CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 (10471) Accionantes: Orlando Ayala Mendoza, Claudia Rocío Ballesteros Villarraga, NAB, LMAB y Alejandra Ayala Ariza Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá Tema: tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: defectos fáctico y desconocimiento del precedente. Subtema 2: requisito de subsidiariedad – parcialmente acreditado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
1. SÍNTESIS DEL CASO Orlando Ayala Mendoza, Claudia Rocío Ballesteros Villaraga, en su nombre y en el de sus hijas NAB y LMAB, y Alejandra Ayala Ariza, el 11 de agosto de 2025, presentaron acción de tutela contra los fallos proferidos por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, el 16 de noviembre de 2022 y el 7 de noviembre de 2024, dentro del proceso de reparación directa que iniciaron contra la Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con radicado núm. 11-001-33-36-035- 2018-00273-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. Orlando Ayala Mendoza, Claudia Rocío Ballesteros Villaraga, NAB, LMAB y Alejandra Ayala Ariza, el 28 de agosto de 20181, radicaron demanda de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa, Policía Nacional con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por la privación injusta de la libertad de la que fue objeto el primero. 3.
El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá, autoridad que dictó sentencia de primera instancia el 16 de noviembre de 2022, en la que tuvo por acreditado el daño derivado de la privación de la libertad del señor Orlando Ayala Mendoza, del 11 de abril de 2014 y el 26 de marzo de 2015, en cumplimiento de una medida de aseguramiento decretada por el Juzgado Veinticinco Penal Municipal de Bogotá con Funciones de Control de Garantías.
De este modo, en la última fecha el señor recobró su libertad con ocasión de la acción de habeas corpus2 resuelta por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. Por tanto, estaba probado el carácter cierto, personal y subsistente del daño que se alegó en la demanda. 4. Así pues, analizado el procedimiento llevado a cabo por la justicia penal y los argumentos fácticos y jurídicos que se tuvieron en cuenta para decretar la medida restrictiva de la libertad, logró inferir que el actuar tanto de la Nación, Fiscalía General de la Nación como de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá se ajustó al ordenamiento jurídico.
Dicho de otro modo, para el momento de la imposición de la medida de aseguramiento, y a partir del contenido del artículo 308 de la Ley 906 de 2004, era razonable que el señor Orlando Ayala Mendoza pudiera ser coautor de las conductas delictivas imputadas, lo que, a su vez, constituía el delito de concierto para delinquir según la Ley 1121 de 2006. 5.
De esta manera, para el Juzgado la medida impuesta fue razonable, necesaria y proporcional al cumplirse las exigencias normativas. Por tanto, la privación de la libertad no era antijurídica, máxime cuando esta restricción mantuvo su presunción de inocencia hasta que se profirió sentencia absolutoria. Sin embargo, no llegó a la misma conclusión en lo relativo a la prolongación de la medida, por cuanto esta fue ilegal al transcurrir más de 120 días desde el 26 de septiembre de 2014, cuando se formuló acusación en contra del señor Ayala Mendoza.
Por ello, la privación de la libertad devino injusta y se materializó un daño antijurídico imputable a la Nación, Rama Judicial a quien le correspondía resolver lo atinente a la libertad. 1 Samai, exp. 11001333603520180027300, índice 1. 2 Según el Diccionario de la Lengua Española, significa «Derecho del ciudadano detenido o preso a comparecer inmediata y públicamente ante un juez o tribunal para que, oyéndolo, resuelva si su arresto fue o no legal, y si debe levantarse o mantenerse».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 6. En este contexto, no se encontró responsable a la Nación, Fiscalía General de la Nación porque no se evidenció irregularidad en sus funciones de solicitar que se impusiera la medida de aseguramiento ni en la etapa de juicio oral.
Además, a ello se agregó que, como lo sostuvo el Tribunal Superior, la celebración de la audiencia para resolver sobre la libertad provisional por vencimiento de términos no exigía como requisito de procedibilidad la comparecencia de la citada entidad. 7. En cuanto a la Nación, Policía Nacional declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva al no ser la entidad llamada a solicitar ni a decretar la medida de aseguramiento.
Tampoco se demostró que hubiera llevado a cabo una actuación dirigida a inducir en error a la Fiscalía. Por consiguiente, el hecho de que el señor Ayala Mendoza hubiera resultado absuelto del delito por el que fue juzgado no convierte automáticamente en arbitraria la medida restrictiva, ya que son distintos los presupuestos exigidos para imponer la referida y otros para condenar penalmente. 8.
En tales condiciones, lo que se reprocha es la prolongación indebida de esta que excedió el término de ley. Por ende, le imputó jurídicamente a la Nación, Rama Judicial el lapso transcurrido desde el vencimiento de los 120 días que se prevén para el inicio del juicio oral hasta la fecha en que se ordenó la libertad del acusado por vencimiento de términos. 9.
En este contexto, declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandada y la condenó a pagar por el daño moral reclamado el equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), a favor del señor Orlando Ayala Mendoza, y el 50% para las víctimas indirectas, esto es, los parientes en el primer grado de consanguinidad y su compañera permanente.
En consecuencia, el reconocimiento de esta clase de perjuicio quedó así: Nombre Calidad Monto Orlando Ayala Mendoza Víctima directa 10 SMLMV Claudia Rocío Ballesteros Villarraga Compañera permanente 5 SMLMV Naela Ayala Ballesteros Hija 5 SMLMV Lizeth Mariana Ayala Ballesteros Hija 5 SMLMV Alejandra Ayala Ariza Hija 5 SMLMV Total 30 SMLMV 10.
Negó el reconocimiento del daño emergente y del lucro cesante ante la ausencia de prueba. 11. Inconformes con esta decisión, tanto la parte actora como la Nación, Rama Judicial interpusieron recursos de apelación. La primera sostuvo que debía revisarse si existió una violación al precedente judicial porque la absolución tuvo lugar con ocasión a la atipicidad de la conducta, de ahí que tenía que determinarse que se pasó por alto lo dispuesto en la sentencia SU-072 de 2018 así como las decisiones del Consejo de Estado que han previsto lo relativo a la privación injusta Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 de la libertad cuando el hecho no existió o la conducta era atípica, como ocurrió en su caso.
En estos eventos, a su juicio, debió aplicarse el régimen objetivo de responsabilidad. 12. Por lo tanto, el juez de primera instancia no debió tomar como privación de la libertad el último mes y tres días de detención, sino que tenía que considerar el período de restricción que va del 11 de abril de 2014 al 26 de marzo de 2015, por un total de 11 meses y 17 días.
Por lo tanto, la sentencia apelada debía revocarse, para, en su lugar, declarar administrativamente responsables a las entidades demandadas por el tiempo solicitado en la demanda. 13. Por su parte, la Nación, Rama Judicial pidió que se modificara la tasación de los perjuicios morales, ya que se incurrió en error al aplicar la fórmula prevista jurisprudencialmente para esta clase de asuntos.
Lo anterior, toda vez que el resultado de la operación sería de 6,833 SMLMV para la víctima directa y no de 10, de ahí que los perjuicios a sus familiares debían ascender a 3,4165 SMLMV. 14. En este contexto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 7 de noviembre de 2024 en la que confirmó la decisión de primera instancia. Concluyó que la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación no eran responsables de la privación de la libertad de la que fue víctima el señor Orlando Ayala Mendoza.
Lo anterior, sustentado en que la absolución se fundamentó en que este no cometió la conducta investigada, mas no por atipicidad objetiva ni porque el hecho no existió. Por tanto, no era aplicable el régimen de responsabilidad objetiva. 15. Además, indicó que no procedía reducir la tasación de los perjuicios morales porque, en primera instancia, se aplicó de forma correcta la fórmula matemáticamente prevista para el efecto, al considerar que estos se produjeron con ocasión a la prolongación de la privación injusta de la libertad por el período que transcurrió entre el 26 de marzo y el 25 de enero de 2015, por un total de 2 meses y 2 días. 16.
Concretamente, hizo referencia a la aplicación de los regímenes de responsabilidad en los casos de privación injusta de la libertad, de los cuales destacó que, aunque el artículo 90 superior no privilegió la aplicación de uno concreto, los desarrollos de la Corte Constitucional han habilitado la aplicación de un título de imputación objetivo cuando el hecho no existió o la conducta es objetivamente atípica. 17.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca abordó el análisis del caso concreto para el cual citó las pruebas allegadas y la jurisprudencia relacionada con la exclusión de las reglas de aplicación del título objetivo para eventos en que se constate que el procesado no cometió la conducta. Con fundamento en estas, determinó que el Juzgado Tercero Penal Municipal de Bogotá con Función de Conocimiento absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza al inferirse «total ausencia de participación directa en los hechos denunciados o, lo que es lo mismo, porque el procesado no cometió la conducta investigada».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 18. Concluyó que se desvirtuó el argumento de la parte demandante de que al señor Orlando Ayala Mendoza se le absolvió por atipicidad de la conducta o porque el hecho no existió, toda vez que en primera instancia del proceso penal se indicó que los hechos sí existieron y revistieron del calificativo de típicos, tan así que se profirió condena por el juez procesal de primer grado, pero en contra de otros acusados.
Ello, sin perjuicio de que, en segundo grado, se exculparon al resto de los procesados, pero por la duda razonable. 19. En este orden, no había lugar a considerar que la antijuridicidad del daño está probada, por sí misma, ni que la imputación debía estudiarse bajo el título del daño especial, sino que esto debía surgir de un análisis exhaustivo, en los términos en que lo hizo el Juzgado al seguir el precedente de la Corte Constitucional. 20.
El Tribunal precisó que como la parte actora no controvirtió las razones que el Juzgado utilizó frente al juicio de antijuridicidad, no se podía entrar a revisar ese aspecto, oficiosamente, ya que ello transgrediría los límites del juez superior, máxime cuando este desarrolló los motivos que hicieron que la medida fuera razonable y proporcional. 21.
De este modo, confirmó el análisis de responsabilidad en el que únicamente resultó condenada la Nación, Rama Judicial con ocasión de la prolongación injustificada de la detención en contra de la víctima. Seguidamente, aclaró que de las referencias que se hicieron en la alzada, específicamente, la sentencia del 18 de junio de 2021 no dispuso en la razón de la decisión que la ausencia de comisión de la conducta quedara comprendida en los supuestos que habilitan la aplicación del régimen de imputación objetivo. 22.
Finalmente, consideró que no procedía modificar la decisión frente a los perjuicios morales porque, aunque estos se tasaron en una suma inferior, no se superó el límite previsto por el Consejo de Estado. Aclaró que, pese a que los cálculos se efectuaron con 41 días, y esto es un error del fallo de primera instancia, no incidió en la liquidación. De este modo confirmó íntegramente la decisión apelada.
Esta decisión se notificó el 3 de diciembre de 2024, no obstante, la parte demandante solicitó la aclaración de la sentencia en punto a la ausencia de reconocimiento del daño emergente en el período que va del 25 de enero al 26 de marzo de 2016. 23. Por tanto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó providencia el 22 de enero de 2025 en la que aclaró que la solicitud interpuesta correspondía a una adición. En este orden, la negó porque, aunque se presentó por quien estaba legitimado y dentro del término de ejecutoria, el aspecto jurídico omitido no correspondía a uno que se hubiere planteado en el curso de la segunda instancia. 24.
Así, el reconocimiento del daño emergente se propuso en la demanda y fue resuelto por el juez de primera instancia, quien negó la pretensión y sobre ello la parte actora no insistió en sede de apelación. En particular, el cuestionamiento de la alzada se limitó al régimen de responsabilidad aplicable. Tampoco se trató de un aspecto sobre el cual tenía que emitirse un pronunciamiento oficioso.
Por ende, el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 Tribunal manifestó que carecía de competencia para pronunciarse sobre el particular. Esta decisión se notificó el 17 de febrero de 2025 y según la constancia que obra en el expediente la sentencia cobró ejecutoria el 25 de este mes y año. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 25. La parte actora solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: Primero. TUTÉLASE el derecho fundamental Constitucional del acceso a la administración de Justicia, Debido Proceso, la violación del precedente jurisprudencial del Consejo De Estado y otros, de los señores ORLANDO AYALA MENDOZA, CLAUDIA ROCIO BALLESTEROS VILLARRAGA quien actúa en representación de sus hijas menores NAELA Y LIZETH MARIANA AYALA BALLESTEROS Y ALEJANDRA AYALA ARIZA, Vulnerado por los fallos del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de Reparación directa por privación injusta de la libertad proceso radicado No. 11001333603520180027300 y 01.
Segundo. Dejar sin efecto las providencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECION BSEGUNDA SUBSECCION C y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de Reparación directa por privación injusta de la libertad proceso radicado No.11001333603520180027300 y 01. Por estar demostrado que se vulnero el precedente judicial en el tema objeto de la demanda y demás derechos sustentados en los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de la presente acción. Tercero. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION C y EL JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA, dentro del proceso de REPARACION DIRECTA con radicado 11001333603520180027301 Dr. JOSE ELVER MUÑOZ BARRERA magistrado ponente en el término que considere pertinente, proferir una nueva decisión sobre las pretensiones invocadas por Los señores ORLANDO AYALA MENDOZA, CLAUDIA ROCIO BALLESTEROS VILLARAGA sus hijas menores NAELA Y LIZETH MARIANA AYALA BALLESTEROS y ALEJANDRA AYALA ARIZA (sic) En la demanda. 26.
Como fundamento de sus pretensiones, se amparó en las causales específicas de procedencia denominadas defecto procedimental absoluto, defecto fáctico y desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. En particular, refirió que se incurrió en este último porque la sentencia penal por medio de la cual se absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza no se derivó de una absolución por duda, como equivocadamente lo menciona la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario y el salvamento de voto emitido. 27.
La parte actora afirmó que la conducta del señor Ayala Mendoza puede encajar en cualquiera de los dos supuestos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado para que opere la responsabilidad objetiva con ocasión a la privación injusta de la libertad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 28.
Se refirió al primer evento de la atipicidad de la conducta frente al cual destacó que el señor Orlando Ayala Mendoza fue absuelto porque no había prueba que determinara su participación en los hechos investigados y juzgados. Es decir que, su actuación no encajaba en la tipicidad imputada por la Nación, Fiscalía General de la Nación y por el juez de control de garantías.
Por consiguiente, la interpretación es que, si este no realizó una conducta que lesionara el bien jurídico tutelado por el tipo penal, esto es, constreñimiento y la exigencia de una suma de dinero, su conducta era atípica. 29. Igualmente, destacó que si se analizaba bien el hecho este tampoco existió, ya que se investigaba una supuesta extorsión y el juez de primera instancia concluyó que se presentó una ausencia total de participación directa en los hechos objeto de denuncia. Por ende, se debía aplicar la responsabilidad objetiva como lo determinaron las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional3. 30.
En punto a ello, destacó que, aunque al proceso se aportaron pruebas que movían a concluir que el señor Orlando Amaya Mendoza era una persona trabajadora al momento en que se presentó su captura, y tenía un vehículo, el juez de primera instancia rechazó de plano los testimonios. 31. Al hacer esto, olvidó que cuando se prueba la profesión u oficio, pero no los ingresos, es obligación del juez de instancia tasarlos con el salario mínimo legal correspondiente al año de la captura, en este caso 2014.
Por lo tanto, el mencionado estuvo privado de la libertad durante 11 meses y 15 días, el salario mínimo legal del 2014 ascendió a $616.000 por 11 meses y este debía aumentarse en un 25% como lo ordenó la jurisprudencia. Sin embargo, esta cifra tampoco la reconoció la sentencia de primera instancia. 2.3. Trámite procesal 32. El asunto le correspondió conocerlo, por reparto, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
El magistrado encargado del asunto profirió auto el 15 de agosto de 20254 en el que admitió la acción de tutela de la referencia, vinculó al presente trámite a la Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, tuvo como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela y decretó como prueba la remisión del expediente ordinario.
Finalmente, le reconoció personería al abogado de la parte demandante. 2.4. Intervenciones 33. El apoderado de la parte actora allegó memorial en el que aclaró su nombre y el de su poderdante y refirió que en el auto admisorio de la acción de tutela no se incluyó a Alejandra Ayala Ariza5. 3 Hizo referencia a la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 4. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 34. Por su parte, la profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Nación, Fiscalía General de la Nación alegó que esta última carece de legitimación en la causa por pasiva porque la actuación que fundamenta el amparo supera su competencia. Aunado a ello, expresó que en el proceso penal todos los proveídos fueron emitidos por la autoridad jurisdiccional, de ahí que cualquier orden del juez de tutela no va dirigida en contra de la entidad.
En igual sentido, manifestó que la parte actora no sustentó, según las pautas jurisprudenciales, las causales específicas de procedibilidad para la procedencia de la acción de tutela. En este orden, la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional. 35. Asimismo, planteó que no existió vulneración de los derechos fundamentales.
En atención a lo expuesto, pidió declarar improcedente la tutela de la referencia y tener en cuenta la falta de legitimación en la causa por pasiva6. 36. El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C indicó que el presente asunto no superó el requisito de relevancia constitucional en atención a que se trata de un debate meramente legal que busca reabrir un proceso concluido.
Además, no existió actuación arbitraria o ilegítima y no se cumplió con la inmediatez, toda vez que el fallo se profirió el 7 de noviembre de 2024 y la acción de tutela se instauró 9 meses después. Por tanto, debía declararse improcedente la acción de tutela7. 37. El abogado de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) consideró que no había lugar al amparo solicitado porque no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales ni la violación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
Lo anterior, en atención a que no se especificó cuál fue la afectación al debido proceso y la supuesta violación del precedente está infundada, al basarse en una absolución que no se fundamentó en la atipicidad objetiva8. 38. El Grupo de Asuntos Legales de la Secretaría General de la Policía Nacional manifestó que la solicitud de amparo incumplió el requisito de inmediatez, toda vez que se interpuso el 11 de agosto de 2025 y el Tribunal profirió la sentencia el 3 de diciembre de 2024.
Agregó que no existió vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora por lo que procedía la declaratoria de improcedencia del amparo9. 39. El magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe en el manifestó que la solicitud de amparo incumplió el presupuesto de relevancia constitucional, toda vez que en esta se plantearon argumentos que daban cuenta de la inconformidad con la decisión, que no resultó favorable a los intereses de la parte accionante. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 11, 14RECIBEMEMORIAL_Memorial_RTAACCIONDETUTELAALE(.pdf) NroActua 11. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 12, 14_MemorialWeb_Otro-InformeTutelaContraD(.pdf) NroActua 12. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 13, 21RECIBEMEMORIAL_Pronunciamientotutel(.pdf) NroActua 13. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 15, 25RECIBEMEMORIAL_GS2025024228SEGEN(.pdf) NroActua 15.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 40. Por último, el tema del reconocimiento de los perjuicios materiales fue tratado en el fondo del proceso, y, en concreto, en el auto del 22 de enero de 2025 se planteó que este extremo jurídico no se propuso en el recurso de apelación, por lo que no existía competencia sobre el particular.
Por lo anterior, pidió que se declare improcedente la acción de tutela y, en caso de llegarse a estudiar de fondo, que se niegue la protección por no haber incurrido en algún defecto10. 2.5. Sentencia de primera instancia 41. La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia el 18 de septiembre de 2025 en la que negó la solicitud de desvinculación de la Nación, Fiscalía General de la Nación y declaró improcedente la acción de tutela.
Lo primero, lo sustentó en que su vinculación ocurrió como tercero con interés en las resultas del proceso, en razón a que fue demandado en el proceso ordinario. 42. Ahora bien, respecto a lo segundo, precisó que los accionantes consideraron que la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2024 incurrió en los defectos fáctico, procedimental absoluto y en desconocimiento del precedente. 43.
En este contexto, revisadas las actuaciones surtidas en el proceso ordinario, el Consejo de Estado consideró que los cargos expuestos en sede de tutela quedaron incorporados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en el que se plantearon los mismos argumentos relativos a la aplicación del régimen objetivo de conformidad con la sentencia SU-072 de 2018. 44.
Al respecto, se valió del contenido de las consideraciones expuestas por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la decisión enjuiciada, y de estas destacó que resolvió suficientemente los reparos propuestos por los demandantes. 45. Así, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que la inconformidad frente a la aplicación de la sentencia SU-072 de 2018 la resolvió el juez natural, de modo que no cabía emplear la acción de tutela para insistir como si esta fuera una tercera instancia judicial.
En consecuencia, el asunto no superaba la relevancia constitucional. 46. A lo anterior agregó que, la parte demandante no planteó, en el recurso de apelación el argumento sobre la omisión en cuanto al reconocimiento de los perjuicios materiales, toda vez que allí se limitó a sostener que tenía que aplicarse el régimen objetivo de responsabilidad en los términos de la sentencia SU-072 de 2018, sin exponer una consideración que controvirtiera, de forma específica, lo decidido por el a quo sobre ese particular.
Por consiguiente, este también resultaría improcedente11. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 16. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 19. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 2.6.
Impugnación 47. La parte actora pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, con sustento en varios argumentos. El primero, que desde la demanda de reparación directa la tesis siempre fue que el señor Orlando Ayala Mendoza fue absuelto porque no cometió la conducta, lo que equivalía a que esta fue atípica. Por lo tanto, el régimen jurídico bajo el cual se debió resolver su reclamo era el objetivo. 48.
Igualmente, cuestionó que en la sentencia se hubiera sustentado que el Tribunal no incurrió en defecto fáctico, porque en el recurso de apelación no se planteó un argumento encaminado a contradecir el juicio de antijuridicidad, cuando el propio salvamento de voto indicó que el régimen aplicable es el del daño especial. 49. En estos términos, lo que se le ha reclamado al operador judicial es precisamente que el título de imputación es el objetivo, toda vez que en sede penal se absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza con ocasión a la atipicidad de la conducta.
Por consiguiente, es una falacia considerar que no reclamó la aplicación de la antijuridicidad cuando desde los alegatos de conclusión rendidos ante el juez ha insistido en el empleo de la responsabilidad objetiva, al concurrir los supuestos contenidos en la sentencia de unificación SU-072 de 2018. 50. Bajo este entendido, el Tribunal al desatar la alzada puso de presente que no aplicaba la responsabilidad del Estado al convertir a la Fiscalía y a los jueces de control de garantías en jueces de conocimiento, cuanto esto no lo expresó la sentencia de unificación. En cambio, lo que esta dispuso es que cuando se hubiera absuelto por atipicidad de la conducta, como ocurrió en el presente caso, se debía aplicar, sin excepción alguna, el régimen de responsabilidad objetiva. 51.
Seguidamente, la parte accionante sostuvo que no existió un análisis en punto a la aplicación de la sentencia SU-072 de 2018, por cuanto el fallo dictado en sede de reparación directa se limitó a excluir la aplicación del régimen de responsabilidad objetiva del Estado, mediante una argumentación ilógica, esto es, al considerarlo proscrito ante la imposibilidad de exigirle al juez de control de garantías o a la Fiscalía que valorara la prueba como si fuera un juez de conocimiento.
Así pues, este supuesto no quedó contenido en la sentencia SU-072 de 2018, según la cual la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad depende de que la persona resulte absuelta por atipicidad de la conducta o porque el hecho no existió. 52. Asimismo, erró la sentencia de primera instancia al considerar que se incumplió con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no puede convalidarse la existencia de un fallo injusto que transgrede los derechos fundamentales.
En este panorama, la autonomía del juez no es absoluta, razón por la que se ha creado el remedio de la acción de tutela contra providencias judiciales. 53. Finalmente, la providencia impugnada incurrió en el error de exponer que no se planteó en el recurso de apelación el tema del lucro cesante. No obstante, lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 cierto es que en la alzada se atacó íntegramente el fallo de primera instancia12.
En este contexto, el magistrado ponente de la Sección Cuarta concedió la impugnación en auto del 7 de octubre de 202513. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 54. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 55. Orlando Ayala Mendoza, Claudia Rocío Ballesteros Villaraga, NAB, LMAB y Alejandra Ayala Ariza están legitimados en la causa por activa para ser partes en este trámite, por cuanto fueron demandantes en el proceso ordinario de reparación directa objeto de este trámite. Por lo tanto, son los titulares de los derechos fundamentales vulnerados. 56.
Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque fueron las autoridades que profirieron, respectivamente, las sentencias del 16 de noviembre de 2022 y el 7 de noviembre de 2024 a las que la parte actora le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales.
Por su parte, se confirmará la decisión que negó la desvinculación de la Nación, Fiscalía General de la Nación porque su intervención en este asunto se dio en calidad de tercera con interés, en los términos del fallo impugnado. 3.3. Cuestiones preliminares 57. Aunque la acción de tutela se dirigió en contra de las dos sentencias judiciales, la Sala debe limitarse a estudiar de la segunda instancia que culminó con el proceso de reparación directa. 58.
En igual sentido, aunque la presente acción de tutela sí se admitió a favor de Alejandra Ayala Ariza, esta se tuvo como hija representada por sus padres. Sin embargo, revisada la solicitud de amparo esta otorgó poder para actuar autónomamente en tanto es una mayor de edad. Por consiguiente, para todos los efectos de esta providencia, se tendrá que la demanda fue interpuesta por los señores Orlando Ayala Mendoza, Claudia Rocío Ballesteros Villaraga, en nombre y en representación de sus hijas NAB y LMAB, así como por Alejandra Ayala Ariza. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 25. 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04945-00, índice 27.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 59. Finalmente, aunque la parte accionante nombró tres defectos específicos, el procedimental, el fáctico y el desconocimiento del precedente, sus cargos se reducen a dos cuestiones esenciales: la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad, en atención al precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y la ausencia de análisis de pruebas sobre los perjuicios, de modo que se limitan a un defecto fáctico y a uno por desconocimiento de la sentencia SU- 072 de 2018 de la Corte Constitucional, por lo que así deben estudiarse. 60.
En concreto, aunque la parte accionante refirió que se debían respetar los dos supuestos de la responsabilidad de conformidad con el precedente del Consejo de Estado, no citó alguna sentencia de esta corporación que de forma puntual hubiera sido desconocida. 3.4. Problema jurídico 61. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
En particular, debe resolverse el siguiente problema: 62. ¿En el caso particular está superado el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional? 63. En caso de que la respuesta a este problema jurídico sea afirmativa, esto es se supere el referido presupuesto, así como los demás de procedencia, se estudiará de fondo el asunto, lo que exigirá dar respuesta a este problema: 64.
¿Incurrió la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los defectos alegados y sustentados por los accionantes, y, por tanto, vulneró sus derechos fundamentales? 3.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 65. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado14 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional15. 66.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, proceso con radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-813 del 4 de octubre de 2007, proceso con radicado T- 1334615 (acumulados). M.P. Jaime Araújo Rentería. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 67.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales16 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 68.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución17. 3.5.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 69. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional18 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto.
De esto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 70. Así pues, la Corte Constitucional19 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»20 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-024 del 5 de abril de 2018, proceso con radicado T- 6.221.520.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 17 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, proceso con radicado T-2.021.124. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de junio de 2018, proceso con radicado T-6.304.188. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022, proceso con radicado T-8.497.337.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022, proceso con radicado T- 8.497.337. M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Ibidem. 20 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»21; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 71.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la providencia judicial cuestionada se incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente, porque dejaron de valorarse ciertas pruebas con las cuales demostró el perjuicio causado y la atipicidad de la conducta que daba lugar a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas bajo el régimen de responsabilidad objetiva.
En este orden, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, en tanto el asunto sí superó el requisito de relevancia constitucional. 72. Ahora bien, frente al requisito de subsidiariedad este se supera solo parcialmente, porque la parte demandante no planteó en su recurso de apelación los argumentos que ahora propone en sede de tutela dirigidos a sustentar que el reconocimiento del lucro cesante inaplicó los preceptos jurisprudenciales que exigen que, ante la prueba de la profesión u oficio, este debía liquidarse sobre el SMLMV del año en el que sucedió el perjuicio.
De este modo, no puede pretender utilizar la solicitud de amparo para revivir una cuestión que debió proponer en su alzada con el fin de habilitar un pronunciamiento por parte del Tribunal en segunda instancia. 73. Por consiguiente, la Sala no puede avanzar hacia un estudio de fondo de la indebida apreciación de la prueba testimonial y la incidencia de la aplicación del precedente para la tasación de esta clase de perjuicios materiales, porque se desconocería la competencia del juez natural. 74.
Cuestión distinta ocurre en punto al desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU-072 de 2018, ya que la parte actora sí expuso los argumentos que sustentaron la afectación, lo que permite advertir que su intención es la de reparar en la ausencia de aplicación del régimen objetivo de responsabilidad que, a su parecer, aplicaba para la situación particular.
Por tanto, la Sala continuará con el estudio de los restantes presupuestos únicamente frente a este cargo. 75. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia de segunda instancia cuestionada en este trámite se profirió el 7 de noviembre de 2024 pero cobró ejecutoria el 25 de febrero de 2025, con ocasión al 21 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 auto que resolvió la solicitud de adición interpuesta por el extremo demandante. Por tanto, como la acción de tutela se interpuso el 11 de agosto del presente año, esto se hizo dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional22 y el Consejo de Estado23 como razonable. 76.
Finalmente, la sentencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso ordinario. 77. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto de desconocimiento del precedente propuesto y sustentado por la parte accionante, en torno a la inaplicación de la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, por lo que continuará con el análisis de fondo en estos términos. 78.
En ese sentido, se estudiarán: (i) las generalidades el defecto por desconocimiento del precedente; y (ii) el caso concreto. 3.6. Generalidades del defecto por desconocimiento del precedente 79. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, se ha referido al desconocimiento del precedente constitucional y ha establecido que se incurre en este defecto cuando se configuran cuatro causales, las cuales pasan a exponerse: Entonces, se produce un desconocimiento del precedente constitucional cuando (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles;
(ii) se aplican disposiciones de orden legal cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada; o (iv) cuando para la resolución de casos se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad. La fuerza absoluta de los precedentes contenidos en sentencias de constitucionalidad obedece a los efectos erga omnes y su fuerza de cosa juzgada constitucional, que vincula hacia el futuro (art. 243 de la CP); y que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, involucra también el respeto por la ratio decidendi de todas las sentencias de control abstracto “para que la aplicación de la ley sea conforme a la Constitución”24. 80.
Este defecto se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance normativo de un derecho fundamental o presenta a una interpretación constitucional de algún tema en específico y, aun así, el juez ordinario o contencioso- administrativo decide apartarse de dichos conceptos, ahora esto no significa que el juez no pueda apartarse, pues el máximo órgano constitucional ha dicho que le está permitido hacerlo en los siguientes escenarios: El juez puede apartarse del precedente constitucional si cumple con la carga argumentativa que se requiere en tanto: (i) hacer referencia al precedente constitucional el cual decide abstenerse de aplicar, para efectos de cumplir con la carga de transparencia;
(ii) ofrecer una justificación razonable, suficiente y 22 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-466 del 19 de diciembre de 2022, proceso con radicado T-8.338.820. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, proceso con radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-218 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 proporcionada, que manifieste las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa – carga de argumentación. Adicionalmente, se impone (iii) demostrar que la interpretación alternativa que ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, los principios y los valores constitucionales que defiende el tribunal constitucional en su función de guardián de la supremacía de la Constitución. En consecuencia, debe presentar razones suficientes, que superen los desacuerdos y explicar por qué tales razones justifican afectar los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia, desarrollados a nivel constitucional25. 81.
Citado lo anterior, es claro entonces que si el juez natural de la causa tiene un precedente constitucional que es aplicable al caso porque su decisión, problema jurídico y los hechos son análogos al que estudia, y no realiza la carga argumentativa necesaria que explique el por qué se aparta de la decisión, en este evento estaría incurriendo en desconocimiento del procedente constitucional. 3.7.
Caso concreto 82. La parte accionante interpuso solicitud de amparo porque, a su juicio, el régimen de responsabilidad que aplicaba para resolver la pretensión de reparación del daño causado con la privación injusta de la libertad de la cual fue objeto el señor Orlando Aya Mendoza, era el objetivo. Soportó esta afirmación en la sentencia SU- 072 de 2018.
En particular, ya que esta decisión identificó que los supuestos relativos a que el hecho no existió y a que la conducta era objetivamente atípica encuadraban en el citado título de imputación, en atención a que el daño antijurídico se lograba demostrar sin mayores esfuerzos. 83. Lo anterior, el extremo accionante lo sustentó en que a partir del lenguaje utilizado por el juez de conocimiento penal se lograba extraer que su absolución se derivó de la atipicidad de la conducta o de que el hecho no existió, porque se refirió a la ausencia de pruebas y de indicios que permitían inferir la participación en los hechos, y esto encajaba en los dos supuestos indicados por la jurisprudencia. De ahí reparó en que el fallo de segunda instancia tutelado, y el salvamento de voto, hubieran mencionado que el señor Orlando Ayala Mendoza resultó absuelto por duda, ya que esto no resultaba acertado. 84.
Por consiguiente, la parte tutelante se refirió a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que definió la atipicidad, y a partir de ello determinó que el juez penal al final del debate resolvió que no existió prueba que estableciera la participación del señor Orlando Ayala en los hechos. Por lo tanto, su actuación no se encajó en la tipicidad que imputó la fiscalía y el juez de control de garantías, de suerte que ante la inexistencia de la afectación al bien jurídicamente tutelado su conducta fue atípica y, además, el hecho nunca existió. 85.
Al respecto, la Sala considera que los argumentos dirigidos a plantear de forma concreta, a modo de alegato, cuál es la interpretación que debe dársele a las actuaciones que tuvieron lugar en sede del proceso penal, no son de recibido en esta acción constitucional, toda vez que la solicitud de amparo no es una tercera 25 Corte Constitucional, sentencia SU-295 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 17 instancia judicial en la que se puede revivir y, además, ampliar el debate propuesto en sede ordinaria. Por tanto, si la parte actora hubiera querido reparar en la forma en que se valoró la sentencia judicial que, entre otras, no es prueba, debió ahondar en ello. 86.
De ahí que el análisis de la Sala se limitará a revisar si, como lo propuso la parte actora en el recurso de apelación, y lo reiteró en sede de tutela, se desconoció lo previsto en la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional frente al régimen que debía regir el asunto, sin detenerse en cuestiones probatorias que no se plantearon en la alzada y que son propias del proceso ordinario.
No obstante, debe resaltarse, desde ya, que el extremo accionante no explicó las razones por las cuales la citada providencia constituía precedente aplicable a su asunto puntual, sino que se limitó a referir su propia interpretación del caso sin controvertir la razonabilidad del análisis del Tribunal. 87. Dicho lo anterior, se tiene que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó el contenido de la sentencia proferida el 19 de octubre de 2016 por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Bogotá con Función de Conocimiento, y de esta extrajo lo siguiente: Respecto a los otros procesados, JAVIER ALEXANDER CASTANEDA VILLAMIL, MANUEL ENRIQUE CAMACHO PEDRAZA y ORLANDO AYALA MENDOZA, dada la ausencia de pruebas o indicios, de los cuales se pudiese siquiera inferir participación dentro de los hechos denunciados y por ende su responsabilidad, absolutoria será la decisión. De lo que se infiere, total ausencia de participación directa en los hechos denunciados y por ende ajenos de cualquier reproche, en los términos del ya citado artículo 381 C.P.P. 88.
A partir de ello, dio aplicación a la sentencia de unificación SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, conforme al alcance del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y consideró que solo había lugar a aplicar el régimen de responsabilidad objetiva cuando la persona fue absuelta porque el hecho no existió o porque la conducta era objetivamente atípica. 89.
No obstante, el escenario era distinto cuando esta no cometió el delito o cuando se aplicaba la duda razonable, porque allí se debía efectuar un análisis de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de la medida de aseguramiento. En particular, citó lo siguiente de la decisión aludida, para soportar que la absolución por ausencia de comisión del delito no se incluyó en las hipótesis de responsabilidad objetiva: 106.
Así las cosas, los otros dos eventos definidos por el Consejo de Estado como causas de responsabilidad estatal objetiva –el procesado no cometió la conducta y la aplicación del in dubio pro reo- exigen mayores esfuerzos investigativos y probatorios, pues a pesar de su objetividad, requiere del Fiscal o del juez mayores disquisiciones para definir si existen pruebas que permitan vincular al investigado con la conducta punible y presentarlo como el probable autor de la misma.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 18 La condena automática del Estado cuando se logra demostrar que el acusado no fue responsable de la conducta punible –antes, “no cometió el hecho”- o que su responsabilidad no quedó acreditada con el grado de convicción que exige la normativa penal, no satisface la necesidad de un ordenamiento armónico que además avance a la par de los desafíos normativos. […] 90.
A partir de lo anterior, expresó que como el Juzgado Tercero Penal Municipal de Bogotá absolvió al señor Orlando Ayala Mendoza porque existió total ausencia de participación en los hechos, ello equivalía a que el procesado no cometió la conducta punible. Por tanto, desvirtuó el argumento del extremo activo quien, en su apelación, propuso que el citado fue absuelto por atipicidad de la conducta o porque el hecho no existió. 91.
Es más, en esta exposición el Tribunal resaltó que en sede de primera instancia del proceso penal se afirmó que los hechos sí existieron y tuvieron el calificativo de típicos, razón por la que se profirió condena, aunque en contra de los restantes acusados. Lo anterior, destacó, sin perjuicio de que estos terminaran absueltos en segunda instancia, porque ello ocurrió por la existencia de una duda razonable. 92.
Por consiguiente, el Tribunal enfatizó en que los motivos de absolución del señor Orlando Ayala Mendoza no permitían tener por probada la antijuridicidad del daño sin mayores esfuerzos, esto es, desde el plano del daño especial. En cambio, debía analizarse exhaustivamente el asunto como lo hizo la primera instancia al amparo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 93.
De lo visto, queda en evidencia que el Tribunal aplicó adecuadamente la sentencia SU-072 de 2018 al ser el objeto central de la apelación, a tal punto que no puede confundirse la absolución derivada de que el procesado no cometió la conducta punible con la atipicidad objetiva o con que el hecho no existió. 94. Bajo este entendido, no son de recibo las afirmaciones de la parte accionante que pretenden una lectura propia del asunto como si fuese el juez natural, porque, inclusive, citó extractos del contenido de las decisiones proferidas en materia penal y le otorgó su propia interpretación para encuadrarla en los dos supuestos que habilitan aplicar un régimen de responsabilidad objetiva. 95.
En este orden, comoquiera que la parte actora no sustentó sus afirmaciones dirigidas a poner de presente que se erró en la valoración probatoria que fue el soporte del análisis del juez, ya que esta solo podía interpretarse en uno de los dos supuestos previstos para el régimen objetivo, no puede considerarse que se incurrió en desconocimiento de la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional que, no solo fue el fundamento de la providencia dictada por el Tribunal, en ese punto, sino que respetó de forma fidedigna el texto de la decisión de unificación. 4.
CONCLUSIONES 96. La Sala concluye que en el caso particular no se superó el requisito general de subsidiariedad frente a los cargos dirigidos al reconocimiento del lucro cesante, sin Radicado: 11001-03-15-000-2025-04945-01 Accionantes: Orlando Ayala Mendoza y otros Accionados: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 19 embargo, en lo relativo al desconocimiento del precedente la solicitud de amparo sí superó este presupuesto y, además, el de relevancia constitucional, así como en general los que se requieren para un estudio de fondo.
No obstante, como quedó en evidencia, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto alegado por los accionantes y, por tanto, no vulneró sus derechos fundamentales. 97. En consecuencia, la Sala revocará parcialmente el ordinal segundo de la providencia, únicamente en punto al cargo de desconocimiento del precedente, que se negará y, en lo demás, confirmará la decisión. 5.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Revocar parcialmente el ordinal segundo de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo, únicamente en lo relativo al desconocimiento del precedente, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia del 18 de septiembre de 2025.
TERCERO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. VMPSEJV