1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS (23) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001-03-15-000-2023-00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión Temas: ALCANCE DEL RECURSO DE REVISIÓN - No es una instancia u oportunidad para estudiar las razones en las que se fundamenta la decisión recurrida / EXCEPCIONALIDAD DEL RECURSO DE REVISIÓN - su trámite se encuentra enmarcado en las causales específicas contempladas por la ley para su trámite.
Procede la Sala Veintitrés (23) Especial de Decisión, a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 8 de junio de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que modificó el fallo de primera instancia, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y negó las pretensiones de la demanda1.
La recurrente plantea la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, aduciendo que el fallo acusado incurrió en incongruencias y contradicciones, desconociendo las normas, posiciones jurisprudenciales y tratados internacionales aplicables a los hechos que dieron origen a la demanda. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento 1. La ciudadana María Custodia Fajardo instauró demanda de reparación directa2 en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior, con el fin de que se les declarara responsables por los daños ocasionados por el despojo violento de sus fincas, y en consecuencia, se les condenara al pago de los perjuicios causados.
Sentencia de primera instancia 2. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 31 de mayo de 20173, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y declaró la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Defensa por falla en el servicio, al encontrar que si bien el daño fue causado por 1 SAMAI índice 2. 2 Visible en el expediente del Tribunal Administrativo de Caldas Cuaderno 1.
Folio 7 a 25 (SAMAI, índice No. 25) 3 SAMAI índice 3. Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 los grupos al margen de la ley, la demandante puso en conocimiento de la Defensoría del Pueblo y de la Fiscalía Seccional de Barbacoas la situación de desplazamiento, y a pesar de ello, no se le garantizaron las condiciones necesarias para regresar a los predios de su propiedad.
Por concepto de indemnización de perjuicios, el a quo reconoció a la demandante el pago de perjuicios morales, el valor del hato ganadero4, el valor de la casa, las ganancias dejadas de percibir al no poder comercializar la leche de sus vacas y determinó que las mejoras se reconocerían de manera incidental en un dictamen pericial. (i) Inconforme con esta decisión el apoderado del Ministerio de Defensa interpuso recurso de apelación5.
La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión (i) Mediante sentencia del 8 de junio de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado6, se resolvió la impugnación antes indicada. La alta corporación judicial modificó la sentencia de primera instancia, confirmó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio del Interior y negó las demás pretensiones de la demanda; para tal efecto, advirtió que no fue posible determinar la legitimación en la causa por activa respecto de los daños por afectaciones a los bienes muebles, como tampoco se acreditó que el Ministerio de Defensa tuviera conocimiento de que el grupo familiar se encontrara en situación de peligro o riesgo, ni obra prueba de que se hubiere informado de alguna amenaza en su contra o se hubiere solicitado medida de protección. Finalmente se indicó que no procede pronunciarse frente a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior, ya que dicho aspecto no fue apelado por la parte demandante.
El recurso extraordinario de revisión 3. A través de escrito presentado el 21 de febrero de 20237, la parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior providencia, invocando la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 4.
El recurso se fundamentó en que la sentencia está inmersa en la causal de revisión invocada por cuanto incurrió en incongruencias y contradicciones, inaplicó las normas constitucionales, legales y reglas jurisprudenciales pertinentes, así como los tratados internacionales que “presumen la confianza legítima de protección”, generando con ello una denegación de justicia al haber revocado los fundamentos legales y plausibles reconocidos en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño. En este sentido, explicó que: 4 Se le dio valor probatorio a la certificación suscrita por un Zootecnista donde se cuantifica el hato ganadero que asegura la demandante perdió como consecuencia de los hechos que dieron origen a la demanda presentada.
Sin embargo, explicó el Tribunal que no es clara la existencia de los novillos de carne y las vacas de descarte, ni la cantidad de caballos y su raza, por lo que no se realizó reconocimiento alguno respecto de éstos por el grado de incerteza e imprecisión. 5 SAMAI índice 20. Página 333 del cuaderno 1 del expediente digital remitido por el Tribunal Administrativo de Nariño. 6 SAMAI índice 2, página 49. 7 SAMAI, índice No. 2.
Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 (i) El ad quem no se pronunció frente a la responsabilidad del Ministerio del Interior argumentando que no se apeló tal decisión, y para arribar a dicha conclusión, citó de manera equivocada el artículo 357 del CPC, norma revocada por el artículo 320 del CGP.
(ii) La decisión denegó justicia al haber desconocido e inaplicado las distintas normas y jurisprudencia de la Corte Constitucional, Corte Internacional de Derechos Humanos y el Consejo de Estado, referidas al desplazamiento forzado8. (iii) La Sala acogió el planteamiento del Ministerio de Defensa de acuerdo con el cual se configuró un eximente de responsabilidad frente al delito de lesa humanidad del desplazamiento forzado, desconociendo con ello el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme al cual, los estados deben dar un trato preferente y adoptar las medidas preventivas para revertir los efectos de su condición de debilidad, vulnerabilidad e indefensión. (iv) Se desconoció el plazo de treinta (30) días establecido en el artículo 247 del CPACA para dictar la sentencia de segunda instancia. Intervenciones 5.
El apoderado del Ministerio del Interior9 solicitó denegar el recurso, explicando que la recurrente se limita a manifestar su desacuerdo con el resultado del proceso, denotando que lo pretendido es desatar nuevamente el debate probatorio, ya que sus argumentos se circunscriben a referir que en la sentencia recurrida no se hizo un juicio de valor consistente, como si se hizo en el Tribunal de Nariño. 6.
El representante del Ministerio Público10 solicitó declarar infundado el recurso extraordinario, advirtiendo la ausencia de correspondencia entre los argumentos del recurso y la causal invocada, porque aunque se parte de la supuesta existencia de una nulidad originada en la sentencia, se alegan errores de juicio relacionados con la aplicación del derecho sustancial, la interpretación de las normas y las apreciación de los hechos y las pruebas, pero en ningún caso, se denuncian vicios de estricto orden procesal.
Afirmó que el haber despachado de manera desfavorable las pretensiones de la demanda no implica denegar justicia, especialmente cuando el fallo se sustentó en las normas aplicables y las pruebas recaudadas. 7. El apoderado del Ministerio de Defensa guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 8. No existiendo razones o motivos que conduzcan a adoptar una medida de saneamiento, procede la Sala a resolver el recurso indicado.
Problema jurídico 8 Aduce la recurrente que se desconoció la sentencia T-602 de 2003 de la Corte Constitucional y se refiere a decisiones sin citar específicamente el numero de la decisión en la que se sustenta. 9 SAMAI, índice No. 27. 10 SAMAI, índice No. 19. Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 9.
En el presente asunto se debe establecer si la sentencia que se cuestiona incurrió en una causal de nulidad al momento de ser proferida, por haber: (i) ignorado los tratados internacionales, las normas constitucionales y las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto; (ii) omitido pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa del Ministerio del Interior; y, (iii) desconocido el plazo establecido en el artículo 247 del CPACA para dictar la sentencia de segunda instancia. La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 10.
La causal 5° de revisión determina que la sentencia será anulable cuando sea portadora de un vicio de nulidad originado en el mismo acto de adopción, y contra el cuál, no proceda recurso de apelación. Sobre esta causal, la Sala Plena del Consejo de Estado11 ha manifestado, entre otras cosas, que para su estructuración el vicio debe configurarse al momento mismo de la expedición de la sentencia, de modo que no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta y que debieron ser alegadas cuando ocurrieron.
Con esta exigencia, se requiere además que el vicio de cuenta de una irregularidad grave, con capacidad de variar la decisión en caso de no haber estado presente12. 11. Atendiendo a las anteriores exigencias, se han identificado por el Consejo de Estado, en adición a las nulidades procesales del artículo 133 del CGP, algunas hipótesis fácticas que estarían llamadas a configurar un vicio con el contenido y alcance ya referenciado13, entre ellas, por ejemplo: (i) haberse dictado fallo con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado, o (v) faltar al principio de congruencia. El caso concreto 12.
Al tenor de lo expuesto y las consideraciones que pasan a consignarse, la Sala determina que el recurso extraordinario de revisión promovido no está llamado a prosperar, en la medida que la recurrente no allegó elementos de juicio que permitan identificar la supuesta nulidad en la que incurrió el fallo acusado al momento de ser proferido, atendiendo a la causal de revisión invocada. 13.
Para sustentar la anterior determinación, se observa que, conforme a lo argumentado por la parte actora y sus propias conclusiones vertidas en el recurso interpuesto14, sus reproches frente a la sentencia acusada se fundamentan en que, 11 Ver, entre otras, las siguientes providencias: de 20 de abril de 2004, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1996-0132-01, de 18 de octubre de 2005, expediente con número de radicado 11001-03-15- 000-2000-00239-00, de 7 de febrero de 2006, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1997- 00150-00, de 9 de marzo de 2010, expediente con número de radicado 1100103150002002-1024-01 y de 31 de mayo de 2011, expediente con número de radicado 1100103150002008-00294-00. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. 13 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 1 de septiembre de 2020, Exp. 11001- 03-15-000-2020-00266-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 7 de febrero de 2017, Exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV);
Sentencia de 8 de mayo de 2018, Exp. 11001-03-15-000-1998-00153- 01 (REV). 14 Páginas 13 y 14 de la demanda. Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 en su opinión, el fallo de segunda instancia: (i) le revictimizó al quitarle la ayuda humanitaria que, a través de la sentencia de primera instancia, había reconocido el Tribunal Administrativo de Nariño;
(ii) desconoció las normas del derecho Internacional Humanitario; (iii) ignoró que el desplazamiento forzoso es un crimen de Lesa Humanidad; y, (iv) no consideró la realidad social, política y económica del País y de la capacidad criminal de los grupos armados ilegales; por tanto y como se observa, los argumentos de la recurrente no se acompasan, y por ende no evidencian, la eventual configuración de una nulidad en la decisión adoptada por el ad quem, sino que se circunscriben a expresar que no la comparte al considerar incorrectas tanto su labor interpretativa como las normas que estimó aplicables al caso concreto, reproches que refieren a eventuales errores in iudicando que escapan al ámbito de competencia del juez del recurso extraordinario de revisión. 14.
Visto lo anterior, los argumentos del recurso están orientados por la demandante a mostrar su desacuerdo con los planteamientos de la decisión recurrida, y con ello, controvertir y desvirtuar las conclusiones a las que se llegaron en curso del proceso ordinario, argumentos que en consecuencia no se encuentran dirigidos a evidenciar la configuración de la causal invocada, sino que tienen por finalidad que se estudie nuevamente lo decidido en el curso del proceso ordinario, lo que se enmarca en la controversia argumentativa y probatoria que ya se surtió y agotó en las etapas procesales correspondientes; de esta manera, la estructura argumentativa y de sustentación del recurso propone un debate a manera de tercera instancia frente a las decisiones que le fueron desfavorables en el curso del proceso, asunto ajeno a la finalidad del recurso extraordinario que se estudia. 15.
Además, aunque el recurso alude a una presunta violación del debido proceso, su contenido se limita a replicar las mismas inconformidades respecto de la decisión del ad quem, afirmando que tal prerrogativa fue desconocida por cuanto “se ha denegado justicia revocando la que con fundamentos legales y plausibles había reconocido el Tribunal Administrativo de Nariño”, apreciación general y subjetiva de la recurrente que no permite extractar las razones que permitan a la Sala encuadrar los argumentos mencionados con la causal de revisión planteada. 16.
Así las cosas, la disconformidad de la parte actora con la decisión acusada, no determina la existencia de los presupuestos que configuran la causal de revisión que se estudia, para afectar la validez de la decisión recurrida, en tanto y en cuanto: (i) El recurso extraordinario de revisión no es una instancia u oportunidad para estudiar las razones invocadas por el juez para negar las pretensiones de la demanda; el análisis de tales fundamentos implicaría una revisión de fondo de lo decidido en el proceso, particularmente, de la actividad interpretativa del operador jurídico, tema que desborda el alcance de los asuntos que pueden ser objeto de estudio en esta sede.
(ii) El recurso de revisión corresponde a un trámite excepcional que se encuentra enmarcado en las causales específicas contempladas por la ley para su trámite, ninguna de las cuales alude a la actividad interpretativa del operador jurídico de la instancia ordinaria, ni a la hermenéutica soporte de la decisión, que es lo verdaderamente reprochado en este caso por la recurrente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 17. Por esa razón, resulta forzoso concluir que los argumentos en los que se edificó la demanda de revisión no están encaminados a demostrar los supuestos para la procedencia de la causal 5° de revisión del artículo 250 del CPACA, y en cambio, lo que evidencian es la inconformidad de la parte actora frente a lo resuelto en segunda instancia con miras a reabrir el debate probatorio que ya fue zanjado, para efectos de que se proceda nuevamente al estudio de fondo del asunto, determinando su improcedencia. 18.
Por otra parte, aunque la recurrente indica que el ad quem no se pronunció frente a la legitimación del Ministerio del Interior al no haberse apelado tal decisión, y que ello se fundamentó en la equivocada aplicación del artículo 357 del CPC, pues lo que procedía era aplicar el artículo 320 del CGP, la Sala recuerda que el Tribunal a quo declaró la falta de legitimación por pasiva de esa cartera ministerial y que la parte actora, como apelante único, no objetó en el recurso de alzada tal decisión; por otra parte, tanto el artículo 357 del CPC15, norma aplicable, como el 320 del CGP16, determinan que la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia, razón por la cual, indistintamente del régimen procesal civil aplicable, no correspondía al ad quem pronunciarse respecto de la legitimación en la causa del Ministerio del Interior, al tratarse de un asunto decidido por el a quo que no fue objeto de cuestionamiento. 19.
Finalmente, la Sala advierte que, si bien la actora indicó que se desconoció el plazo establecido en el artículo 247 del CPACA para dictar sentencia, esa sola afirmación, tal como se presenta en el recurso, resulta insuficiente para efectos de aseverar la configuración de una nulidad en los términos de la causal invocada, toda vez que por la fecha de presentación de la demanda17 y lo dispuesto por el artículo 308 del CPACA18, el proceso que dio origen al fallo cuestionado se regía por el CCA, de manera que la norma que la recurrente afirma como desconocida no era aplicable al caso concreto.
Además, y sin perjuicio de esta circunstancia, es preciso aclarar que el eventual desconocimiento de los términos previstos en el artículo antes referido o cualquier otro, no determina la existencia de una nulidad en el fallo proferido, pues esa norma ni alguna otra del CCA establecen la pérdida de competencia para proferir el fallo. 20.
Por tanto, de conformidad con lo expuesto y retomando la manifestación de partida en el análisis del caso en concreto, no está demostrado que se hubiere configurado la causal de revisión aducida por la recurrente, razón por la cual, la Sala Veintitrés (23) Especial de Decisión, declarará infundado el recurso interpuesto. Costas 15 “Competencia del superior.
La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla”. 16 “Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. 17 El 26 de marzo de 2012.
Visible en el expediente del Tribunal Administrativo de Caldas Cuaderno 1. Folio 1. (SAMAI, índice No. 25) 18 “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 21. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el procedimiento civil.
En este orden de ideas, el artículo 365 del Código General del Proceso, en su numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso19, las que serán liquidadas de manera concentrada por el juez que lo hubiere conocido en primera o única instancia. 22. El artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 201620.
Adicionalmente, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080, artículo 80, aplicable al presente asunto, conforme al cual, en la medida que “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”. 23. Con fundamento en lo expuesto, en el presente caso corresponde condenar en costas y perjuicios a la parte recurrente, no obstante, solo lo hará por concepto de agencias en derecho, por encontrarse acreditado que el Ministerio del Interior tuvo que ejercer el derecho de defensa a través de apoderado judicial. 24.
En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, en atención a las reglas vigentes en la materia al momento de la interposición del recurso, de manera que, en los términos del numeral 9 del Acuerdo No. 10554 de 2016, se fijan como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente, la suma equivalente de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, a favor del Ministerio del Interior, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión, que correspondió a la contestación de la demanda y el seguimiento a este trámite extraordinario.
No se incluirá suma alguna por concepto de gastos y expensas por no aparecer causadas. III. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por María Custodia Fajardo de Coral, contra la sentencia del 8 de junio 19 Artículo 365 del CGP.: “En los procesos y en las actuaciones posteriores aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. 20 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2023- 00952-00 (1391) Demandante: María Custodia Fajardo de Coral Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado 52001-23-31-000-2012- 00111-01 (60374).
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a su cargo y en favor del Ministerio del Interior, la suma equivalente de un (1) salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.
TERCERO: Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE21 VF 21 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.