Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: Presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACCIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA| Legitimación activa en la causa e improcedencia de la acción de tutela - modifica Síntesis del caso: La parte actora presentó acción de tutela en procura de la protección de derechos que estimó vulnerados con declaraciones del Presidente de la República.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la Sentencia de 12 de junio de 2025, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación activa en la causa respecto de ciertos derechos y negó el amparo respecto de lo demás2.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 6 de mayo de 2025, Jaime Zapata Quintana presentó una acción de tutela contra el Presidente de la República, el Congreso de la República y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta violación de los derechos a la vida, paz, libertad de conciencia, “unidad nacional, debido proceso democrático”, junto con los principios de “división armónica de los poderes y Estado unitario”, con declaraciones del Presidente. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Primero: Que se declare que las declaraciones, actuaciones y discursos del señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, vulneran los derechos 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “(…)
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del actor para ejercer la defensa de los derechos fundamentales a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia y al debido proceso de los colombianos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia;
TERCERO: DENEGAR el amparo solicitado por señor JAIME ZAPATA QUINTANA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 fundamentales a la Unidad Nacional, vida, a la paz, al trabajo, a la libertad de conciencia, a la unidad nacional y al debido proceso democrático, no solo del accionante sino de la ciudadanía en general.
Segundo: Que se ordene al señor presidente de la República moderar su lenguaje y sus declaraciones públicas, absteniéndose de emitir mensajes que inciten a la división social, presionen indebidamente al Congreso, deslegitimen a otras ramas del poder público o alienten confrontaciones sociales por fuera de los canales institucionales. Tercero: Que se exhorte al Congreso de la República a ejercer sus funciones constitucionales y legales en un ambiente de respeto, libre de presiones indebidas del Ejecutivo, garantizando su autonomía como órgano legislativo.
Cuarto: Que se ordene la adopción de medidas preventivas para garantizar el derecho a la protesta pacífica dentro del respeto a la vida, a la integridad de los demás ciudadanos, al orden público y a los derechos fundamentales de quienes no participan en las movilizaciones. Quinto: Que se oficie a los órganos de control competentes (Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, Procuraduría General de la Nación) para que, dentro de sus competencias, evalúen las actuaciones del presidente de la República a la luz de las obligaciones constitucionales de respeto a la separación de poderes y la preservación de la unidad nacional.” 3.
Como hecho relevante, manifestó que el presidente, últimamente, ha utilizado un lenguaje despectivo contra miembros de la Rama Legislativa y ha expresado mensajes que afectan la autonomía de dicha rama del poder, así (se trascribe): “El señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, ha venido desafiando abiertamente al Congreso de la República, utilizando un lenguaje despectivo — incluyendo expresiones como “HP” dirigidas a los miembros de la rama legislativa—, menospreciando su papel constitucional como órgano representativo del poder constituyente derivado y creador de las leyes.
Este tipo de lenguaje, sumado a los mensajes reiterados en los que el presidente advierte que, si no se aprueban las reformas conforme a su voluntad, “habrá otros caminos”, constituye una presión indebida sobre la autonomía legislativa.” 4. Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que las declaraciones del presidente, al usar un lenguaje despectivo hacia el Congreso y condicionar la legitimidad de sus decisiones, generaban polarización, debilitaban la confianza ciudadana en las instituciones y afectaban la convivencia pacífica.
Argumentó que este comportamiento desconocía su deber constitucional de simbolizar la unidad nacional, respetar la separación de poderes y garantizar un orden democrático en el que las diferencias se tramiten dentro de los cauces previstos por la Constitución. 5. Indicó que la presente acción de tutela se planteaba como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dada la inminencia y gravedad del riesgo que, según afirmó, generaban dichas expresiones: fractura institucional, violencia política y afectación de Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 derechos individuales como la vida, la paz, la integridad y tranquilidad personal, el trabajo, la libertad de conciencia y la libertad económica. 6. Sostuvo que (se trascribe) “los ciudadanos nos sentimos expuestos, vulnerables e indefensos frente a posibles estallidos, bloqueos o confrontaciones colectivas”.
Frente a ello, adujo que los medios judiciales ordinarios no ofrecían una protección efectiva ni inmediata, por lo que solicitó como medida cautelar que el presidente se abstuviera de emitir declaraciones que intensificaran la polarización social, ejercieran presión indebida sobre el Congreso o deslegitimaran el papel constitucional de las demás ramas del poder público, mientras se decidía de fondo la presente acción. 1.2.
Sentencia de primera instancia e impugnación 7. Mediante Sentencia de 12 de junio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado, por un lado, frente a los derechos de carácter colectivo declaró la falta de legitimación activa en la causa, al considerar que el actor pretendía la protección de derechos de carácter colectivo —paz, trabajo, libertad de conciencia y debido proceso de todos los colombianos— sin acreditar una afectación directa a sus derechos fundamentales de carácter individual ni cumplir los requisitos para actuar como agente oficioso u otra forma legal o voluntaria de representación o gestión de intereses ajenos. 8.
Por otro lado, en relación con los derechos a la vida, libertad de conciencia y expresión, negó el amparo porque el accionante no determinó qué mensaje o expresión puso en riesgo o vulneró sus prerrogativas constitucionales. Agregó que las manifestaciones del presidente están amparadas bajo el ejercicio de la libertad de expresión. 9.
Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó impugnación, en la que reiteró los fundamentos jurídicos de las pretensiones e hizo énfasis en reprochar el razonamiento del juez de primera instancia frente a la insatisfacción de la carga de la prueba, pues, a su parecer, el despacho no analizó las pruebas documentales que daban cuenta del lenguaje “divisorio” empleado por el jefe de Gobierno, y manifestó lo siguiente al respecto (se trascribe): “En virtud del principio pro personae y del carácter informal de la acción de tutela, el juez tiene el deber de valorar incluso los indicios aportados y solicitar pruebas oficiosas cuando esté en juego la posible vulneración de derechos fundamentales, como ocurre en este caso.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 10. Le corresponde a la Sala verificar si el accionante tiene legitimación activa en la causa. En caso afirmativo, deberá determinar, luego de verificar los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si el Presidente de la República, el Congreso de la República y la Procuraduría General de la Nación vulneraron los derechos fundamentales invocados en los términos planteados por la parte actora.
Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado. 2.2. Procedencia de la acción de tutela 11. La Sala modificará la sentencia de tutela de primera instancia, por las siguientes razones: 12. El artículo 86 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela (se trascribe) “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 13.
En el mismo sentido, el artículo 103 del aludido decreto dispone que, pese a que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona, para que sea procedente se requiere una vulneración o amenaza de sus derechos. En los términos de la Corte Constitucional (se trascribe) “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”8. 14.
Habida cuenta de que, en el caso concreto, el señor Zapata Quintana indicó que el Presidente de la República dirigía declaraciones en contra del 3 (Se trascribe) “Artículo 10. Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 Congreso, y que en aquellas incluía expresiones groseras hacía sus miembros, lo cual afectaba la autonomía de dicho órgano o rama del poder y varios derechos, la Sala considera que el accionante no tiene la calidad de sujeto afectado y, por ende, carece de legitimación activa en la causa. 15.
En relación con la presunta vulneración de los derechos de la ciudadanía, en general, respecto de lo cual pidió su protección porque (se trascribe) “los ciudadanos nos sentimos expuestos, vulnerables e indefensos frente a posibles estallidos, bloqueos o confrontaciones colectivas”, la Sala considera que, igualmente, el accionante carece de legitimación activa en la causa4, comoquiera que él no indicó en nombre de qué ciudadanos actuaba, ni tampoco demostró que aquellos estuvieran imposibilitados para acudir a la tutela, para que operara la agencia oficiosa, ni tampoco que alguien le hubiera conferido poder para representar sus intereses. 16.
Además, si lo que busca es la protección de derechos colectivos, como la seguridad pública, al pretender la garantía de la paz y a (se trascribe) “la protesta pacífica dentro del respeto a la vida, a la integridad de los demás ciudadanos, al orden público y a los derechos fundamentales de quienes no participan en las movilizaciones”, la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad5, porque, para ello, el ordenamiento jurídico prevé, en el artículo 144 del CPACA y la Ley 472 de 1998, otro mecanismo judicial ordinario para la defensa de esos derechos e intereses, a saber, la acción popular, pues, de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 17.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional ha establecido unos criterios para la procedencia de la acción de tutela, como mecanismo transitorio, en estos eventos6; sin embargo, en el caso concreto no se demostró la inminencia de un perjuicio irremediable ni tampoco que la amenaza o vulneración a un derecho 4 La Corte Constitucional, en la Sentencia T-086 de 2010 hizo alusión a este requisito general de procedencia de la acción de tutela para indicar que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 5 “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”. 6 Sentencia T-341 de 2016 (se trascribe): “(…) (i) que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo;
(ii) el demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada; (iv) la orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”;
(v) adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 fundamental derivara de una perturbación de derechos colectivos.
Si bien, el accionante aportó publicaciones y declaraciones oficiales del presidente de la República, tales elementos no permiten establecer cómo esos hechos generaron una afectación concreta a los derechos fundamentales del actor. 18. Igualmente, el aludido requisito no se cumple respecto de las pretensiones formuladas contra el Congreso de la República y la Procuraduría General de la Nación, las cuales también resultan improcedentes, ya que la acción de tutela, por su carácter residual, no constituye un mecanismo principal ni idóneo para exigir el cumplimiento general de funciones públicas ni para encausar investigaciones de orden penal, disciplinario o de cualquier otra naturaleza, pues para ello existen procedimientos y autoridades especiales.
En ese sentido, se recuerda igualmente a la parte actora que la acción de tutela no es el mecanismo para sustituir dichos conductos, máxime cuando no acudió previamente a ellos, lo que impide la intervención del juez constitucional. 2.3. Conclusión 19. Esta Sala considera que no hay legitimación activa en la causa respecto de la protección de derechos para la ciudadanía ni los miembros del Congreso, y que la acción de tutela resulta improcedente frente a la protección de derechos colectivos y las pretensiones de cumplimiento de funciones y de investigación, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
Por ende, modificará la decisión impugnada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia de 12 de junio de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en los términos y por las razones expuestas en esta providencia, la cual quedará así: “SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA del actor para ejercer la defensa de los derechos de miembros del congreso y de la ciudadanía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02661-01 Demandante: Jaime Zapata Quintana Demandado: presidente de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por señor Jaime Zapata Quintana frente a la protección de derechos colectivos y las pretensiones de cumplimiento de funciones y de investigación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.”
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co