Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Accionante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Temas: Causal 5.° del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011 Presupuestos de configuración. Vulneración al debido proceso y al principio de congruencia. I. ASUNTO 1.
Se decide el recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, presentado por la señora Carmenza Sofia Esquivia Cueter 1 en contra de la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-33-33-002-2016-00093-01.
II.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO 2. Pretensiones. a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó: 3. La nulidad de la Resolución No. 0007705 de 30 de agosto de 2012, proferida por el extinto Instituto de Seguros Sociales y del acto administrativo ficto o presunto de contenido negativo dimanado de la falta de solución al recurso de reposición y en subsidio apelación presentado el 16 de noviembre 2012. 4.
Como restablecimiento del derecho, se exigió el reconocimiento y pago a favor del finado Julio Abiel Alzate Orozco de la pensión de jubilación por aportes regulada en la Ley 71 de 1988 y su correspondiente sustitución a la demandante, en calidad de cónyuge sobreviviente. 5. Se pidió asimismo el pago de las mensualidades dejadas de recibir desde el 29 de enero de 2011, la indexación de la primera mesada pensional y la condena en costas y agencias en derecho de la entidad demandada. 1.
Hechos. La demanda se sustentó en los siguientes: 1 El escrito de revisión fue remitido al correo electrónico de la secretaría general de esta corporación el 16 de diciembre de 2021, pues así lo evidencia el documento denominado “ED_RVRECURSOEXTRAORDI(.MSG) NroActua 2”, visible en el índice 2 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6.
El finado Julio Abiel Álzate Orozco nació el 27 de febrero de 1956 y se afilió al extinto Instituto de Seguros Sociales el 28 de febrero de 1977. La actora contrajo matrimonio con aquél el 22 de mayo de 1984 y convivió con él hasta el 29 de enero de 2011, fecha de su fallecimiento. 7. Al 1.° de abril de 1994, data en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia, el señor Alzate Orozco tenías más de 15 años de cotizaciones y, a la fecha de su muerte contaba con 1011 semanas correspondiente a los servicios prestados en los sectores público y privado2. 8.
Mediante la Resolución 0007705 de 30 de agosto de 2012, el extinto ISS negó la sustitución pensional reclamada, al considerar que, dentro de los tres años anteriores al fallecimiento, el señor Julio Alzate no había cotizado las semanas requeridas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003. 9. El recurso de reposición y en subsidio apelación presentado en contra de esa decisión no fueron resueltos por el ente accionado. 10.
Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se señalaron como infringidas las siguientes disposiciones: artículos 1.°, 2.°, 13, 23, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; artículos 36 y 151 de la Ley 100 de 1993; artículo 1.° de la Ley 71 de 1998 y el Decreto Reglamentario 2709 de 1994. 11. Al desarrollar el concepto de violación, el abogado de la parte actora indicó que la entidad accionada se equivocó al exigir tiempos de fidelidad y aportes al sistema dentro de los 3 años anteriores al fallecimiento del causante, en tanto para esa fecha ya había consolidado el derecho a la pensión de jubilación por aportes regulada en la Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 2709 de 1994. 12.
Lo anterior, por cuanto, según afirmó, cuando entró a regir el sistema pensional de la Ley 100 de 1993, el extinto Alzate Orozco tenía cotizados más de 15 años de servicios que lo hacía merecedor del régimen de transición contenido en el artículo 36 ejusdem. 13. Sentencia de primera instancia3. El 26 de febrero de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la institución accionada.
Con tales fines y luego de referenciar los alcances normativos y jurisprudenciales de la pensión por aportes, concluyó: 14. El finado Julio Abiel Álzate Orozco no consolidó el derecho a la aludida prestación, porque a la fecha de su muerte no contaba con la edad y el tiempo de 2 718 semanas por los servicios prestados a la DIAN y 293 semanas cotizadas al ISS. 3 Expediente digital, índice 19 archivo No. 1, 17_0018Otros_ED_04472022 NroActua 19.pdf Folios 197-214 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 servicios requerido en la Ley 71 de 1988. 15. La demandante no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes establecida en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, pues dentro de los tres años anteriores al deceso de aquel no se cotizaron las semanas exigidas en el artículo 46 ejusdem. 16.
A pesar de ello, en virtud del principio de la condición más beneficiosa, se debe conceder la pensión de sobrevivientes de acuerdo con lo establecido en el Decreto 758 de 1990 -aprobatorio del Acuerdo 049 de ese año-, que para la consolidación de esa prestación demanda la cotización de 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la muerte y/o 300 semanas en cualquier época.
Esta última situación fue probada en el paginario, pues el finado laboró al servicio de la DIAN desde el 22 de noviembre de 1979 hasta el 30 de noviembre de 1992. 17. Aunque los aportes fueron realizados a los extintos CAJANAL e ISS, tal situación no impide el aludido reconocimiento, toda vez que en casos similares la Corte Constitucional ha establecido que los requisitos para acceder a la pensión se deben acreditar ante el sistema pensional y no ante las entidades de previsión que lo administran, para lo cual se pueden exigir y emitir los respectivos bonos pensionales. 18.
Recurso de apelación4. Inconforme con la anterior decisión, la abogada de la entidad demandada la recurrió en apelación. Con tales fines argumentó: 19. La parte actora no es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, por cuanto el finado Julio Alzate Orozco no cotizó al sistema pensional las 50 semanas exigidas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
Asimismo, tampoco se demostró el requisito de convivencia señalado en el artículo 47 ejusdem. 20. El finado tampoco cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, pues solo acreditó 255 semanas cotizadas, siendo que el artículo 9.° de la Ley 797 de 2003 exige un tiempo superior. 21. Sentencia objeto de revisión5. El 18 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Córdoba revocó la sentencia apelada. 22.
En un primer momento, señaló como «CUESTIÓN PREVIA» lo siguiente: «Debe advertirse que la sentencia de primera instancia reconoció el derecho prestacional por aplicación del régimen de transición y en virtud del mismo se dio aplicación a las reglas contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, y al considerar que bajo dichas reglas la actora acreditó los requisitos para acceder al beneficio 4 Expediente digital, índice 19 archivo No. 1, 17_0018Otros_ED_04472022 NroActua 19.pdf Folios 218-219 de la plataforma SAMAI. 5 Expediente digital, índice 19 archivo No. 2, 18_0019Otros_ED_C2 NroActua 19.pdf Folios 78-91 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pensional, y revisado el recurso la parte accionada señala que la actora no acredita el cumplimiento de los requisitos del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a semanas cotizadas en los últimos tres años y la convivencia de la demandante con el afiliado en los últimos 5 años, y que el causante no laboró el número mínimo de semanas para adquirir el derecho a pensión de vejez, en tal sentido para al analizar los argumentos señalados por el accionante indefectiblemente debe analizarse el régimen pensional aplicable a la parte actora, bajo el entendido que en ultimas lo que el accionado persiguió es señalar que la pensión solo puede obtenerse bajo los lineamientos de la Ley 100 de 1993» 23.
A partir de allí, concluyó que: 24. El material probatorio demostró que el finado Julio Alzate Orozco es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto, a la fecha de su entrada en vigencia había cotizado más de 15 años de servicios. 25. Sin embargo, no le asiste el derecho a la pensión por aportes contenida en la Ley 71 de 1988, pues a la fecha de su muerte no tenía 60 años de edad y tampoco contaba con los 20 años de servicios allí exigidos. 26.
Tampoco tiene derecho a la aplicación de la Ley 33 de 1985, porque no prestó sus servicios al Estado durante 20 años o más. 27. La aplicación ultractiva de las reglas contenidas en el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de ese mismo año, requiere el cumplimiento de los criterios establecidos en la sentencia SU-005 de 2018, dimanada de la Corte Constitucional. 28.
Tales exigencias corresponden a la superación, por parte de la reclamante, del test de vulnerabilidad6 y, además, que se demuestre que el causante falleció en vigencia de la Ley 100 de 1993 y/o de la modificación introducida por la Ley 797 de 2003, que no pudo cotizar el número de semanas requerido para habilitar la pensión de sobrevivientes y que satisfizo las semanas mínimas requeridas en el Decreto 758 de 1990 y/u el regulado en un régimen pensional anterior. 29.
Aunque la demandante superó el test de vulnerabilidad, no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes porque: i) el causante solo cotizó a Colpensiones 292.61 semanas; ii) en vigencia del Decreto 758 de 1990 solo aportó 4 semanas; ii) aunque el finado prestó sus servicios a la DIAN por más de 13 años, tal periodo fue cotizado ante la extinta CAJANAL y la aplicación de la norma en cita exige la afiliación al otrora Instituto de Seguros Sociales y; iv) en consecuencia, no demostró la cotización de 300 semanas en cualquier época y/o los aportes de 150 semanas en los últimos seis años. 6 Pertenecer a un grupo de especial protección y/o encontrarse en uno o varios supuestos de riesgo; que la ausencia de la pensión afecte el mínimo vital de la demandante y/o su vida en condiciones dignas; demostrar que la interesada dependía económica del causante; que el finado se estaba sometido a alguna circunstancia que le impidió cotizar las semanas requeridas para causar la pensión de sobrevivientes; que la accionante desplegó, con diligencia, los trámites administrativos y judiciales para acceder a la prestación. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 30.
Tampoco tiene derecho a la pensión de sobrevivientes concebida originalmente en la Ley 100 de 1993 -tesis de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia-, porque en el año anterior al fallecimiento no se cotizaron las 26 semanas allí exigidas. 31. Del recurso extraordinario de revisión7. La recurrente invocó la causal establecida en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 20118. 32.
Fundamentos. Para la censora, el Tribunal Administrativo de Córdoba desconoció el principio de congruencia que debe revestir toda providencia judicial y, de contera, excedió los límites que tenía como juez de segunda instancia, vulnerando con ese actuar el derecho al debido proceso de su cliente. 33. En ese contexto, señaló que esa corporación no podía examinar la decisión de primer grado, en la que se reconoció la pensión de sobreviviente de acuerdo con lo establecido en el Decreto 758 de 1990, pues la entidad demandada no impugnó esa decisión. 34.
Según adveró, tales reparos apuntaron a desacreditar el cumplimiento, por parte del finado y de la demandante, de los requisitos que determinan el acceso a la pensión de sobrevivientes regulada en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003; siendo que el derecho no fue reconocido al amparo de esas disposiciones. 35. Por otro lado, también señaló que esa providencia desconoció el principio de la non reformatio in pejus. 36.
La intervención de Colpensiones. La citada entidad no contestó el recurso extraordinario. III. CONSIDERACIONES 37. Competencia. Esta Subsección es competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta Corporación. 38.
De la oportunidad para interponer el recurso. De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 7 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, documento denominado “ED_RECURSOEXTRAORDINAR(.PDF) NroActua2.PDF”. 8 «ARTICULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 39.
En el presente asunto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 18 de febrero de 2021 y el escrito de revisión fue remitido al correo electrónico de la secretaría general de esta corporación el 16 de diciembre de 2021,9 Por tanto, la Sala concluye que el recurso fue presentado dentro de la oportunidad legal. 40. Problema jurídico.
De acuerdo con lo planteado en el recurso extraordinario, corresponde a la Sala determinar sí: ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia y de non reformatio in pejus y, de contera, vulneró el debido proceso de la demandante? 41. Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión; ii) el contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA; iii) el principio de congruencia de las providencias judiciales y; iv) la finalidad del recurso de apelación y los límites del juez de segunda instancia. Normas y jurisprudencia aplicables. 42.
La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 43.
La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que, por su naturaleza, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta Corporación-. 44.
En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. En sentencia de 3 de marzo de 2020,10 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1.
Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 9 Ver documento denominado “ED_RVRECURSOEXTRAORDI(.MSG) NroActua 2”, visible en el índice 2 de la plataforma SAMAI. 10 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Lisett Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 43.
El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».11 44.
A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina12 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.13 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».14 45.
Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 46.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014. 12 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit.
DUPRE, 2016, Pág. 884. 13 «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 14 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000-2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.15 En la sentencia que se viene citando, esta Corporación expresó: «46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez16 o para corregir errores «in iudicando»17, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados18-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho19-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,20- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación21-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».22 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 16 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03-15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 17 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 18 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 19 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 20 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 21 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 22 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 47.
El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA. El numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 48. De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. 49.
En relación con las causales de invalidación que pueden invocarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta Corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 superior.23 50.
Por su parte, en la segunda teoría, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.24 A partir de esta última tesis se ha sostenido que:25 sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )». 23 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017-00811- 00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303-00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. 24 A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014- 00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 25 Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17).
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 «[…] En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia26 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201827 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; - La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso; - Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional28 y que se configuren en la sentencia». 51.
Corolario, se tiene que las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 27 Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta Corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV-00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. 28 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 52. El principio de congruencia de las providencias judiciales. En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. 53.
En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que la sentencia «[…] deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código […]». 54.
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que la sentencia esté «[…] en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». 55.
En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”. 56. Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita». 57.
Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,29 la Corte Constitucional expresó: «[…] 90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso30, exige que la decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda.
Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”31.
Además, 29 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 30 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”. 31 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela […]». 58.
Así mismo, esta Corporación32 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Tribunal33 concluyó: «[…] En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión […]». 59.
En esencia, el principio en estudio exige el respeto, la armonía y la correspondencia entre lo pedido, lo probado y lo sustentado por las partes y la decisión judicial que se deba adopte en un momento determinado. 60. La finalidad del recurso de apelación y los límites del juez de segunda instancia. El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto «[…] que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». 61.
Por esas razones, a renglón seguido, la norma establece que «[p]odrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]», lo que presupone una especie de legitimación en la causa para esos fines. 62. En lo que toca a la oportunidad y requisitos para la formulación de la alzada, el artículo 322 de esa misma obra procesal exige -indistintamente de si la providencia apelada concierne a un auto o a una sentencia- que el recurrente explique con suficiencia y claridad las razones y motivos de inconformidad frente a la decisión que le es desfavorable.
De no cumplir con ese requisito, el juez de primera y/o de segunda instancia declarará desierta esa impugnación. 63. Finalmente, al resolver el recurso de apelación, el juez deberá ceñir su actuación a los parámetros contenidos en el artículo 328 de ese código, en cuanto establece que: 32 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 33 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 64.
Así entonces, del transcrito dispositivo se desprende que el fallador de segundo grado atenderá, sin excepción, los siguientes lineamientos: 56.1 Solo se pronunciará frente a los reparos formulados por el impugnante, excepto cuando, de conformidad con la ley, deba adoptar decisiones de oficio -por ejemplo: la resolución de excepciones que, aunque no hayan sido invocadas, encuentre debidamente probadas o fundadas-, sin perjuicio del principio de la “non reformatio in pejus”.34 56.2 Solo cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia y/o una de ellas haya adherido al recurso interpuesto por la otra, puede resolver la alzada sin ningún tipo de limitaciones. 56.3 En el trámite de apelación de autos, solo tiene competencia resolver el recurso, condenar en costas y ordenar la expedición de copias de los documentos del proceso. 56.4 Al apelante único le debe respetar las situaciones y pretensiones reconocidas en primera instancia -en tanto es la garantía que se desprende del principio de la “non reformatio in pejus”-, a menos que, con ocasión a la impugnación presentada por aquel deba modificar la sentencia y, de contera, 34 El artículo 282 del CGP prevé que «En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.
Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada [ ]». Por su parte, el artículo 187 del CPACA establece que «La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]». Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 resulte necesario reformar puntos íntimamente relacionados con esa actuación. 65.
En cuanto al objeto del recurso de apelación, esta Subsección35 se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] 2.2 Sobre el objeto del recurso de apelación. Como una segunda cuestión previa, la Sala considera necesario efectuar algunas consideraciones preliminares sobre la finalidad del recurso de apelación con el fin de delimitar el asunto objeto de examen en el trámite de segunda instancia. En efecto, el artículo 320 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. [Negrillas fuera de texto] […] Para esta Subsección, un «reparo concreto» sobre «la cuestión decidida» hace suponer que quien interpone el recurso de apelación efectué una valoración sobre la sentencia que se impugna.
Sobre esta especial exigencia, esta corporación ha sostenido lo siguiente36: En los términos de la norma trascrita [artículo 320 del CGP], la Sala observa que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no formula algún reparo concreto frente a la providencia de 17 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, ya que no discute el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por vencimiento del término de caducidad, sino que sus argumentos se refieren a la indebida escogencia del medio de control de la demanda y, por ende, solicita la remisión del expediente a esta Corporación, quien a juicio de la actora, es la competente para conocer de la demanda de simple nulidad.
Esta Corporación ha señalado que es deber del recurrente señalar los motivos de inconformidad respecto de la providencia proferida en primera instancia, pues dichos cuestionamientos serán objeto de análisis por el fallador de segunda instancia. [Negrillas fuera de texto]. En la providencia referida, se citó otro pronunciamiento de esta Subsección en el que se aborda un asunto similar37: En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el art. 357 del C de P.C., actualmente 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del art. 267 35 Sentencia de 19 de marzo de 2020, expediente No. 52001-23-33-000-2015-00155-01 (3093-2016), Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez. 36 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01126-01 (22532). Actor: Carolina Sánchez González. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-25-000-2011-00376- 01(0529-15). Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 del C.C.A. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no solo frente a la sentencia proferida por el A quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda.
Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la litis, la Jurisprudencia ha advertido lo siguiente38: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…).” En otra oportunidad, sobre la exigencia procesal de congruencia del recurso de alzada con la sentencia dictada en primera instancia y su eficacia procesal, el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: (…) En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. 38Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del H. Consejo de Estado Sección Cuarta de 18 de marzo de 2001, Rad. 13683, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 25 de septiembre de 2006, Rad. 14968, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 (…) En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, no puede menos la Sala que señalar que no existe en el presente motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada.39” Y sobre las finalidades y requisitos del recurso de alzada, el mismo Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.
De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados.
Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación”40 (Subraya la Sala) La Sección Tercera también se ha pronunciado de la misma forma41: De lo anterior se desprende que, en la sustentación del recurso de apelación, el recurrente debe presentar unos argumentos a través de los cuales refute o controvierta la decisión proferida por el a quo, ya que solamente sobre estos reparos tiene competencia el ad quem para pronunciarse, exceptuando aquellas decisiones que el juez deba adoptar de oficio, en virtud de lo establecido en la ley.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar la providencia impugnada con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 7 de abril de 2011, Rad. 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417-10). 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, providencia de 13 de septiembre de 2012, Rad: 25000-23-27-000-2006-00825-01(17343). 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Sentencia del trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 08001-23-33-004-2014-01623-01(56086). Actor: Elsa Margarita Pineda Navarro y otra. Demandado: Transmetro S.A.S. y otros. Referencia: Reparación directa. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante”42.
Sumado a lo anterior y en el mismo sentido, esta Subsección ha manifestado que: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”43.
Así las cosas, debe verificarse si en el presente asunto el recurrente presentó una real sustentación del recurso de apelación […]». 66. Pues bien, conforme con lo analizado, la Sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia. 67. Caso concreto - Interrogante único: ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia y de non reformatio in pejus y, de contera, vulneró el debido proceso de la demandante? 68.
Desde ya, advierte la Subsección que la sentencia de marras desconoció el principio de congruencia y, junto con él, el derecho al debido proceso de quien hoy recurre, pues excedió las competencias con que contaba al momento de resolver la segunda instancia. 69. Lo anterior, por cuanto no existía similitud entre la decisión adoptada en la sentencia de primer grado y los reproches y argumentos vertidos en el recurso de apelación, veamos: 70.
Como fue reseñado en acápites anteriores, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería reconoció a la parte 42 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de noviembre de 2006, expediente 25000-23-27-000- 2007-00024-01(17272), Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. 43 Sentencia del 26 de enero de 2011, radicado 1997 13804 (19865), actor: Marleny Bermúdez Aya y otros, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 demandante la pensión de sobrevivientes regulada en el Decreto 758 de 1990, invocando para ello el principio de condición más beneficiosa. 71.
Con tales fines, y de acuerdo con el material probatorio incorporado a la actuación, concluyó que el causante, por su vinculación con la DIAN entre el 22 de noviembre de 1979 y el 30 de noviembre de 1992, satisfizo el requerimiento de las 300 semanas cotizadas en cualquier época, por lo que, a su juicio, le asistía el derecho a esa prestación. 72.
Por su parte, con la apelación, la entidad accionada reprochó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la luz de lo establecido en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003. 73. Con tal propósito, en la alzada se señaló que el finado no cotizó al sistema pensional las 50 semanas requeridas por el artículo 46 ejusdem y, además, que la demandante no demostró la convivencia exigida en el artículo 47 de esa misma disposición. Así mismo, se argumentó que el causante tampoco cumplió con las semanas mínimas requeridas para consolidar la pensión de vejez. 74.
A pesar de ello, el tribunal estudió y contrastó los requisitos de la pensión reconocida, sin que, se reitera, la parte accionada los hubiera reprochado. Ahora bien, no pasa por alto la Subsección que el ad quem justificó esa decisión en el hecho según el cual «[ ] para al analizar los argumentos señalados por el accionante indefectiblemente debe analizarse el régimen pensional aplicable a la parte actora, bajo el entendido que en ultimas lo que el accionado persiguió es señalar que la pensión solo puede obtenerse bajo los lineamientos de la Ley 100 de 1993». 75.
Sin embargo, con esta actuación, el ad quem desconoció que, como juez de segunda instancia, estaba limitado a examinar y decidir únicamente las inconformidades planteadas en la alzada, para lo cual solo le bastaba confrontar la decisión impugnada con las censuras y argumentos invocados en su contra. 76. Es decir, la aludida argumentación no justificaba la superación de los límites que la ley le impone al juez de la apelación quien, por más desacertada que considerara la decisión estudiada, no podía examinar su legalidad a la luz de razonamientos que no fueron invocados por la entidad impugnante. 77.
No en vano el artículo 320 del Código General del Proceso establece que: «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]». (El énfasis es nuestro) 78. Restricción que el artículo 328 reitera en los siguientes términos: Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.»: 79.
En consecuencia, el tribunal no estaba autorizado para adicionar reproches que, a su juicio, debieron ser invocados por la demandada en contra de la sentencia de primera instancia, pues con ello desconoció el objeto y la finalidad de la segunda instancia. 80. Por otro lado, la sentencia impugnada no desconoció el principio de non reformatio in pejus porque: i) la entidad demandada actuó como apelante único y; ii) la decisión adoptada en segunda instancia no hizo más gravosa su situación frente a la condena impuesta en la sentencia de primer grado. 81.
Finalmente, se reitera que los límites del juez de segunda instancia los demarca el escrito de impugnación, de modo tal que a la luz de las disposiciones procesales solo puede pronunciarse frente a los reparos concretos realizados por el apelante. 82. Corolario, para la Sala se encuentra fundada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011 -invocada por la recurrente-, por lo que declarará la nulidad de la sentencia impugnada. 83.
En línea con ello, se ordenará al Tribunal Administrativo de Córdoba proferir una nueva decisión que se ajuste a los parámetros aquí señalados. Con tales fines, dará prelación a este asunto sobre el resto de procesos que se encuentren al despacho para fallo, sin perjuicio de las reglas que, en esta materia, rigen las acciones constitucionales. 84.
Condena en costas. El inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 - modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021- establece que «[si] se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 85. Por consiguiente, y en razón a que la decisión que aquí se adoptará no guarda relación con esa condición, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho a la reclamante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión formulado por la señora Carmenza Sofia Esquivia Cueter en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-25-000-2022-00231-00 (0447-2022) Demandante: Carmenza Sofia Esquivia Cueter Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Córdoba dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-33-33-002-2016-00093-01 de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. ANULAR la providencia impugnada. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Córdoba emitirá una nueva decisión que se ajuste a los lineamientos señalados en esta sentencia.
TERCERO. El tribunal dará prelación a este asunto sobre los demás que estén en turno para fallo, sin perjuicio de las reglas que, en esta materia, rigen las acciones constitucionales.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.