Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Temas: Reliquidación pensional. Decreto 546 de 1971. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 14 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Myriam Stella Bernate de Martín formuló 2 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 64897 del 6 de marzo de 2015;
VPB 35953 del 21 de abril de 2015; GNR 5558 del 8 de enero de 2016; VPB 13858 del 28 de marzo de 2016; y SUB 67641 del 13 de marzo de 2018, dictadas por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por medio de las cuales se reliquidó su pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) declarar que tiene derecho a que se le pague la mesada pensional en cuantía de $ 7.612.500, para el año 2014, según lo establecido en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, con los incrementos anuales que correspondan a partir del año 2015;
(ii) pagar las diferencias causadas entre lo pagado por concepto de la mesada pensional reliquidada a través de los actos demandados y la que en realidad le corresponde, es decir, la consagrada en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 e indexar dicho valor mes a mes; (iii) condenar a Colpensiones al pago de los intereses moratorios generados por el pago incompleto de la mesada pensional, desde el momento de su causación hasta la fecha en que se realice el pago;
(iv) pagar los intereses moratorios que se causen con ocasión del cumplimiento de la sentencia; (v) condenar a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: 3 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín i) El 5 de octubre de 2014, Colpensiones profirió la Resolución GNR 349049 por medio de la cual le reconoció a la señora Myriam Stella Bernate de Martín una pensión de jubilación en aplicación del Decreto 546 de 1971, en cuantía de $ 7.612.500, cuyo pago se supeditó a la demostración del retiro definitivo del servicio. ii) El 14 de octubre de 2014, a través del Oficio 20143100174623, la accionante presentó renuncia al cargo público que desempeñaba, la cual fue aceptada por parte de la Fiscalía General de la Nación a través de la Resolución 1403 del 2 de diciembre de 2014, a partir del 5 de enero de 2015; la citada renuncia fue puesta en conocimiento de Colpensiones, según copia enviada por la interesada el 12 de diciembre de ese mismo año. iii) El 6 de marzo de 2015, Colpensiones profirió la Resolución GNR 64897 en la que, sin agotar el trámite previo para revocar su propio acto, reliquidó la mesada pensional de la señora Myriam Stella Bernate y redujo el monto a la suma de $ 5.576.649, efectiva a partir del 5 de enero de 2015, es decir, con una diferencia de $ 2.035.851 en comparación con la cifra en la que fue reconocido el derecho inicialmente. iv) La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue desatado desfavorablemente por medio de la Resolución VPB 35953 del 21 de abril de 2015;
Posteriormente, la demandante interpuso una solicitud de revocatoria directa que no fue acogida por parte de Colpensiones, pues, a través de las Resoluciones GNR 5558 del 8 de enero de 2016 VPB 13858 del 28 de marzo de 2016 y SUB 67641 del 13 de marzo de 2018 se manifestó que la reliquidación pensional contenida en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015 se ajusta a derecho. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violada la Ley 16 de 1972; el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; y el Decreto 546 de 1971. En desarrollo del concepto de la violación, la demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) La Administradora Colombiana de Pensiones incurrió en una clara vía de hecho, pues no cumplió con el trámite correspondiente para revocar su propio acto en el que había reconocido una mesada pensional más favorable para la accionante que la finalmente concedida a través de los actos demandados. ii) La entidad demandada no procuró obtener la autorización para revocar un acto administrativo de contenido particular, como es aquel por medio del cual se concedió la pensión de jubilación discutida ni demandó su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; por el contrario, sin contar con la anuencia de la interesada, reliquidó la pensión y desmejoró su cuantía. iii) La actuación de Colpensiones ha vulnerado el debido proceso, el principio de favorabilidad en materia laboral, la primacía de la realidad sobre las formas, el derecho al pago oportuno y el reajuste periódico de su mesada y el derecho a la aplicación de normas internacionales integradas al ordenamiento jurídico nacional. 1 Folios 52 al 62 5 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín 1.2.
Contestación de la demanda La Administradora Colombiana de Pensiones contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, de acuerdo con los siguientes argumentos:2 i) Por medio de la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, se reconoció a la señora Myriam Stella Bernate una pensión errada, pues se tomó como ingreso base de cotización únicamente el aporte del mes de marzo de 2014 equivalente a $ 10.150.000, sin hacer diferenciación alguna respecto de los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes al sistema, toda vez que no se aportó certificado que diera fe de «la forma en que se causaron». ii) En los actos administrativos demandados se dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, que establece que debe reliquidarse la mesada pensional de aquellos servidores públicos a quienes se les reconoció el derecho antes del retiro definitivo del servicio, con el propósito de tomar en consideración los salarios o aportes causados con posterioridad a la fecha del reconocimiento. iii) Las solicitudes de pensión que se decidan con posterioridad a la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, deben ajustarse a las reglas fijadas en ese precedente jurisprudencial, en donde se reitera la interpretación plasmado en, por ejemplo, la sentencia C-258 de 2013.
Finalmente, propuso las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia del derecho reclamado, prescripción y buena fe. 2 Folios 90 al 102. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín 1.3 La sentencia apelada 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda por medio de sentencia de primera instancia del 14 de julio de 2022, en donde explicó lo siguiente:3 Ciertamente Colpensiones omitió el procedimiento de que trata el artículo 97 en comento, lo que claramente se constituyó en una vulneración a un debido proceso, pero en esta instancia judicial, en donde se vienen demandando los recursos interpuestos contra la decisión irregular adoptada, en donde hay un amplio debate por el procedimiento dispuesto para los procesos ordinarios, en el cual las partes tienen la oportunidad de ejercer contradicción y su derecho de defensa; es necesario examinar el derecho que le asiste a la parte demandante, sin que sea posible entonces anular los actos administrativos por la vulneración aludida, porque se podría otorgar el derecho sin que encuentre el respaldo legal que lo soporte.
Encuentra este Tribunal que la pensión reconocida a la [señora] Myriam Stella Bernate de Martín fue reajustada sin seguir el trámite legal que correspondía, sin que pueda ordenarse automáticamente se continúe pagando como primigeniamente fue reconocida, ya que en verdad el valor que fue tomado no correspondía con la asignación mensual más elevada, siendo relevante indicar que la entidad reconoció la prestación en los términos del Decreto 546 de 1971, pero no es posible aceptar que se aparte de la jurisprudencia reiterada tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que vienen sosteniendo que el IBL se aplica conforme a la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Es decir, se le deben respetar a la demandante los aspectos relacionados con la edad, el tiempo y el monto del régimen especial conforme al citado decreto. Al estudiar la legalidad de los actos acusados, y específicamente la Resolución GNR 64891 de 6 de marzo de 2015, es claro que el valor tomado como IBL del mes de marzo por valor de $ 10.150.000 fue una suma que, pese a encontrarse contenido en el historial de semanas cotizadas de Colpensiones, por el periodo del 1 de marzo a 31 de marzo de 2014, no se compadece con la realidad salarial y prestacional de la señora Myriam Stella Bernate en la medida que no detalló los emolumentos sobre los cuales se efectuaron las correspondientes cotizaciones.
Lo que si se evidencia en el certificado de devengados y deducciones expedido por la Fiscalía General de la Nación, fue que justamente para el mes de marzo se reportó 3 Folios 150 al 156 reverso. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín una cotización de $ 165.500, cuya base sería la suma de $ 4.137.500, lo cual es contrario a lo reportado en el historial de semanas cotizadas donde se indicó un base de $ 10.150.000.
No obstante que a Colpensiones se le cuestionó el hecho de asumir un IBL a partir de una prueba que no se compadece con la verdadera situación salarial y prestacional de la demandante y omitir la aplicación del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, relativo al consentimiento con el que debió contar para modificar el valor de la pensión que inicialmente reconoció, lo cierto es que la proposición jurídica sustancial que respalda la presente demanda se aparta de la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado en sentencia se unificación de 11 de junio de 2020 […]. […] En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda, en tanto que la forma como la demandante pretende que se le pague la pensión es tomando la cuantía que inicialmente fue reconocida, sustentada en una irregularidad formal en la que incurrió Colpensiones.4 1.3.2.
Salvamento de voto El magistrado Dr. Néstor Javier Calvo Chávez salvó el voto en cuanto a la sentencia se primera instancia, de acuerdo con los siguientes argumentos:5 i) Colpensiones profirió un acto administrativo previo en el que reconoció una pensión en favor de la demandante en cuantía de $ 7.612.500, según lo decidido en Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, cifra que fue reducida unilateralmente por la administradora pensional hasta $ 5.576.649, por medio de la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015. ii) De acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, la revocatoria directa de un acto administrativo de contenido particular debe contar con la autorización 4 Se optó por transcribir los apartes más relevantes del fallo para no incurrir en imprecisiones frente a las consideraciones del Tribunal. 5 Folios 157 al 159 reverso. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín expresa del titular del derecho o beneficiario, pues en caso de no contar con dicha anuencia, la entidad deberá demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo través de la figura de la lesividad, con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional. iii) Colpensiones no podía revocar unilateralmente el acto administrativo de reconocimiento de la mesada pensional ni disminuir unilateralmente el monto del derecho, razón por la que se aparta de la decisión adoptada por la Sala en la sentencia de primer nivel. 1.4.
El recurso de apelación A través de memorial, visible en los folios 163 al 172, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, de acuerdo con las siguientes razones de disentimiento: i) Colpensiones debió solicitar la autorización por parte de la señora Myriam Stella Bernate para poder modificar el reconocimiento de la mesada pensional, cuyas condiciones se plasmaron en un acto que goza de presunción de legalidad y que se encuentra en firme. ii) Los actos administrativos por medio de los cuales se ajustó la mesada pensional están viciados de nulidad, porque fueron proferidos con una clara violación del debido proceso de la señora Myriam Bernate. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 9 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Solo la parte demandante alegó de conclusión según memorial visible en el índice 12 del portal Samai, en donde reiteró los argumentos del recurso de apelación. 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto a través de memorial visible en el índice 13 del portal Samai, en donde solicita que, en virtud de la sostenibilidad del sistema, se revoque la sentencia apelada [sic]. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Myriam Stella Bernate de Martín tiene derecho a que su pensión de jubilación sea pagada en los términos y cuantía establecida en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 y no como Colpensiones la reliquidó en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015. 2.2.
Marco normativo Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda de lo Contencioso 10 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Administrativo en la sentencia de unificación de 11 de junio de 20206, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
En efecto, la Sección Segunda precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]». Las siguientes fueron las reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fijadas en la referida sentencia de unificación: En primer lugar, definió que son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: «[…] 4.1.
El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 150012333000201600630 01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021-20. Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas.
Dentro de este proceso, la Sala de Sección aceptó el impedimento manifestado por el suscrito ponente, mediante providencia del 30 de mayo de 2019. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;7 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.» En este sentido, la providencia en cita destacó que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 no solo aplica para el grupo que se rige por las normas generales, tales como la Ley 6 de 19458, el Decreto 3135 de 19689, Ley 33 de 198510 y la Ley 71 de 198811, sino que también opera cuando se trata de 7 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 8 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 9 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 10 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público».
Su régimen de transición dispone que, los empleados oficiales que a la fecha de esta ley, que entró a regir partir del 13 de febrero de 1985, hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a ella. Y en todo caso, los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley, hayan cumplido los requisitos para obtener la pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas que le anteceden. 11 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 12 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín regímenes especiales, como los señalados por los Decretos 546 de 197112, 929 de 197613 y 937 de 197614.
En segundo lugar, precisó que las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Así lo señaló: «[…] iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75% […]» En tercer lugar, puntualizó que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.
Así lo señaló la providencia en mención: «[…] e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; […] 12 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 13 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares». 14 «Por el cual se expide el Estatuto de Personal para los empleados de la Contraloría General de la República». 13 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201815.
Tal posición se acompasa con la anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-023 de 2018, según la cual el propósito del legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
En cuarto lugar, se refirió a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación, para señalar que se deben computar los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.
Para el efecto, se remitió a los actos de creación de tales prestaciones económicas, los cuales dispusieron expresamente «que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes». La regla se dejó expuesta en los siguientes términos: «[…] con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;16 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. […]» 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 16 Artículo 1.° 14 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Como fundamento de lo anterior la Sala expuso: «[…] Vista la anterior normativa es posible colegir que, aunque a partir del 1.º de abril de 1994 los servidores de la Rama Judicial quedaron incorporados al sistema general de pensiones, y que, en virtud de tal incorporación a través del artículo 6.º del Decreto 691 de 1994 modificado por el artículo 1.°17 del Decreto 1158 de 1994, fueron fijados como factores de salario para liquidar su ingreso base de cotización la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, lo cierto es que estos servidores, precisamente en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes. […]» (negrillas del original) 17 Artículo 1. «El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así "Base de cotización".
El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 15 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Como consecuencia de lo anterior, la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. 2.3.
Hechos probados De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, la Sala establece lo siguiente: i) El 5 de octubre de 2014, Colpensiones profirió la Resolución GNR 349049, a través de la cual le reconoció a la señora Myriam Stella Bernate una pensión de jubilación de acuerdo con lo siguiente:18 El interesado [sic] acredita un total de 10.251 días laborados, correspondientes a 1.464 semanas.
Que nació el 11 de marzo de 1951 y actualmente cuenta con 63 años de edad. […] […] la forma de liquidación de la presente prestación se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. […] Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 10.150.000 × 75.00= $ 7.612.500 Nombre Fecha Status Valor IBL 1 Valor IBL 2 Mejor IBL % IBL Valor pensión mensual Aceptada Pensión de jubilación funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Ministerio Público 1 de diciembre de 2010 10.150.000 0.00 1 75.00 7.612.500 SÍ 20 años de servicio al Estado y 55 años 21 de febrero de 2010 6.729.589 0.00 1 75.00 5.047.192 NO 18 Folios 4 al 7. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín de edad (transición frente a la Ley 33) Legal Decreto2527 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad transición Ley 71 de 1988 11 de marzo de 2006 6.729.589 3.460.067 1 75.00 5.047.192 NO 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad Ley 797 del 2003 28 de julio de 2007 6.729.539 3.430.067 1 70.54 4.747.052 NO […] Que se procederá a conceder la pensión de jubilación solicitada, la cual se dejará en suspenso, por cuanto no reposa dentro del expediente el acto administrativo mediante la cual la asegurada se retiró de la entidad pública en la que actualmente laboral. ii) El 2 de diciembre de 2014, la Fiscalía General de la Nación profirió la Resolución 1403, por medio de la cual aceptó la renuncia al cargo desempeñado por la señora Myriam Stella Bernate de Martín, a partir del 5 de enero de 2015.19 iii) El 6 de marzo de 2015, Colpensiones expidió la Resolución GNR 64897, en la que «reconoció [sic] y ordenó la inclusión en nómina de pensionados» de la demandante.
El sustento fue el siguiente: El interesado acredita un total de 10.372 días laborados correspondientes a 1.481 semanas. Que nació el 11 de marzo de 1951 y actualmente cuenta con 63 años de edad. […] la forma de liquidación de la presente prestación se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. […] Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 7.435.532 × 75.00= $ 5.576.649 Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que la peticionaria 19 Folio 34. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna “aceptada sistema”: Nombre Fecha Status Fecha efectividad Valor IBL 1 Valor IBL 2 Mejor IBL % IBL Valor pensión mensual Aceptada Pensión de jubilación funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Ministerio Público 1 de diciembre de 2012 05 de enero de 2015 7.435.532 0.00 1 75.00 5.576.649 SÍ 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad (transición frente a la Ley 33) Legal Decreto2527 21 de febrero de 2010 05 de enero de 2015 7.431.385 0.00 1 75.00 5.573.539 NO 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad transición Ley 71 de 1988 11 de marzo de 2006 5 de enero de 2015 6.975.419 3.502.310 1 75.00 5.231.565 NO 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad Ley 797 del 2003 28 de julio de 2007 5 de enero de 2015 6.975.419 3.502.310 1 70.54 4.920.460 NO Que es menester hacerle saber a la peticionaria que la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 liquidó erradamente la mesada pensional, ya que tuvo en cuenta como ingreso base de cotización únicamente el aporte realizado en marzo de 2014 por un valor de $ 10.150.000, cotización en la que se pagaron los diferentes factores salariales a que tenía derecho la peticionaria como empleada de la Fiscalía General de la Nación, pero que no podían tenerse en cuenta dado a que no se adjuntó documento en el cual se certificaran dichos factores mes a mes con el objeto de verificar la forma en que se causaron.
Que esta entidad procede a dar aplicación al artículo 150 de la Ley 100 de 1993 […] Que de acuerdo con lo anterior se le hace saber a la peticionaria que para el análisis de la presente prestación se tuvo en cuenta los IBC reportados por la historia laboral, toda vez que no obra en el expediente administrativo certificación de factores salariales en su totalidad, es decir hasta el 4 de enero de 2015.
No obstante lo anterior, se le hace saber a la interesada que una vez allegue a ésta Administradora los factores salariales del último año de servicio, se procederá a realizar la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta los factores de la Ley 62 de 1985 a que haya lugar. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín iv) El 21 de abril de 2015, Colpensiones profirió la Resolución VPB 35953 en la que resolvió el recurso de apelación propuesto por la señora Myriam Stella Bernate de Martín con la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015, con el que la accionante pretendía que se dejara incólume el reconocimiento que le fue concedido en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014.
La administradora manifestó que no es posible acceder a lo pedido por la demandante debido a que de «una nueva reliquidación de la prestación, y una vez efectuadas las operaciones aritméticas a que hubo lugar, se observa que el valor arrojado es igual al inicialmente reconocido, por lo que en aplicación del principio de favorabilidad se niega la reliquidación de la pensión y se procederá a seguir en nómina de pensionados con la resolución No. 64897 del 6 de marzo de 2015».20 v) El 8 de enero de 2016, Colpensiones emitió la Resolución GNR 5558 en la que negó una reliquidación pensional solicitada por la señora Myriam Stella Bernate.
En el citado acto la demandada indicó que un nuevo estudio del caso de la accionante dio como resultado una mesada pensional en cuantía de $ 5.332.277, cifra inferior a la que para ese momento devengaba la pensionada que para ese momento era $ 5.576.649; sin embargo, en virtud del principio de non reformatio in pejus no se ajustaría el valor de la mensualidad.21 vi) El 28 de marzo de 2016, Colpensiones profirió la Resolución VPB 13858, en la que resolvió negativamente un recurso de apelación interpuesto por la demandante, a partir de los mismos argumentos en el acto recurrido, es decir, que un nuevo cálculo de la mesada pensional arrojaba un valor inferior al efectivamente percibido 20 Folios 13 al 15 reverso. 21 Folios 17 al 20 reverso. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín por la interesada.22 vii) El 29 de diciembre de 2017, la demandante elevó una reclamación administrativa ante Colpensiones en la que pretendió que se revocaran los actos administrativos GNR 64897 del 6 de marzo de 2015, VPB 35953 del 21 de abril de 2015, GNR 5558 del 8 de enero de 2016 y VPB 13858 del 28 de marzo de 2016 y que, en consecuencia, se pague la pensión en el monto consignado en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014.23 viii) El 13 de marzo de 2018, Colpensiones expidió la Resolución SUB 67641 en la que resolvió el requerimiento citado en el numeral anterior y señaló que el actual valor de la pensión de la demandante es superior al que en derecho le corresponde, y que el monto concedido en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 no es vinculante para la entidad, debido a que ese es un reconocimiento preliminar, que no había sido incluida en nómina debido a que la interesada aún no se había retirado del servicio, por lo que el actual monto de la mesada corresponde a la reliquidación que correspondía efectuar en virtud del artículo 150 de la Ley 100 de 1993.24 ix) De acuerdo con el certificado de salarios expedido por la Fiscalía General de la Nación, la señora Myriam Stella Bernate, entre enero y diciembre de 2014, devengó un valor neto de $ 113.492.085 correspondientes a sueldo, sueldo de vacaciones, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios, bonificación por actividad judicial y bonificación judicial, para un salario 22 Folios 22 al 25 reverso. 23 Folios 38 al 43. 24 Folios 27 al 32. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín promedio mensual de $ 7.172.802 [sin tener en cuenta emolumentos como prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios].25 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario tomar en consideración que en el presente proceso no se discute la aplicación de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el régimen pensional del Decreto 546 de 1971 ni asuntos relacionados con los factores salariales o la conformación del ingreso base de liquidación; de ese modo, las pretensiones de la demandante están dirigidas a que, a partir de la declaratoria de nulidad de las Resoluciones GNR 64897 del 6 de marzo de 2015, VPB 35953 del 21 de abril de 2015, GNR 5558 del 8 de enero de 2016, VPB 13858 del 28 de marzo de 2016 y SUB 67641 del 13 de marzo de 2018, se ordene el pago de su mesada pensional en la cuantía establecida en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, es decir, $ 7.612.500 para esa fecha.
Así, del estudio íntegro del expediente de la referencia, se advierte que la posición de la accionante se sostiene en que, a su juicio, la expedición de los actos administrativos demandados implicó una reliquidación «unilateral» de la pensión reconocida en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, que contenía condiciones pensionales más favorables, sin el cumplimiento de los requisitos legales previstos en el artículo 97 del C.P.A.C.A., mientras que la demandada sostiene que la disminución del valor de la mesada obedeció a la reliquidación del derecho que le está permitida en virtud del artículo 150 de la Ley 100 de 1993. 25 Folio 36. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia objeto de apelación, acogió la postura relativa a que, a pesar de que Colpensiones incurrió en un error en el trámite de expedición de los actos acusados, pues en efecto no contó con la autorización expresa de la demandante para modificar el monto de la pensión, los términos de la mesada contenidos en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015 son los que en derecho corresponden, pues se adecúan tanto a las reglas de unificación previstas por el Consejo de Estado como al monto real del salario percibido por la demandante durante el último año de servicio.
Pues bien, los actos administrativos más significativos para la solución del presente caso resultan ser las Resoluciones GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 y GNR 64897 del 6 de marzo de 2015, por ser aquellos en los cuales se explican los términos del reconocimiento y reliquidación de la mesada pensional de la señora Myriam Bernate, respectivamente.
De ese modo, llama la atención el hecho de que, a pesar de existir una diferencia sustancial en el valor a pagar por concepto de pensión, ambos documentos cuentan con el mismo sustento normativo y fáctico, es decir, el número de semanas es muy similar,26 la aplicación de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es consistente y el régimen pensional es idéntico, esto es, el consignado en el Decreto 546 de 1971.
Por tal razón, es, cuando menos, curioso que bajo los mismos preceptos en una resolución se haya concedido una pensión de $ 7.612.500 mientras que en la otra haya sido de $ 5.576.649, esto es, una diferencia de alrededor de 2 millones. La 26 Si bien en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015 el número de semanas es mayor, ello se debe a la actualización de la fecha de retiro del servicio de la demandante respecto de la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 y, con ello, el ajuste del número de semanas cotizadas. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín explicación manifestada por Colpensiones ante la anterior inconsistencia fue incluida en la parte final de la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015, según la cual dicha diferencia se debió a que, inicialmente, se tomó como ingreso base de liquidación lo percibido por la demandante en el mes de marzo de ese año sin examinar cuáles factores salariales debían o no conformar el IBL.
La anterior afirmación cobraría sentido si se tiene en consideración lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, que consagra lo siguiente: Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. [negrillas de la sala] De acuerdo con lo anterior, guarda sentido que la primera liquidación pensional efectuada obedeciera, de manera estricta, a las condiciones descritas en el artículo citado, es decir, que se hubiera tomado como IBL el salario más alto devengado por la accionante durante el último año de servicio, esto es, entre el 6 de enero de 2014 y el 5 de enero de 2015, posición que, además, se acompasaría con la posición expuesta por la Corte Constitucional en sentencias tales como las T-631 de 2022, T-169 de 2003, T-158 de 2006, T-251 de 2007, T-180 de 2008, T-430 de 2011 y T- 860 de 2012 y por el Consejo de Estado en sentencias del 7 de febrero de 2013,27 27 Sentencia del 7 de febrero de 2013, radicado interno 1723-2012. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín 21 de mayo de 2013,28 11 de julio de 2013, 29 12 de mayo de 2014,30 10 de julio de 2014,31 6 de mayo de 201532 y del 9 de febrero de 2017,33 entre otras.
Los antecedentes judiciales citados fueron consistentes en sostener que las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, a su vez, del Decreto 546 de 1971, tenían derecho a que les fuera respetado, de manera íntegra, el régimen pensional especial del que son titulares; en virtud de lo señalado, la mesada pensional debía ser liquidada, entre otros aspectos, en cuantía del 75 % del salario más alto devengado durante el último año de servicio.
No obstante, al revisar el certificado de salarios visible en el folio 36 y citado en el hecho probado número ix, se observa que la mesada más alta de la señora Myriam Stella Bernate en realidad fue la del mes de diciembre de 2014, por una suma de $ 15.384.137, mientras que la del mes de marzo fue de $ 3.565.086, lo que implica que no es cierto que la primera liquidación de la mesada pensional discutida haya obedecido ni a la mensualidad más alta ni a la del mes de marzo de 2014.
Lo anterior quiere decir que no existe certeza del origen del ingreso base de liquidación utilizado por Colpensiones para calcular el monto de la pensión en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, esto es, no se conoce de dónde obtuvo Colpensiones el valor del IBL utilizado, toda vez que dicha cifra no obedece ni a la mesada más alta, ni a la del mes alegado, es más, la cifra no concuerda con ninguno de los salarios percibidos por la interesada durante el año 2014. 28 Sentencia del 2 de mayo de 2013, radicado interno 1208-2012. 29 Sentencia del 11 de julio de 2013, radicado interno 0102-2012. 30 Sentencia del 12 de mayo de 2014, radicado interno 1770-2012. 31 Sentencia del 10 de julio de 2014, radicado interno 2763-2012. 32 Sentencia del 6 de mayo de 2015, radicado interno 4183-2013. 33 Sentencia del 9 de febrero de 2017, radicado interno 2489-2015. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Ahora bien, la posición jurisprudencial citada anteriormente, y que podría respaldar una liquidación con un IBL más alto del promedio salarial de la accionante, fue reconsiderada tanto por la Corte Constitucional, en sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015 (que incluso ya había emitido una decisión similar y previa a través de la sentencia C-168 de 1995), como por el Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, en donde se consignó la actual posición de las citadas altas cortes frente al particular.
Así, en cuanto al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 546 de 1971, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han adoptado una postura pacífica alrededor de la idea de que dicho aspecto no se encuentra sometido al citado régimen de transición y, en consecuencia, tal como se describió en la sentencia SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, ese elemento debe atender los parámetros de los artículos 21 y 36 del régimen general de seguridad social.
En virtud de lo anterior, bajo las actuales reglas jurisprudenciales en materia pensional del Decreto 546 de 1971, el IBL debe conformarse a partir del promedio de lo devengado por el trabajador durante los 10 años anteriores a la adquisición del derecho, o del tiempo que le hiciere falta para adquirirlo, según corresponda, contados desde la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo que da como resultado una mesada pensional más acorde con la realidad salarial del interesado, es decir, ya no es posible acudir como ingreso base de liquidación a la mesada más alta devengada durante el último año de servicio como se consideraba en el pasado. 25 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín A partir de la anterior explicación, y de la revisión del certificado de salarios citado en el hecho probado ix, se encontró que la señora Myriam Bernate devengó, durante el último año de servicio, $113.492.085 por concepto de salarios, conformados por factores como sueldo, sueldo de vacaciones, gastos de representación, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios, bonificación por actividad judicial y bonificación judicial y que si se extrajera de ese monto, los factores de sueldo de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, los cuales no tienen la idoneidad legal de conformar el IBL, el salario mensual promedio fue de $ 7.172.802, cifra que resulta ser más cercana a la base liquidatoria utilizada en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015.
De ese modo, es claro que la liquidación contenida en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 obedeció a interpretaciones legales y jurisprudenciales en materia pensional distintas a las actualmente acogidas en materia del régimen especial de la rama judicial, pues utilizó un ingreso base de liquidación distinto al promedio salarial de la accionante y, por el contrario, se basó en un IBL que es, incluso, superior a la mayoría de las contraprestaciones salariales de la accionante.
Ahora bien, la Subsección no desconoce el hecho de que Colpensiones, con ocasión del error en el que incurrió en el primer acto, varió el valor del ingreso base de liquidación de la demandante y, con ello, el monto final de la mesada sin haber solicitado la autorización de que trata el artículo 97 del C.P.A.C.A. Sobre este aspecto ha de decirse que, tal como lo sostiene la apelante, los actos administrativos de carácter particular y concreto no pueden ser revocados o modificados de forma unilateral por la autoridad que lo expidió sin la previa y expresa autorización del titular del derecho, lo que quiere decir que, en este caso, Colpensiones procedió de forma irregular. 26 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín Aún así, la Sala estima que, en primer lugar, el contenido normativo de ambos actos es idéntico, es decir, no se incurrió en una modificación del régimen pensional o de los requisitos para el reconocimiento del derecho y, en segunda medida, la utilización del IBL consignado en la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014 es abiertamente contrario a la verdad probatoria y salarial de la demandante, por lo que se considera contrario a los propósitos de la justicia admitir la vigencia de un acto en el que se reconoció un derecho a partir de una irregularidad matemática, como sería la utilización de una cifra de IBL que no tiene sustento probatorio, o jurídica, como la interpretación y aplicación inadecuada del Decreto 546 de 1971, lo que puede llevar a la generación de un impacto significativo y negativo en el área fiscal del sistema pensional.
De ese modo, los actos administrativos no contienen un sustento normativo erróneo, pues ambos acudieron a la Ley 100 de 1993 y al Decreto 546 de 1971; por el contrario, es la Resolución GNR 349049 del 5 de octubre de 2014, cuya aplicación solicita la demandante, la que contiene la aplicación de un IBL del que no se encuentra sustento alguno y que podría ser considerado como una imprecisión que, si bien le es favorable, no sería correcto avalarla por vía judicial, pues ello podría, incluso, abarcar las líneas del aprovechamiento de un error de la administración, lo que resulta ser contrario a los preceptos constitucionales de buena fe y justicia material.
De acuerdo con lo expuesto, es cierto que Colpensiones pudo incurrir en un desconocimiento del debido proceso al no solicitar la autorización de la demandante para corregir la grave imprecisión que cometió; no obstante, la Sala considera que el citado derecho puede ceder en la balanza jurídica frente a otros principios en 27 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín juego tales como la justicia material, la prevalencia del derecho sustancial y la primacía del derecho sustancial sobre las formas.
Lo anterior es así porque al revisar cuidadosamente los argumentos expuestos por la parte demandante se observa que se centran únicamente en el no agotamiento del tan citado requisito de autorización, pero nunca se hace alusión a que la disminución del valor de la mesada responda a una incorrecta liquidación de la mesada, o una indebida conformación del ingreso base de liquidación. Dicho de otro modo, la parte accionante ha sustentado su defensa en un asunto que, dadas las condiciones jurídicas del caso, podría considerarse como meramente administrativo o procesal, pero no se ha referido de ningún modo a aspectos sustanciales de su derecho pensional, tales como los factores salariales, la interpretación o aplicación de la norma o las reglas de unificación alrededor de esta clase de pensiones.
Por tal razón, el estudio completo del proceso permite concluir que, en esta oportunidad, es justo y vale la pena que los criterios procesales y administrativos cedan ante el valor jurídico del derecho sustancial, pues debe tomarse en consideración que la liquidación contenida en la Resolución GNR 64897 del 6 de marzo de 2015 se ajusta de mejor manera a la actual posición del Consejo de Estado.
Así las cosas, a pesar de que en efecto Colpensiones procedió incorrectamente, lo cierto es que, en aras de garantizar un derecho pensional acorde con las circunstancias laborales de la demandante, con la ley y con la jurisprudencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas 28 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,34 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 29 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala considera que la sentencia de primera instancia, objeto de apelación, debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Adicionar la sentencia de primera instancia del 14 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el sentido de exhortar a la Administradora Colombiana de Pensiones para que, en adelante, en casos como el presente, cumpla con el trámite administrativo dispuesto en la Ley 1437 del 2011 para la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto.
Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia del 14 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del 30 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00020 01 (2360-2023) Demandante: Myriam Stella Bernate de Martín derecho iniciado por la señora Myriam Stella Bernate de Martín en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. Tercero: sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las respectivas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.