CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04919-011 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. Demandados: Magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado (sección quinta), que negó el amparo deprecado.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda., por conducto de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 30 de septiembre de 2021, mediante el cual el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del asunto ejecutivo promovido contra el municipio de Machetá (expediente 25899-33-33-002-2021-00212-00); y (ii) 31 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que dicten mandamiento de pago dentro del aludido trámite ejecutivo. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que celebró con el municipio de Machetá 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 2 los contratos de obra 67 de 3 de marzo y 79 de 23 de abril de 2018 y 83 del día 27 de los mismos mes y año, con la finalidad de mejorar las vías que comunican su casco urbano con las veredas Bernabé, Santa Librada y Casadillas Bajo, por $101ʼ999.985, $90ʼ879.273 y $99ʼ977.377, en su orden.

Que los precitados negocios jurídicos se ejecutaron dentro de los plazos pactados y las obras se entregaron a satisfacción y sin observación alguna del interventor, lo que derivó en la suscripción de las actas de liquidación, en las cuales se consignaron valores pendientes de sufragar por parte del ente territorial, a saber: $20ʼ396.444, $18ʼ175.854 y $69ʼ984.164, relacionados con los contratos 67 de 3 de marzo y 79 de 23 de abril de 2018 y 83 del 27 siguiente, respectivamente.

Dice que instauró demanda ejecutiva contra el municipio de Machetá (expediente 25899-33-33-002-2021-00212-00), con el propósito de obtener el pago de las sumas estipuladas en las actas de liquidación de los precitados contratos, asunto del que conoció el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá, que el 30 de septiembre de 2021 se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar que aquellas no contienen obligaciones claras, expresas y exigibles, determinación judicial contra la cual interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la jurisprudencia y la doctrina han indicado que los referidos documentos prestan mérito ejecutivo.

Que la precitada alzada fue desatada el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), en el sentido de confirmar la providencia apelada, habida cuenta de que si bien el Consejo de Estado ha señalado que las actas de liquidación bilateral de los contratos constituyen títulos ejecutivos, las que suscribió con el municipio de Machetá no se consignaron deudas claras, expresas y exigibles, pues en estas se expresó que entre las partes contratantes no habían compromisos pendientes de satisfacerse.

Sostiene que los autos cuestionados incurren en desconocimiento del precedente, en razón a que contrarían el criterio del Consejo de Estado2, según el cual las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales comportan 2 Sección tercera, providencias de (i) 19 de julio de 2006, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 23001- 23-31-000-2003-01326-01;

(ii) 11 de noviembre de 2009, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 25000- 23-26-000-2002-01920-02; (iii) 25 de octubre de 2019, C. P. María Adriana Marín, expediente 11001-03-15- 000-2019-02338-01. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 3 títulos ejecutivos, por cuanto allí se enuncian las deudas pendientes en el marco de esos acuerdos de voluntades, de manera que es dable exigir su pago mediante la demanda ejecutiva, tal como lo hizo.

Que los proveídos reprochados también involucran defectos (i) fáctico, porque no advirtió que en las mencionadas actas de liquidación bilateral se establecen obligaciones claras, expresas y exigibles; y (ii) sustantivo, puesto que inobservó el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP), que prevé que puede deprecarse a través de un asunto ejecutivo el acatamiento de compromisos como los estipulados en los referidos documentos. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Juez Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá pide negar el amparo deprecado, comoquiera que las actas de liquidación bilateral de los contratos enunciados por la demandante y adosadas al asunto ejecutivo 25899- 33-33-002-2021-00212-00, no contienen obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del municipio de Machetá, pues aunque allí se prevén unos supuestos saldos en favor de aquella, en su parte resolutiva se indica que «las partes se encuentran a paz y salvo», incongruencia que impide librar mandamiento de pago, como se concluyó en los proveídos atacados. 1.3.2 Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente del auto de segunda instancia cuestionado, aseveran que la acción de la referencia deviene en improcedente, por cuanto carece de relevancia constitucional, porque se emplea con la finalidad de controvertir providencias emitidas conforme al marco jurídico, por el solo hecho de resultarle desfavorables a la demandante, es decir, se utiliza como una tercera instancia, lo que desnaturaliza este mecanismo judicial.

Que la actora no colmó una carga argumentativa suficiente que permita evidenciar la configuración de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra determinaciones judiciales, omisión que impide emitir un pronunciamiento de fondo dentro de este asunto. 1.3.3 El señor alcalde de Machetá3 guardó silencio en la oportunidad prevista 3 Vinculado en primera instancia, mediante auto de 5 de octubre de 2022, al presente asunto constitucional, en condición de tercero interesado.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 4 para el efecto. 1.4 Providencia impugnada. El Consejo de Estado (sección quinta), mediante sentencia de 27 de octubre de 2022, negó el amparo deprecado, al considerar que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales constituyen título ejecutivo, por ende, es dable exigir el cumplimiento de las obligaciones allí estipuladas a través de una demanda ejecutiva, para tal propósito resulta necesario que sean claras, expresas y exigibles, condiciones de las que carecen las adosadas al trámite ejecutivo 25899-33-33-002-2021-00212-00, puesto que en estas, que a juicio de la actora prestan mérito ejecutivo, se consignan unas sumas de dinero en su favor, pero también se establece que «las partes se encuentran a paz y salvo», incongruencia que impide asumir que los compromisos reclamados colman los referidos requisitos.

Que, en ese orden de ideas, no se evidencia que la conclusión de las autoridades accionadas, consistente en que no prestan mérito ejecutivo las actas de liquidación bilateral de los contratos de obra que celebraron la tutelante y el municipio de Machetá, comporte una valoración arbitraria o caprichosa de las pruebas que reposan en el aludido expediente o que desatienda la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, motivo por el cual no es viable asumir que los proveídos censurados incurran en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente4. 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la demandante la impugna, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 325 del Decreto ley 2591 de 19916 y 257 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198 expedido por la sala plena del 4 El juez de primera instancia no se pronunció sobre el defecto sustantivo. 5 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 8 «Reglamento interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 5 Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

La actora pide dejar sin efectos los autos de (i) 30 de septiembre de 2021, mediante el cual el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del asunto ejecutivo promovido contra el municipio de Machetá (expediente 25899-33-33-002-2021-00212-00); y (ii) 31 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) lo confirmó. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 31 de marzo de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 30 de septiembre de 2021, decidió de manera definitiva el mencionado trámite. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el proveído de 31 de marzo de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) confirmó el de 30 de septiembre de 2021, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Zipaquirá se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del asunto ejecutivo instaurado por la tutelante contra al municipio de Machetá (expediente 25899-33-33-002-2021-00212- 00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 6 tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.

Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 7 porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 8 Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales9, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201210, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos11. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la actora; (ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, por cuanto fue proferido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado;

(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada se profirió el 31 de marzo de 2022 y 9 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 11 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 9 la solicitud de amparo se presentó el 13 de septiembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 12 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela. En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a las causales específicas denominadas desconocimiento del precedente y defectos fáctico y sustantivo. 2.6.1 Hechos probados.

Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) La demandante suscribió con el municipio de Machetá los contratos de obra que se relacionan a continuación, los cuales fueron liquidados a través de las actas de liquidación bilateral que se enuncian así: Contrato de Obra Objeto Monto Acta de liquidación bilateral 67 de 3 de marzo de 2018.

Intervenir la vía que comunica al casco urbano de Machetá con su vereda Bernabé. $101ʼ999.985. De 26 de noviembre de 2018, en la que se consignó un saldo en favor de la contratista de $20ʼ396.444. 79 de 23 de abril de 2018. Mejorar la carretera que conduce del área urbana del aludido ente territorial a su vereda Santa Librada. $90ʼ879.273.

De 26 de noviembre de 2018, en la que se estableció una deuda con la tutelante de $18ʼ175.854. 83 de 27 de abril de 2018. Pavimentar la vía que lleva del casco urbano de Machetá a su vereda Casadillas Bajo. $99ʼ977.377. De 14 de diciembre de 2018, documento en el que se estipuló que el contratante le debía a la accionante $69ʼ984.164 En las mencionadas actas de liquidación de los respectivos negocios jurídicos se consignó: «se declara que las partes se encuentran mutuamente a paz y salvo por las obligaciones contraídas en virtud del contrato objeto de la presente liquidación». b) En razón a que el municipio de Machetá no le canceló las sumas referidas en precedencia, la demandante promovió acción ejecutiva en su contra, con el propósito de obtener su pago (expediente 25899-33-33-002-2021-00212-00), asunto asignado por reparto al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 10 Zipaquirá, que el 30 de septiembre de 2021 se abstuvo de librar mandamiento de pago, por cuanto las obligaciones exigidas no eran claras, expresas y exigibles, porque si bien en las correspondientes actas de liquidación bilateral de los negocios jurídicos que celebraron la ejecutante y el ente territorial ejecutado se señalaron saldos en favor de aquella, en esos mismos documentos también se estipuló que las partes «se encuentran mutuamente a paz y salvo». c) Contra la anterior decisión la tutelante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales prestan mérito ejecutivo, por tanto, los saldos allí consignados es dable cobrarlos a través de la acción ejecutiva, y aunque en aquellas se estipula que «las partes están a paz y salvo», ello no releva al ente territorial demandado de cumplir sus compromisos pecuniarios. d) La precitada alzada fue desatada el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), en el sentido de confirmar el auto de primera instancia, al considerar que aunque el Consejo de Estado haya precisado que las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales constituyen títulos ejecutivos autónomos, por consiguiente, es factible promover un asunto ejecutivo encaminado a exigir el pago de las obligaciones allí establecidas, para ello es indispensable que estas sean claras, expresas y exigibles, condiciones que no cumplen las actas que allegó la demandante, porque si bien contempla sumas en su favor, también se estableció «que se encontrab[a] a paz y salvo» con el ejecutado. 2.6.2 Desconocimiento del presente.

El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia12, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a 12 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 11 concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo13 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe14. En el caso sub examine la demandante sostiene que la providencia cuestionada desconoce el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado15, según el cual las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales constituyen títulos ejecutivos, por ende, las obligaciones allí contempladas se exigen mediante la acción ejecutiva, premisa en virtud de la que las autoridades accionadas debieron dictar mandamiento de pago en el expediente 25899-33-33-002- 2021-00212-00, dado que en las actas que arrimó a ese trámite se estipulan saldos en su favor.

Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que la acción ejecutiva en un mecanismo judicial a través del cual un acreedor pide del juez la ejecución en su favor de una obligación clara, expresa y exigible16 contraída por el deudor, que debe constar en un documento otorgado por este o en un fallo condenatorio, al que se denomina título ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 42217 del CGP.

El título ejecutivo está constituido por dos (2) clases de requisitos, a saber, formales y materiales. Los primeros hacen referencia a la autenticidad del documento y a la calidad de quien lo suscribe, dado que debe ser expedido por el deudor o una autoridad judicial, cuando la obligación esté contenida en una sentencia condenatoria. Por su parte, los segundos exigen que aquel contenga un deber de dar, hacer o no hacer.

Cuando un documento cumple los anteriores 13 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 14 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Sección tercera, providencias de (i) 19 de julio de 2006, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 23001- 23-31-000-2003-01326-01;

(ii) 11 de noviembre de 2009, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 25000- 23-26-000-2002-01920-02; (iii) 25 de octubre de 2019, C. P. María Adriana Marín, expediente 11001-03-15- 000-2019-02338-01. 16 Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan.

Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada […]». 17 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 12 presupuestos, ha de entenderse que presta mérito ejecutivo, es decir, que habilita al acreedor para instaurar la demanda ejecutiva. Una vez el beneficiario de la deuda promueva ese instrumento judicial, el juez determinará si el escrito adosado por aquel cumple las exigencias formales y sustanciales para ser considerado título ejecutivo, lo cual, de acontecer, origina la expedición del mandamiento de pago, que es «una providencia, que hace [las] veces de [auto admisorio,] por cuanto implica que [se] encontró que la demanda reunía los requisitos legales […]»18.

Cabe advertir que las disposiciones que rigen el trámite ejecutivo, en particular, los artículos 42219 del CGP y 29720 del CPACA, no establecen cuál documento presta mérito ejecutivo cuando se ha liquidado un contrato estatal de manera bilateral y existe una obligación pendiente de satisfacerse, por lo que debe acudirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha determinado que en dicho evento el acta de liquidación del negocio jurídico constituye el título ejecutivo.

Sobre el particular, este alto tribunal21 dijo: La Sala ha sostenido reiteradamente que el acta de liquidación bilateral del contrato prestará mérito ejecutivo cuando en ella consten obligaciones claras, expresas y exigibles en favor de cualquiera de las partes. Igualmente, la Sala ha manifestado que cuando el contrato ya ha 18 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Código General del Proceso: parte especial. Dupré Editores. 2017. Bogotá. P. 534. 19 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». 20 «Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.

Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar». 21 Sección tercera, auto de 11 de octubre de 2006, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 15001-23-31- 000-2001-00993-01.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 13 sido liquidado, la existencia de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguno de los contratantes se acredita fundamentalmente con el acto de liquidación, en tanto es el documento mediante el cual se hace el balance final de cuentas.

En un fallo más reciente, esta Corporación22 señaló: La liquidación bilateral del contrato estatal es un negocio jurídico que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, deben celebrar las partes una vez terminado el mismo con el objeto de finiquitar el vínculo que los unía, estableciendo para el efecto si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, definiendo las cuentas del contrato y acordando los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En esa medida, es perfectamente posible que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal constituya […] título ejecutivo por contener un acuerdo de voluntades del cual surge una obligación clara, expresa y exigible […]. Ahora bien, como las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales, que son actos administrativos, constituyen título ejecutivo, deben colmar las exigencias formales, además de las sustanciales.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala observa que tanto en las providencias del Consejo de Estado aludidas por la demandante en la solicitud de amparo23 como en las citadas en precedencia, esta Corporación ha indicado que las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales prestan mérito ejecutivo, en consecuencia, las obligaciones allí consignadas es viable reclamarlas mediante la acción ejecutiva.

No obstante, para que ello sea procedente, es indispensable que los compromisos estipulados en esos documentos sean claros, expresos y exigibles. Una vez analizadas las actas de liquidación bilateral de los contratos de obra 67 de 3 de marzo y 79 de 23 de abril de 2018 y 83 de 27 de los mismos mes y año, suscritas por la tutelante y el municipio de Machetá, se constata que en estas se consignan sumas en favor de aquella y también un acápite que dice: 22 Sección tercera, subsección B, C. P. Martín Bermúdez Muñoz, sentencia de 9 de marzo de 2020, expediente 85001-23-31-000-2009-00139-01. 23 Sección tercera, providencias de (i) 19 de julio de 2006, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 23001- 23-31-000-2003-01326-01;

(ii) 11 de noviembre de 2009, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 25000- 23-26-000-2002-01920-02; y (iii) 25 de octubre de 2019, C. P. María Adriana Marín, expediente 11001-03- 15-000-2019-02338-01. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 14 «se declara que las partes se encuentran mutuamente a paz y salvo por las obligaciones contraídas en virtud del contrato objeto de la presente liquidación».

En ese orden de ideas, para la Sala las obligaciones reclamadas en el expediente 25899-33-33-002-2021-00212-00 no tienen la condición de claras expresas y exigibles, como lo concluyeron las autoridades accionadas, comoquiera que existe una incongruencia en las respectivas actas que impiden dilucidar si las sumas allí consagradas fueron o no satisfechas, situación que impedía emitir mandamiento de pago, dado que este solo procede cuando se tiene certeza del pago insoluto, lo que, se reitera, no acontece en el referido asunto ejecutivo.

Así las cosas, la Sala evidencia que la postura jurisprudencial a la que hace alusión la tutelante efectivamente indica que las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales prestan mérito ejecutivo, pero para ello es indispensable que los compromisos estipulados no den lugar a equívocos sobre su cumplimiento, exigencia que no colman las que adosó al trámite ejecutivo 25899-33-33-002-2021-00212-00, por ende, los demandados debían abstenerse de emitir mandamiento de pago, como efectivamente lo hicieron.

En virtud de lo anterior, la Sala concluye que el auto censurado no desconoce la postura jurisprudencial aludida en líneas anteriores, por cuanto en el referido asunto ejecutivo no se satisface el presupuesto para su aplicación, consistente en que, se insiste, las obligaciones consignadas en las actas de liquidación bilateral de los negocios jurídicos sean claras, expresas y exigibles, circunstancia por la que colige que la providencia cuestionada no comporta inobservancia del precedente. 2.6.3 Defecto fáctico.

Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»24. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta 24 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 15 cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello.

Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra25. En el sub lite la actora sostiene que el auto atacado involucra defecto fáctico, porque no analizó en debida forma las actas de liquidación bilateral en las que, a su juicio, se evidencia que las obligaciones reclamadas en el asunto ejecutivo 25899-33-33-002-2021-00212-00 son claras, expresas y exigibles, aseveración que para la Sala carece de asidero jurídico, dado que en los mencionados documentos no hay certeza de que los compromisos en ellas consagrados estén pendientes de satisfacerse por parte del municipio de Machetá, puesto que, tal como se anotó al estudiar el desconocimiento del precedente, se consignó un acápite que señala: «se declara que las partes se encuentran mutuamente a paz y salvo por las obligaciones contraídas en virtud del contrato objeto de la presente liquidación».

De acuerdo con la referida trascripción, también es dable inferir que las deudas que reclama la accionante fueron cumplidas por el ente territorial ejecutado, situación que denota falta de certeza sobre su acatamiento, la cual impedía emitir el respectivo mandamiento de pago. Se aclara que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan valorado las correspondientes actas de liquidación bilateral de los contratos de obra que celebró la accionante con el municipio de Machetá como aquella lo pretendía, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, en razón a que en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los medios probatorios obrantes en ese proceso, así como la de brindarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.

Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural), acerca de la exigibilidad de las obligaciones reclamadas en el expediente 25899-33-33- 002-2021-00212-00, están precedidas de una valoración razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo 25 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 16 que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite. En lo que atañe a este aspecto, la Corte Constitucional26 sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.

Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurre en defecto fáctico, toda vez que la aserción de las autoridades accionadas, consistente en que las actas de liquidación bilateral de los contratos que suscribió la actora y el municipio de Machetá no contenían obligaciones claras, expresas y exigibles, comporta una inferencia probatoria razonable. 2.6.3 Defecto sustantivo.

El artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones conforme a las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional27 ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado 26 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 27 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 17 con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»28.

En el sub lite la actora sostiene que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, porque omitió aplicar el artículo 422 del CGP al abstenerse de librar mandamiento de pago, afirmación que para la Sala no es de recibo, habida cuenta de que si bien esa norma señala que «[p]ueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante […]», en virtud de ese precepto legal no es viable emitir mandamiento de pago dentro del trámite ejecutivo 25899-33-33-002-2021-00212-00, dado que los documentos que se arrimaron como título ejecutivo no colman los mencionados requisitos.

De acuerdo con lo anterior, como no se satisfacen los presupuestos para la aplicación de la precitada norma en el referido asunto ejecutivo, por cuanto las actas de liquidación bilateral de los contratos de obra 67 de 3 de marzo y 79 de 23 de abril de 2018 y 83 de 27 de los mismos mes y año, suscritas por la tutelante y el municipio de Machetá, no contienen una obligación clara, expresa y exigible, no comporta defecto sustantivo el hecho de que las autoridades accionadas se hayan abstenido de librar mandamiento de pago.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia censurada no incurre en desconocimiento del precedente ni en defectos fáctico y sustantivo, se impone confirmar el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- 28 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04919-01 Actora: Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda. 18 administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 27 de octubre de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado (sección quinta) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por la Sociedad F. S. D. Ingeniería de Proyectos Ltda., por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sección quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS