REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Demandante: DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: el accionante, quien fue alcalde del municipio de Piedecuesta (Santander), cuestionó la providencia de segunda instancia que declaró la nulidad de unos actos administrativos que expidió y que conllevaron a la supresión del cargo que ocupaba una empleada en provisionalidad.

La Sala declarará improcedente la tutela porque no cumplió el requisito de relevancia constitucional, debido a que fue empleada como una tercera instancia al proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por el señor Danny Alexander Ramírez Rojas en contra del Tribunal Administrativo de Santander para la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 14 de julio 2023 proferida por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante Resolución no. 175-P del 4 de junio de 2015, la señora Martha Isabel Barajas Caicedo fue nombrada en provisionalidad en la planta global de empleos de la Alcaldía 1 Mediante escrito radicado el 7 diciembre de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela del municipio de Piedecuesta en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 4 y ese mismo día se posesionó. 2) A través de Acuerdo Municipal no. 017 de 5 de diciembre de 2016, el Concejo Municipal de Piedecuesta lo autorizó como alcalde para ejercer pro tempore la función establecida en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política referente a determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración; esa función se concedió por el término de un (1) año a partir de la vigencia del referido acuerdo. 3) El 7 de junio de 2017, el municipio suscribió un contrato de consultoría, cuyo objeto era realizar un estudio técnico para la modernización de la estructura administrativa del ente territorial. 4) Con Resolución no. 226 del 1 de noviembre de 2017, el actor delegó tales funciones en el secretario general. 5) En virtud de la delegación conferida, el secretario general expidió el Decreto no. 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta. 6) El 3 de noviembre de 2017, en su condición de alcalde, expidió el Decreto no. 111 de 2017, mediante el cual estableció la planta de empleos de la administración central del ente territorial, suprimió 131 empleos existentes, creó 137 nuevos y en lo que atañe al empleo de auxiliar administrativo, código 407, grado 5, suprimió las 30 plazas existentes y, en su lugar, creó 19. 7) Por medio de Resolución no. 237 de 7 de noviembre de 2017, el actor definió la incorporación de los servidores públicos del ente territorial a la nueva planta de empleos; en lo que interesa el cargo que ocupaba la señora Barajas Caicedo, incorporó a 17 empleados con derechos de carrera y 2 empleados provisionales que acreditaron situaciones de especial protección. 8) A través de Comunicación no. 1463 de 2017 se le informó a la señora Barajas Caicedo que el empleo que ocupaba había sido suprimido y no había sido posible su incorporación en las plazas, sin embargo, se dispuso su inclusión en el empleo transitorio mientras se 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela obtenía el permiso por parte de un juez laboral para hacer efectivo su retiro de servicio debido al fuero sindical que imponía dicho trámite previamente al retiro. 9) Por Resolución no. 099 del 15 de febrero de 2019, se hizo efectivo el retiro del servicio de la señora Martha Isabel Barajas Caicedo en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga en la cual se levantó el fuero sindical y se autorizó despedirla. 10) La señora Martha Isabel Barajas Caicedo presentó demanda de nulidad y restablecimiento en contra del municipio de Piedecuesta, en la que solicitó que se declarara la nulidad i) del Decreto no. 110 del 2 de noviembre de 2017, ii) el Decreto. no. 111 del 3 de noviembre del 2017, iii) el Decreto no. 112 del 7 de noviembre de 20172, iv) la Resolución no. 228 del 7 de noviembre del 20173, v) la Resolución no. 237 del 7 de noviembre del 20174, vi) Oficio no. 14974 de 20175, y vii) la Resolución no. 099 del 15 de febrero de 20196. 11) En sentencia de 18 de noviembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones con fundamento en que el artículo 315 de la Constitución Política y las Leyes 136 de 1994 y 909 de 2004 lo facultaban como alcalde para la creación, supresión o fusión de los empleos públicos de sus dependencias, por lo tanto, la decisión adoptada en el Decreto no. 111 de 2017 se soportó en el ordenamiento jurídico y en el estudio técnico realizado. 12) La señora Barajas Caicedo presentó apelación en la que manifestó que el aquí actor en su condición de burgomaestre no podía delegar en el secretario general la facultad de restructurar la entidad territorial, por cuanto esa era una atribución propia del Concejo Municipal y que si bien dicho cuerpo colegiado podía delegarla en el alcalde, este, a su 2 “Por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta”. 3 “Por la cual se hace la distribución de los empleos de la planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta”. 4 “Por medio de la cual se incorporan unos servidores públicos a la planta de empleos de la alcaldía municipal de Piedecuesta”. 5 “Mediante el cual se le comunica a la demandante la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 04 que desempeñaba en el Municipio de Piedecuesta”. 6 “Mediante el cual se hace efectivo el retiro del servicio de la señora MARTHA ISABEL BARAJAS CAICEDO en cumplimiento de la sentencia Proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga en la cual se levanta el fuero sindical y se autoriza despedir”. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela vez, no podía delegarla en alguien más, de ahí que el Decreto no. 110 de 2017 fue expedido sin competencia. 13) En providencia de 14 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las súplicas, tras considerar que el actor únicamente podía delegar aquellas funciones de las cuales era titular, por lo tanto, si la función de determinar la estructura de la administración municipal estaba radicada en cabeza del Concejo Municipal y le fue trasladada pro tempore, el Decreto no. 110 de 2017 fue expedido por el secretario general sin competencia, lo que, de paso, conllevó a la nulidad de los demás actos.

Fundamentos de la vulneración El demandante alegó la configuración de una violación directa de la Constitución y al respecto manifestó que si bien el Decreto no. 110 de 2017 fue expedido por el secretario general, sin competencia, lo cierto es que ello no implicaba la nulidad de los demás actos demandados que expidió en el ejercicio de sus atribuciones otorgadas por el artículo numeral 7 del artículo 315 superior.

El Decreto no. 111 de 2017 fue sustentado en un estudio técnico que determinó la necesidad de modificar la planta de empleos existentes y en el certificado de viabilidad presupuestal que garantizaba que las obligaciones adquiridas no superarían el presupuesto aprobado para la vigencia del ente territorial. En segundo lugar, alegó que se desconoció el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 que establece que para reformar la planta de personal de una entidad territorial únicamente se requiere el estudio técnico y el certificado de disponibilidad presupuestal.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1 anular la sentencia prefería el 14/07/2023 por el Tribunal Administrativo de Santander la sentencia del 10 de junio de 2019 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga. Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela al caso concreto y en la que defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en especial que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo municipal para modificar la estructura de la Administración Municipal y la competencia constitucional el alcalde municipal para modificar la planta de empleos de la Administración”.

Actuación procesal Mediante auto de 15 de enero de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander, así como la vinculación del municipio de Piedecuesta y el titular del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La apoderada del municipio de Piedecuesta manifestó que alcalde estaba facultado para suprimir el cargo de la actora conforme lo dispone el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política.

Además, informó que en cumplimiento de la orden de segunda instancia la señora Martha Isabel Barajas Caicedo fue reintegrada a la planta de personal. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó que se declare improcedente la acción de tutela porque el actor no realizó un análisis de los requisitos generales ni específicos de procedibilidad o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones debido a que no existió vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados.

El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio, a pesar de que fue notificado en debida forma. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Santander con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 14 de julio de 2023.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional por las siguientes razones: 1) El demandante alegó una violación directa de la Constitución porque si bien el Decreto no. 110 de 2017, a través del cual se modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta, fue expedido por el secretario general sin competencia para ello, lo cierto es que tal circunstancia no implicaba la nulidad de los demás actos demandados que él -en su condición de alcalde- expidió en el ejercicio de las atribuciones otorgadas por el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política. 2) En segundo lugar, alegó que se desconoció el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 que establece que para reformar la planta de personal de una entidad territorial únicamente como requerimientos el estudio técnico y el certificado de disponibilidad presupuestal, los cuales se encontraban satisfechos. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela 3) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la sentencia de segunda instancia objeto de la acción de tutela. 4) En este caso, con ocasión de la apelación presentada por la señora Barajas Caicedo, el tribunal abordó específica y puntualmente los argumentos relacionados con la falta de competencia del secretario general para expedir el Decreto no. 110 de 2017, por medio del cual se determinó la estructura de la administración y la consecuente nulidad de los demás actos acusados. 5) Además, en su escrito de demanda la parte activa del proceso ordinario también alegó que los actos administrativos expedidos por el alcalde eran ilegales precisamente por haberse fundado, a su vez, en un acto que fue expedido sin competencia -por el secretario general-. 6) A su turno, el municipio demandado, representado legalmente por el demandante en este proceso, tuvo la oportunidad de defenderse de tales cargos con los mismos argumentos que ahora trae a colación el señor Ramírez Rojas. 6) Producto de esa discusión, en la providencia cuestionada del 14 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión que negó y, en su lugar, declaró la nulidad de todos los actos acusados por considerar que si el Decreto no. 110 del 2 de noviembre de 2017 fue expedido por el secretario general sin competencia, los demás actos también resultaban nulos, por cuanto el primero sirvió de fundamento jurídico para los demás. Al respecto, indicó: “Así las cosas, al haberse expedido el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, éste se impregna de ilegalidad al no ser expedido por funcionario competente, pues se insiste, el burgomaestre no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016.

En ese orden de ideas, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. Ahora con respecto a los siguientes actos administrativos: 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela • Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, publicado el 7 de noviembre de 2017, y expedido por el alcalde municipal. • Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 10 de noviembre de 2017. • Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 21 de noviembre de 2017.

Precisa la Sala que, la motivación o fundamento de los mismos lo constituyó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se estructura la administración municipal del Municipio de Piedecuesta, acto administrativo que según el análisis hecho en párrafos anteriores está viciado de nulidad y por ende resultan estos actos administrativos viciados también de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. El vicio de nulidad del Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 afecta la legalidad del acto de supresión, en cuanto, la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en dicho Decreto que fue expedido sin competencia para ello y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral de la demandante”.

(negrillas de la Sala). 7) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto sustantivo a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron ventilados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia cuestionada, en la que el tribunal analizó su legalidad y consideró que los mismos se encontraban viciados de nulidad por haberse sustentado en un acto que, a su vez, fue expedido sin competencia. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela 8) Por consiguiente, para la Sala es claro que el debate frente a la legalidad de tales actos, la competencia de los funcionarios que los expidieron y aún más la distinción que el demandante pide que el juez de tutela fije “entre la competencia constitucional del Concejo municipal para modificar la estructura de la Administración Municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos de la Administración” atañe a discusiones que se abordaron, explicaron y desataron en el marco del proceso ordinario con ocasión de los argumentos que ambas partes ventilaron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9) No puede el juez constitucional entrar a resolver sobre cuestiones que no tienen una clara y marcada relevancia constitucional y que fueron abordadas por el juez natural de la causa solo porque el actor tenga un criterio distinto o mucho menos para proponer una mejor solución al caso. 10) El escenario idóneo para defender la legalidad de los actos cuestionados y la competencia del actor como burgomaestre para expedirlos era precisamente ante el juez de la legalidad, pues tales discusiones envuelven un debate meramente legal y probatorio que no reviste una genuina trascendencia desde el punto de vista constitucional, salvo que se trate de errores groseros o de bulto y constitutivos de verdaderas vías hecho, lo cual no ocurrió en este caso. 11) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate que era propio del proceso y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00003-00 Actor: Danny Alexander Ramírez Rojas Acción de tutela 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.