Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Demandado: Elizabeth Cortés Suárez Temas: Reintegro de dinero, reliquidación pensional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 18 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda principal y negó las peticiones de la demanda de reconvención. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 29921 del 13 de septiembre de 2012, emitida por el extinto ISS, a través de la cual reliquidó la pensión de jubilación a la señora Cortés Suárez, a partir del 1.° de junio de 2012, en los términos del Decreto 546 de 1971.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a COLPENSIONES reliquidar la pensión de jubilación de la señora Elizabeth Cortés Suárez conforme a la Ley 33 de 1985; ii) condenar a la demandada a devolver, de manera indexada, la diferencia entre lo pagado y lo que debió devengar a partir de la 2 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones fecha de inclusión en nómina de pensionados del acto administrativo censurado hasta que se declare su suspensión provisional o su nulidad; y iii) ordenar a la Entidad Promotora de Salud COMPENSAR EPS S.A., reintegrar, de forma indexada, los valores girados de más por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud a favor de la demandada, desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados del acto reprochado hasta que se declare su suspensión provisional o su nulidad. 1.1.2 La solicitud de medida cautelar La entidad demandante interpuso solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 29921 del 13 de septiembre de 2012, emitida por el extinto ISS.

El 18 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió auto mediante el cual accedió a la medida cautelar referida, en los siguientes términos:1 i) La señora Elizabeth Cortés Suárez es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque para el 1.° de abril de 1994, tenía más de 35 años de edad, pues nació el 8 de septiembre de 1955.

No obstante, no cumple con los requisitos para acceder a una pensión de jubilación en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, porque se acreditó en el expediente que laboró en la Rama Judicial desde el 3 de diciembre de 2001 hasta el 30 de marzo de 2009, esto es, 7 años, 3 meses y 27 días. ii) El artículo 118 de la Constitución Política señala expresamente qué autoridades ejercen ministerio público, entre ellos, los personeros y sus delegados y como tal pueden beneficiarse del Decreto 546 de 1971.

Sin embargo, la demandada laboró en la Personería desde el 23 de febrero de 1980 hasta el 7 de enero de 1991, en el cargo de secretaria, razón por la cual ese tiempo no puede ser computado para alcanzar el requisito de 20 años de servicio en la Rama Judicial y/o en el Ministerio Público. En consecuencia, entre otras cosas, ordenó lo siguiente:

PRIMERO: Se DECRETA la suspensión provisional parcial de la Resolución No. 29921 del 13 de septiembre 2012, mediante la cual, se modificó el acto administrativo de reconocimiento y se incluyó en nómina de pensionados a la señora Elizabeth Cortés Suárez, en cuanto al monto pagado en exceso, si lo hubiere, en atención al régimen especial de la rama judicial consagrado en el Decreto 546 de 1971 aplicado erróneamente por la 1 Folios 127 al 138 del cuaderno denominado «medida cautelar». 3 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES”.

SEGUNDO: Se ORDENA a la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES” seguir cancelando la mesada pensional en favor de la señora Elizabeth Cortés Suárez, en la cuantía que legalmente le corresponde de conformidad con la norma realmente aplicable al caso, cual es, la [L]ey 33 de 1985, en atención a lo expuesto en las consideraciones que anteceden […].

(Resaltado y comillas originales del texto) El 20 de febrero de 2020, esta Sala emitió auto2 mediante el cual desató el recurso de apelación contra la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 18 de julio de 2018, en el sentido de confirmar su contenido. Así mismo, en aquella providencia se sostuvo que no se configuraba un evento de prejudicialidad, en los siguientes términos:3 En relación con lo indicado previamente, es pertinente resaltar que en el proceso iniciado por la ahora demandada, el cual se encuentra en el despacho del consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter para proferir fallo de segunda instancia,4 se demandó la nulidad de las Resoluciones GNR 263646 del 21 de julio de 2014,5 GNR 120309 del 28 de abril de 20156 y VPB 63820 del 29 de septiembre de 2015,7 expedidas por Colpensiones, que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Elizabeth Cortés Suárez.

Además, se solicitó, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar su pensión de jubilación de acuerdo con el promedio de sueldos y factores salariales devengados en el último año de servicios.8 Por otra parte, en el asunto que nos ocupa, Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución 29921 del 13 de septiembre de 2012,9 expedida por el ISS, que modificó la Resolución 06958 del 27 de febrero de 2012,10 por medio de la cual se había reconocido una pensión de jubilación a la señora Elizabeth Cortés Suárez, de conformidad con la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta el promedio de los salarios sobre los cuales aquella cotizó durante los últimos 10 años de servicio; en su lugar, el acto acusado ordenó ingresar en nómina una pensión de jubilación concedida según el Decreto 546 de 1971, cuya liquidación se realizó de acuerdo con la asignación mensual más elevada que la beneficiaria devengó en el último año de labores.

Adicionalmente, la entidad demandante (Colpensiones) deprecó, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Elizabeth Cortés Suárez, conforme a la Ley 33 de 1985.11 2 Folios 175 al 184 del cuaderno denominado «medida cautelar». 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 20 de febrero de 2020, radicación 25000-23-42-000-2017-05780-01 (5759-2018). 4 Expediente número 25000-23-42-000-2016-02743-01 (2293-2018).

Una vez verificado el Sistema de Gestión Judicial, se advirtió que por auto del 18 de septiembre de 2018 se ordenó correr traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión. 5 «Por la cual se niega la reliquidación de una pensión de vejez», folios 60 a 62, cuaderno de medida cautelar. 6 «Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra la (sic) resolución GNR 263646 del 21 de julio de 2014», folios 64 a 66, cuaderno de medida cautelar. 7 «Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra una (sic) resolución GNR 263646 del 21 de julio de 2014», folios 68 a 71, cuaderno de medida cautelar. 8 Folios 90 a 99, cuaderno de medida cautelar. 9 «Por medio de la cual se Modifica e Ingresa a la Nómina en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Seguro Social», folios 57 a 59, cuaderno de medida cautelar. 10 Expedida por el ISS, «Por medio de la cual se resuelve una solicitud de prestaciones económicas en el Sistema General de Pensiones – Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida», folios 53 a 56. 11 Folios 1 a 14, cuaderno de medida cautelar. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En ese escenario, se observa que, si bien en ambos procesos se pidió la reliquidación de una pensión de jubilación según la Ley 33 de 1985, en el primero se solicitó tener en cuenta la asignación más elevada percibida en el último año de servicios, mientras que en el segundo se deprecó liquidar la prestación de acuerdo con el promedio de salarios y factores salariales devengados en los últimos 10 años de trabajo.

Así las cosas, comoquiera que los accionantes de uno y otro proceso persiguen la nulidad de actos administrativos distintos y la aplicación de un IBL diferente, según se expuso en precedencia, la Sala estima que la decisión a adoptar en el caso sub lite no depende de aquella que se deba proferir en el proceso a cargo del consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, por lo que no se configura un evento de prejudicialidad. 1.1.3.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El 8 de septiembre de 1955, nació la señora Elizabeth Cortés Suárez. ii) Desde el 3 de diciembre de 2001 hasta el 30 de marzo de 2009, la señora Cortés Suárez laboró en la Rama Judicial, esto es, por 7 años, 3 meses y 27 días. iii) El 27 de febrero de 2012, el Instituto de Seguro Social (ISS) emitió la Resolución 6958 mediante la cual reconoció una pensión de jubilación a la señora Cortés Suárez, en cuantía inicial de $ 5.033.962, de conformidad con la Ley 33 de 1985.

La efectividad de la prestación quedó condicionada al retiro definitivo del servicio. iv) El 13 de septiembre de 2012, el ISS expidió la Resolución 29921 a través de la cual reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandada, en cuantía de $ 7.186.125, a partir del 1.º de julio de 2012, conforme el Decreto 546 de 1971. Para tal efecto, tomó una tasa de reemplazo del 75 % y se tuvieron en cuenta 1.314 semanas. v) El 21 de julio de 2014, COLPENSIONES mediante Resolución GNR 263646 negó solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de la pensionada e igualmente, le solicitó autorización para revocar la Resolución 29921 de 2012. vi) La señora Cortés Suárez interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución GNR 263646 de 2014, en el sentido de pretender su revocación, para que en su lugar, se ordenara la liquidación de la prestación con fundamento en la Ley 33 de 1985. vii) Los días 28 de abril y 29 de septiembre de 2015, COLPENSIONES profirió las Resoluciones GNR 120309 y VPB 63820 de 2015, en el sentido de confirmar el contenido 5 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones de la Resolución GNR 263646 de 2014. viii) La demandada no autorizó la revocación de la Resolución 29921 de 2012. ix) El 14 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Cortés Suárez contra COLPENSIONES, en el marco del expediente 25000234200020160274300.

En aquella oportunidad solicitó la nulidad de las Resoluciones GNR 263646 de 2014, GNR 120309 y VPB 63820 de 2015. Finalmente, el tribunal concluyó que el régimen jurídico aplicable a la señora Cortés Suárez era el contenido en la Ley 33 de 1985. 1.1.4. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron la Constitución Política de 1991, las Leyes 100 de 1993, el Acto Legislativo 01 de 2005; el Decreto 546 de 1971 y el artículo 1.° de la Ley 33 de 1985.

Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la entidad demandante expuso los siguientes argumentos: i) El reconocimiento pensional contenido en el acto administrativo reprochado fue otorgado a la señora Elizabeth Cortés Suárez en contravía de las normas jurídicas en que debía fundarse, comoquiera que no es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, en razón a que no acredita 10 años laborados en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, pues sólo cuenta con 7 años, 3 meses y 27 días de servicio en la Rama Judicial, esto es, desde el 3 de diciembre de 2001 hasta el 30 de marzo de 2009, aunado al hecho que su vinculación a la institución fue con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. ii) Los funcionarios de las personerías municipales y distritales son funcionarios del orden municipal aun cuando se encuentran sujetos a la dirección del procurador general de la Nación, en consecuencia, el artículo 208 de la Constitución Política se aplica exclusivamente a quienes tienen el carácter de agentes del Ministerio Público dependientes de aquel. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones iii) La prestación de la demandada debe estudiarse a la luz de la Ley 33 de 1985, porque acredita 1.317 semanas en el sector público y tiene 55 años de edad para el 2010. 1.2.

Contestación de la demanda La señora Elizabeth Cortés Suárez, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:12 i) La señora Elizabeth Cortés Suárez sí es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, porque acreditó más de 26 años de servicio, de los cuales más de 15 fueron laborados en la Rama Judicial, como juez, y en el Ministerio Público, pues los cargos que desempeñó en la Personería de Bogotá, además del de secretaria, fueron como asesor IV de la División Penal y como personera Delegada Penal. ii) La entidad demandante podía corregir el acto administrativo censurado reliquidando la prestación bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985, sin embargo, de oficio, usó el Decreto 546 de 1971, sin que en dicha decisión interviniera la demandada. iii) Los argumentos de COLPENSIONES carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de pleito pendiente, prescripción, cobro de lo no debido, buena fe y la genérica. 1.2.2.

La Entidad Promotora de Salud COMPENSAR EPS S.A.,13 mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:14 i) COMPENSAR EPS S.A., no es deudora del restablecimiento del derecho reclamado por la entidad demandada porque los aportes en salud realizados por el ente pensionador tienen destino al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, administrado actualmente por la Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES), de acuerdo con lo establecido por el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016.

En ese orden, si eventualmente se accede a la referida pretensión, debe vincularse a la ADRES. ii) Los argumentos de COLPENSIONES carecen de veracidad pues se encuentran 12 Folios 110 al 122. 13 El 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto admitió la demanda y, entre otras cosas, resolvió vincular a COMPENSAR EPS S.A., en calidad de litisconsorte necesario.

Folios 26 al 28. 14 Folios 50 al 66 y 81 al 94. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones acreditadas las excepciones de prescripción, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de integración del litisconsorcio necesario respecto de la Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES), buena fe, cobro de lo no debido y la genérica. iii) En caso de no prosperar la falta de legitimación en la causa por pasiva, se impone llamar en garantía a la Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES). 1.2.3.

La Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES),15 mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:16 i) Cuando se presenta un aporte errado, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, establece que su devolución debe requerirse ante la ADRES en el término de 1 año contado a partir del pago del aporte.

No obstante, de acuerdo con el concepto técnico emitido por la Dirección de Liquidaciones y Garantías de la entidad, no se observa solicitud presentada por COMPENSAR, quien previamente debió determinar la procedencia del reintegro lo cual no le corresponde determinar a COLPENSIONES. ii) Los descuentos en salud son obligatorios y obedecen al principio de solidaridad en el sistema general de seguridad social en salud y en virtud del equilibrio financiero del sistema, conforme lo consagra el artículo 48 de la Constitución Política.

De esta manera, los pensionados no están excluidos de efectuar cotizaciones de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 100 de 1993. iii) Los argumentos de la entidad demandante carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de título ejecutivo. 1.3.

Demanda de reconvención 1.3.1. Las pretensiones 15 El 22 de abril de 2021, esta Subsección mediante auto mediante el cual revocó la providencia emitida por el a quo, el 24 de enero de 2020, que había negado un llamamiento en garantía frente a la Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES), y en su lugar, lo admitió. Folios 303 al 307. 16 Folios 333 al 340. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Elizabeth Cortés Suárez, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) GNR 263646 del 21 de julio de 2014, emitida por COLPENSIONES, a través de la cual negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Cortés Suárez; ii) GNR 120309 del 28 de abril de 2015 (nulidad parcial), expedida por COLPENSIONES, mediante la cual desató un recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución GNR 263646 de 2014, en el sentido de confirmar su contenido; y iii) VPB 63820 del 29 de septiembre de 2015, proferida por COLPENSIONES por medio de la cual confirmó la Resolución GNR 263646 de 2014.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a COLPENSIONES reliquidar la pensión de jubilación de la señora Elizabeth Cortés Suárez conforme la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía de $ 9.249.069, con los reajustes anuales que correspondan, producto de tomar una tasa de reemplazo del 75 % del promedio de todos los sueldos y factores salariales devengados en el último año de servicio en la Subsecretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, como previamente se realizó en la Resolución GNR 120309 del 28 de abril de 2015; ii) dar cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; iii) condenar a COLPENSIONES a indexar los valores reconocidos desde la fecha que se causaron hasta la fecha del pago efectivo, conforme la variación del IPC; iv) ordenar a la entidad demandada pagar intereses moratorios de acuerdo con el artículo 192 del CPACA; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.3.2.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1.º de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; y 4 y 9 del Decreto 019 de 2009. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) A pesar que la Resolución GNR 120309 de 2015 estudió diversos regímenes pensionales a los que tiene derecho la demandante, reconoció que el contenido en la 9 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Ley 33 de 1985 era el más favorable, sin embargo, no resolvió reliquidar la prestación bajo sus términos. ii) Si bien la Resolución VPB 63820 de 2015, invocó como fundamento de su decisión las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, emitidas por la Corte Constitucional, la situación fáctica de la demandante es anterior a su expedición, razón por la cual debe aplicarse las directrices contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2005 respecto a la protección de los derechos adquiridos, en la Circular 054 de 2010, expedida por el procurador general de la Nación y en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado. 1.4.

Contestación de la demanda de reconvención La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:17 i) El ingreso base de liquidación de las prestaciones de los afiliados al Instituto de Seguro Social y que son beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por esta norma y en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo se debe aplicar el régimen anterior (Ley 33 de 1985).

Las referidas normas deben ser aplicadas a la situación fáctica de la demandante. ii) La señora Elizabeth Cortés Suárez no es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, porque no acredita 10 años laborados en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, pues sólo cuenta con 7 años, 3 meses y 27 días de servicio en la Rama Judicial. Igualmente, debe tenerse en cuenta que su vinculación a la referida institución fue con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. iii) Los argumentos de la demandante carecen de veracidad pues se encuentra acreditada la excepción de buena fe. 1.5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las 17 Folios 240 al 251. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones pretensiones de la demanda y negó las peticiones de la demanda de reconvención. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:18 i) Tras analizar el acervo probatorio se pudo establecer que la demandada, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad, razón por la cual es beneficiaria del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993. ii) A la demandada no le es aplicable el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 porque no cumplió con el requisito del tiempo de servicio, pues laboró 7 años, 3 meses y 28 días.

Ahora, se demostró que ocupó el cargo de personero delegado penal, sin embargo, aún cuando su tuviera en cuenta ese período, acreditaría 9 años, 4 meses y 18 días, por lo que tampoco alcanza los 10 años de servicio exclusivamente en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o en ambas actividades, tal como lo sostuvo el Consejo de Estado, el 20 de febrero de 2020, en el auto mediante el cual resolvió el recurso de apelación contra la providencia que decretó la medida cautelar de suspensión provisional parcial del acto administrativo demandado. iii) La situación fáctica de la señora Cortés Suárez se debe estudiar a la luz del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, comoquiera que el 8 de septiembre de 2010 cumplió 55 años de edad y acreditó 26 años, 2 meses y 8 días de servicio público.

Teniendo en cuenta que le faltaban más de 10 años para consolidar el estatus jurídico pensional, en aplicación de la primera sub regla de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018,19 el IBL estaría constituido por el promedio de lo devengado en los últimos 10, conforme el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. iv) El principio de buena fe implica que a. las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; y b. se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. 18 Folios 440 al 471. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En ese orden, de acuerdo con lo probado en el proceso la entidad demandante no desvirtuó la buena fe de la demandada, máxime cuando se observa que COLPENSIONES está alegando a su favor su propia culpa.

En consecuencia, no hay lugar al reintegro de las mesadas pensionales canceladas a favor de aquella. v) La pretensión de ordenar a COMPENSAR EPS S.A. reintegrar a COLPENSIONES los valores girados de más por concepto de salud a favor de la señora Cortés Suárez, no tiene vocación de prosperidad porque no se demostró que COLPENSIONES haya agotado el trámite previsto en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016.

En consecuencia, aquella tiene la posibilidad de acudir a la entidad vinculada como litisconsorte necesario para efectuar la solicitud de reintegro de las mencionadas sumas que pagó en exceso. vi) Se niegan las pretensiones de la demanda de reconvención en razón a que los actos demandados se encuentran conforme a derecho, en la medida que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Cortés Suárez con base en los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo cual no es procedente en atención a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. vii) Por lo expuesto, se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda principal, en el sentido de a. declarar la nulidad parcial de la Resolución 29921 de 2012, que aplicó el Decreto 546 de 1971; b. condenar a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de jubilación a la demandada, a partir del 1° de julio de 2012 (fecha de efectividad de la prestación por retiro definitivo del servicio), y en adelante, en el equivalente al 75 % del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, actualizados anualmente con base en la variación del IPC, con la inclusión de los factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994, teniendo en cuenta que aquellos de causación anual se deberán liquidar en sus doceavas partes; y c. negar las demás pretensiones de la demanda principal y de la demanda de reconvención. 1.6.

El recurso de apelación 1.6.1. La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), mediante apoderado, interpuso recurso de apelación20 y lo sustentó así: i) El reproche de la sentencia de primera instancia únicamente está orientado a 20 Folios 481 al 483. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones cuestionar que si bien el tribunal, acertadamente, declaró la nulidad parcial de la Resolución 29921 de 2012, no ordenó el restablecimiento del derecho.

Por consiguiente, al no ordenar el reintegro de aquellas sumas de dinero, se genera un enriquecimiento sin justa causa a favor de la demandada, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema. ii) La buena fe se desvirtúa desde que COLPENSIONES solicitó la autorización a la beneficiaria para revocar el acto administrativo censurado, pues a partir de ese momento se le puso en conocimiento las razones por las cuales se pretendía dicho procedimiento. iii) En consecuencia, procede la revocatoria del numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia apelada, para que en su lugar, se ordene a la demandada devolver los dineros pagados, con motivo de la declaratoria de nulidad de la Resolución 29921 de 2012. 1.6.2.

La señora Elizabeth Cortés Suárez, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación21 y lo sustentó así: i) Si bien el tribunal declaró la nulidad parcial de la Resolución 29921 de 2012, desconoció que en sus considerandos primero y segundo se refirió a la vinculación de la demandada en el cargo de subsecretaria de despacho, código 045, grado 08, de la Subsecretaría de Gobierno Distrital de Bogotá, «donde era fácil concluir que la norma aplicable al caso es la Ley 33 de 1985 pero que, por algún lapsus se incluyó después como norma aplicable el Decreto 546 de 1971 y otros aspectos como la liquidación que corresponde a la de la Ley 33 de 1985». ii) La sentencia apelada no se refirió a la falta de prueba por parte de COLPENSIONES para demostrar que la liquidación realizada en el acto administrativo demandado correspondió realmente a la aplicación del Decreto 546 de 1971.

En efecto, por un lado, señaló que la liquidación obedeció a la asignación mensual más elevada en el último año de servicio, arrojando un IBL de $ 9.581.500 al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75 %, arrojando un valor inicial de $ 7.186.125; y por el otro, afirmó que «se tomó lo reportado por el empleador, según auto [de] liquidación de aportes por no obrar certificación detallada de los factores salariales del último año de servicio». 21 Folios 475 al 479. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Así las cosas, si COLPENSIONES no contaba con los factores salariales devengados en el último año de servicio para efectuar el estudio a la luz del Decreto 546 de 1971, no podría afirmarse que el acto censurado se expidió bajo sus términos. iii) Si el acto demandado hubiera aplicado el Decreto 546 de 1971, la mesada sería de $10.357.154, sin embargo, dicho valor no fue reconocido, pues se ordenó el pago de la suma de $7.186.125, lo que indica que COLPENSIONES no usó el referido decreto, sino que por el contrario observó la Ley 33 de 1985. 1.7.

Pronunciamiento en torno a los recursos de apelación en segunda instancia 1.7.1. La señora Elizabeth Cortés Suárez, a través de apoderado, insistió en la improcedencia de ordenar la devolución de los dineros pagados a su favor con ocasión del acto censurado e igualmente, reiteró los argumentos dados en el recurso de apelación interpuesto por aquella.22

1.7.2. COMPENSAR EPS S.A., a través de apoderada, solicitó confirmar la decisión apelada, en atención a los argumentos expuesto en la contestación a la demanda principal, especialmente, en el sentido de no ordenar a COMPENSAR EPS S.A., el reintegro de los valores girados de más a título de aportes en salud por la usuaria Elizabeth Cortés Suárez y manteniendo la exoneración a esa Entidad Promotora de Salud de la pretensión en contra de ella esgrimida.23 1.7.3.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.24 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Antes de abordar el problema jurídico planteado, en atención de reconvención impetrada por la señora Elizabeth Cortés Suárez contra COLPENSIONES, para la Sala es menester precisar que el 14 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, emitió sentencia de primera instancia, 22 Índice 19 de la plataforma SAMAI. 23 Índice 17 de la plataforma SAMAI. 24 Al revisar SAMAI, la Sala observa que el ministerio público no allegó pronunciamiento. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones en el sentido de negar las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Elizabeth Cortés Suárez contra COLPENSIONES, dentro del radicado 25000 23 42 000 2016 02743 00.25 En aquella oportunidad, la señora Cortés Suárez pretendía la nulidad de las Resoluciones GNR 263646 del 21 de julio de 2014, GNR 120309 del 28 de abril de 2015 y VPB 63820 del 29 de septiembre de 2015, y a título de restablecimiento del derecho, solicitaba la reliquidación de la prestación con el «75 % de todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios (1.° de julio de 2011 a 30 de junio de 2012), con efectividad fiscal a partir del 1.° de julio de 2012»,26 en los términos de la Ley 33 de 1985.

Posteriormente, el 20 de febrero de 2020, la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación emitió sentencia de segunda instancia, dentro del proceso de radicado 25000 23 42 000 2016 02743 01 (2293-2018), en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 14 de septiembre de 2017.

En aquella oportunidad, la Subsección B de esta corporación señaló: Luego, con Resolución 29921 de 13 de septiembre de 2012, el ISS modificó la citada Resolución 6958 de 27 de febrero de la misma anualidad, en el sentido de reliquidar la aludida prestación, por retiro del servicio, a partir del 1.° de julio de 2012, en un porcentaje equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que devengó la actora durante el último año de servicio, como lo prevé el Decreto 546 de 1971, régimen que estimó le era aplicable a ella por haber laborado en la Rama Judicial más de 27 años.

Sin embargo, a través de Resoluciones GNR 263646 de 21de julio de 2014 y GNR 120309 de 28 de abril y VPB 63820 de 29de septiembre de 2015 (valga decir, acusadas de nulidad en el asunto sub examine), Colpensiones advirtió el yerro en que incurrió al reajustar la pensión de la accionante, pues no alcanzó el umbral mínimo de 10 años al servicio de la Rama Judicial para acceder al régimen contemplado en el Decreto 546 de 1971, por lo que pidió de la interesada su consentimiento para revocar directamente la Resolución 29921 de 2012 y reliquidar su pensión de jubilación conforme a las Leyes 33 de 1985 y 10 de 1993 (artículos 12 y 36, inciso 3.°), a lo cual ella no accedió, pues, aunque no discute la aplicación de estas últimas normas, afirma que la Administración debe reconocerla con el 75% de todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que 25 Folios 185 al 211. 26 Véase, acápite de antecedentes de la sentencia del 20 de febrero de 2020, emitida por la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, dentro del proceso de radicado 25000 23 42 000 2016 02743 01 (2293- 2018). 15 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que « P a r a la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones [ ]», por lo que no es dable acceder a la reliquidación deprecada por la demandante. […] Por último, resulta oportuno precisar que si bien Colpensiones pidió de la actora su consentimiento para proceder a la revocación directa de la Resolución 29921 de 13 de septiembre de 2012, esta no lo concedió, por lo que aquella instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como se lo autoriza el artículo 97 del CPACA, razón por la cual la Sala no puede pronunciarse sobre el particular, máxime cuando en sede administrativa no se le suspendió el pago de su pensión. Por lo tanto, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, el sub lite se advierte que la señora Cortés Suárez no reprochó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 18 de mayo de 2022, hubiera negados las pretensiones de la demanda de reconvención, razón por la cual la Sala, en atención al artículo 328 del CGP,27 abordará el problema jurídico a partir de los argumentos esbozados en los recursos de apelación interpuestos por las partes. 2.2.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer, conforme a lo expuesto en los recursos de apelación, i) si la señora Elizabeth Cortés Suárez, quien es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, en los términos descritos en la Resolución 29921 del 13 de septiembre de 2012, emitida por el extinto ISS; y ii) si procede el reintegro de los dineros percibidos por el demandado, por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación efectuada a través de la Resolución 29921 de 2012. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 27 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

(Resaltado fuera del texto). 16 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018,28 que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

En esta decisión, la Sala Plena precisó que sus efectos se aplicarían «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». Por su parte, la Sala Plena fijó las reglas y subreglas respecto al ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Negritas fuera de texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, consejero ponente: César Palomino Cortés. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 2.3.1. Del régimen especial de jubilación contenido en el Decreto 546 de 1971 La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,29 que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020, expediente: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). 18 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En efecto, la Sección Segunda precisó que la sentencia de unificación se aplicaría «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]».

Las siguientes fueron las reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fijadas en la referida sentencia de unificación: En primer lugar, definió que son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: […] 4.1.

El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;30 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En segundo lugar, precisó que las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Así lo señaló: […] iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o 30 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75% […].

En tercer lugar, puntualizó que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. Así lo señaló la providencia en mención: […] e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; […].

En cuarto lugar, se refirió a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación, para señalar que se deben computar los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.

La regla se dejó expuesta en los siguientes términos: […] con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;31 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. […] Como fundamento de lo anterior la Sala, expuso: […] Vista la anterior normativa es posible colegir que, aunque a partir del 1.º de abril de 1994 los servidores de la Rama Judicial quedaron incorporados al sistema general de pensiones, y que, en virtud de tal incorporación a través del artículo 6.º del Decreto 691 de 1994 modificado por el artículo 1.°32 del Decreto 1158 de 1994, fueron fijados como factores de salario para liquidar su ingreso base de cotización la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, lo cierto es que estos 31 Artículo 1.° 32 Artículo 1. «El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así "Base de cotización".

El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 20 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones servidores, precisamente en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes. […] (Resaltado original del texto) Así, la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. 2.3.3.

Devolución de prestaciones periódicas. Principio de la buena fe De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». En relación con el contenido del principio de buena fe, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.

Así la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».33 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.

Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de 33 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio34.

Por su parte, el artículo 164, numeral 1, literal c), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas; «[s]in embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho».35 En línea de lo anterior, esta Sección señaló:36 Si bien la entidad actora ha alegado lo contrario, y ha pretendido que de la notificación del auto admisorio de la demanda de esta litis se deduzca mala fe en el beneficiado, ello no puede ser admitido, pues la adopción general e impersonal de un régimen pensional y su aplicación genérica por parte de la entidad demandante, hacían que el pensionado razonablemente lo entendiera como ajustado a la legalidad, independientemente de que dicho régimen pensional haya sido luego controvertido judicialmente.

La entidad demandante no acreditó que el pensionado hubiese incurrido en actos dolosos o que implique mala fe en el trámite de reconocimiento y pago de su pensión, como falsedades o engaños que por su contenido y alcance descalifiquen su actuar y le impongan la carga de rembolsar parte de la pensión recibida. Conforme a lo expuesto, esta sala ha advertido que el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, y, por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario o en este caso, el demandado, actuó de mala fe.

En ese entendido, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000-2012-00237-02 (4076-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 9 de junio de 2008, expediente: 68001-23-15-000-2001-03315-02. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 8 de septiembre de 1955, nació la señora Elizabeth Cortés Suárez.37 La demandada realizó cotizaciones para pensiones mientras laboró en las siguientes entidades: Empleador Desde Hasta Tiempo Personería de Bogotá38 23/01/1980 07/01/1991 10 años, 11 meses y 15 días Bogotá Distrito Capital39 10/08/1992 13/03/1995 5 años, 10 meses y 2 días 01/04/2009 30/06/2012 Cortés S Elizabeth40 01/09/1995 30/09/1995 30 días Senado de la República41 25/10/1999 07/08/2000 9 meses y 13 días Ministerio del Trabajo y Seguridad Social42 21/09/2000 30/11/2001 1 año, 2 meses y 9 días Rama Judicial43 03/12/2001 30/03/2009 7 años, 3 meses y 27 días Ahora bien, durante el tiempo en que la señora Elizabeth Cortés Suárez laboró en la Personería de Bogotá D.C., ocupó los siguientes cargos:44 i) Asesor III de la Secretaría General, del 23/01/1980 hasta el 03/05/1981. ii) Asesor IV de la División Penal, del 04/05/1981 hasta el 15/03/1987. iii) Personero delegado en lo penal, del 16/03/1987 hasta el 02/04/1989. iv) Secretaria General, grado 27, del 03/04/1989 hasta el 07/01/1991. 37 Folio 126. 38 Folios 32 a 36, cuaderno de medida cautelar. 39 Folios 47 a 52, cuaderno de medida cautelar. 40 Información tomada de la Resolución GNR 120309 del 28 de abril de 2015, expedida por Colpensiones (folios 64 a 66, cuaderno de medida cautelar). 41 Folios 37 y 38, cuaderno de medida cautelar. 42 Folios 39 a 41, cuaderno de medida cautelar. 43 Folios 42 a 46, cuaderno de medida cautelar. 44 Folio 147 ibidem. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones El 27 de febrero de 2012, por medio de la Resolución 06958,45 el Instituto de Seguro Social (ISS) reconoció una pensión de jubilación a la señora Elizabeth Cortés Suárez, en cuantía de $ 5.033.962, de conformidad con la Ley 33 de 1985, condicionada hasta la acreditación del retiro definitivo del servicio.

Para tal efecto, sostuvo que la demandada acreditó 55 años de edad y 25 años, 6 meses y 20 días de servicio, de manera que se tomó una tasa de reemplazo del 75 % del promedio de las rentas sobre las cuales se hicieron aportes durante los últimos 10 años de servicio, en concordancia con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y tuvo en cuenta los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994.

Al respecto, en la citada Resolución 06958 de 2012, se precisó lo siguiente: Que la liquidación para el reconocimiento de la pensión de jubilación del (sic) asegurada obedeció al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizado anualmente con el Índice de Precios al Consumidor certificado por el Departamento Nacional de Estadística - DANE arrojando un ingreso base de liquidación de $ 6.711.949.oo, al cual se le aplicó un porcentaje del 75%.

(Negritas propias del original) El 13 de septiembre de 2012, en la Resolución 29921,46 el ISS modificó la pensión reconocida en el acto anterior, en el sentido de conceder la prestación en monto equivalente a $ 7.186.125, a partir del 1.° de julio de 2012, de acuerdo con las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971; es decir, «[…] la liquidación para el reconocimiento de la pensión de vejez de la asegurada, obedeció a la asignación mensual más elevada que devengo (sic) el último año de servicio […]».

(Subrayado original del texto). Por su parte, el referido acto estableció que «para la liquidación de la prestación, se tomó lo reportado por el empleador, según el auto de liquidación de aportes por no obrar certificación detallada del (sic) los factores salariales del último año de servicio». Para tal efecto, tuvo en cuenta 1.314 semanas, sobre el ingreso base de liquidación de $ 9.581.500, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75 %, y dispuso lo siguiente: VALOR PENSIÓN RETROACTIVO $ 21.558.375 MENOS APORTE EN SALUD $ 215.584 VALOR RETROACTIVO $ 21.342.791 45 Folios 53 al 56, cuaderno de medida cautelar. 46 Folios 152 al 154. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Finalmente, sostuvo que «del valor de la pensión se descuenta el aporte por servicios de salud a Programa NUEVA EPS, afiliación que debe ser confirmada por el asegurado durante los tres meses siguientes a la notificación de la presente Resolución acorde al Decreto 4248 de 2007».

Posteriormente, la señora Elizabeth Cortés Suárez deprecó la reliquidación de su pensión de vejez,47 según el régimen más favorable, toda vez que, si la liquidación se hacía conforme al Decreto 546 de 1971, la mesada pensional debía ascender a $ 23.468.643; mientras que, si el cálculo se realizaba de acuerdo con la Ley 33 de 1985, tenía derecho a recibir una mesada por valor de doce millones trescientos nueve mil ochocientos cuarenta y cinco pesos con trece centavos ($ 12.309.845,13).

El 21 de julio de 2014, mediante la Resolución GNR 26364648 COLPENSIONES resolvió de forma negativa la petición referida líneas atrás, con base en las siguientes razones: Que no es procedente el reconocimiento de la prestación en los términos del Decreto 546 de 1971 señalados en la Resolución No. 29921 del 01 de Enero de 2012 el cual fue incluido en nómina de pensionados, siendo improcedente dicho reconocimiento y pago toda vez que verificada la Historia laboral de la Señora CORTES SUAREZ ELIZABETH, se evidencia que no cuenta con 10 años de servicio con la RAMA JUDICIAL NI CON EL MINISTERIO PUBLICO, En consecuencia, la prestación de vejez deberá ser reconocida a la luz de la Ley 33 de 1985 por venir con una entidad publica (sic) a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, el referido acto solicitó a la hoy demandada autorización para revocar la Resolución 29921 de 2012, por considerar que no cumplía con los requisitos consagrados en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. El 28 de abril de 2015, COLPENSIONES emitió la Resolución GNR 12030949 a través de la cual desató un recurso de reposición y en subsidio apelación, interpuesto por la señora Cortés Suárez, contra la Resolución GNR 263646 de 2014, en el sentido de confirmar su contenido, con fundamento en lo siguiente: 47 Folios 78 y 79, cuaderno de medida cautelar. 48 Folios 155 al 157. 49 «Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra la (sic) resolución GNR 263646 del 21 de julio de 2014», folios 64 a 66, cuaderno de medida cautelar. 25 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones El 29 de septiembre de 2015, COLPENSIONES profirió la Resolución VPB 6382050 mediante la cual desató el recurso de apelación contra la Resolución GNR 263646 de 2014, en el entendido de confirmar su contenido, para lo cual insistió que si bien era beneficiaria de la Ley 33 de 1985, lo cierto es que era necesario revocar la Resolución 29921 de 2012, sin embargo, la hoy demandada se negó a prestar su consentimiento para tal efecto. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Frente al primer problema jurídico Con el fin de resolver el primer problema jurídico planteado, la Sala advierte que la inconformidad expuesta por la señora Cortés Suárez se circunscribe a señalar que si bien el tribunal declaró la nulidad parcial de la Resolución 29921 de 2012, desconoció que en sus considerandos primero y segundo se refirió a la vinculación de la demandada en el cargo de subsecretaria de despacho, código 045, grado 08, de la 50 «Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra una (sic) resolución GNR 263646 del 21 de julio de 2014», folios 68 a 71, cuaderno de medida cautelar. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Subsecretaría de Gobierno Distrital de Bogotá, «donde era fácil concluir que la norma aplicable al caso es la Ley 33 de 1985 pero que, por algún lapsus se incluyó después como norma aplicable el Decreto 546 de 1971 y otros aspectos como la liquidación que corresponde a la de la Ley 33 de 1985».

En su concepto, si el referido acto hubiera aplicado el Decreto 546 de 1971, la mesada sería de $ 10.357.154, sin embargo, dicho valor no fue reconocido, pues se ordenó el pago de la suma de $ 7.186.125, lo que indica que COLPENSIONES no usó el decreto en comento, sino que por el contrario observó la Ley 33 de 1985. En consecuencia, manifiesta, debe protegerse sus derechos adquiridos, para lo cual se debe mantener la liquidación reconocida en la Resolución 29921 de 2012 comoquiera que se ajusta a la Ley 33 de 1985.

Pues bien, la Sala advierte que de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, la señora Elizabeth Cortés Suárez nació el 8 de septiembre de 1955,51 es decir, que para el 1.º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, por lo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Así mismo, como se anotó en el acápite denominado «hechos probados», se acreditó que mediante la Resolución 299211 de 2012, el extinto ISS reliquidó la pensión reconocida a la demandada, en el sentido de conceder la prestación en monto equivalente a $ 7.186.125, a partir del 1.° de julio de 2012, de acuerdo con las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971.

La Sala observa que el acto censurado es claro en señalar que dio aplicación al Decreto 546 de 1971, es decir, «[…] la liquidación para el reconocimiento de la pensión de vejez de la asegurada, obedeció a la asignación mensual más elevada que devengo (sic) el último año de servicio […]». (Subrayado original del texto). El entendimiento de la demandada respecto a la citada parte final se circunscribe a sostener que la autoridad pensional no tenía los factores salariales devengados en el último año de servicio, razón por la cual no era posible realizar la liquidación a la luz del Decreto 546 de 1971. 51 Folio 31, cuaderno de medida cautelar. 27 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Al respecto, la Sala observa que la apelante se equivoca en su aseveración porque la Resolución 299211 de 2012, estableció «para la liquidación de la prestación, se tomó lo reportado por el empleador, según el auto de liquidación de aportes por no obrar certificación detallada del (sic) los factores salariales del último año de servicio» (Resaltado fuera del texto); con lo cual se advierte que la autoridad pensional sí contaba con «lo reportado por el empleador, según el auto de liquidación de aportes», para realizar la liquidación en los términos del Decreto 546 de 1971.

Por otra parte, llama la atención de esta Subsección que la señora Cortés Suárez por un lado, pretende se mantenga la liquidación efectuada en el acto reprochado, pues en su concepto corresponde a la aplicación de la Ley 33 de 1985, en la medida en que se tuvo en cuenta el último año de servicio; y por el otro, solicita la nulidad del acto en lo relativo a las referencias al Decreto 546 de 1971, el cual, además, tuvo en cuenta el tiempo de servicio que prestó en la Rama Judicial y/o en el Ministerio Público y en otras entidades públicas.

Sobre el asunto, es preciso anotar que la razón por la cual la autoridad pensional tuvo en cuenta la totalidad de períodos públicos laborados por la demandada, está consagrada en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, que exige la acreditación de 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a su vigencia, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a saber:

ARTÍCULO 6. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

En esos términos, al sumar los tiempos laborados en la Rama Judicial y en la Personería de Bogotá como personera delegada en lo penal, se encuentra que la señora Elizabeth Cortés Suárez reunió un tiempo igual a 9 años, 4 meses y 18 días al servicio de las referidas entidades, por lo que resulta evidente que no cumplió con el requisito establecido en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 y, por ende, no puede ser beneficiaria de la pensión de jubilación de que trata dicha norma, tal como lo concluyó el tribunal. 28 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Bajo ese panorama, la Sala halla la razón al a quo al encontrar que la demandada i) es beneficiara del régimen de transición previsto en el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ii) cumplió 55 años de edad el 8 de septiembre de 2010 y iii) laboró en el sector público durante un tiempo superior a 20 años, de manera que el derecho pensional que le asiste se encuentra gobernado por el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985.

En estas condiciones, del material probatorio se advierte que la demandada adquirió el estatus jurídico pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 8 de septiembre de 2010, cuando cumplió 55 años de edad, ya que los 20 años de servicio público los completó con anterioridad. En este punto, la Sala encuentra que si bien en la Resolución GNR 120309 del 28 de abril de 2015,52 expedida por COLPENSIONES, se calculó en la cuantía de $ 9.249.069, dicha suma fue obtenida aplicando el IBL que establece el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, es decir, el «[…] salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».

Al respecto, en el mencionado acto administrativo se indicó lo siguiente: Que conforme a la Circular 054 de 2010 expedida por el Procurador General de la Nación, la forma de liquidación de la presente prestación, se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 1 de la ley 62 de 1985, para obtener el ingreso base de liquidación, situación establecida por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, mediante Circular 01 de 2012.53 No obstante, es necesario resaltar que en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,54 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en relación con el IBL aplicable a las personas que, siendo beneficiarias del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a pensionarse de conformidad con la Ley 33 de 1985.

Sobre el particular se señaló, entre otras cosas, lo siguiente: 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, 52 En la que se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución GNR 263646 del 21 de julio de 2014, expedida por Colpensiones (folios 64 a 66, cuaderno de medida cautelar). 53 Folio 65, cuaderno de medida cautelar. 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018; expediente número 52001-23-33-000-2012-00143-01;

M.P. Dr. César Palomino Cortés. 29 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(Negritas por fuera del original) A su vez, en cuanto a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición, la citada sentencia de unificación señaló que solo debían ser tenidos en cuenta aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema pensional, que corresponden a los enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.

Así las cosas, toda vez que al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 199355 a la demandada le faltaban más de 10 años para adquirir el estatus pensional, puesto que, se insiste, cumplió 55 años edad el 8 de septiembre de 2010, la pensión de jubilación debe ser liquidada teniendo en cuenta el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiera cotizado durante los 10 años previos al reconocimiento del derecho.

Por otro lado, se recuerda que la providencia unificadora es aplicable al caso sub judice porque esta Corporación en aquella oportunidad señaló que todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias, eran susceptibles de ser destinatarios de sus efectos; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

De ahí que el sub lite se circunscribe a los supuestos dados por la providencia referida, pues sobre las pretensiones de la demanda, no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, en la medida en que esta Subsección está resolviendo los recursos de apelación interpuestos contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

De esta manera, la postura reconocida como válida por el a quo según la cual son tres los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones de jubilación regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, la edad para consolidar el beneficio 55 1 de abril de 1994. 30 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones prestacional, el tiempo de servicios o las semanas cotizadas para tal efecto, y el monto de la misma, y en lo atinente al ingreso base de liquidación, conforme lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; fue recogida por esta Corporación mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.56 Por lo tanto, contrario a infringir las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985, el a quo dio cumplimiento estricto al ordenamiento jurídico reseñado y a las interpretaciones a él dadas a través de la jurisprudencia expedida por la Corte Constitucional y por esta corporación. 2.5.1.

Frente al segundo problema jurídico La Sala advierte que la inconformidad expuesta por COLPENSIONES en el recurso de apelación radica en que el tribunal erró al negar el restablecimiento del derecho solicitado, esto es, la devolución de los dineros percibidos de más por la señora Elizabeth Cortés Suárez, con ocasión de la reliquidación de su pensión de jubilación en los términos del Decreto 546 de 1971, comoquiera que, en su concepto, se desvirtuó la presunción de buena fe, aunado al hecho que se configura un enriquecimiento sin justa causa a favor de aquella.

Pues bien, cuando se aborda el análisis de casos en los que se discuten prestaciones periódicas y, principalmente, cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible y ha señalado que no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe,57 en consideración a que este principio se presume en todas las relaciones jurídico- administrativas que adelanten los particulares ante las autoridades públicas.

Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, COLPENSIONES debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no sólo la ilegalidad de la reliquidación pensional, sino también en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe que, se reitera, son presumibles.58 Sin embargo, esta 56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, consejero ponente: César Palomino Cortés. 57 Literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 58 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 31 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones carga no fue debidamente asumida por la entidad demandante, pues al proceso no se aportaron elementos de juicio que permitan concluir que la señora Cortés Suárez utilizó maniobras fraudulentas para obtener la reliquidación de su pensión en los términos en que lo hizo el acto acusado.

De otra parte, en el recurso de apelación la entidad demandante indicó que la buena fe se desvirtúa desde que solicitó la autorización a la demandada para revocar el acto administrativo censurado, pues a partir de ese momento se le puso en conocimiento las razones por las cuales se pretendía dicho procedimiento, sin embargo, la actitud de aquel se materializó en no atender el requerimiento.

En criterio de la Sala aquella circunstancia no es razón suficiente para concluir que la demandada actuó de mala fe, máxime cuando el artículo 97 del CPACA contempla la posibilidad de que el interesado se niegue a dar su consentimiento para la revocación de los actos que la autoridad administrativa considere contrarios a derecho, ante lo cual le permite acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por lo tanto, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud de la Resolución 29921 de 2012, así hubiere sido decretada su nulidad. Por las razones expuestas, es procedente confirmar la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3. Costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,59 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo 59 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 32 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos con contornos similares al presente y en el acervo probatorio, la Sala concluye, por un lado, que la entidad demandante si bien logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 29921 del 13 de septiembre de 2012, en lo relativo a la aplicación del régimen contenido en el Decreto 546 de 1971, no logró desvirtuar la presunción de buena fe de la señora Elizabeth Cortés Suárez, y, por el otro, que la reliquidación ordenada por el tribunal se ajustó a las reglas contenidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida por esta corporación. En consecuencia, se impone confirmar la providencia apelada emitida el 18 de mayo de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 18 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó las peticiones de la demanda de reconvención, en el proceso promovido por la Administradora Colombiana de 33 Radicación: 25000-23-42-000-2017-05780-03 (4400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Pensiones (COLPENSIONES) contra la señora Elizabeth Cortés Suárez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. Reconocer personería jurídica a la abogada Ana Carolina Jiménez Acosta Madiedo como apoderada de la Administradora de los Recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES), de acuerdo al poder visible a índice 21 de la plataforma SAMAI.

Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.