CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otros Medio de control: Controversias contractuales - CPACA Temas: CADUCIDAD CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - cómputo del término de caducidad en los contratos estatales regidos por el derecho privado - los contratos que se rigen por las normas de derecho privado no requieren del trámite de liquidación, a menos de que las partes, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, pacten la obligación de liquidarlo / REGLA APLICABLE - cuando las partes no pactan la posibilidad de liquidación, aplica la regla de caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j), apartado ii) / ACTA DE ENTREGA Y RECIBO FINAL – es diferente al acta de liquidación del contrato.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 8 de mayo de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la demanda por caducidad. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 15 de octubre de 20241, Lotor Ingeniería S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante, UGNRD), la Fiduciaria La Previsora S.A., el departamento de Quindío y el municipio de Córdoba (Quindío), con la pretensión de que se declare el incumplimiento de la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», activada el 12 de noviembre de 2021, y que, como consecuencia, se ordene el pago de $720.477.003,40, con sus respectivos intereses por el valor de $529.482.4852. 1.2.
En síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos: 1.2.1. Mediante el Decreto 030 del 24 de abril de 2021, la Gobernación del Quindío declaró la calamidad pública departamental por la ocurrencia de lluvias en el municipio de Córdoba (Quindío); prorrogado mediante Decreto 70 del 21 de octubre de 2021. 1 Índice No. 2 del aplicativo SAMAI – Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia, archivo “001CorreoOficinaJudi(.pdf) NroActua 2”.
La demanda inicialmente se presentó en la Oficina Judicial de los Juzgados Administrativos de Armenia y, por auto del 12 de noviembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia declaró su falta de competencia en razón de la cuantía y remitió el asunto al Tribunal Administrativo del Quindío. 2 Índice No. 3 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío. Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 2 1.2.2.
Con ocasión de dicha declaratoria, el 12 de noviembre de 2021, la UNGRD y la sociedad Lotor Ingeniería S.A.S. suscribieron la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820- 2021», cuyo valor de apoyo autorizado era de $720.477.003,40. Su objeto consistió en el «SUMINISTRO DE HORA DE MAQUINARIA AMARILLA PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN DE LA EMERGENCIA GENERADA POR LA OCURRENCIA DE LA TEMPORADA DE LLUVIAS EN EL MUNICIPIO DE CORDOBA – DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, DE ACUERDO A LA CALAMIDAD PÚBLICA DEPARTAMENTAL DECLARADA MEDIANTE DECRETO No. 030 DEL 24 DE ABRIL DEL 2021, PRORROGADO MEDIANTE DECRETO 70 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2021»3. 1.2.3.
Lotor Ingeniería S.A.S. cumplió a cabalidad con el objeto contractual, al punto que pagó con sus propios recursos los trabajadores dispuestos en obra, las volquetas que no eran de su propiedad, así como la maquinaria que se utilizó con el objetivo de cumplir y entregar a tiempo lo establecido en la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021». 1.2.4.
El 22 de febrero de 2022, Giovanny Andrés González Nieto, coordinador CDGRD/CMGRD, suscribió el acta de entrega y recibo a satisfacción4. 1.2.5. El 7 de marzo de 2022, el ingeniero Edwin Oswaldo Leguizamón Ochica, como contratista de control y seguimiento a la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», certificó que Lotor Ingeniería S.A.S., proveedor autorizado de la referida Orden, cumplió con cada uno de los requisitos exigidos por parte de la UNGRD5. 1.2.6.
En múltiples ocasiones, la sociedad Lotor Ingeniería S.A.S. ha solicitado a la UNGRD que le indique lo relacionado con la expedición del CDP para poder radicar la ratificación del pago; frente a lo cual la UNGRD, el 17 de mayo de 2022, respondió que se encontraba a la espera de la asignación de los recursos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1.2.7.
El 21 de marzo de 2023, la sociedad Lotor Ingeniería S.A.S. presentó reclamación directa ante la UNGRD, en la que solicitó que le pagaran los dineros adeudados en virtud de la ejecución de la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021». En respuesta a tal reclamación, la UNGRD, a través del Oficio No. 2023EE02892, señaló que «de acuerdo con la información suministrada por el componente financiero de la Subdirección para el Manejo de Desastres, la orden de proveeduría No. GS-SMD-820-2021, de acuerdo al trámite de pago interno de la UNGRD, se encuentra en proceso de solicitud de formalización de recursos». 1.2.8.
El 21 de febrero de 2024, la sociedad actora radicó derecho de petición ante la UNGRD, en el cual solicitó el pago de la «Orden No. GS-SMD-820-2021», en un término no superior de 15 días calendario, so pena de iniciar las acciones legales pertinentes. A través del Oficio No. 2024EE11434, la UNGRD dio respuesta, en los siguientes términos: «no nos es posible indicar una fecha cierta de pago; no obstante, si es menester de esta 3 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI - Tribunal Administrativo del Quindío, anexo demanda, p. 37. 4 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI - Tribunal Administrativo del Quindío, anexo demanda, p. 83. 5 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI - Tribunal Administrativo del Quindío, anexo demanda, pp. 102-103.
Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 3 administración el informar que nos encontramos desplegando todas las acciones internas en aras de dar celeridad al proceso y poder brindar una solución de fondo a su solicitud, cuyos resultados serán informados oportunamente». 2. Auto recurrido Mediante auto del 8 de mayo de 20256, el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó, por caducidad, la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.
Para el efecto, expuso que «la orden de proveeduría No. GS-SMD-820-2021 activada el 12 de noviembre de 2021, contiene tanto el objeto como el valor de la misma, sin que se hubiera plasmado observación alguna al momento de efectuarse la suscripción del acta de entrega, que data del 22 de febrero de 2022, lo cual permite colegir que allí quedó consignada la voluntad de ambas partes para contratar, no siendo necesario liquidación unilateral por alguno de los intervinientes».
Con fundamento en lo anterior, y en aplicación de lo dispuesto en el apartado iii, literal j, numeral 2 del artículo 164 del CPACA7, el a quo destacó que, a partir de la firma del acta de entrega, empezó a correr el término de dos (2) años para presentar la demanda, el cual culminó el 23 de febrero de 2024. De ahí, entonces, como la sociedad Lotor Ingeniería S.A.S. interpuso la demanda el 15 de octubre de 2024, el Tribunal concluyó que se presentó extemporáneamente. 3.
Recurso de apelación 3.1. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación8, solicitando su revocatoria, con sustento en que el acta de entrega y recibo a satisfacción no constituye la liquidación de la orden de proveeduría ya que, por un lado, no cumple con los requisitos formales de un acta de liquidación, como los pagos realizados y el saldo pendiente por pagar o reintegrar, y, por otro lado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 34 y 35 del Manual de Contratación de la UNGRD (Resolución 0532 de 2020), el acta de entrega es un trámite previo o «la puerta que abre la etapa de liquidación del contrato».
Además, señaló que el referido manual consagró cómo debía proceder la UNGRD en lo relativo a la liquidación de las órdenes de proveeduría. La parte accionante insistió en que la interpretación realizada por el tribunal de primera instancia desconoce la diferencia conceptual y práctica entre el acta de entrega y la liquidación, y afirmó que su análisis se apartó de la regla fijada por el Consejo de Estado en sede de unificación para los casos en los que no hay liquidación del contrato.
En particular, la sociedad actora alegó que, en el caso objeto de controversia, no se realizó la liquidación contractual, motivo por el cual no resultaba aplicable el apartado iii, numeral 2, literal j, del artículo 164 CPACA, sino el apartado v de esa norma, que dispone que «en 6 Índice No. 6 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío. 7 «iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta». 8 Índice No. 11 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío. Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 4 los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente», el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales empieza a correr «una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga».
En ese orden, la parte demandante sostuvo que, de conformidad con la citada disposición y teniendo en cuenta la firma del acta de entrega y recibo a satisfacción (22 de febrero de 2022), el plazo para realizar la liquidación bilateral del contrato (4 meses) venció el 23 de junio de 2022, y el plazo para que la entidad demandada lo liquidara de forma unilateral finalizó el 23 de agosto siguiente, de ahí que, a su juicio, el término de dos (2) años para que operara el fenómeno de caducidad inició en esa fecha y culminaba el 23 de agosto de 2024; sin embargo, este se suspendió entre el 9 de julio y el 12 de septiembre de esa anualidad, por 44 días, debido a la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, por lo que concluyó se podía acudir a la jurisdicción hasta el 26 de octubre de 2024. 3.2.
Por auto del 23 de mayo de 20259, el Tribunal Administrativo del Quindío concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. II. CONSIDERACIONES El Despacho seguirá el siguiente orden para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante: (1) normativa aplicable a este asunto; (2) procedencia y oportunidad del recurso de apelación;
(3) competencia para resolverlo; (4) problema jurídico, y (5) resolución del caso concreto. 1. La normativa aplicable A este recurso le resultan aplicables la Ley 1437 de 2011 (CPACA) con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021, de conformidad con su artículo 8610, teniendo en cuenta que la parte actora lo interpuso, el 12 de mayo de 2025, en vigencia de la referida normativa. 9 Índice No. 13 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío. 10 «Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 5 En los asuntos no regulados por el CPACA, resultan aplicables las disposiciones del CGP por remisión del artículo 306 del primero de los estatutos mencionados y toda vez que la codificación procesal general entró a regir en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde el 1° de enero de 201411. 2.
La procedencia y la oportunidad del recurso El recurso de apelación que la parte actora interpuso contra el auto por medio del que el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la demanda es procedente, de conformidad con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA12. En vista de que la providencia recurrida se notificó por estado del 9 de mayo de 202513, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 244 ibidem, podía interponerse el recurso de apelación hasta el 14 de mayo siguiente14.
Como la sociedad demandante lo radicó el 12 de mayo de 2025, se concluye que la apelación fue oportuna. 3. Competencia La Sala es competente para conocer este recurso, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 y 125, numeral 2, literal g15 del CPACA, que establecen, respectivamente, que el Consejo de Estado conocerá las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos susceptibles de este medio de impugnación y que la Sala dictará la providencia que resuelva el recurso de apelación contra las decisiones prescritas en el numeral 1 a 3 del artículo 243 ibidem, como la que rechaza la demanda (numeral 1). 4.
Problema jurídico De acuerdo con los reparos concretos del recurso de apelación, a la Sala le corresponde establecer lo siguiente: (i) ¿El acta de entrega y recibo a satisfacción suscrita el 22 de febrero de 2022 puede asimilarse jurídicamente a un acta de liquidación contractual? En caso negativo, esto es, si el acta de recibo no equivale a la liquidación, (ii) ¿debe aplicarse la regla de caducidad prevista para los contratos que requieren liquidación y esta no se realiza ni bilateral ni unilateralmente (art. 164, num. 2, lit. j, apartado v del CPACA)? y (iii) ¿cuál es el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad en el presente caso, y si, atendiendo la eventual suspensión por conciliación extrajudicial, la demanda presentada el 15 de octubre de 2024 resulta oportuna? 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio 2014, Radicado No. 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299). 12 Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 13 Índice No. 8 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío. 14 El 10 y 11 de mayo de 2025 fueron días inhábiles. 15 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas.
(…)». Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 6 5. Caso concreto Previo a resolver los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala hará unas consideraciones generales sobre (i) la institución de la caducidad; (ii) las reglas aplicables para el efecto cuando la demanda tiene origen en un negocio jurídico estatal, y (iii) la naturaleza y el régimen jurídico de la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021». 5.1.
Tal como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corporación16, para garantizar el principio de la seguridad jurídica y evitar que las situaciones permanezcan judicialmente indefinidas en el tiempo, el legislador estableció el fenómeno de la caducidad, consagrando al efecto unos plazos razonables, perentorios e irrenunciables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de ejercer su derecho de acción y formular sus pretensiones.
En este orden, la caducidad es una institución jurídico procesal en virtud de la cual una persona pierde la facultad de accionar y hacer efectivos sus derechos, si no ha puesto en marcha el aparato judicial dentro del término legal fijado para ello. Se trata, entonces, de una sanción prevista por el ordenamiento jurídico en interés general, con el fin de otorgar certidumbre y materializar el ejercicio razonable y proporcional del derecho de acceso a la administración de justicia; además, por ser de orden público, el juez debe declararla de oficio siempre que constate su ocurrencia de manera clara e inequívoca, a partir de los elementos de juicio obrantes en el expediente17. 5.2.
En lo que respecta al conteo de la caducidad, el CPACA, además de una directriz general, establece unas reglas especiales a las cuales debe acudirse para determinar el momento a partir del cual inicia el cómputo de la caducidad cuando la demanda tiene origen en un negocio jurídico estatal. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales — diferentes a las que versan sobre pretensiones de nulidad absoluta o relativa del contrato— ha sido definido en función del tipo de contrato, así: (i) una regla, para los contratos de ejecución instantánea (ap. i);
(ii) otra, para los que no requieren liquidación (ap. ii) y; (iii) otra más, para los que, por el contrario, sí la requieren. Dentro de este último grupo se configuran, a su vez, tres supuestos de hecho diferentes, dependiendo de si: (a) se suscribió acta de liquidación bilateral o de mutuo acuerdo (ap. iii); (b) se expidió un acto administrativo de liquidación unilateral (ap. iv); o (c) no se efectuó ninguno de los anteriores tipos de liquidación contractual (ap. v)18. 5.3.
En cuanto a la naturaleza la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021»19, ha de destacarse que estamos en presencia de un contrato estatal, en tanto confluye tanto la 16 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906 y sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 43916, y Subsección C, sentencia del 23 de agosto de 2024, exp. 67969. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de junio de 2013, exp. 25712. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, auto de unificación jurisprudencial del 1° de agosto de 2019, exp. 62009. 19 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío, archivo “6.AnexosPruebasDemanda(.pdf) NroActua 4”, pp. 32-36 y 43-48.
Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 7 voluntad de la UNGRD —entidad ejecutora de los recursos del FNGRD20— y de la ahora sociedad demandante. En efecto, el director general de la UNGRD expidió la referida orden de proveeduría —en la que estableció el objeto21, el lugar de suministro22, el evento a atender por temporada de lluvias (calamidad pública departamental), el valor por el desarrollo de la labor23, así como todas las condiciones de servicio—, la cual fue aceptada, el 12 de noviembre de 2021, por Lotor Ingeniería S.A.S.24, convergiendo así la voluntad de ambas partes, dando surgimiento a un contrato, tal como lo ha determinado el Consejo de Estado en casos similares al que ahora se estudia25.
En lo que concierne al régimen jurídico que gobierna al negocio jurídico que se concretó con la aceptación de la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», cuya contratación obedeció a la declaratoria de emergencia por calamidad pública en el departamento de Quindío, la Sala de Subsección destaca que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6626 de la Ley 1523 de 201227, el derecho privado es el régimen contractual para la ejecución de recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), relacionado 20 Fondo Nacional del Gestión del Riesgo de Desastres (artículos 48 y 50 de la Ley 156¿23 de 2012). 21 «SUMINISTRO DE HORA MAQUINARIA AMARILLA PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN DE LA EMERGENCIA GENERADA POR LA OCURRENCIA DE LA TEMPORADA DE LLUVIAS EN EL MUNICIPIO DE CORDOBA – DEPARTAMENTO DE QUINDIO, DE ACUERDO A LA CALAMIDAD PÚBLICA DEPARTAMENTAL DECLARADA MEDIANTE DECRETO No. 030 DEL 24 DE ABRIL DE 2021, PRORROGADO MEDIANTE DECRETO 70 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2021». 22 Municipio de Córdoba (departamento de Quindío). 23 EQUIPO UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO VALOR TOTAL RETIRO DE ORUGA 320 O SIMILAR HORA 700 $230.968,60 $161.489.020,00 VIBROCOMPACTADOR HORA 300 $161.293,00 $48.387.900,00 MOTONIVELADORA HORA 400 $233.438,60 $89.375.440,00 RETROCARGADOR HORA 900 $161.293,00 $145.163.700,00 VOLQUETAS DIA 200 $805.134,00 $161.026.800,00 SUBTOTAL $605.442.860,00 IVA 19% $115.034.143,40 VALOR DEL APOYO AUTORIZADO $720.477.033,40 Igualmente, en la referida orden de proveeduría, entre una de sus condiciones, se estableció lo siguiente «La modalidad de pago es por ratificación de instrucción de pago, por lo tanto, es un único pago al finalizar el suministro y se surja el trámite administrativo de legalización de recursos entre la UNGRD y el FNGRD». 24 «El suscrito ANDRÉS FELIPE PELAEZ ARROYAVE, actuando como representante legal de la firma LOTOR INGENIERÍA S.A.S., presente aceptación de condiciones para atender la emergencia por declaratoria de calamidad pública mediante el suministro de horas de maquinaria amarillo en municipio CÓRDOBA – DEPARTAMENTO DE QUINDÍO». 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de febrero de 2026, exp. 73552. 26 «Artículo 66.
Medidas especiales de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993» (se destaca). 27 «Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 8 directamente a las actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o de calamidad pública. Así lo sostuvo esta Corporación en un caso de similitudes fácticas: «42. Tomando en cuenta que el municipio, a través del Decreto 183 del 10 de junio de 2021, declaró la ‘existencia de situación de calamidad pública’ por la ola invernal; así como el objeto y las condiciones descritas, esta Sala considera, en consonancia con la decisión de instancia y el concepto del Ministerio Público, que la orden de proveeduría ‘GS-SMD-632-2021’ se encontraba sometida al régimen de contratación dispuesto por el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, aplicable a la contratación que, en ejecución de los acervos del FNGRD, es adelantada para realizar las labores de atención a desastres o calamidad pública, en estos términos [acá se transcribe el artículo 66, el cual señala que estos contratos se someten a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares] (…) 43.En ese orden de ideas, la demostración de la existencia del contrato bajo análisis, en vista de no exigir solemnidad alguna, no requería elementos distintos a los dispuestos en el artículo 1502 del Código Civil, entre los cuales se establece el consentimiento -único ingrediente de la formación contractual cuestionado por la recurrente-, comprendido acá como el concurso de voluntades entre la Unidad y el particular, a través de la oferta y la aceptación establecidas en los artículos 845 a 864 del Código de Comercio»28. 5.4.
Contextualizado todo lo anterior y de cara al análisis del caso concreto, en el presente caso se observa que el cómputo del término de caducidad se encuentra directamente condicionado por la determinación de un aspecto sustancial previo, cual es establecer si la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021» requería o no liquidación, pues de ello depende la identificación de la regla aplicable del artículo 164 del CPACA y, en consecuencia, el momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de dicho término. 5.4.1.
Ahora bien, previo a estudiar si el contrato que se concretó con la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021» debía o no ser objeto de liquidación, corresponde aclarar, tal y como lo expuso la parte recurrente en la apelación objeto de estudio, que el acta de entrega y recibo a satisfacción no equivale a la liquidación de un negocio jurídico.
En efecto, esta Sección ha indicado que la liquidación de los contratos estatales se define como «aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato29, mediante la cual lo que se busca es determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de ésta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en últimas quién le debe a quién y cuanto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o en su caso por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”»30.
Mientras que el acta de entrega y recibo a satisfacción, según se ha dicho, «es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de febrero de 2026, exp. 73552. 29 Original de la cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008, Expediente. 16293. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2017, Radicado No. 25000-23-26-000-2011-00143-01.
Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 9 cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final»31. 5.4.2.
Esclarecida la diferencia entre el acta entrega y recibo a satisfacción —o acta de recibo final— y la liquidación de un negocio jurídico, la Sala determinará si la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021» requería o no del trámite de la liquidación. Lo anterior porque: (i) si el contrato no requiere de liquidación, el referente inicial para el cómputo de la caducidad es su terminación (apartado ii, literal j, numeral 2, artículo 164 del CPACA), pero (ii) si el acuerdo de voluntades requiere de liquidación y no se procede en tal sentido, el conteo de dicho fenómeno procesal empieza a correr a partir vencimiento del plazo que tenía para liquidarse (apartado v, literal j, numeral 2, artículo 164 del CPACA). 5.4.2.1.
Tal como se indicó en el punto 5.3. de las consideraciones de este proveído, el contrato objeto de estudio se rige por las normas de derecho privado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012. Es sabido que los negocios jurídicos que se gobiernan por el derecho común no requieren del trámite de liquidación, porque tales normas no consagran esa posibilidad, a menos que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, lo pacten.
Revisado el contrato que se materializó con la aceptación de la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», la Sala observa que las partes no introdujeron estipulación alguna dirigida a contemplar su liquidación y menos aún el plazo para surtir esa etapa, circunstancia que da lugar a entender que no se encontraba sujeto a liquidación. En este supuesto, resulta aplicable la regla prevista en el apartado ii, literal j, numeral 2, artículo 164 del CPACA, según la cual los dos (2) años del término de caducidad empezarían a correr a partir de la terminación del contrato. 5.4.2.2.
No obstante lo anterior, la Sala no puede pasar por alto lo dispuesto en la Resolución No. 0532 del 10 de septiembre de 2020 —Manual de Contratación del FNGRD—32, en cuyo artículo 633, que establece el ámbito de aplicación, consagra que dicho 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2013, Radicado No. 25000-23-26-000-2001-02118-01(25199). 32 No se encontró dentro de las pruebas allegadas por la parte demandante, esta resolución se encontró en el siguiente vínculo electrónico: https://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Documents/Resoluciones/Resolucion- 0532-septiembre-10-de-2020.PDF 33 «ARTÍCULO
6. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones previstas en el presente Manual de Contratación se aplicarán a todos los procesos de selección, contratos, y convenios con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, de naturaleza pública o privada. Estos se regirán por las normas del derecho público y así como por el derecho privado, este último teniendo en cuenta lo establecido para la administración de los recursos del FNGRD en el artículo 50 de la Ley 1523 de 2012 observando los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, y de la gestión fiscal Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 10 Manual aplica para todos los contratos con personas naturales o jurídicas, de naturaleza pública o privada, lo cuales «se regirán por las normas del derecho público y así como por el derecho privado, este último teniendo en cuenta lo establecido para la administración de los recursos del FNGRD en el artículo 50 de la Ley 1523 de 2012 observando los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política…».
De hecho, en el recurso de apelación la parte actora invocó los artículos 34 y 35 del Manual de Contratación aludido, disposiciones en las cuales se alude a la liquidación de los contratos que suscriba la UNGRD—FNGRD. Concretamente, el artículo 3434 señala que, «sin perjuicio de lo que al respecto establezca el contrato, debido a su especial naturaleza, por regla general y vencido el plazo de ejecución en las obligaciones contractuales, deberá procederse a la liquidación del contrato, conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y demás normas que resulten aplicables» (se destaca).
Por su parte, el artículo 3535 dispone que el FNGRD podría liquidar los contratos según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007: liquidación bilateral en el plazo pactado o, en su defecto, en el lapso de 4 meses siguientes a la terminación del negocio; y liquidación unilateral, en el plazo de 2 meses siguientes al vencimiento del lapso para hacerlo bilateralmente.
Revisadas las normas invocadas por la parte recurrente —artículos 34 y 35 del Manual de Contratación—, se observa que, si bien hacen alusión a la liquidación de los contratos, tales establecidos en el artículo 267 ibidem, al igual que el régimen especial dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 20017 y lo contemplado en el parágrafo 1 del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 sobre cláusulas excepcionales.
Excepcionalmente para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la Sociedad Fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial señalado en el capítulo VII de la Ley 1523 de 2012» (se destaca). 34 «ARTICULO
34. ETAPA POS CONTRACTUAL. Contempla las actuaciones posteriores al vencimiento del término establecido en el contrato, o en el acto que lo da por terminado de manera anticipada. Esta etapa comprenderá: • Liquidación del contrato • Acción judicial • Seguimiento a garantías Esta etapa hace referencia al proceso que deberá adelantarse con posterioridad al vencimiento del plazo pactado en el contrato, y comprenderá la liquidación del mismo, con el fin de establecer entre las partes el balance jurídico, técnico y financiero de la ejecución y reconocer y/o transigir las prestaciones recíprocas entre las partes.
Sin perjuicio de lo que al respecto establezca el contrato, debido a su especial naturaleza, por regla general y vencido el plazo de ejecución en las obligaciones contractuales, deberá procederse a la liquidación del contrato, conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y demás normas que resulten aplicables (…)». 35 «ARTICULO
35. TIPOS DE LIQUIDACIÓN. El FNGRD podrá liquidar los contratos conforme a lo dispuesto en el 11 de la Ley 1150 de 2007: 35.1. Liquidación por mutuo acuerdo. El FNGRD liquidará de mutuo acuerdo los contratos dentro del término fijado en el correspondiente pliego de condiciones, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. Si no se hubiere pactado un término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga.
Con base en la revisión y análisis efectuados, el interventor o supervisor del contrato, el cual deberá constar por escrito, se proyectará el acta de liquidación, en la que constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que haya lugar para poder declararse a paz y salvo. 35.2. Liquidación unilateral. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga, la FIDUPREVISORA S.A., previa instrucción del ordenador del gasto del FNGRD o su delegado, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre contenido, la FIDUPREVISORA S.A., previa instrucción del ordenador del gasto del FNGRD o su delegado, tendrá la facultad de liquidar el contrato en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término para liquidar el contrato en forma bilateral.
Contra el acto administrativo que ordena la liquidación unilateral proceden los recursos que dispongan las normas vigentes aplicables (…)». Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 11 disposiciones se encuentran incluidas en la Sección II, que se refiere al «RÉGIMEN CONTRACTUAL GENERAL», y lo cierto es que el contrato que es objeto de estudio en este caso, que se concretó en la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», tiene sustento en aquellos que cuentan con un «RÉGIMEN CONTRACTUAL ESPECIAL», previsto en la Sección IV del Manual de Contratación36, que son los negocios jurídicos suscritos en virtud del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, estos son, los que ejecutan recursos del FNGRD, relacionados directamente a las actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o de calamidad pública37.
Es así, entonces, que los artículos 34 y 35 del Manual de Contratación no resultan aplicables al negocio jurídico en cuestión, de ahí que, en los términos de dicho Manual, no es uno de aquellos contratos que requiera de liquidación. 5.4.3 En las condiciones analizadas, la Sala concluye que el contrato que se materializó con la «Orden de Proveeduría No. GS-SMD-820-2021», aceptada por Lotor Ingeniería S.A.S., y que se rige por el derecho privado, no requiere del trámite de liquidación porque las partes no pactaron esa posibilidad, aunado al hecho de que, como acaba verse, los artículos 34 y 35 del Manual de Contratación del FNGRD no son aplicables.
Por tal razón, y contrario a lo alegado por la parte recurrente, el conteo de la caducidad no puede realizarse siguiendo la regla especial prevista en el apartado v, literal j, numeral 2 del artículo 164 del CPACA, según la cual, en los contratos que requieren liquidación y no se realiza, los dos (2) años empiezan a correr del vencimiento del plazo para liquidarlo.
Así las cosas, para el cómputo de caducidad en el caso concreto, resulta aplicable la regla especial prevista en el apartado ii, literal j, numeral 2, artículo 164 del CPACA, según la cual los dos (2) años de la caducidad comienzan a correr a partir de la terminación del contrato, en vista de que aquel no requiere del trámite de liquidación. Siendo así, en este proceso se encuentra acreditado que el contrato finalizó el 22 de febrero de 2022, de acuerdo con el acta de entrega y recibo a satisfacción38, fecha en la que también se expidió este documento.
De este modo, el plazo de los dos (2) años para 36 Los artículos 47 y 48 del Manual, también incluidos en la Sección IV «RÉGIMEN CONTRACTUAL ESPECIAL», establecen, respectivamente, lo siguiente: «ARTICULO 47. OBJETIVO: Coordinar y ejecutar las actividades necesarias para la respuesta y la recuperación ante los efectos causados por las emergencias que constituyen Declaratoria de Calamidad Pública, Desastres o Situación de Similar Naturaleza de origen natural o antropogénico no intencional, mediante la atención a la población damnificada o afectada con el soporte económico del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - FNGRD.
ARTICULO 48. ALCANCE: Las medidas especiales de contratación se aplicarán en las fases de emergencia: Respuesta y Recuperación, entiéndase esta última como la rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre, calamidad pública o similar naturaleza, de conformidad con lo señalado en el artículo 50 parágrafo 3 y el artículo 66 en concordancia con el artículo 4 de la Ley 1523 de 2012». 37 El artículo 54 del Manual de Contratación, también incluido en la Sección IV «RÉGIMEN CONTRACTUAL ESPECIAL», establece, entre los procedimientos contractuales, el concerniente «a) Adquisición de Asistencia Humanitaria de Emergencia — AHE, materiales, elementos, equipos, servicios, alquileres y suministros para la ejecución de la respuesta ante emergencias que hayan generado la declaratoria de calamidad pública, desastre o similar naturaleza».
Este fue el que acaeció en este caso entre la UNGRD y Lotor S.A.S. 38 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío, archivo “6.AnexosPruebasDemanda(.pdf) NroActua 4”, pp. 106-107. Radicación: 63001-33-33-002-2024-00322-01 (72993) Demandante: Lotor Ingeniería S.A.S. 12 interponer la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales venció el 23 de febrero de 2024, y como la demanda se interpuso el 15 de octubre de 202439, la Sala de Subsección concluye que operó la caducidad en el sub examine.
No está de más señalar que, si bien la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, esta no tuvo la virtualidad de suspender el término de caducidad, porque se radicó el 9 de julio de 202440, cuando había fenecido el plazo para demandar. En ese orden de ideas, la Sala confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 8 de mayo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada AET 39 Índice No. 2 del aplicativo SAMAI – Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia, archivo “001CorreoOficinaJudi(.pdf) NroActua 2”. 40 Índice No. 4 del aplicativo SAMAI – Tribunal Administrativo del Quindío, archivo “6.AnexosPruebasDemanda(.pdf) NroActua 4”, pp. 19-20.