CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: SAÚL DARÍO FERNÁNDEZ ROA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial/ Modifica y declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se modificará la sentencia proferida el 16 de marzo de 2026 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que negó la solicitud de amparo. En su lugar, se declarará improcedente por falta de relevancia constitucional, pues el debate es una reiteración del que ya se zanjó en el proceso ordinario y el accionante solo discrepa del alcance que el Tribunal accionado otorgó a las pruebas.
II.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 5 de febrero de 2026, el señor Saúl Darío Fernández Roa, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela para proteger sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, vulnerados por la sentencia proferida, el 28 de julio de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2021-00315-01.
Hechos relevantes 3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Saúl Darío Fernández Roa atacó los oficios 20211100029281 del 17 de febrero de 2021 y 20211100062171 del 12 de marzo de 2021 por los que la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. negó la existencia de una relación laboral encubierta y los recursos formulados por el actor contra esa decisión. 4.
Como sustento de sus pretensiones, el demandante manifestó que desde el 1° de marzo de 2009 hasta el 4 de abril de 2019 prestó sus servicios personalmente como médico psiquiatra a la E.S.E. demandada, conforme a los turnos asignados por funcionarios del Hospital y cumplió las mismas funciones que el personal de planta. 5. Para el demandante, la relación contractual fue continua e ininterrumpida y con ocasión de ella surgió la relación laboral que reclamó. 6.
En sentencia del 8 de septiembre de 2022, el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. No se demostraron los elementos que configuran Radicación: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: Saúl Darío Fernández Roa Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 2 la relación laboral.
El cumplimiento de horarios y turnos respondió a la necesidad de coordinación propia de la ejecución contractual, pero no constituye plena prueba de subordinación. 7. El demandante apeló. El juez de primera instancia no tuvo en cuenta que la celebración de contratos de prestación de servicios se prolongó sucesivamente por más de 10 años.
El servicio que prestó fue permanente y esencial al objeto misional de la entidad, la autonomía técnica propia del ejercicio médico no excluye la subordinación. 8. El 28 de julio de 20251, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia, pues las pruebas no acreditaron la configuración de la subordinación. Pretensiones 9.
El accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales, que se dejen sin efectos las sentencias del 8 de septiembre de 2022 y del 28 de julio de 2025 y que se ordene a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar una providencia de reemplazo en la que se valoren adecuadamente las pruebas y se aplique de forma correcta el precedente jurisprudencial.
Fundamentos 10. La tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 11. La sentencia que se cuestiona adolece de defecto fáctico, por valoración probatoria «arbitraria, fragmentaria y contraevidente». 12. Existen pruebas que demuestran la asignación de turnos, la programación mensual, el control de cambios, la integración al equipo médico y el cumplimiento de protocolos institucionales y de supervisión jerárquica, que el Tribunal valoró como elementos irrelevantes, cuando constituyen prueba de la subordinación. 13.
La decisión desconoce la naturaleza de la labor médica, pues la independencia clínica es primordial para el ejercicio de la profesión y no puede usarse como excusa para descartar la subordinación. 14. Según el actor, el Tribunal valoró de forma los indicios de forma fragmentada porque separó la asignación de turnos de la autorización de cambios y la presencialidad del servicio con la inserción en la operación interna del Hospital; restó valor a las órdenes operativas invocando la lex artis y, tras constatar la supervisión, la neutralizó exigiendo memorandos. 15.
La valoración probatoria es irrazonable y no se acompasa con los criterios de la sana crítica. En contraste, el salvamento de voto «sistematiza con precisión esta prueba y fija la conclusión probatoria correcta» 16. La sentencia también desconoce el precedente unificado de la Sección Segunda de esta Corporación, pues dicha decisión prohíbe la utilización reiterada y prolongada de contratos de prestación de servicios para satisfacer funciones estructurales. 1 El magistrado Néstor Javier Calvo Chaves salvó voto.
La Sala mayoritaria desconoció que existen indicios suficientes para acreditar la subordinación, conforme lo dispuso la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: Saúl Darío Fernández Roa Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 3 17.
En una correcta aplicación del precedente, el Tribunal debió declarar la desnaturalización del vínculo y reconocer la relación laboral. Trámite impartido 18. El 6 de febrero de 2026, el despacho sustanciador admitió la tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y vinculó a los terceros con interés. 19.
Solicitó al Juzgado 25 Administrativo de Bogotá remitir el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2021-00315-01. Intervenciones 20. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, porque el accionante pretende reabrir el debate probatorio que ya se agotó en el proceso de nulidad y restablecimiento, con el fin de obtener una decisión favorable a sus intereses. 21.
Adoptó la decisión con base en un análisis probatorio y en ejercicio de su autonomía e independencia judicial. 22. El Juzgado 25 Administrativo de Bogotá3 manifestó que no vulneró los derechos fundamentales del accionante y remitió copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta tutela. 23. La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. guardó silencio.
Sentencia de primera instancia 24. En sentencia del 16 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. 25. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados. Examinó las declaraciones y las pruebas documentales y expuso las razones por las cuales no se configuró el elemento de subordinación. 26.
El actor está inconforme con el alcance que el Tribunal accionado otorgó a las pruebas, pero esa circunstancia es insuficiente para configurar el defecto invocado. Impugnación 27. El accionante impugnó. La sentencia de primera instancia no valoró de forma adecuada el defecto fáctico y omitió pronunciarse sobre el «defecto sustantivo por desconocimiento del precedente». 28.
La solicitud de amparo no pretende sustituir al juez natural ni convertirla en una instancia adicional. La decisión que cuestiona desconoce la «fuerza demostrativa real» de las pruebas, «fraccionó» el cuadro indiciario y aplicó un «estándar de subordinación» ajeno a la estructura del servicio médico hospitalario. 2 SAMAI, índice 12 del expediente de tutela de primera instancia. 3 SAMAI, índice 13 del expediente de tutela de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: Saúl Darío Fernández Roa Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 4 III.
CONSIDERACIONES Competencia 29. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver la impugnación, conforme a los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991, concordantes con el Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el reglamento interno de esta corporación. Problema Jurídico y metodología de la decisión 30.
Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 16 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo. 31. Para ello, verificará si la acción cumple con los requisitos de procedibilidad. Si se cumplen, resolverá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del accionante.
Análisis de la Sala Inmediatez 32. Se cumple este requisito, porque el Tribunal accionado profirió la sentencia de segunda instancia el 28 de julio de 2025 y esta fue notificada el 4 de agosto siguiente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 5 de febrero de 2026. Este término resulta razonable. Relevancia constitucional 33.
La acción de tutela no es una instancia adicional para discutir aspectos económicos, de mera legalidad o la interpretación legítima de los jueces naturales4. Este mecanismo solo procede cuando afloran serias dudas sobre la arbitrariedad, capricho o irracionalidad de una decisión judicial. 34. La Sala modificará la sentencia del 16 de marzo de 2026 que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, la declarará improcedente, porque carece de relevancia constitucional. 35.
El debate que el accionante propone es una reiteración del que ya se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En particular, es una insistencia en los argumentos que incluyó en el recurso de apelación y que fueron resueltos razonablemente por la autoridad judicial accionada. 36. En la sentencia del 28 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió todos los reproches que el actor formuló en el recurso de apelación y descartó la configuración de la subordinación. 4 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional determinó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: Saúl Darío Fernández Roa Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 5 37. Para la autoridad judicial accionada, las declaraciones de los testigos no fueron concluyentes ni consistentes respecto de la existencia de una relación de sujeción jerárquica comparable a la de los servidores públicos.
En la Subred no existe un cargo de planta para la especialidad médica que el demandante desempeñó. 38. De otro lado, las funciones que el actor cumplió se enmarcaron en el objeto de los contratos de prestación de servicios. Además, no se demostró la exigencia de autorizaciones para ausentarse, memorandos o llamados de atención. 39.
El accionante no trabajaba diariamente y registraba intervalos de hasta cuatro días consecutivos sin actividad laboral. El número de horas que trabajó mensualmente es inferior al de una jornada ordinaria legal. 40. En la acción de tutela y en la impugnación, el actor insiste en que el Tribunal valoró de forma equivocada las pruebas, porque no les otorgó el alcance que él considera que tienen.
Sin embargo, desconoce que la acción de tutela no es un mecanismo para proponer inconformidades en relación con la valoración probatoria de los jueces naturales. 41. La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 señala que la acreditación de la relevancia constitucional va más allá de la «mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», implica una justificación suficiente sobre una posible afectación desproporcionada a un derecho fundamental. 42.
En este caso, la Sala no aprecia que la valoración del juez natural sea caprichosa o que carezca de razonabilidad y, en consecuencia, no evidencia la posible afectación desproporcionada a los derechos fundamentales del accionante. 43. El actor también alegó que la decisión que cuestiona desconoce la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 9 de septiembre de 2021, pues la celebración sucesiva de contratos por más de 10 años sugiere una permanencia y es indicio de la necesidad del servicio y de la relación laboral. 44.
Además, la providencia fijó una «prohibición de concatenación indefinida» y no se verificó que una de las características del contrato de prestación de servicios es que se celebre por un «término estrictamente indispensable». 45. La Sala considera que este cargo es incongruente con la razón de la decisión que adoptó el Tribunal. La necesidad del servicio y la celebración sucesiva de contratos no acreditan la subordinación, elemento indispensable para demostrar la existencia de una relación laboral. 46.
En todo caso, la sentencia de unificación no prevé que la celebración sucesiva de contratos por determinado tiempo implique automáticamente la verificación de la existencia de una relación laboral. 47. El demandante fundó sus argumentos en el salvamento de voto del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves. Sin embargo, las aclaraciones y los salvamentos de voto son instrumentos con que cuentan los jueces colegiados para hacer precisión sobre ciertas razones expuestas en la sentencia o para apartarse de esta y hacen parte del ejercicio cotidiano de la administración de justicia. 5 Al respecto, ver, por ejemplo, la sentencia SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022, SU-067 de 2023 y T-024 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-00837-01 Accionante: Saúl Darío Fernández Roa Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 6 48. Por tanto, el hecho de que un magistrado formule observaciones, reparos o exprese desacuerdo frente a una sentencia no implica que la decisión mayoritaria carezca de validez constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 16 de marzo de 2026 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el señor Saúl Darío Fernández Roa.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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