05001233300020170113202 — Consejo de Estado

1 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Actor: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Demandado: Departamento de Antioquia y otro Tesis: Procede declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta, si se cuestiona la Resolución por medio de la cual se ordenó el cierre de la Planta de Beneficio Animal del Municipio de Jericó y el Oficio que comunicó la razón de esa decisión, pero no se enjuició el Decreto por medio del cual el Departamento de Antioquia definió las plantas que habían superado la calificación requerida para formar parte del Plan de Racionalización y por ende podrían seguir en funcionamiento y dispuso en su anexo las que no lo integraban.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado de la parte actora en contra del auto del 10 de febrero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Cuarta de Oralidad, declaró probada la excepción de inepta demanda en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia y en consecuencia declaró la terminación del proceso.

ANTECEDENTES 1.1. La Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso (en adelante la parte actora), por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en contra del Departamento de Antioquia y el Municipio de Jericó (en adelante los demandados), con las siguientes pretensiones: 2 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “3.1.1.

Que se declare la nulidad, de la siguiente actuación administrativa: Oficio radicado 2016030157964 del 10 de agosto de 2016, suscrito por el Secretario de Agricultura y Desarrollo Rural del Departamento de Antioquia por medio del cual se califica la implementación de planes de mejoramiento en la planta de sacrificio el municipio de Jericó (Antioquia) con un puntaje de sesenta y ocho (68) puntos y la Resolución 025 del 01 de marzo de 2017, notificada 02 de marzo de la misma anualidad, por medio de la cual se dispone el cierre de la planta de beneficio animal del municipio de Jericó (Antioquia) y resuelve: ‘ARTICULO 1: Ordenar el cierre definitivo de la planta de beneficio animal, ubicada en casco urbano del municipio de Jericó, por no cumplir con los requisitos exigidos en la resolución 3659 de 2008, expedida por los ministerios de AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL;

DE LA PROTECCIÓN SOCIAL; DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO; DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Y DE TRANSPORTE, y en atención al oficio con radicado 2016030157964 del 10 de agosto de 2016, suscrito por el Secretario de Agricultura y Desarrollo Rural del Departamento de Antioquia’.

ARTÍCULO 2: Ordenar al Subsecretario de Convivencia, Espacio Público y Transporte, realizar las acciones que sean necesarias para el cabal cumplimiento, la cual no puede exceder del día 5 de marzo de 2017, hasta las 14:00 horas, sin que sea posible que en lo sucesivo se permita el sacrificio de ganado en las instalaciones objeto de cierre.

ARTÍCULO 3: Se ordena comunicar la decisión adoptada al representante legal de la Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblo Rico y Tarso, identificado con el NIT 811043158-1, al señor Gobernador del Departamento de Antioquia, a la Personería municipal, a la Procuraduría Provincial de Andes, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, Secretaría de Salud y Protección Social e INVIMA, para lo de su competencia.

ARTÍCULO 4: El presente Acto Administrativo rige a partir de la fecha de su expedición y contra él no procede ningún recurso en la vía administrativa, ordenándose su publicación en los términos del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011. 3.1.2. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se le condene a las demandadas, al RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ordenando la continuidad de la prestación del servicio de sacrificio de ganado operado por la demandante permitiéndole ejercer la actividad comercial legal que viene haciendo hasta el momento de presentación de la demanda, al devenir nula la actuación demandada, aunado al valor de los bienes y elementos del bien de conformidad con los valores que arroje la respectiva actividad probatoria. 3.3.

Subsidiaria a la anterior pretensión, se condene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y MUNICIPIO DE JERICÓ (ANTIOQUIA), al pago de las pérdidas que pudiere llegar a ocasionarse con el respectivo cierre, de acuerdo con los valores que se lograren acreditar en el proceso o el valor que el respectivo perito logre determinar para efectos de la tasación del pago estimado en el valor de la pérdida y el costo de oportunidad con respecto al bien tenido en comodato y el establecimiento de comercio de a propiedad de la demandante, debidamente con la liquidación de los intereses a la tasa legal más alta vigente o en su defecto a la indexación de acuerdo con la notoriedad de los indicadores económicos, conforme con lo dispuesto por el artículo 192, y concordantes del CPACA.”.

(Negritas del texto original). 3 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Respecto de aquella, a través de auto del 10 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por no haberse demandado el acto administrativo definitivo1.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, el Municipio de Jericó formuló las siguientes excepciones: i) no agotamiento del requisito de procedibilidad e ii) ineptitud sustantiva de la demanda por a) falta de estimación razonada de la cuantía y b) proposición jurídica incompleta al no haberse demandado todos los actos administrativos.

Esta última fue declarada probada mediante auto del 10 de febrero de 2021, razón por la cual se dio por terminado el proceso. A esa decisión llegó luego de citar los artículos 104, 43 y 75 del CPACA sobre los asuntos de los que conoce esta jurisdicción, los actos definitivos y la improcedencia de los recursos presentados contra actos generales, de trámite, preparatorios o de ejecución, salvo excepciones de ley, respectivamente.

A la luz de esas normas, evidenció que, a través del Oficio No. 2016030157964 del 10 de agosto de 2016, suscrito por el Secretario de Agricultura del Departamento, se dio respuesta a una solicitud de ingreso al Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal efectuada por el alcalde del Municipio de Jericó. Programa, este último, formalizado a través del Decreto 2016070004495 del 8 de agosto de 2016, cuyo proceso de elaboración inició el 19 de octubre de 2009 y fue ajustado el 28 de mayo de 2013, así como el 3 de agosto de 2016.

Disposición en cuyo anexo se advirtió la calificación de las plantas evaluadas, obrando entre ellas la del Municipio de Jericó a la que le fue asignada la calificación de 68,50 puntos el 3 de agosto de 2016 en la Mesa Departamental del Plan, no siendo elegida para integrarlo. Dicho acto administrativo fue publicado en la Gaceta Departamental No. 20930, en el que, pese a que no se explicó nada acerca de por qué no fueron seleccionadas algunas plantas de beneficio, se enlistaron las veintisiete (27) elegidas. 1 Índice número 2 de Samai.

Expediente digital. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que sea el referido Decreto de 2016, más no el oficio demandado, el acto administrativo “que lesionó”2 el derecho subjetivo de la parte actora, pues fue a través de aquél que se excluyó la planta de beneficio de Jericó del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal.

Aunado a ello, al obrar en el expediente prueba del contrato de comodato de uso de bien inmueble condicionado al funcionamiento de la planta de beneficio celebrado el 9 de septiembre de 2015, por la parte actora y el Municipio de Jericó, el Tribunal evidenció que el acto generador de la afectación al derecho subjetivo del accionante fue el Decreto 070004495 del 8 de agosto de 2016.

Ahora bien, aun cuando en el oficio se explica el por qué esa planta no ingresó, esto es, que no obtuvo el puntaje requerido en los trece (13) criterios exigidos por la Resolución 3659 de 20083, aquél no deja de ser un acto de mera comunicación. En lo que hace a la Resolución 025 del 1 de marzo de 2017, a través de la cual el alcalde de Jericó dispuso la clausura definitiva de la planta de beneficio animal de ese Municipio, por no cumplir con los requisitos de la Resolución 3659 de 2008 y en cumplimiento del Decreto 070004495 de 2016, el Tribunal concluyó que se trataba de un acto de ejecución. En consecuencia, como se anunció, encontró probada la excepción de inepta demanda por haberse impetrado en contra de actos de comunicación y ejecución, más no en contra del acto “creador de la lesión del derecho del particular demandante”4.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que se refirió a los hechos que dieron lugar al proceso, citó in extenso la providencia recurrida y, por último, expuso sus inconformidades con aquella. 2 Folio 9 del acto apelado, obrante en el índice 2 de SAMAI. 3“Por la cual se establecen los criterios del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal”, expedida por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural; de la Protección Social; de Comercio, Industria y Turismo; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte. 4 Folio 11 ibidem. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comenzó indicando que, a diferencia de lo que considera el a quo, en el trámite de la referencia no se está ante un acto complejo ya que las decisiones demandadas no dependen del Decreto 070004495 de 2016, pues el fundamento jurídico del oficio demandado es la Resolución 3659 de 2008.

En esa línea, aseveró que demandó actos administrativos definitivos, respecto de los cuáles tenía conocimiento. Sobre este último punto, indicó que el Decreto del 8 de agosto de 2016, publicado el 9 del mismo mes y año, no le fue notificado. Aseguró que la reunión de la Mesa Departamental de Planeación efectuada el 3 de agosto de 2016 no puede considerarse como acto de notificación y precisó que en ningún momento se les dio a conocer el valor concreto de los puntos otorgados, ni se les permitió reunir los requisitos que les faltaban, ni siquiera cuando presentó exhortos a la Gobernación de Antioquia para tal fin5.

IV. ACTUACIONES POSTERIORES AL RECURSO 4.1. Mediante proveído del 23 de marzo de 2022 el Tribunal concedió el recurso de apelación6. 4.2. Al Consejo de Estado llegó el 6 de mayo de 2022, fue sometido a reparto el día siguiente y correspondió a la Sección Tercera. De allí lo enviaron a esta Sección el 10 de junio del mismo año, donde se recibió el 5 de agosto de 2022, en el Despacho del Dr. Hernando Sánchez Sánchez, magistrado que lo remitió a este Despacho el 13 de septiembre de 20237.

V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado en contra del auto del 10 de febrero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, 6 Auto visible en el índice 2 de SAMAI. 7 Índices 3 a 20, ibidem. 6 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Cuarta de Oralidad, que declaró probada la excepción de inepta demanda en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia y en consecuencia declaró la terminación del proceso. 5.1.

Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal g) del artículo 125 del CPACA. 5.2. Planteamiento De acuerdo con el contenido del auto recurrido y los reparos esgrimidos en el recurso de apelación, la Sala observa que la controversia se suscita en torno a si se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta, pues para la parte actora los actos demandados son definitivos, ya que a través del Oficio número 2016030157964, fechado el 10 de agosto de 2016, se le califica con un “puntaje de sesenta y ocho (68) puntos”, y de la Resolución número 025, emitida el 01 de marzo de 2017, se ordenó el cierre de la planta de beneficio del Municipio de Jericó, mientras que para el a quo, aquellos únicamente ejecutan y comunican lo decidido en otro que no fue incluido en la demanda, el Decreto número 070004495 del 8 de agosto de 2016, respecto del cual la recurrente sostiene que no le fue notificado.

Vistas así las cosas, de lo primero que se ocupará la Sala será de determinar si procede declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta, si se cuestiona la Resolución por medio de la cual se ordenó el cierre de la Planta de Beneficio Animal del Municipio de Jericó y el Oficio que comunicó la razón de esa decisión, pero no se enjuició el Decreto por medio del cual el Departamento de Antioquia definió las plantas que habían superado la calificación requerida para formar parte del Plan de Racionalización y por ende podrían seguir en funcionamiento y dispuso en su anexo las que no lo integraban. 7 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolver la anotada discusión impone aludir a la normativa que regula actuación que se censura a efectos de determinar cuáles son las decisiones pasibles de control ante esta Jurisdicción. 5.3.

Regulación de las Plantas de Beneficio Animal y el Plan de Racionalización 5.3.1. En primer lugar la Sala resalta la existencia del Decreto 1500 de 2007, “Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.”, expedido con la firma de los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural; de la Protección Social; de Comercio, Industria y Turismo; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte.

En segundo lugar, debe traerse a colación el Decreto 2965 de 2008, emitido por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Protección Social, modificado y adicionado por el artículo 10 del Decreto 2380 de 2009. En el artículo 4.° determinó: “Artículo 4.° Planes de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal. Los gobernadores departamentales, en concertación con las alcaldías, serán responsables de formular e implementar un plan de racionalización de plantas de beneficio animal, con el objeto de definir la infraestructura necesaria que garantice que sean económicamente viables y el abastecimiento de la carne en su jurisdicción, cumpliendo en todo caso, las normas sanitarias y ambientales vigentes.

En el proceso de elaboración de los planes de racionalización, los gobernadores contarán con el acompañamiento, control y seguimiento de la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios, de los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios de la respectiva jurisdicción; con la colaboración de las entidades del Gobierno Nacional en el ámbito de sus competencias, de la Federación Nacional de Departamentos y de la Federación Colombiana de Municipios.

Parágrafo 1. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Protección Social, Comercio, Industria y Turismo, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte, ajustarán la reglamentación expedida en la que se establecen los criterios de los Planes de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal. 8 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 2.

Las plantas de beneficio animal que se acojan al Plan de Racionalización deberán presentar el Plan Gradual de Cumplimiento de acuerdo con los resultados del Plan de Racionalización de Planta de Beneficio Animal -PRPBA, a más tardar el 30 de junio de 2010, El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA, tendrá un plazo de tres (3) meses, prorrogables por otro término igual contados a partir de la mencionada fecha, para la aprobación de los Planes Graduales de Cumplimiento de las Plantas de Beneficio de las especies que se acojan a los Planes de Racionalización.” (Subrayas de la Sala) En tercer lugar, es necesario tener en cuenta la Resolución 3659 de 2008, “Por la cual se establecen los criterios del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal”, emitida por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; de la Protección Social; de Comercio, Industria y Turismo; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte.

En el artículo 2.° se precisaron ciertos requisitos de la siguiente forma: “Artículo 2.° CRITERIOS PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE LAS PLANTAS DE BENEFICIO ANIMAL – PRPBA. Para la formulación del PRPBA, los gobernadores departamentales en concertación con los alcaldes deberán tener en cuenta, algunos criterios, tales como: 1.

Evaluación de la infraestructura de las plantas de beneficio públicas y privadas en la región, así́ como su nivel de cumplimiento sanitario. 2. Evaluación de la infraestructura requerida en relación con la prestación de los servicios públicos domiciliarios necesarios para el funcionamiento de la planta. 3. Evaluación de la infraestructura vial de la región. 4.

Viabilidad financiera e impacto social del plan de racionalización. 5. Tamaño del mercado. 6. Producción ganadera. 7. Distancia de la planta con respecto a los demás municipios que harán parte del PRPBA. 8. Costo de transporte del ganado en pie y de la carne en canal. 9. Programas de control y erradicación de enfermedades animales. 10.

Abastecimiento de carne a la población. 11. Participación del sector público y privado interesado. 9 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

Cumplimiento de la normatividad ambiental sobre uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. 13. Cumplimiento de la normatividad sobre ordenamiento territorial. Parágrafo. Los criterios establecidos en los numerales 2, 12 y 13 de este artículo son obligatorios.” Adelante, el artículo 3.° estableció las fases para la formulación e implementación del plan comentado, así: “Artículo 3.° FASES PARA LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE RACIONALIZACIÓN DE LAS PLANTAS DE BENEFICIO ANIMAL – PRPBA.

Para la formulación e implementación del PRPBA se deberán tener en cuenta las siguientes fases: 1. Los alcaldes manifestarán por escrito ante el gobernador departamental la intención de incluir la(s) planta(s) de beneficio del municipio en el PRPBA y de acogerse a los resultados de los estudios de prefactibilidad. 2. El gobernador departamental presentará ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, la lista de las plantas de las cuales los alcaldes manifestaron la intención de participar en el PRPBA. 3.

El gobernador departamental concertará con los alcaldes las actividades y las medidas necesarias para formular el PRPBA del departamento. 4. El gobernador departamental coordinará con la Mesa Departamental PRPBA, la ejecución del estudio de prefactibilidad de su jurisdicción. Este estudio tendrá́ como objeto diagnosticar la situación de las operaciones de beneficio, almacenamiento, transporte, expendio; así́ mismo, determinar la cantidad y localización de las plantas de beneficio, almacenamiento, transporte y expendio asociado para el abastecimiento de carne en el departamento. 5.

El gobernador departamental con la colaboración de la Mesa Departamental PRPBA, enunciada en el artículo 5o de la presente resolución, formulará el Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal del departamento con base en los resultados del estudio de prefactibilidad. 6. El gobernador departamental hará́ el seguimiento a la implementación del PRPBA.” (Subrayas de la Sala).

Enseguida, el artículo 4.° de la norma señalada definió los términos para la formulación del plan de racionalización de las plantas de beneficio animal, de la siguiente forma: “Artículo 4.° Términos para la formulación del Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal - PRPBA. Los tiempos establecidos para la formulación del PRPBA son los siguientes: 10 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

El gobernador de cada departamento debe presentar al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, la lista de las plantas de las cuales los alcaldes manifestaron la intención de participar en el PRPBA, en un plazo no mayor de dos (2) meses, después de la entrada en vigencia de la presente resolución. 2. El gobernador tendrá́ un plazo de doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución, para adoptar el PRPBA del departamento y remitirlo ante el INVIMA y a la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios.

PARÁGRAFO 1. Las plantas de beneficio que no se encuentren en la lista entregada por el gobernador departamental al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, continuarán con el proceso en los términos establecidos en el Decreto 1500 de 2007 modificado por el Decreto 2965 de 2008 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

PARÁGRAFO 2. Los PRPBA deberán tener en cuenta aquellos municipios y plantas de beneficio que estando localizadas en otras jurisdicciones departamentales, debido a su área de operación, puedan contribuir al abastecimiento de carne del departamento correspondiente, previa concertación entre los gobernadores involucrados.”. (Subrayas de la Sala) Luego, en el artículo 5.°, se definió la labor de las Mesas Departamentales, como se lee: “Artículo 5.

Mesas Departamentales. Con el fin de propiciar la concertación y hacer el seguimiento de las actividades previstas en la presente resolución, los gobernadores deberán convocar y coordinar en cada departamento una Mesa de Trabajo, la cual estará́ conformada además del gobernador o su delegado, por un representante de la autoridad ambiental competente, un representante de los alcaldes y un representante del sector privado interesado.

Así mismo, el gobernador podrá́ invitar representantes o delegados de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Protección Social, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y los demás que considere pertinentes. PARÁGRAFO 1. Los invitados a las mesas departamentales PRPBA, tendrán voz pero no voto.

PARÁGRAFO 2. La Mesa de Trabajo sesionará con la mitad más uno de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por mayoría simple de los miembros presentes. PARÁGRAFO 3. Será invitado permanente de la Mesa de Trabajo, la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios y el Procurador Judicial Ambiental y Agrario de la respectiva jurisdicción o sus delegados.

PARÁGRAFO 4. La participación del sector privado en el PRPBA se llevará a cabo teniendo en cuenta los principios constitucionales de libertad económica, libre competencia y con total respeto a la autonomía de la voluntad privada.” 11 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuarto lugar, es importante comentar que, por medio del Decreto 2270 de 2012, expedido por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; de Salud y Protección Social; de Comercio, Industria y Turismo; de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Transporte, se realizó una actualización del reglamento técnico creado mediante el Decreto 1500 de 2007.

Para los efectos que interesan a la presente controversia se destacan las siguientes normas del Decreto 2270: “Artículo 3.° Modifíquese la definición de Plan Gradual de Cumplimiento - PGC, contenida en el artículo 3.° del Decreto 1500 de 2007, modificado por el artículo 1.° del Decreto 2380 de 2009, la cual quedará así́: "Plan gradual de cumplimiento - PGC.

Documento técnico elaborado por los propietarios, tenedores u operadores de plantas de beneficio, desposte y desprese que contiene la autoevaluación sanitaria en relación con los requisitos establecidos en el presente decreto y las acciones con su respectivo cronograma que permitan lograr el cumplimiento de la normatividad sanitaria, durante el periodo de transición y mientras obtienen la Autorización Sanitaria.".

(…) Artículo 10. Plantas de beneficio animal. Las plantas de beneficio de animales destinados para el consumo humano de que trata el presente decreto, se clasificarán de la siguiente manera: 1. Planta de beneficio animal de categoría nacional. 2. Planta de beneficio animal categoría de autoconsumo. Parágrafo 1. El Ministerio de Salud y Protección Social establecerá los requisitos sanitarios para el funcionamiento de las categorías de plantas, las cuales además, deberán cumplir con la normatividad ambiental vigente.

Parágrafo 2. Las plantas de beneficio de aves de corral destinadas para el consumo humano, se clasificarán en plantas de categoría nacional y plantas especiales.” En quinto y último lugar, la Sala encuentra la Circular Conjunta 16 de 5 de mayo de 2015, dirigida por las entidades públicas del sector agropecuario a los gobernadores departamentales, alcaldes y tenedores de plantas de beneficio de las especies: bovina, bufalina, porcina y aves de corral; a cuyo contenido es indispensable referirse de forma extensa ante la claridad que ofrece sobre la regulación existente en la materia, así: “El propósito de la racionalización de plantas de beneficio de animales destinados al consumo humano es reducir la cantidad de plantas a nivel nacional, de tal manera que se utilicen eficientemente los recursos públicos destinados a la prestación del servicio de beneficio, cumpliendo los parámetros 12 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanitarios, ambientales, económicos y sociales, garantizando un adecuado abastecimiento de carnes a la población consumidora.

Teniendo en cuenta las diversas inquietudes manifestadas por gobernadores, alcaldes y tenedores de plantas de beneficio animal, en relación con el proceso de racionalización y los planes graduales de cumplimiento – PGC, se emite la presente circular con el fin de precisar las acciones que deben desarrollar los responsables de los PRPBA y de los PGC, previas las consideraciones de orden legal que a continuación se enuncian: a) El Decreto 2270 de 2012 no modifica los criterios para la formulación del plan de racionalización de las plantas de beneficio animal (PRPBA); b) El plan gradual de cumplimiento de cada planta de beneficio incluida en el plan de racionalización de plantas de beneficio animal – PRPBA deberá estar implementado en su totalidad a más tardar el 8 de agosto de 2016; c) Las plantas de beneficio que a más tardar el 8 de agosto de 2016 no hayan implementado la totalidad de lo dispuesto en el Decreto 1500 de 2007 modificado por el Decreto 2270 de 2012, serán objeto de las medidas sanitarias de seguridad y las sanciones a que haya lugar; d) Las plantas de beneficio presentadas en su momento en los distintos PRPBA como categoría regional, equivalen a las plantas de categoría nacional; e) Las plantas de beneficio definidas en su momento como régimen especial, son equivalentes a las plantas de autoconsumo, teniendo en cuenta que se incluye la categoría del municipio como criterio para su clasificación. Es importante tener en cuenta que una planta de autoconsumo no podrá ubicarse en un municipio donde exista una planta de categoría nacional y demás requisitos establecidos en el artículo 12 del Decreto 2270 de 2012; f) El no garantizar el cumplimiento de la normatividad sanitaria en las plantas definidas como nuevas o regionales en el PRPBA, puede generar problemas de abastecimiento en varios municipios; g) Cuando se requiera incluir la especie porcina en los PRPBA previamente establecidos, con el fin de garantizar el abastecimiento de carne de esta especie, se deberá contar con los resultados del estudio de prefactibilidad para ser analizados y aprobados por la mesa departamental del PRPBA.

Dicha mesa, en conjunto con el gobernador departamental, serán los responsables de hacer el seguimiento correspondiente a fin de asegurar la implementación del sistema oficial, a más tardar el 8 de agosto de 2016. Por lo anteriormente señalado, los gobernadores departamentales en su función de ejecutar la política de salud pública de la Nación, deben: 1.

Garantizar, en conjunto con los alcaldes, el abastecimiento de carne y productos cárnicos comestibles de las especies bovina y porcina en sus jurisdicciones. 2. Realizar seguimiento a la implementación del PRPBA, que incluye la presentación e implementación del plan gradual de cumplimiento de cada planta de beneficio seleccionada de acuerdo con el estudio de prefactibilidad de su jurisdicción, con el apoyo de la mesa de racionalización establecida en cada departamento (Res. 3659/2008). 13 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Realizar seguimiento a la construcción de las plantas de beneficio nuevas establecidas en el PRBPA, las cuales deberán estar en funcionamiento a más tardar el 8 de agosto de 2016, con el apoyo de la mesa de racionalización establecida en cada departamento (Res. 3659/2008). A continuación se presentan distintos escenarios en los cuales se pueden encontrar los municipios y/o plantas de beneficio frente a la implementación del sistema oficial y su situación frente a la misma: 1.

Municipios y/o plantas que manifestaron al gobernador departamental la intención de participar en el proceso de racionalización. 1.1. Municipios y/o plantas seleccionadas para hacer parte del PRPBA del departamento: 1.1.1. Municipio con planta nacional (antes regional): 1.1.1.1. Municipio con planta nacional (antes regional) en funcionamiento.

Si presentó plan gradual de cumplimiento - PGC en los términos establecidos, deberá garantizar el cumplimiento de la totalidad de dicho PGC a más tardar el 8 de agosto de 2016. Si no presentó PGC en los términos establecidos, podrá presentarlo sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de los plazos definidos.

En todo caso, la planta debe asegurar la implementación del sistema oficial, para el 8 de agosto de 2016. 1.1.1.2. Municipio con propuesta de planta nueva nacional (anteriormente llamada regional). Hay que precisar que toda construcción nueva para entrar en funcionamiento, deberá demostrar el cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012. 1.2.

Municipio con planta de autoconsumo (antes régimen especial). 1.2.1. Municipio con planta de autoconsumo (antes régimen especial) en funcionamiento: Si presentó PGC en los términos establecidos, deberá garantizar el cumplimiento de la totalidad del plan, a más tardar el 8 de agosto de 2016. Si no presentó PGC en dichos términos, podrá presentarlo, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de los plazos definidos.

En todo caso la planta debe asegurar la implementación del sistema oficial, a partir del 8 de agosto de 2016. 1.2.2. Municipio con planta de autoconsumo (antes régimen especial) proyectada como nueva. En este caso, como en el punto 1.1.1.2., toda construcción nueva para entrar en funcionamiento, deberá demostrar el cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012. 1.3.

Municipios y/o plantas que no fueron seleccionadas para hacer parte del PRPBA del departamento. 14 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estas plantas solo podrán funcionar hasta el 7 de agosto de 2016, cumpliendo lo establecido en el Decreto 2278 de 1982 modificado por el Decreto 1036 de 1991.

Después de esa fecha, la planta de categoría nacional debe abastecer el municipio donde se ubica dicho establecimiento. 2. Municipios y/o plantas que no manifestaron al gobernador departamental la intención de participar en el proceso de racionalización. 2.1. Municipios y/o plantas que presentaron plan gradual de cumplimiento. Si presentó PGC en los términos establecidos, deberá garantizar el cumplimiento de la totalidad del plan más tardar el 8 de agosto de 2016. 2.2.

Municipios y/o plantas que no presentaron plan gradual de cumplimiento. Si no presentó PGC en los términos establecidos, podrá presentarlo, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de dichos plazos. En todo caso, la planta debe asegurar la implementación del sistema oficial, a partir del 8 de agosto de 2016. 3.

Plantas de beneficio privadas. Las plantas de beneficio animal privadas que se encuentren en el territorio nacional para el cumplimiento del sistema oficial, deben considerar lo siguiente: 3.1. Plantas que presentaron plan gradual de cumplimiento. Si presentó PGC en los términos establecidos, deberá garantizar el cumplimiento de la totalidad del plan, a más tardar el 8 de agosto de 2016. 3.2.

Plantas que no presentaron plan gradual de cumplimiento. Si no presentó PGC en los términos establecidos, podrá presentarlo, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de dichos plazos. En todo caso, la planta debe asegurar la implementación del sistema oficial, para el 8 de agosto de 2016.” (Subrayas de la Sala) Del marco normativo expuesto se destaca la responsabilidad de los gobernadores, en coordinación con los alcaldes, de formular e implementar el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal.

Este plan tiene como objetivo garantizar la viabilidad económica de las plantas y asegurar el abastecimiento de carne, cumpliendo con las normas sanitarias y ambientales. Para ello, los responsables podrán contar con la colaboración de entidades del Gobierno Nacional en el ámbito de sus competencias y con la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios de la respectiva jurisdicción. Para el propósito de la regulación vista se establece un proceso detallado que incluye la presentación de planes graduales de cumplimiento por parte de las 15 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plantas acogidas a la racionalización. También se especifica la necesidad de realizar estudios de prefactibilidad, se fijan plazos y criterios para la presentación y adopción de los planes.

Es importante anotar que la norma busca propiciar la concertación mediante la creación de mesas de trabajo en cada departamento, conformadas por diversos representantes. En resumen, el procedimiento administrativo descrito busca ordenar de forma precisa y completa el proceso de racionalización, asegurando el cumplimiento de estándares sanitarios y garantizando el suministro adecuado de carne a la población. 5.3.2.

Ahora bien, el desarrollo de tales preceptos en el nivel territorial se concreta en la expedición del Decreto núm. 1225 de 13 de mayo de 2009, con el cual la Gobernación de Antioquia creó la Mesa Departamental del Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal de ese ente territorial. En ese escenario de concertación, atendiendo los criterios fijados por la Resolución 3659 de 2008, se señaló que las plantas acogidas a la racionalización debían cumplir con una serie de requisitos y que de lograrlo se les asignaría el puntaje previamente definido.

De forma posterior, como resultado de diferentes actuaciones administrativas encaminadas a la formalización del Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal en el Departamento de Antioquia, entre las que se pueden mencionar comunicaciones a los actores que participaron de la concertación y actas de reuniones de la Mesa Departamental donde se efectuaron ajustes al mencionado plan, se emitió el Decreto número 070004495 del 8 de agosto de 2016, acto administrativo que definió las plantas que habían superado la calificación para formar parte de la racionalización, y en los anexos indicó las que no contarían para tal efecto.

En los considerandos de dicho acto, se hizo la siguiente manifestación: “Que el día 13 de mayo de 2009, mediante Decreto 1225, se creó la Mesa Departamental del Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal PRPBA - Departamento de Antioquia. Que la Mesa Departamental, en coordinación con el Gobernador, en ejercicio de las competencias atribuidas por el Decreto Departamental 1225 realizó el 16 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio de prefactibilidad y elaboró el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal PRPBA dentro del plazo establecido en la circular externa INVIMA DG-100-00518-09 del 17 de septiembre de 2009, y los notificó tal como consta en los oficios 300890 del 19 de octubre de 2009 y E 2010000168330 del 9 de abril de 2010.

Que el Departamento de Antioquia a través del Oficio E 201000181078 del 28 de mayo de 2010, señaló a la Procuraduría para Asuntos Agrarios en el Departamento de Antioquia, que “… el Plan de racionalización de Plantas de beneficio Animal para el Departamento de Antioquia no ha sufrido modificaciones y es el que en su momento fue entregado a su despacho.”.

Que el Departamento de Antioquia a través del Acta de Reunión 01 “Mesa Departamental del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio” de fecha 3 de agosto de 2016, realizó un nuevo Ajuste al Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal, con el fin de garantizar el abastecimiento de carne a la población, buscando que dichas plantas sean viables desde el punto de vista sanitario, ambiental, económico y social; dando así cumplimiento a la Circular 0016 el (sic) 5 de mayo de 2015.

Que el Departamento de Antioquia deberá formalizar la adopción del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal PRPBA, de conformidad con la Resolución 3659 de 2008”. Este plan, elaborado desde el 19 de octubre de 2009 y modificado el 28 de mayo de 2013 y el 3 de agosto de 2016 por la Mesa Departamental de Racionalización, abarcó un total de 27 plantas de beneficio, excluyendo entre ellas la del Municipio de Jericó. En el anexo del Decreto se evidencia la evaluación y calificación de las plantas consideradas en la revisión del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal del Departamento de Antioquia.

La planta del Municipio de Jericó obtuvo una calificación de 68.50 puntos8. 8 Ibidem. 17 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los efectos del Decreto del 8 de agosto de 2016 estuvieron condicionados a su divulgación, la cual se llevó a cabo el 9 de agosto de 2016, según se verificó mediante la Gaceta Departamental número 20930, presentada como prueba en el expediente9.

Allí se identificaron además las plantas seleccionadas para formar parte del plan:10. 5.4. Los actos demandados 5.4.1. La parte demandante busca una determinación judicial acerca de la validez: (i) del Oficio número 2016030157964, fechado el 10 de agosto de 2016, emitido por el Secretario de Agricultura del Departamento de Antioquia, en respuesta a una solicitud presentada por el Alcalde de Jericó respecto a la inclusión de la Planta de 9 Ibidem. 10 Ibidem. 18 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Beneficio de dicho municipio en el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal del ente departamental, y (ii) de la Resolución número 025, emitida el 1 de marzo de 2017 por el alcalde del Municipio de Jericó, que ordena el cierre de la mencionada planta de beneficio.

Pues bien, al estudiar el contenido del oficio referido se evidencia lo siguiente: “En respuesta al comunicado, en el cual solicita el Ingreso de su planta al Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal Departamento de Antioquia, me permito manifestarle: En cumplimiento de la normatividad expedida por el Gobierno Nacional sobre Plantas de Beneficio Animal, su planta de beneficio no logró obtener el puntaje requerido en los trece criterios exigidos por la Resolución 3659/2008”.11 De igual forma, de la lectura de la Resolución número 025 se comprueba lo que viene a continuación: “5.

Que según el Decreto 0004495 (sic) de 2016, emanado de la Gobernación de Antioquia y mediante el cual se formaliza el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal PRPBA, aplicable al Departamento de Antioquia, elaborado el 19 de octubre de 2009 y ajustado los días 28 de mayo de 2013 y 03 de agosto de 2016 a través de la Mesa Departamental de Racionalización de plantas de beneficio animal de Departamento de Antioquia, donde se racionalizaron las plazas de las Plantas de Beneficio que cumplieron los requisitos del Plan de Racionalización, y en la que no se incluyó la Planta de Beneficio del Municipio circunstancia que imponen (sic) la obligación de ser clausurada de manera definitiva. 6.

Que los tiempos otorgados para entrar en los procesos de racionalización, construcción, adecuación, y regionalización de las plantas de sacrificio ya se cumplieron y ante la orden de la autoridad competente, es menester proceder al cierre definitivo de la planta. 7. Que el municipio de Jericó presentó en el año 2016, los criterios definidos en la Resolución 3659 de 2008, modificada por la Resolución 4772 de 2009, a los que se hace referencia en los Decretos 2965 de 2008 y 2380 de 2009, para ser seleccionados en el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal - PRPBA del Departamento de Antioquia, logrando un puntaje de 68 puntos frente a los 70 puntos mínimos requeridos para ser ingresados al plan. 8.

Que de acuerdo a lo anterior al no estar racionalizado tenía como fecha límite el día 08 de agosto del año 2016, el cierre de la planta de beneficio animal de bovinos y porcinos, de conformidad con la Circular Externa Conjunta No. 016 de fecha 05 de mayo de 2015, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, so pena de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de dicho plazo.”.12 11 Índice número 2 de Samai.

Expediente digital. 12 Ibidem. 19 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.2. En esa medida, es importante destacar que, al acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es necesario que se formule la demanda con una proposición jurídica de manera completa, es decir, que se cumpla con la debida escogencia del medio de control, que se planteen las pretensiones y la causa petendi y que exista conexión entre esos elementos.

Solo así es viable la construcción del problema a resolver y, por ende, definir de fondo sobre el derecho sustancial reclamado para evitar los proscritos fallos inhibitorios, y a su turno, garantizar el derecho de contradicción, pues es a partir de esos requerimientos mínimos dispuestos en el orden jurídico que el accionado puede formular la defensa respectiva.

Habrá proposición jurídica incompleta13 en los siguientes tres (3) eventos: - El primero de ellos acontece cuando se impugna un acto administrativo que no es autónomo y cuya validez y contenido depende inescindiblemente de otras decisiones de la administración que no fueron demandadas. Verbigracia, el caso en el que se enjuician los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos en la sede administrativa más no el acto definitivo.

Allí existe una ruptura entre las pretensiones y los actos enjuiciados, lo que imposibilita que el Juez defina de fondo los pedimentos del libelo introductorio. - El segundo se presenta cuando hay una falta absoluta de argumentación sobre los motivos por los que el accionante considera que se infringieron las normas 13 Frente a la proposición jurídica incompleta, esta Corporación, en sentencia de la Sección Segunda dictada el 18 de marzo de 2011 (C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren), advirtió que: “Es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria al respecto.

A nivel del petitum la situación en mención se suscita en dos casos de ocurrencia alternativa o sumada a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el Juez”. 20 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocadas como desconocidas o no se precisa con exactitud cuáles son éstas (para los juicios de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad por inconstitucionalidad o solución de controversias contractuales).

O cuando no se indican los hechos que fundamentan el reclamo correspondiente (en procesos como el de reparación directa). Esa circunstancia se traduce en que no haya conexión entre las pretensiones y el concepto de violación o los supuestos fácticos. De este modo, no es posible emitir sentencia, toda vez que la demanda adolecería de elementos que son de su esencia, lo que impide plantear la correspondiente controversia o formular algún problema jurídico.

Aceptar una interpretación contraria, esto es, que sí debe analizarse el libelo introductorio pese a que carece de sustento fáctico o jurídico, iría en detrimento del derecho de contradicción del extremo pasivo, pues, se reitera, no le sería posible conocer cuál es el marco sobre el que debe estructurar la defensa que corresponda. - Finalmente, el tercer yerro se produce cuando no se logran establecer los elementos constitutivos del respectivo medio control porque, por ejemplo, el Legislador haya exigido que la parte actora acredite interés particular en su interposición sin que de la lectura del libelo introductorio sea posible evidenciar el mismo.

De manera tal, que en dicho caso se configura un rompimiento entre el medio de control empleado y la pretensión, como quiera que esta última no sería compatible con el mecanismo empleado para actuar en la Jurisdicción. 5.4.3. Vistas así las cosas, debe advertirse que el presente debate versa sobre el primero de los supuestos de formulación incompleta de la controversia, esto es, cuando hay una ruptura entre las pretensiones y los actos censurados, por no impugnarse la totalidad de decisiones que conforman la unidad jurídica necesaria para emitir una decisión de fondo.

Lo anterior en cuanto la Sala considera que el acto administrativo que definió la situación jurídica de la Planta de Beneficio Animal del Municipio de Jericó fue el 21 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 070004495 del 8 de agosto de 2016, expedido por el Departamento de Antioquia, pues fue allí que se determinó que no cumplía los requerimientos expuestos para su funcionamiento dada la no superación del puntaje definido para ese efecto al excluirla del Plan de racionalización. Es decir, fue con la expedición del Decreto que se definió la situación jurídica de la actora.

En este punto la Sala considera necesario señalar que la Planta de Beneficio Animal del Municipio de Jericó se encontraba en funcionamiento en razón del contrato de comodato suscrito el 4 de Diciembre de 2003 entre la administración municipal y la Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso, con el objeto de que el bien inmueble se utilizara para la actividad propia del servicio de sacrificio animal14. 14 Anexo de la demanda que reposa en el índice número 2 de Samai.

Expediente digital. 22 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al Oficio número 2016030157964 del 10 de agosto de 2016, su naturaleza radica simplemente en ser un acto de comunicación al alcalde del Municipio de Jericó, a propósito de un derecho de petición en el cual se deja constancia del contenido mismo del Decreto 070004495 de 2016.

Es decir, la omisión de inclusión se atribuyó a la incapacidad de cumplir con el puntaje requerido en los trece (13) criterios establecidos por la Resolución 3659 de 2008, lo cual quedó registrado con una calificación de 68.50 puntos desde el 3 de agosto de 2016, según consta en el acta de reunión de la Mesa Departamental, que precedió al Decreto mencionado.

En esa misma línea, la Resolución 025 del 1 de marzo de 2017 se presenta como una ejecución o consecuencia de la orden dada por la administración que se encuentra contenida en el Decreto 070004495 del 8 de agosto de 2016. Al formalizar el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal del Departamento de Antioquia y al no incluir la planta de beneficio del Municipio de Jericó, se impuso lógicamente el cierre de la planta por parte del alcalde municipal, de conformidad con la Circular Externa Conjunta núm. 016 de 5 de mayo de 2015, antes reseñada.

Por lo tanto, se comprueba que la Resolución 025 del 1 de marzo de 2017 constituye un acto de ejecución y que la administración no excedió la orden emanada del Departamento de Antioquia. En ese orden, queda en evidencia la ruptura existente entre las pretensiones de la demanda y los actos censurados, pues el petitum consistía en declarar la nulidad y restablecer el derecho de la accionante, pero respecto de decisiones administrativas que no tienen existencia autónoma.

Circunstancia que es palpable de hacer un ejercicio de retrospección en el siguiente sentido: de declararse la invalidez del Oficio y la Resolución que se indican en la demanda, el Decreto 070004495 continuaría vigente y por ende la Corporación no podría ejercer la actividad. Nótese además que también se hace evidente una desconexión entre la pretensión de nulidad de dicho Oficio y Resolución y el concepto de violación, habida cuenta de que parte de los fundamentos esgrimidos por la accionante están dirigidos a atacar la legalidad del Decreto al discutir el puntaje obtenido; veamos: 23 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “se califica la implementación de planes de mejoramiento en la planta de sacrificio del municipio de Jericó (Antioquia) con un puntaje de sesenta y ocho (68) puntos que la deja dos (2) puntos por debajo de la media para continuar operando la planta de sacrificio sin razón alguna y cuando la normativa en comento de haberse aplicado en estricto sentido llevaba sin duda al otorgamiento del puntaje requerido;

(…) iii) en forma irregular, porque mi mandante estuvo frente a un procedimiento administrativo vedado donde no tuvo oportunidad de refutar o controvertir el puntaje que se asignaba para continuar en el mercado en uso de lo exorbitante del Estado que no debe ser la arbitrariedad como sucede en el caso de marras, aunada al fundamento en normativa derogada para el efecto; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, porque materialmente no se ha permitido tal derecho de carácter fundamental sino que ello se ha debido a un cumplimiento formal (…) ha de tenerse en cuenta que este no se comunicó al afectado ni se le permitió el lleno de requisitos que venía cumpliendo conforme con el acta de visitas del INVIMA”. 5.5.

Ahora, en relación con la falta de notificación del Decreto 070004495 del 8 de agosto de 2016 a la Corporación de Carniceros de Jericó, Pueblorrico y Tarso, lo que encuentra la Sala es que en efecto la Administración Departamental lo que dispuso fue su publicación15. De esa forma, si bien a la parte actora no le fue notificado, lo cierto es que en el presente asunto operó la notificación por conducta concluyente, debido a que tal y como se encuentra previsto en el artículo 72 del CPACA16, al menos desde el momento en que presentó la demanda la Corporación recurrente reveló el conocimiento del acto.

Como atrás se indicó, una parte de los fundamentos esgrimidos en el concepto de violación del libelo introductorio estuvieron dirigidos a atacar la legalidad del Decreto, puntualmente en lo relacionado con el puntaje obtenido. Esa circunstancia sin lugar a duda deja ver que se tenía conciencia de la existencia de esa decisión de la administración. Además de lo antes dicho, también resulta viable concluir que desde el momento en que le fue notificada a la parte actora la Resolución, tuvo noticia o se informó acerca del Decreto, comoquiera que de manera explícita el acto demandado lo trae a colación en el numeral 5 de la parte motiva así: “el Decreto 0004495 (sic) de 2016, emanado de la Gobernación de Antioquia y mediante el cual se formaliza el Plan de 15 El artículo segundo estableció: “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

Y enseguida determinó: “PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE” 16 “ARTÍCULO 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.”.

(Subrayas de la Sala). 24 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Racionalización de Plantas de Beneficio Animal PRPBA, aplicable al Departamento de Antioquia, elaborado el 19 de octubre de 2009 y ajustado los días 28 de mayo de 2013 y 03 de agosto de 2016 a través de la Mesa Departamental de Racionalización de plantas de beneficio animal de Departamento de Antioquia, donde se racionalizaron las plazas de las Plantas de Beneficio que cumplieron los requisitos del Plan de Racionalización, y en la que no se incluyó la Planta de Beneficio del Municipio circunstancia que imponen (sic) la obligación de ser clausurada de manera definitiva.”.

En efecto, es fundamental recordar que la Resolución del 1 de marzo de 2017, proferida por el Municipio de Jericó, daba cuenta de la existencia del Decreto 070004495 y, por ende, una vez tuvo conocimiento pudo comprender la relevancia de su contenido y precisar, como lo hizo en parte de la causa petendi, que la afectación invocada provenía de esa decisión. Así las cosas, la parte actora podía acudir a la jurisdicción, a solicitar la nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho, indicando el momento desde el cual conoció del Decreto del 8 de agosto de 2016.

En consecuencia, la Sala procederá a confirmar el auto del 10 de febrero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Cuarta de Oralidad, declaró probada la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta, en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 10 de febrero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Cuarta de Oralidad declaró probada la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 25 Radicado: 05001 23 33 000 2017 01132 02 Demandante: Corporación de Carniceros y Ganaderos de Jericó, Pueblorrico y Tarso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 14 de marzo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.