1 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Demandados: Nación- Ministerio de Relaciones Exteriores Tema: Recurso de súplica contra auto que negó pruebas.

AUTO QUE RESUELVE La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte actora en contra del ordinal sexto del auto de 8 de mayo de 2024, proferido por el entonces consejero de estado Hernando Sánchez Sánchez, por medio del cual negó unas pruebas testimoniales1. I.

ANTECEDENTES Ana Bejarano Ricaurte y Vanesa López Ochoa, en nombre propio, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de que se declare la nulidad de un aparte del parágrafo único del artículo 49 de la Resolución nro. 6045 de 2 de agosto de 2017, “(…) Por la cual se dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512 del 4 de septiembre de 2015 (…)”, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.

Auto suplicado Mediante providencia del 8 de mayo de 2024, el despacho sustanciador reconoció la coadyuvancia, prescindió de las audiencias inicial y de pruebas, fijó el litigio, se pronunció sobre las pruebas y, en el numeral sexto, negó las solicitudes probatorias de la parte demandante contenidas en los numerales 2.1 y 2.2 del capítulo “SOLICITUD DE PRUEBAS” del escrito de oposición a las excepciones, y corrió traslado para alegar de conclusión. (Destaca el Despacho) Como fundamento de su decisión se señaló lo siguiente: “( ) Pruebas que se niegan De la parte demandante 19.

Se negarán, por impertinentes, las solicitudes probatorias contenidas en los numerales 2.1 y 2.2. del capítulo de “SOLICITUD DE 1 Ver índice SAMAI nro. 51. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRUEBAS” del escrito de oposición a las excepciones, comoquiera que no guardan relación con el objeto del litigio.

( )” 3. Recurso de reposición y trámite Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de reposición en subsidio de súplica en el cual solicitó que se revoque el ordinal sexto de la providencia que se pronunció sobre las pruebas y en consecuencia se decreten las pruebas testimoniales solicitadas. Los fundamentos de inconformidad son los siguientes: Se señaló que la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido que, en caso de duda sobre la pertinencia de una prueba, esta debe decretarse en garantía del debido proceso y el derecho de defensa.

En consecuencia, en el presente caso, los testimonios solicitados guardan relación directa con el objeto del litigio, pues buscan demostrar cómo se aplica en la práctica la disposición demandada, especialmente en lo relativo a la exigencia de título profesional para la concesión de visas tipo M a periodistas. Sostuvo que tales testimonios no solo son relevantes, sino también directamente vinculados con el objeto del litigio y, por tanto, pertinentes para su resolución, toda vez que la controversia gira en torno a la aplicación práctica del parágrafo demandado de la normativa migratoria.

Cuestionó la veracidad de las afirmaciones realizadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en las que se indica que tal exigencia no se impone en la práctica, aportando elementos que sugieren lo contrario. En particular, indicó que la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) ha documentado casos en los que sí se ha exigido el referido título como requisito para otorgar la visa, a pesar de que el Ministerio sostiene oficialmente lo contrario.

Por esta razón, se solicitó el testimonio del director ejecutivo de dicha organización, con el fin de acreditar hechos relacionados con la aplicación de la disposición demandada y demostrar que su implementación práctica se aleja de lo dispuesto por la Constitución y la jurisprudencia. Adicionalmente, adujo que en el trámite del proceso se evidenció una contradicción en las posturas adoptadas por la entidad demandada.

Inicialmente, el Ministerio afirmó que la presentación del título profesional por parte de periodistas era opcional, permitiendo su sustitución por certificados de experiencia. No obstante, en una actuación posterior y extemporánea, allegó un memorando suscrito por la embajadora Nancy Benítez Páez, en el que se sostuvo que el parágrafo demandado fue introducido para asegurar que la visa tipo M solo se otorgue a profesionales con título convalidado, incluso tratándose de profesiones no reguladas como el periodismo.

En consecuencia, afirmó que las pruebas solicitadas cumplen con los requisitos de conducencia, pertinencia y utilidad, por cuanto se dirigen a esclarecer un hecho jurídicamente relevante, sobre el cual no existe acuerdo entre las partes, y cuya demostración resulta esencial para la resolución del litigio. 4. Trámite del recurso de reposición en subsidio del recurso de súplica 3 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.

Del anterior recurso se corrió traslado a las partes, término dentro del cual el Ministerio De Relaciones Exteriores3 se pronunció solicitando no acceder al recurso de reposición en subsidio de súplica bajo las siguientes razones: Señaló que la parte actora solicitó pruebas en el escrito de oposición a las excepciones de fondo y no en la demanda, lo cual constituye una actuación extemporánea y contraria al momento procesal oportuno. Según el artículo 93 del Código General del Proceso4, la demanda puede ser corregida o reformada antes de la audiencia inicial, y la parte actora pudo haber adicionado o corregido su escrito dentro de ese término. La presentación tardía de las pruebas, además, vulnera el derecho de defensa y contradicción del Ministerio.

Indicó que, según la fijación del litigio realizada en el auto del 8 de mayo de 2024, el objeto del proceso consiste en determinar si una norma administrativa vulnera los artículos 20 y 100 de la Constitución. Por tratarse de un caso de puro derecho, no se requiere práctica probatoria, y en consecuencia, los testimonios solicitados no resultan pertinentes, conducentes ni idóneos.

Su decreto afectaría la eficiencia, eficacia y celeridad en la administración de justicia. Con base en lo anterior, el Ministerio solicitó confirmar la decisión adoptada mediante auto del 8 de mayo de 2024 y negar el recurso interpuesto por la parte actora. 4.2. El Despacho sustanciador mediante auto de 21 de marzo de 2025 resolvió el recurso de reposición en el que luego de realizar un análisis normativo y jurisprudencial consideró lo siguiente: “( ) Este Despacho considera que el objeto de las solicitudes probatorias de testimonios, relacionado al propósito y aplicación de la disposición acusada, no guarda relación con el objeto del litigio, determinado en el auto de 8 de mayo de 2024, en el que se indicó que el objeto del litigio “[ ] consiste en determinar si el aparte acusado del parágrafo único del artículo 49 de la Resolución núm. 6045 de 2 de agosto de 2017, expedida por la Ministra de Relaciones Exteriores, vulnera los artículos 20 y 100 de la Constitución Política; y, en consecuencia, determinar si hay lugar o no a declarar la nulidad de la disposición acusada […]; y, en ese sentido, el objeto de las solicitudes de testimonios resulta impertinente, comoquiera que la legalidad del acto acusado se determina con la confrontación del mismo con las normas presuntamente vulneradas.

( )” 4.1. Notificada y ejecutoriada la anterior decisión, se remitió el expediente de la referencia a este Despacho para desatar el recurso de súplica5. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia, procedencia y oportunidad Esta Sala es competente para resolver el presente recurso de súplica, de 3 Ver índices SAMAI nros. 62 y 64. 4 En adelante CGP. 5 Ver índices SAMAI nros. 72,73 y 74. 4 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo dispuesto en el literal c)6 del numeral 2 del artículo 125 del CPACA.

El recurso resulta procedente conforme al numeral 2 del artículo 246 del CPACA7, en concordancia con el numeral 7 del artículo 243 del mismo código8, toda vez que se dirige contra el auto mediante el cual se negó el decreto y la práctica de unas pruebas. Finalmente, el recurso fue interpuesto en el término legal, conforme a lo previsto en el literal a) del artículo 246 ibidem, que permite la presentación directa del recurso o en subsidio del de reposición, razón por la cual se procederá a su estudio. 2.2.

Análisis del recurso En el presente proceso se pretende la nulidad de un aparte del parágrafo único del artículo 49 de la Resolución No. 6045 de 2 de agosto de 2017, “[ ] Por la cual se dictan disposiciones en materia de visas y se deroga la Resolución 5512 del 4 de septiembre de 2015 [ ]”, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

A juicio de las demandantes, dicha norma vulnera el ordenamiento jurídico al exigir a periodistas extranjeros la presentación de un título profesional convalidado como requisito para adquirir la visa tipo M en calidad de periodista independiente. 2.2.1. Sobre la oportunidad procesal para solicitar las pruebas y su finalidad La parte actora solicitó la práctica de dos testimonios al momento de descorrer el traslado de las excepciones, en razón a que resultaban necesarios para esclarecer el contenido, alcance y efectos del acto acusado, en particular, en relación con la exigencia de título convalidado por el Ministerio de Educación Nacional para periodistas extranjeros.

La solicitud probatoria es del siguiente tenor: “( ) De manera respetuosa, nos permitimos solicitar, por su utilidad y pertinencia para el proceso, que se convoque a la audiencia de pruebas (art. 181, CPACA) а: 2.1. La señora Nancy Benítez Páez -Embajadora Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Visas e Inmigración, remitente del memorando allegado- para que se sirva aclarar cuál es el verdadero propósito y aplicación de la norma atacada, según el Ministerio de Relaciones Exteriores.

La testigo podrá ser ubicada en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores Palacio San Carlos: Calle 10 # 5-51 Bogotá, correo nancy.benitez@cancilleria.gov.co, teléfono 3814000 EXT 1533 6 Artículo 125. De la expedición de providencias. “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: || (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: || c) Las que resuelvan los recursos de súplica. En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; (…)” 7 Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2.

Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. (…)” 8 Artículo 243. Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 7.

El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. (…)” 5 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Al Director Ejecutivo de la FLIP, o quien haga sus veces, se sirva indicar al Despacho, según su experiencia, cómo ha sido la verdadera aplicación del parágrafo del artículo 46 de la Resolución 6045 de 2017, y de qué manera esta ha resultado lesiva para el derecho a la libertad de expresión y para la regla sentada en la sentencia C-087 de 1998.

El testigo podrá ser ubicado en la Carrera 25 # 37-06, correo pedro@flip.org.co, teléfono 3138759932. ( )” El despacho sustanciador negó dichas pruebas al considerar que eran impertinentes, con fundamento en que el juicio de legalidad del acto administrativo debe resolverse únicamente mediante su confrontación normativa con las normas presuntamente vulneradas, sin atender a su aplicación práctica.

Al respecto, conviene reiterar que, conforme al artículo 212 del CPACA, el cual dispone lo siguiente: “( ) Artículo 212. Oportunidades Probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

( )” (Destaca la Sala) De acuerdo con esta norma, en los procesos de primera o única instancia, la oportunidad está dada en los siguientes casos: en la demanda, su contestación, la reforma de aquélla y su respectiva respuesta, la demanda de reconvención y su contestación, la presentación de las excepciones y la oposición a las mismas, los trámites incidentales y su correspondiente respuesta.

No obstante, la jurisprudencia ha precisado que la oportunidad probatoria en el traslado de excepciones no puede entenderse como una etapa abierta para que el demandante robustezca su causa petendi o subsane omisiones probatorias de su escrito inicial. Esta fase está exclusivamente destinada a controvertir hechos nuevos que el demandado haya planteado como excepciones, no argumentos jurídicos o razones de defensa.

En ese sentido, esta Sección9 ha precisado lo siguiente: “( ) el traslado de las excepciones no es una nueva oportunidad probatoria que tiene el demandante para demostrar los hechos de demanda, sino una oportunidad procesal a favor de la parte actora a efectos de materializar el ejercicio del derecho constitucional de defensa en contra de las excepciones propuestas.

( )” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente: 11001-03-24- 000-2019-00168-00, sentencia de 12 de septiembre de 2024, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 6 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y agrega que: “( )cuando se trata de simples razones de defensa que no introducen hechos nuevos, no surge para el demandante la posibilidad de pedir pruebas, pues estaría desequilibrando las oportunidades probatorias y, por ende, vulnerando el derecho de defensa del demandado.( )10” De lo expuesto se concluye que la procedencia de la solicitud de pruebas en el traslado de las excepciones está sujeta a dos condiciones: la primera, que el demandado haya planteado excepciones previas, mixtas o de fondo; y la segunda, que las pruebas solicitadas por el demandante tengan como finalidad controvertir dichas excepciones, y no acreditar o reforzar los hechos contenidos en la demanda.

Descendiendo al caso concreto y de la lectura del escrito de contestación de la demanda presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se observan los siguientes argumentos: “( ) Al ser la VISA MIGRANTE INDEPENDIENTE un permiso para que un extranjero permanezca en el país con el fin o motivación principal de ejercer de manera autónoma una profesión liberal, el Ministerio exige la convalidación del título, al igual que exige de las profesiones reguladas acreditar idoneidad mediante el permiso correspondiente, licencia o permiso provisional para desempeñar en Colombia la profesión respectiva, otorgado por la autoridad competente.

La exigencia de la convalidación del título como requisito para acceder a este tipo de visa es, pues, un elemento que procura dar una mayor ponderación a la objetividad que a la subjetividad (cartas de recomendación, constancias laborales, etc.) en desarrollo del estudio de la visa. Se trata de una condición dispuesta en la regulación y exigida de manera libre y soberana por el Estado para un otorgar un estatus migratorio como el de Migrante, condición que de no ser reunida por el extranjero le implicaría optar por otro tipo de visa sin que ello signifique una prohibición para ejercer una profesión liberal, pues en la reglamentación existen otras clases de visa que permitirían dicho ejercicio en función de si se trata de visas con vinculación laboral o con permiso abierto de trabajo.

Así mismo, y tratándose del ejercicio del periodismo, la Resolución 6045 de 2017 incluso contempla un tipo de visa específica bajo la categoría de Visitante, la cual, adicionalmente, no contempla limitaciones al tiempo de permanencia máximos autorizado en el país al margen de la vigencia de la visa, a diferencia de otras calidades de visa visitante que no contemplan esta prerrogativa y solo autorizan permanencias de hasta 180 días cada 365 días.

( )” Agrega que: “( ) Bajo esa arista, cuando un periodista extranjero desee solicitar visa de migrante ante la autoridad competente, tendrá la posibilidad de presentar o no, título profesional que le acredite tal oficio. La anterior facultad es optativa a su voluntad, ya que, de no presentarlo, se solicitarán al menos 3 certificados de experiencia en la labor periodística para solicitud como visa de migrante independiente. 10 Ibid. 7 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, no se materializa causal de nulidad por infracción a las normas fundadas en el artículo 20 de la Constitución Política y las reglas jurisprudenciales contenidas en la Sentencia C-087/1998.

( )” (Destacado en el texto original) De conformidad con lo anterior, considera la Sala que la entidad demandada se limitó a controvertir las pretensiones de la demanda, defendiendo la legalidad de los requisitos para el otorgamiento de la visa tipo M. Igualmente, se concluye que los argumentos planteados en la contestación de la demanda obedecen a razones de defensa, mas no a hechos nuevos que modifiquen el objeto de debate, razón por la cual no se configura la habilitación para solicitar pruebas en la oposición a las excepciones, conforme al artículo 212 del CPACA.

Así las cosas, el uso que pretendió dar la parte actora al traslado de las excepciones como espacio para solicitar testimonios dirigidos a demostrar los hechos de su demanda, excede el alcance que legal y jurisprudencialmente se le ha reconocido a dicha etapa procesal. Permitirlo sería habilitar una nueva oportunidad probatoria en su favor sin sustento normativo, y desbalancear el principio de igualdad procesal entre las partes.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto de 8 de mayo de 2024 que negó el decreto de unas pruebas testimoniales, solicitadas por la parte actora en el escrito de oposición a las excepciones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el numeral sexto del auto del 8 de mayo de 2024, proferido por el despacho sustanciador, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta   GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Con aclaración de voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado      8 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00123-00 Demandante: Ana Bejarano Ricaurte y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.