CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-175-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Alcaldía Distrital de Bogotá -Secretaría Distrital de Gobierno-.

Asunto: autoridad competente para ejercer facultades de inspección, vigilancia y control frente a asociaciones campesinas y agropecuarias. Inexistencia de un conflicto de competencia administrativa La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 12 de abril de 2024, la Alcaldía Distrital de Gobierno de Bogotá remitió, por competencia, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural los expedientes administrativos y contables de la Asocición de Economía Sostenible Agropecuaria – ASESA y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Bárbara, en cumplimiento de lo señalado por el artículo 7 de la Ley 2219 de 2022. 2.

El 24 de abril de 2024, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso conflicto negativo de competencias administrativas, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, presuntamente, suscitado entre esa cartera y la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de la Secretaría Distrital de Gobierno, con respecto a la autoridad competente para adelantar: [La] inspección, vigilancia y control de las personas jurídicas [denominadas] Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria –ASESA- y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Barbara, personas jurídicas sin ánimo de lucro sujetas 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 a lo establecido en la Ley 2219 de 2022, al ser asociaciones campesinas y agropecuarias. […]. 3.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó a esta Sala dirimir el presunto conflicto, pues, independientemente de la expedición de reglamentación frente a la ley enunciada, la función de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias a nivel territorial está en cabeza de la secretaría de gobierno de la entidad territorial en la cual tenga cobertura la entidad sin ánimo de lucro correspondiente, para lo que se puede dar aplicación a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

Por lo tanto, al final del documento, formuló el siguiente interrogante: ¿Cuál es la entidad competente para ejercer inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias de orden territorial reguladas en la Ley 2219 de 2022, ante la falta de un acto administrativo regulatorio de dicha Ley? [Negrillas en el texto original].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 170 del 7 de mayo de 2024 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto3.

Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Secretaría de Gobierno de Bogotá, a la Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria (ASESA) y a la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Bárbara4. En informe secretarial del 17 de mayo de 20245 se precisó que, dentro del término de fijación, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

A través de auto del 31 de mayo de 20246, la magistrada sustanciadora procedió a solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que informara si el asunto puesto a consideración de la Sala es un conflicto de competencias administrativas, en cuyo caso debía precisar cuál es la actuación administrativa, particular y concreta sobre la cual las autoridades reclamaron o rechazaron el ejercicio de una competencia, simultánea o 3 SAMAI, expediente digital, archivo 010. 4 SAMAI, expediente digital, archivo 008. 5 SAMAI, expediente digital, archivo 015. 6 SAMAI, expediente digital, archivo 016.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 sucesivamente y allegara al expediente los documentos que evidenciaran tal situación; o, si se trata de una consulta, respecto de la cual también debía aportar los antecedentes que considerara pertinentes. Mediante informe secretarial del 15 de julio de 2024, se informó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió algunas consideraciones7, según lo solicitado.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Alcaldía Distrital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno Esta autoridad no presentó alegatos. No obstante, en el escrito del 12 de abril de 2024, a través del cual remitió al Viceministerio de Asuntos Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural unos expedientes administrativos y contables relacionados con la inspección, control y vigilancia sobre la Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria – ASESA- y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Bárbara 8, precisó lo siguiente: No obstante, es importante aclarar que, las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por el Decreto Distrital 411 de 2016 a la Dirección para la Gestión Policiva, están circunscritas al ejercicio de actividades económicas en el marco de la Ley 1801 de 2016, es decir, que este despacho se encarga de la coordinación con las Alcaldías Locales, quienes tienen la atribución de efectuar en territorio las acciones de inspección, vigilancia y control, para la verificación de los requisitos establecidos en la Ley 1801 de 2016 para ejercer actividades económicas, no de la revisión de documentos financieros, contables, estatutos ni demás documentación administrativa.

En ese sentido, se elevó consulta a la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno […] indicando la falta de competencia de este despacho para ejercer la inspección y vigilancia en materia administrativa y contable de las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias por las razones que se expidieron anteriormente.

Entonces, manifestó que la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno indicó que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, para ejercer las referidas funciones, los entes territoriales deben contar con la reglamentación de la referida ley expedida por la cartera de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cual no ha ocurrido, y tampoco se encuentran incluidas en el manual general y específico de funciones. 7 SAMAI, expediente digital, archivo 028. 8 SAMAI, expediente digital, archivo 003.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Esa cartera ministerial tampoco presentó alegatos. Sin embargo, su posición se puede extraer del escrito a través del cual propuso el conflicto de competencias9, en el cual precisó que, independientemente de la expedición de reglamentación de la Ley 2219 de 2022, la función de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias a nivel nacional es de su resorte y, a nivel territorial, está en cabeza de la secretaría de gobierno de la entidad territorial en la cual tenga cobertura la entidad sin ánimo de lucro correspondiente.

En ausencia de reglamentación, se podrá aplicar lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, en escrito del 3 de julio de 2024, esa cartera ministerial sostuvo que: [E]l interrogante no se relaciona aún con ninguna actuación concreta respecto de las entidades señaladas, por el contrario, el problema jurídico se plantea respecto a la función amplia de inspección, vigilancia y control respecto de las entidades ASESA – Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Bárbara. […] También debe tenerse en cuenta que, las asociaciones campesinas y agropecuarias en general han venido solicitando tanto a nivel nacional como a nivel territorial certificados en donde se mencione que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la entidad territorial competente es la que ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control, para los efectos de registros en las Cámaras de Comercio, al igual que para el acceso a distintas convocatorias en el marco de la reforma agraria. […] En caso de que su despacho considere que el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y agropecuarias mencionadas no es suficiente para considerarlo un “asunto determinado”, solicitamos de manera subsidiaria que se emita concepto conforme [a] las facultades otorgadas en el numeral primero del artículo 112 del CPACA. […] En consecuencia, no se precisó una actuación administrativa, particular y concreta sobre la cual las autoridades implicadas en el presente conflicto hayan rechazado el ejercicio de una competencia, tal como se solicitó en el auto de pruebas emitido el 31 de mayo del presente año. 9 SAMAI, expediente digital, archivo 004.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»10 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] 10 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Este presunto conflicto de competencias involucra presuntamente a una autoridad del orden nacional, como es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a una de nivel territorial, como lo es la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de la Secretaría Distrital de Gobierno. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto en particular.

En este caso, tanto la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de la Secretaría Distrital de Gobierno, como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestaron no ser competentes para ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de la Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria – ASESA- y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Barbara, que son, éstas últimas, personas jurídicas, sin ánimo de lucro, sujetas al régimen establecido en la Ley 2219 de 202211. iii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El asunto que se discute no es de naturaleza particular y concreta, en tanto que, tal como lo refirió el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, «[…] el interrogante no se relaciona aún con ninguna actuación concreta respecto de las entidades señaladas; por el contrario, el problema jurídico se plantea respecto a la función amplia de inspección, vigilancia y control […]»12.

Se concluirá, por lo tanto, que a la Sala no le es dado pronunciarse de fondo en esta oportunidad, en la medida en que no se reúnen los tres elementos que la habilitan para resolver un conflicto de competencia administrativa, pues el mismo no existe. 11 «Por la cual se dictan normas para la constitución y operación de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones». 12 SAMAI, expediente digital.

Archivo 028. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»13. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Análisis sobre la competencia de la Sala en el caso concreto En razón de los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presente asunto, aparentemente surgido entre la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de la Secretaría Distrital de Gobierno, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El asunto de la referencia, aparentemente surgió, ante el interrogante de cuál debía ser la autoridad que ejerza las facultades de inspección, vigilancia y control de la Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria – ASESA- y la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Barbara, personas jurídicas sin ánimo de lucro, sujetas a lo establecido en la Ley 2219 de 202214.

No obstante, cuando se propuso el conflicto, no se señaló como fundamento del mismo, una actuación administrativa particular y concreta sobre la cual las autoridades implicadas hubieran rechazado el ejercicio de una competencia, ni tampoco se hizo en 13 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 14 Por la cual se dictan normas para a constitución y operación de las asociaciones campesinas de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 respuesta al auto del 31 de mayo del presente año, emitido con el propósito de que se diera claridad a la solicitud inicial. En esta última oportunidad el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó directamente que «[e]l interrogante no se relaciona aún con ninguna actuación concreta respecto de las entidades señaladas [ ]».

En consecuencia, la Sala concluye que no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, en especial, aquel referido a que se trate de un asunto de naturaleza administrativa, particular y concreto. Por lo cual se abstendrá de decidir, ya que no se advierte la existencia de un conflicto.

Sin embargo, teniendo en cuenta que en el escrito enviado por la cartera ministerial referida, el 3 de julio de 2024, el jefe de la Oficina Jurídica pidió «d]e manera subsidiaria que se emita concepto […]», se procederá a solicitar a la entidad la remisión de la consulta correspondiente con la firma del señor ministro, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1º. del artículo 112 del CPACA, que determina que entre las atribuciones de la Sala está la de «absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo».

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencia administrativa entre la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: SOLICITAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que remita el documento, a través del cual eleva la consulta a esta Sala, con la firma del jefe de dicha cartera.

TERCERO: ENVIAR el expediente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

CUARTO: COMUNICAR el contenido de esta decisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, a la Asociación de Economía Sostenible Agropecuaria (ASESA) y a la Asociación Campesina y Agroecológica Reserva de Santa Bárbara QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00175-00 La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021