación – Contraloría General de la República debe ordenar la práctica de las pruebas solicitadas o decretar de oficio las que considere pertinentes y conducentes. 114.

La parte interesada podrá interponer los recursos de reposición y apelación contra el auto que rechaza la solicitud de pruebas. 115. Visto el artículo 30 de la Ley 610, las pruebas recaudadas sin el lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los derechos fundamentales del investigado se tendrán como inexistentes, es decir, no podrán ser valoradas por la autoridad para determinar la responsabilidad fiscal. 116.

Visto el artículo 31 de la Ley 610, en la práctica de visitas especiales, el funcionario investigador procederá a examinar y reconocer los documentos, hechos y demás circunstancias relacionadas con el objeto de la diligencia y simultáneamente irá extendiendo la correspondiente acta, en la cual anotará pormenorizadamente los documentos, hechos o circunstancias examinados y las manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan sobre ellos las personas que intervengan en la diligencia. 117.

Cuando lo estime necesario, el investigador podrá tomar declaraciones juramentadas a las personas que intervengan en la diligencia y solicitar documentos autenticados, según los casos, para incorporarlos al informativo. 118. Visto el artículo 117 de la Ley 1474, los órganos de vigilancia y control fiscal podrán comisionar a sus funcionarios para que rindan informes técnicos que se relacionen con su profesión o especialización. Así mismo, podrán requerir a entidades públicas o particulares, para que en forma gratuita rindan informes técnicos o especializados que se relacionen con su naturaleza y objeto.

Estas pruebas estarán destinadas a demostrar o ilustrar hechos que interesen al proceso. El informe se pondrá a disposición de los sujetos procesales para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción, por el término que sea establecido por el funcionario competente, de acuerdo con la complejidad de este. Marco normativo del programa “Agro Ingreso Seguro – AIS” 35 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 119.

Vistos los artículos 64 y 65 de la Constitución Política41 vigente para la época en que sucedieron los hechos: “[…]

ARTICULO 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad […]” 120.

Las normas indicadas supra, pertenecen al capítulo de derechos sociales, económicos y culturales, en los cuales se prevé como deber a cargo del Estado la implementación de acciones dirigidas a la protección de los derechos agrarios y a la promoción, desarrollo y fomento de actividades de esta naturaleza, entendiendo que, al resultar esenciales en las dinámicas económica y social del país, son merecedoras de una especial atención dentro del marco del Estado Social de Derecho. 121.

Vista la Ley 101 de 23 de diciembre de 199342, desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, para lo cual fija los propósitos que deben ser considerados en la interpretación de sus disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales, dentro de los cuales se indican, entre otros, el impulso de la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera, y procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y de los precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la producción rural. 41 Modificado por el artículo 1.° del Acto Legislativo núm. 1 de 2023, “Por medio del cual se reconoce al campesinado como sujeto especial de protección Constitucional”. 42 Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 36 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 122.

Vista la Ley 1133 de 9 de abril de 200743, tuvo como propósito proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía, y cuyos objetivos principales fueron: i) la promoción de la productividad y mejora de la competitividad en el referido sector; y ii) la protección de los ingresos de los productores que resultaran afectados ante las distorsiones derivadas de las economías externas. 123.

El Programa “Agro Ingreso Seguro” fue integrado por dos componentes: i) los apoyos económicos directos; y ii) los apoyos a la competitividad, cuyas principales características fueron: Apoyos económicos directos 124. Visto el parágrafo 1.° del artículo 3 ibidem, los apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación económica alguna a cambio, que entregan de manera selectiva y temporal, dentro del ejercicio de una política pública, siendo potestad del gobierno nacional seleccionar, de una manera objetiva, el sector que se beneficiará y el valor de los mismos, así como determinar dentro de éstos, los requisitos y condiciones que debe cumplir quien aspire a convertirse en beneficiario. 125.

Visto el artículo 6 ibidem, sobre condiciones de los apoyos económicos directos, se indican las siguientes: “[…] 1. Los apoyos económicos directos serán de carácter transitorio y decreciente, asignándose en función del avance de los productores beneficiarios en términos de competitividad para enfrentar la competencia internacional o ser más eficientes en el mercado interno. 2.

Tendrán un valor máximo por anualidad y tipo de producto. 3. La continuidad de la asignación de estos apoyos se condicionará al cumplimiento por parte de los productores de los compromisos de desempeño, que en materia de competitividad establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, basado en los conceptos técnicos del Comité Intersectorial creado en la presente Ley. 4.

Su aplicación debe ser transparente en sus reglas de asignación, distribución y acceso. 5. En el diseño e implementación de la asignación, distribución y acceso a estos apoyos económicos, se deberá observar el principio de equidad. 6. Deben tener bajos costos de implementación, operación y acceso para los productores. […]” 43 "Por medio del cual se crea e implementa el programa "Agro, Ingreso Seguro - AIS" 37 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Apoyos a la competitividad 126.

Visto el artículo 3.° ibidem, el componente de apoyos a la competitividad busca preparar el sector agropecuario ante la internacionalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector Agropecuario. 127. Visto el artículo 5.° ibidem, sobre apoyos para la competitividad, se indican las siguientes: “[…] 1.

Los incentivos a la productividad: Este componente incluye la destinación de recursos del programa orientados a fortalecer la asistencia técnica, el desarrollo y transferencia de tecnología, así mismo promover la cultura de buenas-prácticas agrícolas y pecuarias, la asociatividad entre los productores, y cofinanciar adecuación de tierras e infraestructura de riego y drenaje. 2.

Apoyo a través de crédito: A partir de este componente se habilitarán con recursos del programa, líneas de crédito en condiciones preferenciales para fomentar la reconversión y mejoramiento de la productividad y adecuación de tierras. Adicionalmente se implementarán líneas de crédito con Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), para promover modernización agropecuaria. 3.

Apoyo a la comercialización: El programa también contempla la asignación de recursos para apoyar los procesos de comercialización. Para estos efectos, se implementarán instrumentos que respondan a las exigencias de los mercados interno y externo, tales como la trazabilidad de los productos que lo requieran e incentivos a los compradores tendientes a asegurar la absorción de productos agropecuarios en condiciones de precio justas para el productor, sólo cuando las condiciones de mercado lo exijan. […]” 128.

Visto el artículo 6 ibidem sobre recursos, se previó un monto mínimo de recursos anuales con los que contaría el programa Agro, Ingreso Seguro, así: “[…] ARTÍCULO 6o. RECURSOS. Con el fin de financiar el desarrollo del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000.00) anuales.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados como mínimo por el [Í]Indice de Precios al Consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto […]” 129. Asimismo, el parágrafo único de la norma citada supra, parametrizó los gastos de administración y operación del programa AIS, de tal manera que “[…] en el primer año, no [podían] exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos 38 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apropiados para esa vigencia. A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento (3%) del total de recursos apropiados para cada año […]”. 130.

Por último, la ley indicada dispuso que, como mínimo, cada dos años se debía evaluar la ejecución del programa, labor que habría de adelantarse por una entidad externa, independiente y de idoneidad reconocida. El resultado arrojado por el estudio permitiría definir la asignación de los recursos “[…] teniendo como parámetro el desempeño global del sector en materia de: incremento en la competitividad, crecimiento, formalización, generación de empleo y reducción de la desigualdad en el campo […]”44.

Convenios especiales de cooperación científica y tecnológica 131. Vistos los artículos 6945, 7046 y 7147 de la Constitución Política, disponen que la ciencia y la tecnología son una manifestación de la cultura que debe ser promovida por el Estado bajo el entendido de que se trata de la base para el desarrollo económico y social del país. 132.

Vista la Ley 29 de 27 de febrero de 199048, corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. 44 Artículo 7 de la Ley 1133 de 2007. 45 ARTICULO 69.

Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo […] 46 ARTICULO 70.

El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad.

El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación. 47 ARTICULO 71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura.

El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades. 48 “Por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias.”, modificada por las Ley 1286 de 2009 39 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 133.

En desarrollo de la ley indicada supra, el gobierno nacional expidió los Decretos leyes 39349 y 59150 de 1991, a través de los cuales se regularon las modalidades permitidas para la asociación entre el Estado y los particulares con el fin de desarrollar actividades científicas y tecnológicas con aportes mutuos por las partes y recursos de distinta fuente para facilitar, fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en las normas de ciencia y tecnología51. 134.

Visto el artículo 1.° del Decreto núm. 393 de 1991, previó dos tipos de asociación: i) la creación y organización de sociedades civiles y comerciales; y ii) la celebración de convenios especiales de cooperación52. 135. Los Decretos núms. 393 y 591 de 199153 permanecieron vigentes aun con la expedición de la Ley 80 de 1993, por cuanto corresponde a un régimen especial de contratación que les es aplicable al autorizar en su artículo 24, numeral 1.°, letra d), la contratación directa en aquellos casos en que el acuerdo de voluntades está dirigido al desarrollo de actividades científicas o tecnológicas.

Sin embargo, no debe perderse de vista que el artículo indicado supra, fue derogado por la Ley 1150 de 2007 en el literal e), numeral 4, del artículo 2 al disponer que los contratos para la ejecución de actividades de ciencia, tecnología e innovación pueden celebrarse por la modalidad de contratación directa. 49 «Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías». 50 «Por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas». 51 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de 11 de marzo de 2009, radicado: 25000-23-31-000-2000- 13018-01 (16653). 52 Los entes estatales pueden ejecutar actividades de ciencia y tecnología mediante los siguientes tipos de contratos: a) convenio especial de cooperación, el cual es celebrado para asociar recursos, capacidades y competencias interinstitucionales, que pueden incluir el financiamiento y administración de proyectos, y cuya regulación se encuentra en los artículo 6 a 8 del decreto 393 de 1991 y el artículo 17 del decreto 591 de 1991; b) contratos de financiamiento, regulados en el artículo 8 del Decreto-Ley 591 de 1991 y cuyo fin es financiar actividades científicas, tecnológicas y de innovación, que tendrán los alcances definidos en el artículo 8 del decreto 591 de 1991; y c) contratos para la administración de proyectos, los cuales están regulados en el artículo 9 del decreto 591 de 1991 y tienen como propósito encargar a un tercero idóneo para llevar a cabo actividades de ciencia, tecnología e innovación, y la gestión y ejecución de un proyecto en dichas materias. 53 En la actualidad, los enunciados decretos se encuentran parcialmente vigentes y contienen reglas sustanciales especiales, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-316 de 19 de julio de 1995, en la que concluyó que «[…] el decreto 393 no constituye propiamente un estatuto de contratación. Simplemente prevé entre los mecanismos de asociación para el fomento de la investigación uno especial consistente en la celebración de convenios de cooperación; de ahí la razón por la cual la ley 80 de 1993 no se ocupó de derogar tal reglamentación […]». 40 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 136.

Visto el inciso 1.° del artículo 33 de la Ley 1286 de 23 de enero 200954, prevé que “[…] Las actividades, contratos y convenios que tengan por objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las normas especiales que les sean aplicables.

En consecuencia, tales contratos se celebrarán directamente […]”. 137. En este sentido, los convenios especiales de cooperación científica y tecnológica, en lo no regulado por los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, se rigen por el estatuto general de contratación de la administración pública, y en esa medida se encuentran sometidos a las Leyes 80 de 1993, 1150 de 200755 y 1882 de 201856. 138.

Visto el inciso 4.° del artículo 13 de la Ley 80, los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales, podrían someterse a los reglamentos de dichas entidades en cuanto a los procedimientos de formación y adjudicación, cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes.

Empero, la Ley 1150 de 2007 derogó expresamente dicho inciso, previendo en su artículo 2057 la misma posibilidad, pero sujeta a ciertos condicionamientos a través de una regulación mucho más detallada que la precedente, y dispuso la prohibición de “[…] celebrar contratos o convenios para la administración o gerencia de sus recursos propios o de aquellos que les 54 «Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia y se dictan otras disposiciones». 55 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la L. 80/1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos». 56 «Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la Ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones». 57 «ARTÍCULO

20. DE LA CONTRATACIÓN CON ORGANISMOS INTERNACIONALES. Los contratos o convenios financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades. En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993.

Los recursos de contrapartida vinculados a estas operaciones podrán tener el mismo tratamiento. Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT; contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos; contratos y convenios para la operación del programa mundial de alimentos; contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la Unesco y la OIM; los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades.

Las entidades estatales no podrán celebrar contratos o convenios para la administración o gerencia de sus recursos propios o de aquellos que les asignen los presupuestos públicos, con organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional.

PARÁGRAFO 1 o. Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos.

PARÁGRAFO 2 o. Las entidades estatales tendrán la obligación de reportar la información a los organismos de control y al Secop relativa a la ejecución de los contratos a los que se refiere el presente artículo.

PARÁGRAFO 3 o. En todo Proyecto de cooperación que involucre recursos estatales se deberán cuantificar en moneda nacional, los aportes en especie de la entidad, organización o persona cooperante, así como los del ente nacional colombiano. Las contralorías ejercerán el control fiscal sobre los proyectos y contratos celebrados con organismos multilaterales». 41 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignen los presupuestos públicos, con organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional […]”. 139.

Esta Corporación58, respecto de la normativa aplicable a estos convenios, consideró: “[…] Se rigen por las normas del Derecho Privado, es decir, en armonía con lo dispuesto en los artículos 13 y 40 de la Ley 80 de 1993, por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo lo expresamente regulado en la ley de contratación pública y, por supuesto, en las normas especiales en materia de ciencia y tecnología (decretos 393 y 591 de 1991) […] De cuanto antecede se colige que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, desde su entrada en vigencia, es aplicable a los contratos que la Nación y sus entidades descentralizadas celebren para el desarrollo de las actividades de ciencia y tecnología en aquellos aspectos no regulados expresamente en los artículos 2, 8, 9, 17 y 19 del Decreto ley 591 de 1991 y en el Decreto ley 393 de 1991, como que, por ejemplo, en los procesos de selección de los contratistas se deben respetar los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, tener en cuenta las inhabilidades e incompatibilidades y aplicar las disposiciones de solución de conflictos, entre otros aspectos […]” 140.

Visto el artículo 6 del Decreto núm. 393 de 1991, y en relación con la actividad convencional del Estado en materia de ciencia y tecnología dispuso: “[…] Artículo

6. CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACION. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en el artículo segundo […]” 141.

Visto el artículo 2.° ibidem, definió como propósitos de las modalidades de asociación para actividades científicas y tecnológicas: i) la realización de proyectos de investigación científica; ii) el apoyo a la creación, fomento, desarrollo y financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo de medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales; iii) la organización de centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos e incubadoras de empresas; iv) la formación y capacitación de personas en el avance y la gestión de la ciencia y la tecnología; v) el establecimiento de redes de formación científica y tecnológica; vi) la creación, 58 Sentencia de 11 de febrero de 2009, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado 25000-23-31-000-2000-13018-01(16653). 42 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fomento, difusión e implementación de sistemas de gestión de calidad; vii) la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras; viii) la realización de actividades de normalización y metrología; ix) la creación de fondos de desarrollo científico y tecnológico, fondos especiales de garantías, así como de fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos; x) la realización de seminarios, cursos y eventos de ciencia y tecnología; y xi) el financiamiento de publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores, grupos de investigación e investigaciones. 142.

La Sala advierte finalmente que los convenios de cooperación especial se encuentran exentos de las cláusulas exorbitantes59 y que, además, no comportan un régimen de solidaridad60 entre quienes los suscriben, de tal manera que cada parte responde por las obligaciones que asume en virtud de este61, y respecto de su vigilancia, control y supervisión resultan aplicables las disposiciones generales del estatuto de contratación de la administración pública.

Los convenios de cooperación técnica y científica suscritos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro del programa AIS 143. En desarrollo de la Ley 1133, que creó el programa Agro Ingreso Seguro (AIS), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió varios convenios de cooperación técnica y científica, entre ellos, el núm. 78 de 2006 con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), que, en su cláusula segunda establece: “[…] CLÁUSULA SEGUNDA.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y ACTIVIDADES: Los objetivos específicos y actividades que den respuesta al objeto del convenio de cooperación técnica y científica, son los siguientes 1) Conformar y poner en marcha la unidad coordinadora del programa objeto del presente convenio, que tendrá a su cargo todas las labores requeridas para el diseño, montaje y puesta en marcha del 59 El parágrafo, del numeral 2, del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en lo pertinente dispone: “[…]

PARÁGRAFO. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales[…]” Modificado por el artículo 2 (numeral 4, letra e) de la Ley 1150 de 2007, por lo que no se requiere proceso de licitación pública o concurso. 60 En relación con los convenios de cooperación, su ejecución y la no existencia de solidaridad, consultar las sentencias de 23 de mayo de 2012 de la sección tercera del Consejo de Estado, expediente: 22828 y C-316 de 13 de julio de 1995, de la Corte Constitucional. 61 Artículo 7 del Decreto ley 393 de 1991: “Reglas del convenio especial de cooperación. El convenio especial de cooperación está sometido a las siguientes reglas: 1.

No existirá régimen de solidaridad entre las personas que lo celebren, pues cada una responderá por las obligaciones que específicamente asume en virtud del convenio. […]”. 43 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co componente de AMD62 y APC63 […]; 5) Preparar estudios del impacto esperado del programa sobre el ingreso rural de las familias beneficiarias y el impacto de los programas de apoyo para la competitividad; 6) Promover cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje de Programa […] “[…] CLÁUSULA TERCERA. - PLAN DE OPERACIONES: El desarrollo del objeto del Convenio y, en particular, la ejecución de las distintas actividades del mismo se sujetarán a un Plan de Operaciones que para tal fin apruebe el Comité Administrativo que se establece en este Convenio.

El Plan de Operaciones será elaborado por un representante del IICA y uno del MINISTERIO designados por el Comité Administrativo […] “[…] CLÁUSULA CUARTA. COMITÉ ADMINISTRATIVO DEL CONVENIO: Para todos o efectos de administración, coordinación y dirección del presente Convenio se establece un Comité Administrativo integrado por: A) El Viceministre de Agricultura y Desarrollo Rural, quien lo presidirá;

B) El Director de Comercio y Financiamiento del MADR; C) El Director de Política Sectorial del MADR; D) El Director de Cadenas Productivas del MADR y E) El Representante de la Oficina del IICA en Colombia, o su delegado. […]

PARÁGRAFO SEGUNDO: El Comité Administrativo del Convenio tendrá las siguientes funciones: 1) Aprobar el Plan de Operaciones del Convenio y las modificaciones que sean necesarias introducir al mismo; 2) Evaluar y aprobar las adiciones y modificaciones que sea necesario introducir al Convenio; 3) Establecer los criterios para la realización de las actividades programadas; […] 6) Solicitar los informes tanto técnicos como presupuestales y financieros, que considere pertinentes sobre la ejecución del Convenio […]”.

Acervo probatorio 144. La Sala encuentra las siguientes pruebas relevantes64: 144.1. Acta núm. 1 del Comité Administrativo. Convenio núm. 078 de 200665. 144.2. Prorroga núm. 1 al convenio especial de Cooperación Técnica y Científica núm. 078 de 200666. 144.3. Contrato de prestación de servicios profesionales independientes núm. 386 de 2006, derivado del Convenio núm. 078 de 2006 IICA-MADR67. 62 Apoyo Monetario Directo 63 Apoyo para la Competitividad 64 Las pruebas aportadas por la parte demandante.

Cfr folios 63 a 111; 210 a 250 del Cuaderno principal; y copia de los actos acusados, Cfr. Cuaderno Anexo; Las pruebas aportadas por la parte demandada. Cfr. doce (12) Cd´s en los que obra los antecedentes administrativos correspondientes al proceso de responsabilidad fiscal. 65 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 77 a 79 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 66 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 80 a 81 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 67 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 82 a 83 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 44 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 144.4.

Acta núm. 5 de 29 de septiembre de 2006, del Comité Administrativo. Convenio núm. 078 de 200668. 144.5. Informe de interventoría de 17 de octubre de 2006, del Convenio núm. 078 de 200669. 144.6. Acta núm. 6 de 15 de noviembre de 2006, del Comité Administrativo. Convenio núm. 078 de 200670. 144.7. Acta núm. 6 del Comité Interventor de 6 de diciembre de 2006, del Convenio núm. 078 de 200671. 144.8.

Acta núm. 7 de 11 de diciembre de 2006, del Comité Administrativo. Convenio núm. 078 de 200672. 144.9. Informe del Comité Interventor de 14 de diciembre de 200673. 144.10. Informe del Comité Interventor de 22 de enero de 200774. 144.11. Informe del Comité Interventor de 3 de abril de 200775. 144.12. Acta núm. 7 del Comité Interventor de 9 de abril de 2007, del Convenio núm. 078 de 200676. 68 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 84 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 69 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 85 a 86 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 70 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 89 a 90 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 71 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 91 a 92 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 72 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 93 a 95 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 73 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 96 a 97 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 74 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 98 a 99 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 75 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 100 a 102 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 76 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 103 a 104 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 45 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 144.13.

Acta núm. 8 de 10 de abril de 2007, del Comité Administrativo. Convenio núm. 078 de 200677. 144.14. Términos de referencia para la adición del Contrato núm. 443 de 2006, dentro del Convenio núm. 078 de 200678. 144.15. Antecedentes administrativos del proceso de responsabilidad fiscal núm. 000243, en medio magnético (contenido en 12 CD´s)79. 144.16.

Auto núm. 042 de 21 de abril de 201480 “[…] Por medio del cual se profiere fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD 000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - AIS […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría general de la República. 144.17. Auto núm. 058 de 30 de mayo de 201481, “[…] Auto por medio del cual se deciden unos recursos de reposición dentro del proceso de responsabilidad fiscal N° CD000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – AIS y se corrige un error formal de la providencia 042 de 2014 proferida en este proceso de responsabilidad fiscal […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. 144.18.

Auto núm. ORD-80112-0054-2014 de 12 de junio de 201482, “[…] Por el cual se resuelven unos recursos de apelación y el grado de consulta dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. CD000243 […]”, expedido por la Contralora General de la República. 145. La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156483, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre 77 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 105 a 108 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 78 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 109 a 111 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 79 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Testigo Documental CE CD Folio 117 (.pdf) […]” 80 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 2 a 983 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 81 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 984 a 1213 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 82 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Anexo Folios 81 al 800 (.pdf) […]” folios 1214 a 1425 PDF 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOANEXOFOLIOS8_20240313172856. 83 Artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. 46 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Análisis del caso en concreto 146. De manera previa, esta Sala advierte que esta Sección, efectuó el estudio de los mismos actos acusados, mediante la sentencia de 4 de febrero de 202184, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Mario Andrés Soto Ángel, quien también fue declarado responsable fiscal. 147.

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 148. La parte demandada mediante los actos acusados, declaró responsable fiscal a la parte demandante, a título de culpa grave, quien para la época de los hechos se desempeñó como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y fue miembro del Comité Administrativo el Convenio núm. 078 de 2006, el cual se suscribió entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA85, con la finalidad de desarrollar la política pública de Agro Ingreso Seguro, con lo cual, por las conductas desplegadas en torno á mencionado convenio le causó un daño patrimonial al Estado.

Del programa Agro Ingreso Seguro 149. Sobre el particular, esta Sala considera pertinente traer a colación el contenido y finalidad del programa Agro Ingreso Seguro y los hechos más relevantes en los que se fundamentó la responsabilidad fiscal de la parte demandante. 84 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. Núm. 25000234100020150018001. Sentencia de 4 de febrero de 2021. 85 El Instituto Interamericano de cooperación para la Agricultura – IICA, es el organismo especializado en agricultura del Sistema Interamericano que apoya los esfuerzos de los Estados Miembros para lograr el desarrollo agrícola y el bienestar rural.

Cfr. Página web “[https://iica.int/es/about-us/main]” 47 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 150. La Ley 1133 de 9 de abril de 200786, tuvo por objeto “[…] la creación e implementación del programa "Agro, Ingreso Seguro - AIS", destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía. […]”. 151.

El artículo 3.° ibidem, estableció dos componentes del programa: i) los apoyos económicos directos, el cual tenía como propósito proteger los ingresos de los productores durante un período de transición, y esperaba mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversión; y ii) el apoyo a la competitividad que buscó preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector Agropecuario. 152.

Respecto al apoyo para la competitividad, el artículo 5.° ibidem, señaló: “[…] Los Incentivos para la Competitividad tendrán en cuenta las cadenas productivas y estarán determinados por los siguientes instrumentos: 1. Incentivos a la productividad: Este componente incluye la destinación de recursos del programa orientados a fortalecer la asistencia técnica, el desarrollo y transferencia de tecnología, así mismo promover la cultura de buenas-prácticas agrícolas y pecuarias, la asociatividad entre los productores, y cofinanciar adecuación de tierras e infraestructura de riego y drenaje. […]” 153.

El artículo 8.° ibidem, creó Comité Intersectorial del Programa Agro, Ingreso Seguro - AIS" como ente asesor, el cual entre otras, tendría la función de asesorar “[…] al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en la distribución de los recursos aprobados para cada vigencia entre los componentes del programa. Los recursos destinados a los apoyos a la competitividad, no podrán ser inferiores al cuarenta por ciento (40%) del valor total del programa en cada año. Los apoyos económicos directos, no excederán los primeros seis (6) años de ejecución, del programa. […]”. 154.

Sobre el particular, el artículo 6.° ibidem, dispuso que con el fin de financiar el programa AIS “[…] el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos 86 “[…] Por medio del cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS” […]” 48 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ($400,000,000,000,00) ya partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($500,000,000,000,00) anuales.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados como mínimo por el índice de Precios al Consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto. […]”. 155. A efectos de desarrollar lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 5.° ibidem, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA, una serie de convenios de cooperación científica y tecnológica, entre ellos el Convenio núm. 078 de 2006. 156.

Entre las pruebas obrantes en el proceso, se encuentra el documento de justificación técnica para la suscripción de los convenios de cooperación con el IICA en el cual se indicó que “[…] Para desarrollar el programa y puesta en marcha del AIS es necesaria la contratación de una entidad de reconocida idoneidad que facilite la ejecución de los recursos presupuestados para este componente en el marco del programa para la implantación del fondo de comercialización de productos agropecuarios a nivel nacional, mediante el cual se permite el otorgamiento de incentivos a la producción cuando se considere necesario […]”87. 157.

En el documento de términos de referencia se planteó como justificación para la suscripción del convenio con el IICA, el siguiente: “[…] El proceso de internacionalización de la economía ha conllevado a la suscripción del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, con el cierre de las negociaciones, el Gobierno Nacional ha abierto las puertas de manera permanente y con reglas estables al mercado americano para la inmensa mayoría de los productos nacionales.

Sin embargo, en consideración que un proceso de esta naturaleza conlleva una exposición de la producción nacional a la competencia externa, donde el sector agropecuario es particularmente sensible al fenómeno del comercio exterior, principalmente en algunos productos que pueden quedar expuestos a la competencia mundial en donde se evidencian múltiples distorsiones fruto de los subsidios, los avances tecnológicos y los hábitos de consumo de nuestros socios comerciales, es necesario establecer programas que permitan minimizar los efectos.

Con estos argumentos el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presento ante el Honorable Congreso del la República un proyecto de Ley, el cual tiene como objeto la creación del programa "Agro, Ingreso Seguro - AIS", destinado a proteger los ingresos de los productores que lo requieran, ante las distorsiones derivadas de los 87 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folio 210 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 49 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía colombiana.

Por lo anterior, en el marco de política agropecuaria se considera necesario el apoyo del gobierno Nacional a los productos más sensibles a la firma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos, evitando el deterioro de las condiciones de vida del productor por efectos adversos del mercado y para protegerlo de los riesgos inherentes a la comercialización del producto.

La contratación con el Instituto Interamericano de Cooperación Agropecuaria obedece a: En un organismo de carácter internacional con el cual este Ministerio ha celebrado en varias oportunidades convenios de cooperación, contando con una estructura institucional, administrativa, técnica y física apropiada para el manejo de los recursos. […]”. 158.

Y como objetivos, actividades específicas y compromisos se pactó lo siguiente: “[…] Objetivos Cooperación técnica y científica entre el Ministerio y el IICA para desarrollar el diseño y puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro-AIS Actividades específicas • Conformar y poner en marcha la unidad coordinadora del programa AIS que tendrá a su cargo todas las labores requeridas para el diseño, montaje y puesta en marcha del componente de apoyos monetarios directos (AMD) y apoyos para la competitividad (APC) • Financiar la labor de control y supervisión por parte de la unidad coordinadora, así como financiar a los operadores para la ejecución del registro, verificación y atención de quejas y reclamos de los potenciales beneficiarios del programa tanto para los ADC como para los APC • Desarrollar las actividades necesarias para desarrollar una auditoría externa del programa • Ejercer la labor de control y supervisión con el apoyo de la unidad coordinadora, de los operadores que se contraten para las asesorías en las campañas de divulgación, material impreso, instrumentos de información y programas de capacitación. • Preparar los estudios del impacto esperado del programa sobre el ingreso rural de las familias beneficiarias y el impacto de los programas de apoyo para la competitividad. • Promover la cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje del Programa. […] Compromisos El IICA se compromete a: • Apoyar a los representantes del IICA y del MINISTERIO designados por el Comité Administrativo, en la elaboración del plan de operaciones y en las modificaciones que se requieran introducir al mismo 50 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Presentar al comité administrativo dentro de los quince días calendario siguientes al perfeccionamiento del mismo, el plan de operaciones para la ejecución del convenio • Concurrir a la ejecución del convenio con los aportes que el entregue el Ministerio y de conformidad con lo establecido en el plan de operaciones • Efectuar las contrataciones que se requieran para la ejecución de las diferentes actividades del convenio teniendo en cuenta los términos de referencia y las recomendaciones y condiciones que le suministre el Ministerio a través de la Dirección de Comercio y Financiamiento. • Presentar informes bimensuales con la ejecución técnica y financiera y un informe final con el detalle de todas las actividades efectuadas en el marco del Convenio. • Poner a disposición del convenio tanto su sede o agencia de cooperación en Colombia como la hemisférica, personal directivo, científico, técnico, administrativo y de operación para la óptima ejecución del objeto contractual • Proveer el apoyo logístico necesario y organizar las actividades que tengan que ver con el convenio • Nombrar profesionales de las más altas calificaciones profesionales y técnicas para la ejecución de las diferentes actividades • Brindar acompañamiento científico, técnico y administrativo en la ejecución de las diferentes actividades • Efectuar la revisión de los informes de los consultores contratados y ponerlos a consideración del comité interventor • Cumplir oportunamente y con eficiencia todas las obligaciones derivadas del presente convenio • Administrar adecuadamente los recursos recibidos • Ejecutar las acciones adicionales requeridas para asegurar el éxito del convenio El Ministerio se compromete a: • Aportar los recursos financieros acordados • Orientar y apoyar de acuerdo a los lineamientos de política sectorial las acciones a adelantarse en le (sic) marco del convenio • Apoyar a los representantes del IICA y el MINISTERIO en la elaboración y ajustes al plan de operaciones • Adelantar las acciones tendientes a garantizar la disponibilidad oportuna de recursos • Ejercer la coordinación necesaria para lograr la participación de otras entidades públicas y privadas para asegurar el éxito de las actividades previstas en el Plan de operaciones • Recomendar a través de la Dirección de Comercio y Financiamiento los términos de referencia requeridos para las contrataciones que deba realizar el IICA • Controlar la ejecución del convenio por medio de un comité interventor. […]”88 159.

El Convenio núm. 078 de 2006, tuvo como objeto la cooperación técnica y científica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA, con el propósito de desarrollar el diseño y puesta en marcha del programa Agro, Ingreso Seguro – AIS, y el cual tuvo como objetivos específicos y actividades las siguientes: “[…] CLÁUSULA SEGUNDA.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y ACTIVIDADES: Los objetivos específicos y actividades que den respuesta al objeto del convenio de cooperación técnica y científica, son los siguientes 1) Conformar y poner en marcha la unidad coordinadora del programa objeto del presente convenio, que tendrá a su 88 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 211 a 2014 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 51 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo todas las labores requeridas para el diseño, montaje y puesta en marcha del componente de AMD89 y APC90 2) Financiar la labor de control y supervisión por parte de la unidas coordinadora, así como financiar a los operadores para la ejecución del registro, verificación y atención de quejas y reclamos de los potenciales beneficiarios del programa tanto para los AMD como para los APC. 3) Desarrollar las actividades necesarias para poner en marcha una auditoría externa del programa; 4) Ejercer la labor de control y supervisión con el apoyo de la unidad coordinadora, de los operadores que se contraten para las asesorías en campañas de divulgación, material impreso, instrumentos de información y programas de capacitación; 5) Preparar estudios del impacto esperado del programa sobre el ingreso rural de las familias beneficiarias y el impacto de los programas de apoyo para la competitividad; 6) Promover cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje de Programa. 7) Las demás que se establezcan en el Plan de Operaciones del Convenio, tendientes al cumplimiento del objetivo propuesto. […]”. 160.

En la cláusula tercera del convenio, se estableció el plan de operaciones en los siguientes términos: “[…] CLÁUSULA TERCERA. - PLAN DE OPERACIONES: El desarrollo del objeto del Convenio y, en particular, la ejecución de las distintas actividades del mismo se sujetarán a un Plan de Operaciones que para tal fin apruebe el Comité Administrativo que se establece en este Convenio.

El Plan de Operaciones será elaborado por un representante del IICA y uno del MINISTERIO designados por el Comité Administrativo. El Plan de Operaciones se deberá elaborar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al perfeccionamiento del presente Convenio. Este Plan deberá detallar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los requerimientos de personal consultor y operativo, los roles institucionales del IICA y del MINISTERIO y la distribución presupuestal por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio […]”. 161.

Y en la cláusula cuarta, se fijaron unos parámetros respecto al comité administrativo del convenio así: “[…] CLÁUSULA CUARTA. COMITÉ ADMINISTRATIVO DEL CONVENIO: Para todos o efectos de administración, coordinación y dirección del presente Convenio se establece un Comité Administrativo integrado por: A) El Viceministre de Agricultura y Desarrollo Rural, quien lo presidirá;

B) El Director de Comercio y Financiamiento del MADR; C) El Director de Política Sectorial del MADR; D) El Director de Cadenas Productivas del MADR y E) El Representante de la Oficina del IICA en Colombia, o su delegado.

PARÁGRAFO PRIMERO: El Comité Administrativo del Convenio tendrá una Secretaría Técnica que será ejercida o por un funcionario de la Dirección de Comercio y Financiamiento o por uno de la Dirección de Política Sectorial;

PARÁGRAFO SEGUNDO: El Comité Administrativo del Convenio tendrá las siguientes funciones: 1) Aprobar el Plan de Operaciones del Convenio y las modificaciones que sean necesarias introducir al mismo; 2) Evaluar y aprobar las adiciones y modificaciones que sea necesario introducir al Convenio; 3) Establecer los criterios para la realización de las actividades programadas; 4) Señalar los lineamientos para la selección del personal que se requiera contratar para la ejecución de las diferentes actividades materia del presente convenio; 5) Coordinar y evaluar el desarrollo del presente convenio; 6) Solicitar los informes tanto técnicos como 89 Apoyo Monetario Directo 90 Apoyo para la Competitividad 52 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestales y financieros, que considere pertinentes sobre la ejecución del Convenio; 7) Revisar, analizar y conceptuar sobre los informes de ejecución del Convenio; 8) Las demás que sean de la naturaleza del Comité Administrativo del Convenio. […]”. 162.

El valor del convenio ascendió a la suma de tres mil noventa y ocho millones trescientos treinta y tres mil ochenta y cinco pesos m/cte ($3.098.333.085), dinero que debía ser aportado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al IICA para la ejecución del proyecto y, el cual debía ser pagado en tres contados así: i) el primer pago correspondiente al 40% del aporte, desembolsado dentro de los 30 días siguientes a la fecha de aprobación de la garantía única de cumplimiento que debía constituir el IICA, una vez aprobado el Plan de Operaciones del mismo por parte del Comité Administrativo del convenio; ii) el segundo pago equivalente al 30% del aporte y, seria cancelado a los 2 meses siguientes a la fecha de aprobación del Plan de Operaciones del convenio, y iii) el tercer y último pago correspondiente al 30% restante del aporte y se pagaría a los 4 meses siguientes a la fecha de aprobación del Plan de Operaciones del convenio. 163.

Adicionalmente, se autorizó que del aporte entregado por parte del Ministerio al IICA, se dispusiera del 5% a título de aportes para la ejecución de las diferentes actividades, tales como, la asignación del personal asistencial y administrativo, la organización de eventos y reuniones, los servicios de comunicación, los materiales requeridos para informes y publicaciones y los costos de operación de equipos o instalaciones necesarios para la adecuada ejecución del convenio. 164.

Acorde a lo pactado en el Convenio núm. 078, el Comité Administrativo integrado, entre otros, por la parte demandante, presentó el Plan Operativo del convenio así: PLAN OPERATIVO CONVENIO AIS ACTIVIDAD 2006-2007 MONTAJE Y COORDINACIÓN PROYECTO AIS 570.000.000 DIVULGACIÓN, SOCIALIZACIÓN Y VALIDACIÓN 1.550.000.000 EVALUACIÓN CONVOCATORIA DE RIEGO 200.000.000 INTERVENTORIA 23.418.431 COSTOS OPERATIVOS 154.916.654 EVALUACIÓN EXTERNA 300.000.000 53 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”91 165.

En el Acta núm. 1 de 25 de agosto de 2006 del Comité Administrativo del Convenio núm. 078, del cual hacía parte la señora Carolina Camacho Vergara, se aprobó la firma de un otrosí ampliando el término de ejecución del mismo convenió hasta el 31 de diciembre 200792, en consideración a las actividades que debían desarrollarse conforme a los objetivos del mismo, e igualmente, se aprobó “[…] la contratación de la personas con cargo al rubro “Montaje y Coordinación Proyecto AIS” del Plan de Operaciones y de la firma de publicidad […], con cargo al rubro “Divulgación, Socialización y validación” […]”. 166.

Mediante Acta núm. 005 de 29 de septiembre de 2006 del Comité Administrativo del Convenio núm. 078, del cual hacía parte la señora Carolina Camacho Vergara, presentó modificaciones al Plan Operativo del convenio así: “[…] […]”93 167. Y, propuso la contratación de la firma Initiative Media Colombia S.A., con el objeto de “[…] Llevar a cabo las labores necesarias para el diseño y ejecución de una campaña de divulgación y comunicaciones incluyendo un plan de medios que logre la promoción, posicionamiento y consolidación a nivel nacional, regional y local del programa “Agro, Ingreso Seguro” […]”. 91 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 77 a 79 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 92 “[…] Prorroga No. 1 al Convenio Especial de Cooperación Técnica y Científica No. 078 de 2006 […]” Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 80 a 81 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 93 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folio 84 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502.

TOTAL CONVENIO 3.098.3333.085 PLAN OPERATIVO CONVENIO AIS ACTIVIDAD 2006-2007 MONTAJE Y COORDINACIÓN PROYECTO AIS 790.000.000 DIVULGACIÓN, SOCIALIZACIÓN Y VALIDACIÓN 2.103.349.843 INTERVENTORIA 23.416.431 COSTOS OPERATIVOS 154.916.654 IMPREVISTOS 26.650.157 TOTAL CONVENIO 3.098.333.085 54 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 168.

El Comité Administrativo del Convenio núm. 078, del cual hacía parte la señora Carolina Camacho Vergara, se reunió el 15 de noviembre de 2006, conforme consta en el Acta núm. 00694, con la finalidad de decidir sobre la celebración de “[…] un convenio de cooperación entre el Ministerio, el IICA y la Cámara de Procultivos de la ANDI para recopilar la información necesaria respecto de todos los bienes fertilizantes, plaguicidas, enmiendas, acondicionadores de suelo, coadyuvantes y reguladores fisiológicos de uso agrícola, importados, producidos o formulados por las empresas afiliadas a la Cámara de la ANDI y sus agremiados y con base en ella elaborar un estudio que sirva como base para el diseño de una política de precios de agroquímicos.. […]”; y aprobó la adición del contrato con la firma Iniative Media Colombia S.A., por la suma de $200.000.000. 169.

Mediante Acta núm. 007 de 11 de diciembre de 200695, el Comité Administrativo del Convenio núm. 078, del cual hacía parte la señora Carolina Camacho Vergara, analizó una recomendación efectuada por el Comité Interventor del convenio respecto a la “[…] contratación del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico – CEDE, Facultad de Economía Universidad de los Andes con la finalidad de conocer el impacto del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América en el sector agropecuario […]”; el cual tuvo como fundamento “[…] uno de los objetivos del programa “Agro, Ingreso Seguro” es el mejoramiento de la competitividad en el sector agropecuario, y que el Convenio 078 de 2006 tiene como uno de sus fines particulares “promover la cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje del programa” se considera importante que de acuerdo al plan operativo aprobado por el Comité administrativo dentro del rubro correspondiente a la “Divulgación, socialización y validación” se pueda financiar la contratación de consultorías para el estudio del impacto del tratado de libre comercio […]”96. 170.

En la misma acta se establecieron las siguientes actividades: “[…] DESARROLLO DE LA REUNIÓN 94 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 89 a 90 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 95 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 93 a 95 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 96 Cfr. Acta núm. 6 del Comité Interventor de 6 de diciembre de 2006.

Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 91 y 92 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 55 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Secretaria Técnica del Convenio presenta los términos de referencia para la contratación del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico - CEDE, Facultad de Economía Universidad de los Andes, los cuales se resumen así: Objeto: Establecer un conjunto de subsectores claves del sector agropecuario colombiano y estimar el impacto que el TLC podría tener sobre ellos, manteniendo una visión global del sector.

Las actividades específicas son: 1. Evaluación de incentivos institucionales y estructurales del TLC. 2. Proyecciones de impacto del TLC en las actividades del sector agrícola. a. Impacto sobre subsectores existentes b. Proyección de nuevos sectores. c. Equilibrio cuasi general. 3. Proyecciones de impacto del TLC sobre los consumidores de productos del sector. a. Análisis econométrico de excedente del consumidor. 4.

Proyecciones de impacto del TLC sobre el mercado laboral agropecuario. a. Análisis de movilidad. 5. Discusión de políticas y factores estructurales que afectan las proyecciones. a. Indicadores de competitividad. b. Infraestructura y requisitos para aprovechar el TLC. c. Programas estatales y financiación. Como parte necesaria del diseño del estudio, los consultores deberán reunirse con representantes de los actores relevantes del sector para registrar sus opiniones y perspectivas, y para ayudar a establecer los elementos necesarios para el análisis de cada subsector. […]”. 171.

Y se fijó como valor del contrato la suma de $249.000.000. 172. En el informe del Comité Interventor de 22 de enero de 2007, quedó plasmado que se realizaron los siguientes desembolsos: i) en septiembre de 2006, por un valor de $1.239.333.234, correspondiente al 40% de lo pactado; ii) en noviembre de 2006, por un valor de $929.499.926, correspondiente al 30%; y ii) en diciembre de 2006, por un valor de $929.499.726, correspondiente al 30% restante de lo pactado; para un total de $3.098.333.085.

E igualmente, presentó el plan operativo para la fecha: “[…] 56 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”97 173. El plan operativo presentó variaciones según información que reposa en el informe del comité interventor de 3 de abril de 2007, así: “[…] Se adjunta detalle de compromisos.

El pasado 16 de marzo de 2007 se efectúo una visita de interventoría en las instalaciones del IICA donde se constataron los soportes, los pagos efectuados y las reservas con cargo al convenio. La disponibilidad de recursos por comprometer ha sido informada al director del programa AIS y a los funcionarios del comité administrativo para que tomen las desiciones (sic) a que haya lugar incluyendo una posible modificación al plan operativo en caso de considerarse necesario, para lo cual deberán informar previamente al comité interventor y contar con su visto bueno. Ejecución física: 43% Corresponde al número de contratos terminados con informe final respecto al total de contratos celebrados en desarrollo del convenio a excepción de la contratación de servicios profesionales y de apoyo. 97 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 98 y 99 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502.

ACTIVIDAD Apropiación Definitiva Compromisos MONTAJE Y COORDINACIÓN PROYECTO AIS 790.000.000 669.367.278 DIVULGACIÓN, SOCIALIZACIÓN Y VALIDACIÓN 2.103.349.843 1.941.493.655 INTERVENTORIA 23.416.431 COSTOS OPERATIVOS 154.916.654 61.881.337 IMPREVISTOS 26.650.157 0 TOTAL CONVENIO 3.098.333.085 2.672.742.270 ACTIVIDAD Apropiación Definitiva Compromisos MONTAJE Y COORDINACIÓN PROYECTO AIS 790.000.000 670.693.857 DIVULGACIÓN, SOCIALIZACIÓN Y VALIDACIÓN 2.103.349.843 1.958.187.988 INTERVENTORIA 23.416.431 COSTOS OPERATIVOS 154.916.654 93.863.437 IMPREVISTOS 26.650.157 0 TOTAL CONVENIO 3.098.333.085 2.722.745.282 57 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecución financiera: 88%. […]”98 174.

Mediante Acta núm. 8 de 10 de abril de 200799, el Comité Administrativo del Convenio núm. 078, del cual hacía parte la señora Carolina Camacho Vergara, en atención a la necesidad de contratar los servicios de profesionales para apoyar la continuidad del programa AIS para las estrategias de divulgación, difusión y socialización, dispuso: “[…] En este orden de ideas, los términos de referencia, las hojas de vida y valor a contratar aprobados por el Comité administrativo del convenio 078 de 2006, para tres profesionales son los siguientes: a).

Asesora Difusión Programa AIS, Comunicador Social: Señora Marta Herrera Vásquez, cédula de ciudadanía No. 35.466.367 de Usaquén, por un valor total de Treinta y seis millones de pesos ($36.000.000), hasta el 31 de diciembre de 2007. Las actividades que desarrollará la señora Herrera Vásquez serán las siguientes: • Ejecutar estrategias de divulgación permanente de las acciones desarrolladas por el Programa Agro Ingreso Seguro, a través de los diferentes medios de comunicación. • Establecer y mantener una continua relación entre los ejecutivos del programa AIS y las distintas empresas periodísticas. • Facilitar el flujo de información a través de diferentes canales informativos que hagan posible una difusión efectiva de los beneficios que AIS tiene para los usuarios potenciales del programa y la opinión pública. • Proponer planes y espacios de divulgación. • Las demás actividades que determine el programa AIS, por intermedio del interventor del contrato. b.) Asesor Difusión Programa AIS: comunicador Social señor Herich Javier Frasser García, identificado con la cedula de ciudadanía numero 79.443.313 expedida en Bogotá, por un valor total de veintisiete millones de pesos ($27.000.000) cuya duración será hasta el 31 de diciembre de 2007.

Las actividades que desarrollará el señor Frasser, serán las siguientes: • Apoyar la ejecución de las estrategias de divulgación permanente de las acciones desarrolladas por el Programa Agro Ingreso Seguro, a través de los diferentes medios de comunicación. • Establecer y mantener una continua relación entre los ejecutivos del programa AIS y las distintas empresas periodísticas. • Facilitar el flujo de información a través de diferentes canales informativos que hagan posible una difusión efectiva de los beneficios que AIS tiene para los usuarios potenciales del programa y la opinión pública. • Proponer planes y espacios de divulgación. • Las demás actividades que determine el programa AIS, por intermedio del Coordinador del Programa AIS. c.) Asesor Programa Asistencia Técnica: Ingeniera Agrónoma Adriana Marcela Orjuela Arias con cédula de ciudadanía 52.546.705 expedida en Bogotá, por un valor 98 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 100 a 102 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 99 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 105 a 108 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 58 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co total de Tres millones cuatrocientos mil pesos ($3.400.000).

Las actividades a cargo de la ingeniera serán las siguientes: • Elaborar una propuesta de Reglamento técnico que especifique los requisitos mínimos para las empresas prestadoras del servicio de asistencia técnica agrícola y las condiciones mínimas indispensables para garantizar la calidad de este servicio • Elaborar una gula de interpretación y aplicación de la norma ISO 9001 para las organizaciones prestadoras del servicio de asistencia técnica agropecuaria. • Garantizar el cumplimiento del cronograma de trabajo del Comité del programa y en general de todas las actividades conexas. • Mantener informado al Comité del Programa sobre el estado de avance del programa.

En cumplimiento de lo anterior, el Comité Administrativo del Convenio le solicita al IICA que con cargo a los recursos del convenio 078 de 2006, se adelante el proceso de contratación de los profesionales relacionados en los literales A, B y C de la presente acta. 2. Autorización para contratar los servicios de un profesional del derecho que sustituya al doctor Julio Daza, quien solicito y se le aprobó la terminación anticipada del contrato.

EI IICA informa a los miembros del comité que mediante comunicación de fecha 20 de marzo de 2007, el doctor Julio Daza, asesor jurídico del Programa, solicitó la terminación anticipada del contrato, la cual fue aprobada por el coordinador del AIS. Para el efecto se ha tramitado la correspondiente acta de liquidación anticipada de común acuerdo, así como el pago de los honorarios a favor del doctor Daza, además de la liberación de los recursos no utilizados.

Con el propósito de remplazar al asesor jurídico del Programa el comité Administrativo del convenio autoriza la contratación del doctor Julián Gómez a partir del veinte (20) de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre del mismo año, por un valor total de de (sic) cuarenta y cuatro millones seiscientos sesenta y seis mil seiscientos sesenta y siete pesos ($44.166.667).

El Dr. Julián Gómez deberá contribuir con el montaje y puesta en marcha del programa AIS desde el punto de vista jurídico de acuerdo a los señalado en los términos de referencia adjuntos. […]” 175. Conforme a lo aprobado en el Acta núm. 006 de 15 de noviembre de 2006, se suscribió la adición del contrato núm. 443 de 2006100, entre Initiative Media Colombia S.A. y el IICA, el cual se justificó en los siguientes términos: “[…] Justificación El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR suscribió con el IICA el convenio 078 de 2006 el cual tiene por objeto la cooperación entre las dos Entidades para el diseño y puesta en marcha del Programa Agro Ingreso Seguro AIS.

Dentro del desarrollo del convenio y atendiendo a la necesidad de que el proyecto Agro Ingreso Seguro y sus distintos componentes sean percibidos y entendidos correctamente por la opinión pública y por el sector agropecuario como la nueva 100 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 109 a 111 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 59 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co herramienta efectiva y eficaz para enfrentar los retos de la internacionalización del sector agrícola, el IICA suscribió dentro del marco del convenio No. 078 de 2006 el contrato No. 443-06 con Initiative Media Colombia S.A. para que adelantara una estrategia de divulgación general del programa para posicionarlo ante la opinión pública.

EI MADR necesita que se adelante un programa de divulgación de una manera detallada y especifica de cada uno de los componentes del Programa "Agro, Ingreso Seguro" que permita a los sectores interesados en el programa un conocimiento más específico en cuanto a requisitos, alcance y acceso a cada uno de esos componentes y de los subprogramas que los integran.

Así mismo, en la actualidad se viene desarrollando una prueba piloto de registro de productores dentro del marco del componente de apoyos económicos directos del programa AIS. Esta prueba va a incluir tres nuevos municipios que son: Santa Maria (Huila), Cerete (Montería) y Aguachica (Cesar). Para el éxito de la prueba piloto en estos municipios se debe adelantar una adecuada labor de divulgación del piloto mediante la realización de volantes, perifoneo, radio etc.

Por lo anterior se hace necesario para el MADR que el IICA adicione en recursos y actividades el contrato 443-06 que suscribió con Initiative para que esta empresa realice las actividades necesarias para la divulgación detallada de los componentes del programa AIS y de la prueba piloto de registro a realizar en los municipios de Santa María (Huila), Cerete (Montería) y Aguachica (Cesar).

Necesarias para la adecuada socialización del programa. Objeto de la Adición Ampliar el valor del contrato en la suma de $200.000.000 Incluir las nuevas actividades a cargo de Initiative que se describen a continuación: En desarrollo de la presente adición al contrato el contratista debe: • Estudio de las condiciones para la inclusión de un producto agroquímico en los regímenes de libertad vigilada, libertad regulada y control de precios. • Diseño del sistema de información requerido para propósitos regulatorios. • Definición de mercados relevantes para propósitos regulatorios. • Cálculo de las condiciones de competencia en los mercados relevantes. • Definición de una nueva política de regulación de precios para el sector de agroquímicos.

Adicionalmente, apoyar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la construcción de una base de datos sobre precios y cantidades vendidas de productos agroquímicos en el mercado nacional, a partir de la información suministrada por los agentes que produzcan, distribuyan. importen o vendan estos productos.; y en el análisis del grado de competencia existente en los mercados relevantes. […]” 176.

De las pruebas obrantes en el proceso, se encontró que el IICA suscribió con Juan Camilo Salazar Rueda, contrato de prestación de servicios profesionales 60 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independientes núm. 396/2006101, derivado del Convenio núm. 078 de 2006, con el objeto de “[…] ejercer la coordinación general y administración del proceso de diseño y puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro (AIS), y en particular, de sus componentes: Apoyo Monetario Directo (AMD) y Apoyos para la Competitividad (APC), de acuerdo con los Términos de referencia adjuntos, anexos y con el Acta No. 1 del Comité Administrativo […]”.

De los elementos de la responsabilidad fiscal Del daño patrimonial al Estado 177. La parte demandante, en el recurso de apelación afirmó que no se configuró el daño patrimonial, toda vez que, contrario a lo afirmado por el a quo en la sentencia proferida, en primera instancia, no hubo una desviación de los recursos públicos, por cuanto “[…] el Tribunal Administrativo argumenta que el único uso que podía darse a los recursos ejecutados en el marco del Convenio era a la actividad de “divulgación científica y tecnológica”, y define que dicha actividad “no es solo la difusión de unos conocimientos científicos y tecnológicos, sino la búsqueda de escenarios posibles de apropiación de la ciencia”.

Con base en lo anterior el tribunal hace un análisis simplista del objeto de cada uno de Los Contratos y en su criterio encuentra que los mismos sólo eran de publicidad y divulgación de información, mas no de contenidos científicos […]” (Subrayado del texto original). 178. Sin embargo, “[…] Sin (sic) en gracia de discusión, se considera que sí hubo desviación de recursos, ni la Contraloría ni el Tribunal lograron probar la existencia del daño […]”, afirmó que “[…] la desviación per se de recursos públicos no implica un daño patrimonial.

Tendría, para este efecto, que probarse que tal desviación causó detrimento o menoscabo al patrimonio público […]”. 179. Al respecto, la parte demandada en el Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, frente a la configuración del daño patrimonial señaló que “[…] la conducta desplegada por parte del (sic) señora CAROLINA CAMACHO […] quien para la época de los hechos se desempeñaba como Directora de Política sectorial del MADS y quien actuó para la época de los hechos como miembro del Comité 101 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – Cuaderno Principal Folios 1 al 514 (.pdf) […]” folios 82 y 83 PDF 4_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPRINCIPALFOL_20240313174502. 61 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del convenio 00078 de 2006, la cual fue contraria a los fines de la gestión fiscal con la que causó y consolidó el daño al patrimonio público por un valor de MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SETENTA Y SEIS MIL CUATRICIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($1.539.076.489,oo), se califica a título de CULPA GRAVE. […]” (negrillas del texto original) 180.

Resaltó que, en el marco del desarrollo del Convenio núm. 0078 el comité administrativo, del cual la parte demandante hacía parte, aprobó unos contratos los cuales no guardaban relación con el objeto del convenio y planteó que el daño al patrimonio público se configuró así: “[…] la señora CAROLINA CAMACHO en ejercicio de sus funciones como miembro del comité administrativo del convenio 078 de 2006 suscribió las actas No. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 (Carpeta 1 Anexo No. 1- Convenio 078 de 2006 Fl 55-82 del expediente), de las cuales se extrae que aprobó la contratación derivada y por ende la configuración del detrimento patrimonial así: CONTRATOS DE BIENES Y SERVICIOS PARA DIVULGACIÓN Y SOCIALIZACIÓN (PUBLICIDAD) SIN NINGUN CONTENIDO CIENTIFICO Y TECNOLOGICO OBJETO CONTRATADO y actividades y/o productos VALOR EFECTIVAMENTE PAGADO POR EL CONTRATO SOPORTES DE PAGO DEL CONTRATO ACTA DEL COMITÉ ADMINISTRATIVO QUE LA APROBÓ LA CONTRATACIÓN

1. MARTHA HERRERA VASQUEZ (comunicadora social) No. 133 de 2007 Según certificación de cumplimiento de los contratos con cargo al Convenio 078 emitido por Interventoría Técnica […] Ejecutar estrategias de divulgación permanente de las acciones desarrolladas por el programa Agro Ingreso Seguro a través de los diferentes medios de comunicación $36.000.000,oo Acta de liquidación de fecha 3 de enero de 2008 suscrita por las partes como se indica en el Informe final del Convenio No. 078 de 2006 presentado por el IICA […] Acta No. 8 del 10 de abril del 2007 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia […]

2. HERICH JAVIER FRASSER GARCÍA (comunicador social) No. 132 de 2007 Según certificación de cumplimiento de los contratos con cargo al Convenio 078 emitido por Interventoría Técnica […] Apoyar el proceso de ejecución de las estrategias de divulgación y establecer y mantener una relación continua entre los ejecutivos del programa AIS y las distintas empresas periodísticas $27.000.000,oo Acta de liquidación de fecha 3 de enero de 2008 suscrita por las partes como se indica en el Informe final del Convenio No. 078 de 2006 presentado por el IICA […] Acta No. 8 del 10 de abril del 2007 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia y Andrés Felipe Arias Leiva […]

3. INITIATIVE MEDIA COLOMBIA No. 443 […] Llevar a cabo las labores necesarias para el diseño u ejecución de una campaña publicitaria y un $1.100.000.000,oo Contrato efectivamente pagado como lo acredita el Acta de Liquidación del 26 de Acta No. 5 del 29 de septiembre del 2006 suscrita Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho 62 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plan de medios que logre la promoción, posicionamiento, y consolidación a nivel nacional, regional y local del programa Agro Ingreso Seguro del MADR marzo de 2007 por valor de $ 1.300.000.000 […] y la Factura cambiaria de compraventa No. 00017616 Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia y Andrés Felipe Arias Leiva […] Otrosí No. 1 adición en valor al contrato No. 443 […] $200.000.000,oo Acta No. 6 del 15 de noviembre del 2006 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia y Andrés Felipe Arias Leiva […]

4. MARKET MEDIOS carta contrato No. A3/CO-11268 de fecha 4 de septiembre de 2006 […] Llevar a cabo una campaña informativa de los distintos componentes del programa Agro Ingreso Seguro con base en los contenidos definidos por el Ministerio de la Agricultura y Desarrollo Rural $32.849.843,00 Acta de liquidación del contrato No. A3/CO- 11268/2006 de fecha 6 de marzo de 2007 […] y la factura cambiaria de compraventa No. 8564 de fecha 2 de octubre de 2006 por valor $18.424.922 […] y factura cambiaria de compraventa No. 9025 de fecha 28 de noviembre de 2006 por valor de $16.424.921 […] Acta No. 1 del comité administrativo fecha 25 de agosto de 2006 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia y Andrés Felipe Arias Leiva […]

5. CUARTO PODER (sin número) según relación de contratos Montaje de un Stand para la promoción y divulgación del programa AIS en el Seminario Internacional Biocombustibles: Potencia de Colombia organizado por el MADS durante los días 7, 8 y 9 de septiembre de 2007 $3.000.000,oo Valor incluido en la Factura 0175 del 14 de diciembre de 2007 por valor de $14.226.646 m/cte como lo indica el informe final del Convenio No. 078 de 2006 presentado por el IICA […] Acta No. 13 del Comité Administrativo del 27 de agosto de 2007 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Marcela Ureña Gomez, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia […]

6. PRODUCCIONES EU MARTHA HERRERA (sin número) según relación de contratos Elaboración de un video de difusión del programa Agro Ingreso Seguro $29.000.000,oo Factura cambiaria de compraventa No. 0035 del 4 de diciembre de 2007 […] Acta No. 15 del comité administrativo del 24 de octubre del 2007 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila 63 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia […]

7. CUARTO PODER OR (pagado) (sin número) según relación contratos Patrocinar la realización del seminario Internacional de combustibles potencia de Colombia organizado por el MADR durante los días 7, 8 y 9 de septiembre de 2007 $111.226.646,oo Factura de venta No 0169 del 4 de diciembre del 2007 por valor de $100.000.000 m/cte […] y factura de venta No. 0175 del 14 de diciembre de 2007 por valor de $14.226.646 m/cte […] Acta No. 13 del comité administrativo del 27 de agosto de 2007 suscrita por Fernando Arbeláez Soto, Nohora Beatriz Iregui, Carolina Camacho Vergara, Camila Reyes del Toro y por el representante del IICA en Colombia […] VALOR TOTAL $1.539.076.489,oo En ese orden, el convenio bajo análisis, se celebró para la obtención de logros en ciencia y tecnología en el sector agropecuario Colombiano, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, encontró pruebas que le permiten concluir que durante la ejecución del citado Convenio 078 de 2006 se hicieron gastos en la adquisición de bienes, productos y servicios para la socialización y divulgación que no poseen contenido alguno de ciencia y tecnología, y que fueron cargados a los recursos del Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica bajo el concepto de “Divulgación, validación y socialización”.

Así, por contratos por fuera del objeto del Convenio, que ocasionaron perdida (sic) del patrimonio del Estado que no corresponden con actividades de ciencia y tecnología, se celebraron siete (7) contratos por valor de: MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SETENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($1.539.076.489,oo), suma a la que este Despacho llega, una vez descontado el ítem de Contratos varios teniendo en la imputación de Responsabilidad Fiscal proferida en el presente proceso, habida cuenta que, no se logró determinar que lo adquirido con cargo a ese contrato (tiquetes aéreos, viáticos, etc) no guardara relación con el Convenio de Cooperación Científica y Tecnológica No. 078 de 2006, valor del daño patrimonial que deberá responder fiscalmente la encartada. […]” 181.

En el caso sub examine, y conforme a las pruebas obrantes en el proceso, la Sala considera que se presentó un detrimento patrimonial del Estado con ocasión de la pérdida de $1.539.076.486 que fueron pagados a los contratistas con los que se celebraron distintos contratos en el desarrollo del Convenio núm. 078 de 2006, y que estos realmente no guardaban relación con el objeto del mismo. 182.

Sobre el particular, está acreditado que el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, era la cooperación técnica y científica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA, con la finalidad de desarrollar el diseño y puesta en marcha del programa Agro, Ingreso Seguro – AIS, que a su vez, tuvo como propósito la protección de los ingresos de los productores que pudiesen resultar afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la 64 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía, y en atención a ello, se pactaron objetivos específicos. 183.

Motivo por el cual, todos los contratos que se suscribieran con ocasión a la puesta en marcha del Convenio núm. 078 de 2006, debían cumplir con el mencionado objeto. 184. En ese sentido, los argumentos de la parte demandada en el acto acusado se sustentaron en que, el convenio fijó la cooperación técnica y científica con el IICA, a fin de desarrollar el diseño y puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro, esperando contribuir al mantenimiento de un ingreso remunerativo a los productores agropecuarios de acuerdo a los productos considerados como atención prioritaria frente al tratado de libre comercio con los Estados Unidos, sin embargo, encontró que en la ejecución del Convenio núm. 078 de 2006 se adquirieron bienes, productos y servicios cuyo objeto se apartó del propósito que se debía alcanzar con el mismo, pues tales contratos no tenían componentes científicos y tecnológicos u obligaciones destinadas a cumplir el objeto principal del Convenio núm. 078 en esta materia, no obstante, fueron pagados con los recursos del convenio especial de cooperación científica y tecnológica bajo el concepto de divulgación, validación y socialización. 185.

Además, el objeto de los contratos celebrados y su pago respectivo, no propendió por la democratización del conocimiento científico y tecnológico y por ende su apropiación por parte del campesinado, en temas inherentes a las actividades agropecuarias que permitieran claramente buscar el desarrollo productivo del país con apoyo en un sistema de ciencia y tecnología coordinado, flexible y eficiente, con el fin de contribuir a la transformación competitiva del sector agropecuario. 186.

Conforme lo indicado supra, la Ley 1133 estableció dos componentes del programa: i) los apoyos económicos directos; y ii) el apoyo a la competitividad. Este último buscó preparar al sector agropecuario ante la internalización de la economía y el mejoramiento de la productividad, y para su desarrollo dispuso que debían incluirse recursos orientados a fortalecer la asistencia técnica, el desarrollo y transferencia de tecnología, así mismo promover la cultura de buenas prácticas 65 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agrícolas y pecuarias, la asociatividad entre los productores, y cofinanciar adecuación de tierras e infraestructura de riego y drenaje. 187.

La Ley 1133, que tuvo como propósito con la suscripción del convenio entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA, se cumplieran los objetivos planteados, relacionados a contar con la colaboración científica y tecnológica de la organización con personal calificado, por lo cual entre las motivaciones de la justificación estuvo “[…] en consideración que un proceso de esta naturaleza conlleva una exposición de la producción nacional a la competencia externa, donde el sector agropecuario es particularmente sensible al fenómeno del comercio exterior, principalmente en algunos productos que pueden quedar expuestos a la competencia mundial en donde se evidencian múltiples distorsiones fruto de los subsidios, los avances tecnológicos y los hábitos de consumo de nuestros socios comerciales, es necesario establecer programas que permitan minimizar los efectos […]”. 188.

Así las cosas, pese a que la justificación de la suscripción del Convenio núm. 078 de 2006, fue la cooperación científica y tecnológica, y que en los objetivos del mismo convenio se planteó la divulgación y socialización del programa de Agro Ingreso Seguro, e igualmente en el Plan Operativo propuesto se diseñó de la misma manera, esta Sala no encuentra correspondencia entre el objeto del convenio y lo pactado en los contratos que lo desarrollaron indicados supra. 189.

Sobre el particular, el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991102 facultó a la Nación para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, bajo dos modalidades: i) mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones; y ii) mediante la celebración de convenios especiales de cooperación. 190.

Cuyos propósitos debían ser: i) adelantar proyectos de investigación científica; ii) apoyar la creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales; iii) formar y capacitar recursos humanos para el avance y la 102 “[…] Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías […]” 66 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestión de la ciencia y la tecnología; iv) establecer redes de información científica y tecnológica; v) crear fondos de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos; entre otros. 191.

Por su parte el Decreto 591 de 26 de febrero de 1991103 definió que debe entenderse por actividades científicas y tecnológicas, las siguientes: i) investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información; ii) difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología; iii) servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metrología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica; iv) proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica; v) transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras; y vi) cooperación científica y tecnológica nacional e internacional. 192.

En el caso sub examine, al verificar los contratos celebrados y su objeto se advierte que: 192.1. Contrato núm. 133 de 2007. Objeto: Ejecutar estrategias de divulgación permanente de las acciones desarrolladas por el programa Agro Ingreso Seguro a través de los diferentes medios de comunicación y distintas empresas periodísticas. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro 103 “[…] Por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas. […]” 67 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.2.

Contrato núm. 132 de 2007. Objeto: Apoyar el proceso de ejecución de las estrategias de divulgación y establecer y mantener una relación continua entre los ejecutivos del programa AIS y las distintas empresas periodísticas. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.3.

Contrato núm. 443 de 2006. Objeto: Llevar a cabo las labores necesarias para el diseño y ejecución de una campaña publicitaria y un plan de medios que logre la promoción, posicionamiento, y consolidación a nivel nacional, regional y local del programa Agro Ingreso Seguro. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.4.

Contrato núm. A3/CO-11268 de 2006. Objeto: Llevar a cabo una campaña informativa de los distintos componentes del programa Agro Ingreso Seguro con base en los contenidos definidos por el Ministerio de la Agricultura y Desarrollo Rural. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.5.

Contrato sin número suscrito con “[…] cuarto poder […]”. Objeto: Montaje de un Stand para la promoción y divulgación del programa Agro Ingreso Seguro en el Seminario Internacional Biocombustibles. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa 68 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.6.

Contrato sin número suscrito con “[…] Producciones EU Martha Herrera […]”. Objeto: Elaboración de un video de difusión del programa Agro Ingreso Seguro. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 192.7.

Contrato sin número suscrito con “[…] Cuarto Poder […]”. Objeto: Patrocinar la realización del seminario Internacional de combustibles potencia Colombia organizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, durante los días 7, 8 y 9 de septiembre de 2007. Esta Sala considera que, no guarda relación con el objeto del Convenio núm. 078 de 2006, toda vez que, no se observa la finalidad en la cooperación técnica y científica para el desarrollo del diseño y puesta en marcha del programa de Agro Ingreso Seguro con el fin de elevar la eficiencia y competitividad de los productores agropecuarios, ni con los propósitos dispuestos en el Decreto 393 de 8 de febrero de 1991. 193.

De lo anterior, esta Sala advierte que, algunos de los contratos ejecutados en el marco del Convenio núm. 078 de 2006 tuvieron por objeto la publicidad y promoción del programa AIS, desconociendo el propósito de la cooperación técnica y científica, sin embargo, su objeto fue justificado bajo la modalidad de difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. 194.

En ese entendido, esta Sala considera que, con la suscripción de los contratos indicados supra, se generó un daño patrimonial al Estado, pues no cumplieron con el objetivo y los fines propuestos en el Convenio núm. 078 de 2006, y por lo tanto los recursos destinados al pago de dichos contratos constituyen una lesión al patrimonio público no solo por el empleo de recursos públicos destinados a fines distintos a los previstos en la normativa y en los documentos contractuales, sino porque el uso indebido de los mismos impidió otros cometidos superiores que 69 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde la legislación y los convenios se previeron, en aras de fortalecer el sector agrícola. 195.

La parte demandante, en el recurso apelación planteó como argumento que “[…] Sin (sic) en gracia de discusión, se considera que sí hubo desviación de recursos, ni la Contraloría ni el Tribunal lograron probar la existencia del daño […]”, afirmó que “[…] la desviación per se de recursos públicos no implica un daño patrimonial. Tendría, para este efecto, que probarse que tal desviación causó detrimento o menoscabo al patrimonio público […]”. 196.

Esta Sala no comparte tal afirmación, puesto que, el artículo 6° de la Ley 610 regula el concepto de daño patrimonial al Estado o lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado. 197.

En el caso sub examine, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural apropió recursos públicos para el cumplimiento del programa de Agro, Ingreso Seguro, previsto en la Ley 1133, lo cual justificó la suscripción del Convenio núm. 078 de 2006, el cual tenía como propósito la cooperación científica y tecnológica en el sector agropecuario, sin embargo, dichos recursos fueron destinados al pago de unos contratos que no guardaban relación con los lineamientos y finalidades del convenio suscrito con el IICA. 198.

Con esta conducta, se evitó el cumplimiento integral de los objetivos previstos en el Programa de Agro Ingreso Seguro, en especial aquel relacionado con “[…] el apoyo del gobierno Nacional a los productos más sensibles a la firma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos, evitando el deterioro de las condiciones de vida del productor por efectos adversos del mercado y para protegerlo de los riesgos inherentes a la comercialización del producto. […]”. 199.

El empleo estricto de los recursos públicos en los propósitos previstos en las normas y en los convenios marco, hubiesen permitido “[…] Promover la cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje del Programa. […]”, y con ello cumplir 70 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Cláusula Segunda, sobre Objetivos Específicos y actividades, que dispuso entre otros “[…] 5.

Preparar estudios del impacto esperado del programa sobre el ingreso rural de las familias beneficiarias y el impacto de los programas de apoyo para la competitividad; 6) Promover cooperación técnica y científica nacional e internacional a través de consultorías especializadas externas en temas de interés para el montaje de Programa. 7) Las demás que se establezcan en el Plan de Operaciones del Convenio, tendientes al cumplimiento del objetivo propuesto. […]”. 200.

En consecuencia, la suscripción de los contratos y el pago de los mismos, ocasionó un detrimento y perjuicio patrimonial al Estado, tal y como quedo probado en el proceso de Responsabilidad Fiscal. De la culpa grave 201. Establecido el daño patrimonial, corresponde a la Sala analizar si la parte demandante, incurrió en culpa grave. 202.

Sobre el particular, la parte demandada en el acto acusado, le atribuyó culpa grave a la parte demandante justificado así: “[…] se puede evidenciar el daño objetivo al patrimonio público causado con la ejecución del convenio especial de cooperación técnica y científica suscrito entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURA (sic) Y EL ICA N° 078 de 2006, específicamente con la suscripción de actas de comité administrativo, en las cuales se aprobó el Plan Operativo o Plan de Operaciones del Convenio 00078 de 2006 y se aprobó la celebración de los contratos derivados de aquel convenio mediante los cuales so pretexto de “actividades de socialización y divulgación del programa AIS” se contrataron bienes y servicios de publicidad, que no guardan relación ni en lo más mínimo con lo que se debe entender por actividades de ciencia y tecnología, actividades que por demás definidas en el plan operativo fueron aprobados por este comité administrativo del cual hizo parte señora CAROLINA CAMACHO en su calidad de Directora de Política Sectorial en el MADS; es decir su actuar no fue con prudencia, cuidado y previsión, sino todo lo contrario, pues el marco jurídico del convenio de cooperación científica y tecnológica inmerso en las consideraciones del convenio no se presta para interpretaciones erradas que dieran lugar a la aprobación de un plan operativo y unos subcontratos que no contaran con objetos o contenidos científicos y/o tecnológicos y no propendieran por la apropiación de conocimiento científico o tecnológico, hechos que causaron perdida del patrimonio público en ese actuar negligente y descuidado para evitar el perjuicio mencionado.

Su actuar se califica a título de CULPA GRAVE, por las consideraciones antes descritas y las que se hacen a continuación: La contratación es una gestión fiscal, como quiera que en ella se dispone de recursos públicos para actividades orientadas a cumplir y apoyar los fines estatales, prestar servicios públicos, o para desarrollar proyectos o políticas públicas.

Actividades que tienen origen en la Constitución, la Ley, el reglamento, actos administrativos generales o particulares incluso en el mismo contrato. Lo cual habilita al servidor 71 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público o el particular para que disponga de esos recursos públicos y ese mandato los convierte en gestores fiscales en tanto que administran tales recursos. […] La participación activa de CAROLINA CAMACHO como un miembro de Comité Administrativo, representada en la aprobación del Plan Operativo del Convenio 078 de 2006, de los objetos y de los procesos contractuales que se debían realizar derivado del convenio ya enunciado, se configura como una conducta decisiva, determinante para causar el daño. En este orden de ideas, la ejecución del convenio 078 de 2006 se encontraba en cabeza del Comité Administrativo del cual era miembro la señora CAROLINA CAMACHO, comité en el cual se aprobó el Plan Operativo y los subcontratos reprochados.

Que la señora CAROLINA CAMACHO incurrió en un actuar negligente e imprudente, lo anterior teniendo en cuenta 1. La señora CAROLINA CAMACHO VERGARA se desempeñó en su cargo de Asesora Económica del Viceministerio de Agricultura en el periodo comprendido entre el Veinte (20) de Diciembre de 2004 al Siete (7) de Agosto de 2005; posteriormente fue nombrada como Directora de Política Sectorial encargada del Dieciocho (18) de Julio al Siete (7) de Agosto de 2005 y de manera permanente desde el Cinco (5) de Agosto hasta el Quince (15) de Julio de 2007. 2.

Que la señora CAROLINA CAMACHO VERGARA ejerció labores de Directora de Política Sectorial de conformidad con lo dispuesto en el Manual de Funciones de la Dirección de Política Sectorial y el Decreto 2478 de 1999. […] […] el comportamiento culposa de la señora CAROLINA CAMACHO VERGARA, quien actuó faltando a la diligencia y cuidado en el cumplimiento de las obligaciones descritas en el convenio de cooperación para los MIEMBROS DEL COMITÉ ADMINISTRATIVO y no tuvo el mínimo cuidado en verificar que el Plan Operativo que estaba aprobando (Convenio 078 de 2006) así como los subcontratos que aprobaba no eran contratos propios para el desarrollo de actividades de difusión o divulgación de ciencia y tecnología (apropiación de conocimiento científico y tecnológico), desconociendo y desviando la finalidad propia de este contrato que estaba enmarcada en la materia de CIENCIA Y TECNOLOGIA, reguladas en la Ley 29 de 1990; el Decreto Ley 393 de 1991 expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo en la ley antes citada, y el Decreto reglamentario 591 de 1991.

Actuaciones que no son propias de un servidor público que además de ser uno de los principales directivos del Ministerio a los cuales les es exigible altos niveles de diligencia en las funciones asignadas, las cuales aceptan voluntariamente. […]” (negrillas y subrayado del texto original) 203. La parte demandante, en el recurso de apelación señaló que, no fue gestora fiscal ni en desarrollo de sus funciones como miembro del Comité Administrativo del convenio actuado negligente o culposamente, fundamentó su afirmación señalando que “[…] desde el instante en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pagó al IICA la contraprestación por el cumplimiento de sus obligaciones (momento que coincide con el del inicio de la ejecución del Convenio), el dinero salió del 72 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimonio del Estado y, por ende, dejó de tener una naturaleza de público y se convirtió en dinero privado […]”. 204.

En el caso sub examine, está demostrado que en la cláusula cuarta del Convenio núm. 078 de 2006, se estableció la creación de un Comité Administrativo del convenio integrado, entre otros, por la Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cargo que para la época de los hechos ocupaba la parte demandante. 205.

Entre las funciones asignadas al comité se encontraban las de: i) aprobar el Plan de Operaciones del convenio y las modificaciones que sean necesarias introducir al mismo; ii) evaluar y aprobar las adiciones y modificaciones que sea necesario introducir al convenio; iii) establecer los criterios para la realización de las actividades programadas; iv) señalar los lineamientos para la selección del personal que se requiera contratar para la ejecución de las diferentes actividades materia del presente convenio; v) coordinar y evaluar el desarrollo del presente convenio; vi) solicitar los informes tanto técnicos como presupuestales y financieros, que considere pertinentes sobre la ejecución del convenio; vii) revisar, analizar y conceptuar sobre los informes de ejecución del convenio; viii) las demás que sean de la naturaleza del Comité Administrativo del convenio. 206.

Además, en la cláusula tercera del Convenio núm. 078 de 2006, dispuso que el desarrollo del objeto del convenio y, la ejecución de las distintas actividades del mismo se sujetaría a un Plan de Operaciones que para tal fin apruebe el Comité Administrativo del convenio. El Plan debía detallar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los requerimientos de personal consultor y operativo, los roles institucionales del IICA y del MINISTERIO y la distribución presupuestal por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio. 207.

La Sala advierte que la parte demandante, para el momento de los hechos, ocupó el cargo de Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desde el 18 de julio de 2005 al 15 de julio de 2007, esto es, durante la ejecución del Convenio núm. 078 de 2006, y además fue integrante del Comité Administrativo del convenio. 73 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 208.

Del análisis probatorio, esta Sala advierte además que, en su calidad de Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, e integrante del Comité Administrativo del convenio, suscribió cada una de las siguientes actas: acta núm. 1 de 25 de agosto de 2006; acta núm. 2 de 7 de septiembre de 2006; acta núm. 3 de 13 de septiembre de 2006; acta núm. 4 de 22 de septiembre de 2006; acta núm. 5 de 22 de septiembre de 2006; acta núm. 6 de 15 de noviembre de 2006; acta núm. 7 de 11 de diciembre de 2006; acta núm. 8 de 10 de abril de 2007; acta núm. 9 de 9 de mayo de 2007; y acta núm. 10 de 26 de junio de 2007; en las que se autorizaron los contratos indicados en el numeral 156 supra, y por medio de los cuales se ocasionó el daño patrimonial al Estado. 209.

En este sentido, esta Sala considera que, se encuentra demostrado que la parte demandante conocía el objeto pretendido con la suscripción del Convenio núm. 078 de 2006, no obstante, en su calidad de integrante del Comité Administrativo del convenio, autorizó la ejecución de contratos entre el IICA y los diferentes contratistas del convenio, que destinaron los recursos comprometidos a fines distintos a los de su apropiación a la de sus objetivos iniciales. 210.

Ahora, conforme a lo dispuesto en la Ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan, entre otros, los servidores públicos que manejan o administran recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos. 211.

Esta Sala considera que, la parte demandante, en su calidad de Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, e integrante del Comité Administrativo conformado para la dirección, seguimiento y evaluación de la ejecución del Convenio núm. 078 de 2009, ejerció gestión fiscal en actividades económicas y jurídicas de manejo y administración de los recursos públicos.

Además, debía velar por la adecuada ejecución de los objetivos propuestos en el convenio, función que no fue desarrollada correctamente. 212. En efecto, su condición de servidora pública en el nivel directivo del Ministerio de Agricultura, y su activa participación en las decisiones del Comité Administrativo del Convenio núm. 078 de 2006, le permitieron tener capacidad decisoria sobre el uso de los recursos públicos, la destinación que se le daba a los mismos, la correcta 74 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecución según las disposiciones contractuales, e incluso el seguimiento y control que se le daba en función del convenio. 213.

Finalmente, respecto a la afirmación efectuada por la parte demandante “[…] desde el instante en que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pagó al IICA la contraprestación por el cumplimiento de sus obligaciones (momento que coincide con el del inicio de la ejecución del Convenio), el dinero salió del patrimonio del Estado y, por ende, dejó de tener una naturaleza de público y se convirtió en dinero privado […]”. 214.

Para esta Sala no es de recibo tal aseveración, toda vez que, el dinero entregado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al IICA, no fue un “[…] pago […]” en “[…] contraprestación por el cumplimiento de sus obligaciones […]”;contrario a lo afirmado, y conforme se encuentra probado en el proceso, el dinero que fue entregado al IICA, para la ejecución del objeto del Convenio núm. 078 de 2006 con apoyo y colaboración del Comité Administrativo del convenio, y en ese sentido, pese a que los recursos fueron girados al IICA no perdieron la calidad de ser dineros públicos del Estado. 215.

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación104 al resolver una consulta formulada por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación relacionada con determinar cuáles eran los instrumentos jurídicos con los que contaba COLCIENCIAS, para ajustar cuentas y recuperar los dineros entregados en la ejecución de los contratos y convenios de ciencia y tecnología celebrados por la Entidad, y que no fueron utilizados para el desarrollo de las actividades para las cuales fueron destinados, consideró que: 215.1.

“[…] los convenios estatales […] tienen como objeto unir esfuerzos a efectos de realizar una actividad de interés para ambas partes y que a su vez se configura como una actividad de interés público. […]”; y en ese sentido, “[…] los dineros entregados por COLCIENCIAS en la ejecución de estos convenios son recursos públicos y se entregan con una destinación específica […]”. 104 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

CP: Edgar González López. Providencia de 8 de marzo de 2017. Núm. Único de Radicación: 11001030600020160010200 75 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 215.2. Resaltó que “[…] el contenido de los convenios especiales de cooperación […] comportan: i) una prestación expresada en dinero; ii) cuyo sujeto activo es el Gobierno o una entidad descentralizada que tiene dentro de sus funciones el fomento de las actividades de ciencia y tecnología; iii) el sujeto pasivo es otra persona jurídica de derecho público o un sujeto privado que realiza dichas actividades; iv) y la entrega del dinero por parte de COLCIENCIAS no representa el pago por un servicio prestado por su cooperante, sino que encuentra su justificación en el desarrollo de una determina actividad de ciencia, tecnología e innovación, a través de la cual se promueve un interés público a cargo de la Entidad. […]”. 216.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, sobre la naturaleza jurídica de los recursos entregados en la ejecución de los contratos de ciencia, tecnología e innovación, precisó que “[…] estos recursos mantienen, en su aspecto funcional, la naturaleza de recursos públicos, teniendo en cuenta que: i) son recursos de origen público según la naturaleza de la entidad contratante y del ordenamiento jurídico que los regula; ii) su “entrega” por parte de COLCIENCIAS se realiza afecta a un fin o destinación específica, con el cual se da cumplimiento a un objetivo o finalidad pública a cargo de la entidad y, iii) su contratista o cooperante recibe los recursos, exclusivamente, para utilizarlos en la actividad objeto del contrato. […]”. 217.

Y afirmó que “[…] no puede predicarse su naturaleza de pago o contraprestación realizada al contratista por un bien o servicio prestado […]”, por el contrario, los recursos entregados están condicionados a una destinación especifica que representa una actividad de interés público, lo cual determina que estos recursos se mantiene afectos al patrimonio público. 218.

En ese sentido, esta Sala considera que la entrega de recursos públicos por parte de una Entidad está condicionada a que sean utilizados para el objeto para el cual estaban destinados, a efectos de garantizar la adecuada protección de los recursos públicos invertidos. 219. En consecuencia, esta Sala considera que los recursos entregados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al IICA, y que tenía como propósito desarrollar el convenio de cooperación técnica y científica del programa Agro, Ingreso Seguro – AIS conforme se estipuló en el Convenio núm. 078 de 2006, no 76 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perdieron la calidad de recursos públicos, por lo cual, la afirmación efectuada por la parte demandante en el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad.

Del nexo causal entre el daño patrimonial y la conducta ejercida por Carolina Camacho Vergara 220. Conforme lo indicado supra, esta Sala considera que esta demostrado el detrimento patrimonial del Estado en la indebida destinación de los recursos públicos, con ocasión de la ejecución de los subcontratos enlistados en el numeral 156 supra, celebrados por el IICA con distintos contratistas. 221.

Además, los mencionados contratos solo pudieron llevarse a cabo con la autorización del Comité Administrativo del Convenio núm. 078 de 2006, del que era integrante la parte demandante. 222. Así las cosas, esta Sala considera que, está demostrado la configuración del nexo causal entre la conducta o la gestión fiscal atribuida a la parte demandante, y el daño patrimonial ocasionado al Estado.

Conclusión de la Sala 223. La Sala considera que, en el caso sub examine, hay lugar a confirmar la sentencia apelada, en razón a que, en el presente asunto, se encontró probado el daño patrimonial al Estado, en atención a la gestión fiscal y el actuar negligente de la parte demandante que para la época de los hechos, quién fungió como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, e integrante del Comité Administrativo, y se configuró el nexo causal entre estos dos elementos.

Condena en costas 224. Visto el numeral 8.° del artículo 365 de la Ley 1564 sobre condena en costas, y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 77 Núm. único de radicación: 250002341000 2015-00342 02 Demandante: Carolina Camacho Vergara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de noviembre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.