11001031500020230041600 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 accionante: EDILMA KLINGER BRAHAM Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: acción de tutela contra providencia judicial / nulidad y restablecimiento del derecho / reconocimiento de pensión gracia / defecto fáctico / desconocimiento del precedente / derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Edilma Klinger Braham en contra del Tribunal Administrativo Antioquia, de conformidad con el Decreto 333 de 2021.

ANTECEDENTES La accionante, actuando por conducto de apoderado1, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: 1 Senén Eduardo Palacios Martínez. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.

HECHOS 1.1. La accionante nació el 6 de noviembre de 1954 y cumplió 50 años de edad el 6 de noviembre 2004 y laboró como docente por más de 20 años. Solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, el cual negado por la UGPP mediante la Resolución núm. 54982 del 3 de diciembre de 2013, argumentando que el tiempo servido al departamento de Antioquia y al municipio de Medellín fue de carácter nacional.

El 15 de julio de 2015 reiteró dicha petición, la cual fue, igualmente, resuelta de manera negativa. 1.2. Contra la anterior decisión instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Juzgado 18 Administrativo de Medellín, que a través de providencia del 12 de noviembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 10 de noviembre de 2022. 2.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante manifiesta que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia adolece de defecto fáctico y de una inadecuada aplicación del precedente jurisprudencial, toda vez que negó la pensión gracia bajo el argumento de que esta no acreditó 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, en tanto el tiempo servido en el departamento de Antioquia y en el municipio de Medellín fue de carácter nacional y, por tanto, no computable para dicha prestación y que en el expediente no reposaba prueba alguna que desvirtuara dicha afirmación. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta ni valoró en forma alguna el Decreto 755 del 13 de abril de 1998 por medio del cual fue nombrada en propiedad para ejercer una plaza departamental; que a través del Decreto 700 de 1999 se autorizó la permuta para otra plaza territorial y, lo más importante, que los recursos para su financiación provenían del situado fiscal, los cuales son partidas pertenecientes al presupuesto del ente territorial.

Señala que dicha prueba debe ser considerada como fundamental, toda vez que, según el criterio jurídico fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación con radicado núm. 25000-23-42-000-2013- 04683-01(3805-14)CESUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, es el acto de nombramiento la prueba idónea para verificar el tipo de vinculación del docente, pues con él se constata cual fue la entidad que profirió el acto administrativo y a partir de aquel se puede concluir el tipo de vinculación. Además, en dicha providencia se clarificó lo siguiente: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que 2 3 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En tal sentido, no le asiste razón al tribunal al afirmar que en el expediente no existe material probatorio del cual se pueda inferir la calidad de docente territorial de la accionante, pues los actos de nombramiento son claros en indicar que nombramiento se financia con recursos del situado fiscal. 3. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: 3 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 «1.1. Déjese sin efecto la sentencia número 259 del 10 de noviembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Antioquia mediante la cual se confirmó la sentencia número 417 del 21 de noviembre de 2017, a través de la cual se negó la pensión gracia a mi mandante. 1.2.

Ordénese al Tribunal proferir una nueva providencia, mediante la cual se conceda la pensión gracia a mi mandante. ». 4. INFORMES Mediante auto del 24 de marzo de 2023 el magistrado sustanciador del proceso admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad como accionado y al Juzgado 18 Administrativo de Medellín y a la UGPP como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, se remitió a las consideraciones expuestas en la sentencia y reiteró que dicha decisión obedeció a que aunque la demandante acreditó los requisitos de edad y de haber sido vinculada como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 (pues el gobernador del Chocó la nombró como maestra de enseñanza primaria entre el 22 de abril de 1974 y el 30 de abril de 1978 por medio del Decreto 161), no acreditó los 20 años de servicio territorial o nacionalizado, pues las certificaciones de tiempos de servicios dan cuenta que el tiempo laborado entre el 25 de marzo de 1998 y el 14 de enero de 2015 (16 años, 9 meses y 19 días) es nacional.

Igualmente, precisó que, aunque la demandante alegó en el recurso de apelación que dichas certificaciones estaban equivocadas, no aportó ningún documento que desvirtuara dicha información. 4.2. No se rindieron más informes. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6

5. TRÁMITE PROCESAL 5.1. El doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, a quien correspondió por reparto el conocimiento del presente asunto, manifestó, a través de proveído del 27 de abril de 2023, encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, pues sostiene una amistad cercana con la magistrada Gloria María Gómez Montoya, quien suscribió la providencia objeto de la presente acción de tutela.

Dicho impedimento fue declarado fundado a través de providencia del 11 de mayo de 2023, por lo que el expediente fue remitido al despacho del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, por ser el que continúa en turno4. 5.2. Posteriormente, dicho magistrado registró proyecto de fallo para ser discutido en la Sala de Subsección del 29 de junio de 2023, ponencia que no obtuvo la mayoría como lo exige el inciso 1.° del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, por lo que, a través de auto del 29 de junio de 2023 de igual mes y anualidad, ordenó realizar el sorteo de conjueces para dirimir el empate. 5.3.

En atención a ello, mediante acta del 11 de julio de 2023 se designó al doctor Héctor Santaella Quintero como conjuez del asunto. 5.4. El 27 de julio de 2023, el magistrado ponente sometió a la discusión de la Sala el proyecto de fallo para resolver el asunto de la referencia, el cual tampoco obtuvo la mayoría como lo exige el inciso 4 Mediante auto del 30 de mayo de 2023, el consejero ponente dispuso el sorteo de conjueces para conformar el quorum decisorio, teniendo en cuenta el impedimento aceptado y que quien hoy actúa como ponente se encontraba en situación administrativa.

Sin embargo, una vez concluida dicha situación, el asunto se sometió a discusión de los dos integrantes restantes de la Sala de Subsección A. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 1.° del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, razón por la cual a través de proveído del 3 de agosto de 2023 ordenó pasar el expediente al magistrado que continua en turno, para lo de su cargo.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la providencia del 10 de noviembre de 2022 mediante la cual confirmó el fallo que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación incurrió en un defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente vertical y, en consecuencia, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la accionante.

Previamente a lo anterior, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente5 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación6, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del 5 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 6 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.

En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2.

Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la providencia cuestionada (10 de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 noviembre de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (30 de enero de 2023). 2.1.4.

Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico y el desconocimiento del precedente en que presuntamente incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional7 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa8, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva9, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 7 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T- 456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 8 Corte Constitucional.

Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»10.

En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 2.3. Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma11.

En ese orden sentido, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido12. Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más 10 Corte Constitucional.

Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 11 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 12 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”13.

Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”14.

No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales15, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protegen el carácter dinámico del derecho y los 13 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.

Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial16. 3.

Caso concreto La señora Edilma Klinger Braham señala, en síntesis, que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver sobre el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, incurrió en un defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente, pues sostuvo que en el expediente no obraba prueba que desvirtuara las certificaciones que hicieron constar su vinculación nacional a pesar de que allí reposaban los decretos 775 del 13 de abril de 1998 por medio del cual se le nombró en propiedad para ejercer una plaza departamental y 700 de 1999 mediante el cual se autorizó la permita para ocupar otra plaza territorial y en los cuales se consignó que los recursos para su financiación provenían del situado fiscal, lo cual, según el criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación con radicado núm. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14)CESUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, constituye, por excelencia, la prueba idónea para verificar el tipo de vinculación del docente, pues con él se constata cual fue la entidad que profirió el acto administrativo y a partir de aquel se puede concluir el tipo de vinculación. Sin embargo, afirma que sobre dichos documentos el tribunal no efectuó pronunciamiento alguno, lo que vulnera sus derechos fundamentales, al tratarse de pruebas fundamentales en relación con el reconocimiento de la mencionada prestación. 16 Sentencia T-109 de 2019.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Ahora bien, de las piezas procesales que reposan en el expediente, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver la controversia planteada, consideró lo siguiente: «De lo anterior, es claro que la señora Edilma Klinger Braham, cumplió el requisito de la edad, esto, es para el 15 de julio de 2015 ya contaba con más de 50 años de edad, tuvo vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que mediante el Decreto No. 161 el Gobernador del Chocó la nombró como maestra de enseñanza primaria a partir del 22 de abril de 1974 hasta el 30 de abril de 1978 (folios 43 y 44).

Ahora de las certificaciones expuestas de tiempo de servicios, se observa que la señora Edilma Klinger Braham, en el tiempo laborado, por el término comprendido entre el 25 de marzo de 1998 al 14 de enero de 2015 (16 años, 9 meses y 19 días), su vinculación fue como como docente Nacional tal como se advierte a folio 23 vuelto, razón por la cual no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, pues, esta prestación únicamente se encuentra consagrada para los docentes territoriales, distritales o nacionalizados de conformidad las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Frente a este tema, el Consejo de Estado en decisión de unificación, indicó que los docentes nacionales no tienen derecho a esta prestación, al respecto expresó: (…) De lo anterior, se tiene que para que sea procedente el reconocimiento de la pensión gracia, es necesario que se pruebe la calidad de docente – lo cual se puede hacerse con los actos de nombramiento o con el certificado expedido por la entidad nominadora- y que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizada.

De las pruebas obrantes en el expediente, se observa que la señora Edilma Klinger Braham laboró como Docente Nacional, de conformidad con certificado expedido el 24 de junio de 2015, por la señora Lorena Zapata Arango funcionaria de la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín (folios 23-24): (…) Igualmente, a folio 25 en el formato único para la expedición de certificado de salarios se acredita que la vinculación de la demandante es nacional.

(…) ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Y en el certificado que obra a folio 26 también se indica que es docente nacional. (…) Ahora de los certificados anteriormente relacionados, observa la Sala que, coinciden con que la Edilma Klinger Braham es una Docente Nacional, y si bien, en el escrito de la demanda y el recurso de apelación el apoderado manifestó que el certificado expedido por la Secretaría de Educación, se encuentra errado, no se observa prueba alguna dentro del expediente que permita desvirtuar el carácter de la vinculación nacional de la demandante.

En virtud de lo expuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice, el período comprendido entre el 25 de marzo de 1998 al 14 de enero de 2015 (16 años, 9 meses y 19 días), no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada».

De lo anterior se colige que el Tribunal Administrativo de Antioquia sustentó su decisión adversa a las pretensiones de la demanda en las certificaciones contenidas en los formatos únicos de salarios aportados al expediente, en los cuales se señaló que su vinculación fue de carácter nacional y señaló que aunque en el recurso de apelación el apoderado manifestó que dicha anotación obedecía a un error, no había aportado evidencia que permitiera corroborar dicho argumento.

Sin embargo, se advierte que en el expediente de nulidad y restablecimiento reposan, a folios 37 y 38 el Decreto 775 del 13 de abril de 1998; a folio 39, el Decreto 700 del 8 de abril de 1999; y a folios 40 a 42, el Decreto 2552 del 22 de octubre de 1999, en los que claramente se señaló la realización de unos nombramientos “con recursos del situado fiscal” y en los que, vale decir, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Documentos que, en criterio de esta Sala, constituyen una prueba fundamental que debe ser valorada al momento de decidir sobre el reconocimiento de la pensión gracia pues, como lo sostuvo esta corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, para probar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales y que, frente al origen de los recursos de la entidad nominadora, lo esencialmente relevante en estos asuntos es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

Así lo precisó esta corporación: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988).

ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Por tanto, la aseveración efectuada por el tribunal en relación con que “… si bien, en el escrito de la demanda y el recurso de apelación el apoderado manifestó que el certificado expedido por la Secretaría de Educación se encuentra errado, no se observa prueba alguna dentro del expediente que permita desvirtuar el carácter de la vinculación nacional de la demandante” (página 21 de la sentencia cuestionada) ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 adolece de un defecto fáctico, si se tiene en cuenta que al expediente fueron aportados, además de las certificaciones citadas, los decretos de nombramiento de la demandante, documentos que, por definición, constituyen la prueba fundamental a fin de establecer el carácter del nombramiento, los recursos fuente de su financiación y la plaza a ocupar, tal como lo ha señalado esta Sección de manera reiterada y que, dada su relevancia, ameritaban un pronunciamiento específico por parte del tribunal.

Por lo expuesto, se concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la accionante y, en consecuencia, se dejará sin efectos la providencia del 10 de noviembre de 2022 y se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad proferir una decisión de reemplazo, en la que se pronuncie de manera concreta sobre los decretos de nombramiento de la señora Edilma Klinger Braham y las pautas jurisprudenciales vigentes, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la señora Edilma Klinger Braham.

En consecuencia, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00416-00 Accionante: Edilma Klinger Braham w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 10 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.

ORDENA R al tribunal accionado que, dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo, en la que valore los elementos probatorios y las pautas jurisprudenciales a los que se hizo referencia en la parte motiva de este fallo TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia fue estudiada y aprobada en sesión celebrada el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Conjuez Consejero de Estado Impedido JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉREZ Consejero de Estado