www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: RAYNER RAMOS MURILLO Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Tema: Ley 1437 de 2011.

Auto que decreta de oficio la terminación del proceso por tratarse de un «asunto no susceptible de control judicial». AUTO INTERLOCUTORIO - PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA Le correspondería al despacho ponente decidir si en el sub examine se convoca a audiencia inicial o se prescinde de la misma para proferir sentencia anticipada de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, sin embargo, se advierte que el presente asunto no es susceptible de control judicial.

I.

ANTECEDENTES I.1. Demanda. Mediante demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el señor Rayner Ramos Murillo, mediante apoderado, ejerció el medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el objeto de obtener la nulidad del «Oficio del 5 de julio de 2012, radicado ante la Comisión Nacional del Servicio Civil en el que se definieron los requisitos mínimos para los empleos de Directivos Docentes y Docentes, para ser provistos mediante concurso de méritos convocados en los Acuerdos 181 de Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2012 y 306 de 22 de abril de 2013, con fundamento en la carga procesal prevista en el parágrafo 1 numeral 7 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 […]», proferido por el Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, la parte accionante relató los siguientes «hechos»: La Comisión Nacional del Servicio Civil mediante Acuerdo 306 modificatorio del Acuerdo 181 de 2012 convocó a concurso de méritos para proveer empleos vacantes de directivos y docentes de preescolar, básica, media y orientadores, en establecimientos educativos oficiales que prestan sus servicios a favor de la población mayoritaria, ubicados en la entidad territorial certificada en educación, Departamento de Antioquia.

Dentro de los niveles, ciclos y áreas del conocimiento ofertados en la convocatoria realizada a través del anterior acuerdo, se encontraba «idioma extranjero inglés», cuyo aspirante a un cargo en dicha área como requisito de idoneidad debía acreditar el título de «licenciado en idiomas-inglés». La Comisión Nacional del Servicio Civil suscribió contrato con la Universidad de la Sabana para que esta última revisara el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos a los participantes de la convocatoria en mención. El señor Rayner Ramos Murillo se inscribió para concursar y optó por el cargo de «docente de aula por nivel, ciclo o área de conocimiento a la entidad territorial del departamento de Antioquia», obtuvo en la prueba de actitudes y competencias básicas un puntaje de 65.85 y en la prueba psicotécnica un puntaje de 82.96.

Seguidamente, la Universidad de la Sabana emitió un listado de «no admitidos», en el que ilegalmente «inadmite» el título de «licenciado en inglés y francés de Rayner Ramos Murillo», pero «admite» el mismo «título de licenciado en inglés y francés a Larsen Samar Córdoba Hurtado». El señor Ramos Murillo elevó petición a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que explicara el por qué de la inadmisión, a lo que respondió la Universidad de la Sabana que «el motivo de la inadmisión efectiva fue “no cumple porque el título aportado no corresponde al requerido para que el cargo al que aspira”».

Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia II.1.1. Fundamentos de derecho. Sostuvo que el acto administrativo acusado se expidió con «falta de competencia» y vulneró lo establecido en los artículos 13, 25 y 130 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 1º. y 2º. del Decreto 1278 de 2002.

Alegó que el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional del Servicio Civil hicieron nugatorios los derechos del señor Rayner Ramos Murillo, comoquiera que sometieron al docente a una carga desproporcionada y, además, rompieron el principio de la dogmática jurídica procesal, según las cual, los participantes acatan procedimientos de selección en el proceso de concurso para la carrera docente en igualdad de condiciones.

Añadió que «nada resulta más perverso y oprobioso para los docentes que participaron con sus títulos de licenciados (as) y que aprobaron la primera etapa de dicho concurso; que la autoridad del mismo, en primer lugar inadmita un título de licenciado (a) expedido por una universidad certificada, y en segundo lugar en relación con lo primero, admita ese mismo título de licenciado (a) expedido por la misma universidad.

Lo que (sic) en consecuencia (sic) hace que la actuación administrativa que se desprende del acto administrativo, lo desnaturalice y pierda su basamento moral y legal». I.2. Contestación de la demanda. II.2.1. Comisión Nacional del Servicio Civil. Por conducto de apoderado judicial, la Comisión Nacional del Servicio Civil1 contestó la demanda de la referencia y se opuso a las pretensiones bajo los siguientes argumentos: «Las declaraciones y condenas deprecadas por el demandante carecen de sustento jurídico y respaldo probatorio en lo que a la Comisión Nacional del Servicio Civil respecta, redundando indefectiblemente en ausencia de pronunciamiento alguno en relación de algún acto administrativo emitido por dicha entidad, y por ende, sin ser posible vincular su actuar en consideración a ningún concepto de violación y/o de normas presuntamente infringidas tomándose en pretensiones infundadas para la CNSC, en la medida que no existió jamás en el libelo genitor, manifestación alguna vinculante de las competencias propias de mi prohijada, y mucho menos vicio alguno imputable a esta, 1 Folio 46 a 50 del expediente.

Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia que pueda degenerar en declaratoria de Nulidad (sic) respecto de los actos administrativos sujetos al presente medio de control; consolidándose la presunción de legalidad que rige la generalidad de actuaciones de la CNSC incluso en lo que a la Convocatoria aludida respecta, al haber sido emitidos, (sic) con estricto acogimiento a la normativa vigente Ley 909 de 2004 y demás normativa concordante». • Excepción previa de «caducidad».

Sostuvo la Comisión Nacional del Servicio Civil que el demandante pretende un restablecimiento automático de un presunto derecho subjetivo, por lo tanto, el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de simple nulidad, en consecuencia, ya precluyó la oportunidad legal para presentar la demanda de la referencia. • Excepción previa de «falta de legitimación en la causa por pasiva».

Arguyó la Comisión Nacional del Servicio Civil que carece de competencia respecto a lo demandado en el presente medio de control. • Excepción previa de «inepta demanda». La Comisión Nacional del Servicio Civil propuso la excepción previa de «inepta demanda» al considerar que en el escrito demandatorio no se «contempla» un acto administrativo «impugnado, reprochado o cuestionado respecto de la CNSC, siendo un deber del demandante además de discriminar los supuestos fácticos en los que funda sus pretensiones determinar los vicios y/o el concepto de violación que opone contra los actos administrativos de los entes demandados, resultado prístina, la impertinencia de la vinculación procesal de la CNSC al presente medio de control».

Adicionalmente, sostuvo que la causa en la que el demandante soporta las pretensiones, parte de un acto administrativo en torno al cual se consolidó la presunción de legalidad y, en consecuencia, no es viable si quiera adentrarse a la contemplación de sus argumentos de disenso de los actos que ataca. II.2.2. Ministerio de Educación Nacional.

El Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda de la referencia. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia II. CONSIDERACIONES Sería del caso entrar a resolver sobre la posibilidad de dictar sentencia anticipada en aplicación a lo dispuesto en el artículo 182A de la Ley 2080 de 2021, decidir sobre las excepciones previas propuestas por la parte demandada, las pruebas allegadas por las partes y luego proceder a fijar el litigio, no obstante, de conformidad con las facultades otorgadas al juez a través de los numerales 5º. y 6º. del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 20212 y con el propósito de evitar sentencias inhibitorias, el Despacho, de oficio, declarará probada la excepción previa de «acto no susceptible de control judicial».

En ese sentido, se abordará el estudio de las consideraciones de la siguiente forma: i) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) Actos administrativos enjuiciables en un concurso de méritos; y iii) Caso concreto. i) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La doctrina ha definido el acto administrativo, como «La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»3. En complemento de ello, ha señalado que el acto administrativo es: «Toda declaración unilateral proferida en ejercicio de la función administrativa o que, a falta de esa función, el Constituyente o el legislador ha asignado su control a la jurisdicción contencioso administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares»4. 2 «ARTÍCULO 180.

AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias. 6.

Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver.» 3 García de Enterría, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Madrid. España 2001. pág. 540. Ver también Sentencia C-620 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. 4 Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editorial ABC, Librería Ediciones del Profesional Ltda, Séptima edición, Bogotá – Colombia 2016.

Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Teniendo en cuenta lo anterior, existen varias e innumerables formas en que la doctrina ha clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras.

En ese sentido, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular. Los actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, por lo tanto se encuentra en una pluralidad indeterminada de personas.

Sin embargo, los actos de carácter particular, son de contenido específico y concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas5.

Así las cosas, según su contenido, los actos administrativos se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.

Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.

Frente al particular, esta Sección en auto de 16 de marzo de 2017 6 puntualizó lo siguiente: 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 24 de julio de 199, expediente. Nº 1570 A de 1997. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas.

Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa».

Bajo tal entendimiento, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad7 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral8 de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones 9 o situaciones jurídicas subjetivas» 10.

En tal sentido, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial. 7 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 8 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” 9 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 10Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13).

Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia ii) Actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en desarrollo de un concurso de méritos. En los concursos de méritos la jurisprudencia ha sido del criterio que los actos administrativos que se expiden durante el trascurrir del proceso son preparatorios y de trámite y que solo la lista de elegibles es el acto definitivo susceptible de ser enjuiciado.

Sin embargo, también se ha dicho que cuando el acto de trámite le impide al aspirante continuar su participación se convierte en el acto definitivo que definió su situación jurídica y, en consecuencia, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.11 Ahora bien, el acto administrativo general característico del adelantamiento de concursos de méritos para proveer empleos de carrera administrativa, trátese del régimen general o de los regímenes especiales y específicos, es aquel que se encuentra en el origen del proceso meritocrático a adelantar y que tiene la vocación de definir, de manera abstracta, impersonal o indeterminada respecto a la generalidad de sus destinatarios, las reglas con acuerdo a las cuales se desenvolverá el proceso de selección correspondiente.

Para el caso específico, tal acto no es otro que aquel en el que se plasman todos los elementos atinentes a la voluntad del ente público que determina al adelantamiento, las fases y los requisitos del procedimiento de selección a desarrollar para proveer empleos de carrera en igualdad de condiciones de todos los aspirantes inscritos.

Ese acto administrativo de carácter general, no es otro que el contentivo de la convocatoria al concurso, acerca de la cual ha expresado la Corte Constitucional12: La sentencia C-040 de 1995 reiterada en la SU-913 de 2009, explicó cada una de esas fases, las que por demás fueron recogidas por el legislador en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.

Así: 1. Convocatoria… es […] “la norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes”, y como tal impone las reglas que son obligatorias para todos, entiéndase administración y administrados-concursantes. Por tanto, como en ella se delinean los parámetros que guiarán el proceso, los participantes, en ejercicio de los principios de buena fe y 11 Posición asumida en la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.

Bogotá D.C. 1 de septiembre de 2014. Radicación: 05001-23-31-000-2008-01185-01(2271-10) Actor: Liliana del Pilar Fernández Muñoz. Demandado: Fiscalía General de la Nación. 12 Sentencia SU446/11. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia confianza legítima, esperan su estricto cumplimiento.

La Corte Constitucional ha considerado, entonces, que el Estado debe respetar y observar todas y cada una de las reglas y condiciones que se imponen en las convocatorias, porque su desconocimiento se convertiría en una trasgresión de principios axiales de nuestro ordenamiento constitucional, entre otros, la transparencia, la publicidad, la imparcialidad, así como el respeto por las legítimas expectativas de los concursantes.

En consecuencia, las normas de la convocatoria sirven de autovinculación y autocontrol porque la administración debe “respetarlas y que su actividad, en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes, se encuentra previamente regulada […] En ese sentido, como regla general, los actos administrativos susceptibles de control judicial son los de carácter «definitivo», esto es, aquellos que deciden de fondo la actuación administrativa. iii) Caso concreto.

En el caso concreto el señor Rayner Ramos Murillo solicitó la nulidad del Oficio del 5 de julio de 2012 radicado ante la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional remitió «información sobre perfiles para el concurso docente», tal y como se lee del mencionado acto administrativo: Lo anterior permite observar que el acto acusado en el presente medio de control no responde a la definición, contenido y alcances del concepto de acto administrativo de carácter definitivo, según se Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia expresó en el numeral precedente, y ello por cuanto de su lectura se constata que sus elementos y finalidades lo caracterizan como un acto meramente de trámite o preparatorio, encaminado a hacer operativos aspectos del concurso convocado, en particular, a remitir cierta «información» a la Comisión Nacional del Servicio Civil para «orientar» a esta última en cuanto a los «títulos profesionales a fines con cada nivel, ciclo o área» que deben acreditar los aspirantes al concurso de méritos para proveer las vacantes de docentes, directivos docentes y docentes orientadores en las poblaciones mayoritarias como en aquellas afrocolombianas, negras, raizales y palenqueras, «con el propósito de que sean incorporadas a los respectivos Acuerdos de convocatoria a estos procesos de selección».

Por tal razón, el Oficio del 5 de julio de 2012 fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional con la intención de «informar y/u orientar» a la Comisión Nacional del Servicio Civil respecto de los títulos profesionales que esta última podría tener en cuenta al momento de reglamentar lo relativo al concurso de méritos, atendiendo a lo consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales13.

En consecuencia, para el sub examine el señor Ramos Murillo debió demandar el acto administrativo mediante el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil adoptó la información impartida por el Ministerio de Educación Nacional, no obstante, el medio de control fue dirigido contra el mencionado Oficio, el cual, como ya se ha visto claramente no es susceptible de ser enjuiciado.

Así las cosas, atendiendo a lo establecido en los numerales 5º. y 6º. del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, la facultad de director del proceso del juez y la jurisprudencia anteriormente citada, el Despacho declarará que el presente asunto no es susceptible de control judicial, y, en consecuencia, se dará por terminado el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE 13 Corte Constitucional, sentencia C-246/04. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00350-00 (2281-2019) Demandante: Rayner Ramos Murillo 11 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia PRIMERO. – DECLARAR que el presente asunto no es susceptible de control judicial.

SEGUNDO. – DAR POR TERMINADO el presente proceso.

TERCERO. - Realícense las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado