CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., 12 de julio de 2023 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00155-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría de familia de Distracción (La Guajira) y Comisaría de Familia Novena de Fontibón (Bogotá D.C.) Asunto: Autoridad competente para conocer incidente de incumplimiento a medida de protección. Falta de competencia de la Sala.Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2. ° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas.
I.
ANTECEDENTES 1. El 15 de noviembre de 2012, la Comisaría de Familia del municipio de Distracción, departamento de La Guajira3, decretó una medida de protección en favor de la señora D.P.O.P, en razón de hechos constitutivos de violencia intra-familiar perpetrados por el señor R.E.B.M. 2. El 9 de febrero de 2023, ante la Comisaría Novena de Familia de Fontibón - Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá -, se adelantó un procedimiento breve y sumario encaminado a la prevención, corrección y sanción de violencia intrafamiliar, por cuanto la señora D.P.O.P. manifestó, nuevamente, ser víctima de agresiones de orden psicológico (intimidación y descalificación) y verbales (hostilidad y lenguaje soez), presuntos hechos, 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Samai, archivo «4 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 a 28 Contiene diligencias adelantadas por la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, radicadas bajo RUG 236/2023.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 en que habría incurrido el señor R.E.B.M., el 6 de febrero de 20234, con lo cual, se evidenció el incumplimiento de la medida de protección referida. Según la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, a partir de estos hechos, se reunieron los presupuestos legales para tramitar un incumplimiento a la medida definitiva expedida por la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira), razón por la cual, dispuso:
PRIMERO: DEJAR A DISPOSICION [sic] LA COMISARIA DE FAMILIA DEL MUNICIPIO DE DISTRACCION EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA para que se adelanten los trámites pertinentes respecto de la presente solicitud de incumplimiento a medida de protección.[Resaltados del original] 3.En consecuencia, a través de correo electrónico, le fueron remitidas a la Comisaría de Distracción «las actuaciones adelantadas por [la Comisaría de Fontibón] en razón a [la] solicitud de trámite de incumplimiento a la medida de protección 015/2012 emitida por su despacho en favor de la señora D.P.O.P. Lo anterior atendiendo al principio de competencia funcional de acuerdo con lo normado en la Ley 2126 de 2021 artículo 13».5 4.El 10 de febrero de 2023, la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira), emitió el Auto núm..00450, por el cual resolvió:
ARTICULO PRIMERO: No Avocar conocimiento del proceso de incumplimiento de medida definitiva de la señora […], remitido por la Comisaría de Familia Noveno [sic] De Fontibón de Bogotá Distrito Capital.
ARTICULO SEGUNDO: ORDENAR el TRASLADO INMEDIATO la [sic] Comisaria De Familia Noveno [sic] De Fontibón de Bogotá Distrito capital al correo electrónico comisaria_fontibon@sdis.gov.co, lo que se hará por este medio, remisión que se realizará dada la competencia territorial y funcional y según la residencia reportada por la víctima, con el fin de que se continúe el proceso de ley a su favor y en garantía de sus derechos.6 5.El 15 de febrero de 2023, a través de correo electrónico, la Comisaría de Familia del municipio de Distracción remitió a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, el expediente 236/2023, a fin de que continúe con el proceso y se garanticen los derechos de la víctima7. 6.El 17 de febrero de 2023, la Comisaría Novena de Familia de Fontibón devolvió el proceso a la Comisaría de Familia del municipio de Distracción, bajo el argumento que, 4 Para el momento de la diligencia de la citada fecha 9 de febrero de 2023. 5Samai, archivo «4 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 a 22 - primera remisión – Archivo adjunto identificado con serial INC MP 15 20120303252020230209095517pdf-4798K. 6Samai, archivo «2 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 a 5 7Samai, archivo «4 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 a 3 – archivos adjuntos identificados: NO AVOCAR CONOCIMIENTO pdf 878K;
INC MP 15201203032520230209095517.pdf 4798K Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 conforme a lo dispuesto en la Ley 294 de 1996, artículo 17, modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000 y el Decreto 4799 de 2011 artículo 3. º, parágrafo 3. º, la autoridad competente para conocer de las diligencias por el incumplimiento de la medida de protección núm. 015 de 2012, corresponde a la Comisaría de Familia del municipio de Distracción. En su escrito precisa que en caso de que la Comisaría de Familia del municipio de Distracción insista en la falta de competencia, «debe promover el conflicto de competencia administrativa, remitiendo el asunto a la Sala de Consulta y servicio Civil del Consejo de Estado, tal como lo dispone la Ley 1437 de 2011, artículos 38 y 112»8. 7.El 15 de marzo de 2023, la Comisaría de Familia del municipio de Distracción, emitió Auto 00550 «mediante el cual se remite un proceso a la Sala de Consulta y del [sic] Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirima conflicto negativo de competencias».
En dicha providencia, se dispuso:
ARTICULO PRIMERO: No avocar conocimiento del proceso de incumplimiento de medida definitiva de la señora […] [D.P.O.P] remitido por la Comisaría De Familia Noveno De Fontibón de Bogotá Distrito Capital en vista de la segunda remisión realizada por la Comisaría de familia [sic] de Origen.
ARTICULO SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a Sala de Consulta y Servicio Civil – Consejo de Estado para que dirima Conflicto negativo de competencia entre autoridades administrativas. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3.º por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de esta Sala fijó el 9 de mayo de 2023, el edicto núm. 147, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite correspondiente9.
Consta que se informó sobre el conflicto de competencias, a la Comisaría de Familia de Distracción (La Guajira); a la Comisaría de Familia Novena de Fontibón de Bogotá; a la señora D.P.O.P. y al señor R.E.B.M.10. En informe secretarial del 16 de mayo de 2023 consta que, dentro del término de fijación del edicto, fueron presentadas consideraciones por parte de la Comisaria Novena de Familia de Fontibón y la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira).
Los particulares interesados guardaron silencio11. 8Samai, archivo «4 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 – 2. 9Samai, archivo «7 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 10Samai, archivo «9 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 11Samai, archivo «17 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 El 17 de mayo de 2023 se registró informe secretarial a través del cual se dejó constancia que el apoderado del señor R.E.B.M. presentó escrito a través de correo electrónico12.
El 19 de mayo de 2023, mediante informe secretarial, se dejó constancia que la Comisaría de Familia Única del municipio de Distracción presentó documentación13. II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá)14 En sus alegatos del 15 de mayo de 2023, esta comisaría de familia adujo que, en atención a lo dispuesto en la normativa de violencia en el contexto familiar, esto es, las Leyes 294 de 1996, 575 de 2000 y 2126 de 2021, y conforme al protocolo de atención a mujeres víctimas de violencia intrafamiliar establecido por la Secretaría Distrital de Integración Social, fue aplicado el instrumento de Identificación Preliminar del Riesgo para la Vida y la Integridad Personal por Violencia, al interior de la familia.
Igualmente, se le ofreció la oportunidad a la señora D.P.O.P. de acogerse a la estrategia de protección de la Secretaría de la Mujer, Casa Refugio, con el fin de salvaguardar su vida e integridad; se le brindó apoyo policivo; y fue remitida denuncia a la Fiscalía General de la Nación. Además, mediante auto de la misma fecha (9 de febrero de 2023), día en que la señora D.P.O.P. solicitó adelantar el trámite del incumplimiento a la medida de protección, se dispuso dejar a disposición de la Comisaría de Familia del municipio de Distracción las diligencias correspondientes, para que se adelantaran los trámites pertinentes, conforme lo dispone la Ley 294 de 1996, artículo 17, modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000 que reza: […] El funcionario que expidió la orden de protección mantendrá la competencia para la ejecución y el cumplimiento de las medidas de protección. Las sanciones por incumplimiento de las medidas de protección se impondrán en audiencia que deberá celebrarse dentro de los (10) días siguientes a su solicitud, luego de haberse practicado las pruebas pertinentes y oídas [sic] los descargos de la parte acusada. […] Aduce que en el mismo sentido el Decreto 4799 de 2011, artículo 3. º, parágrafo 3. º, dispone: 12 Samai, archivo «21 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 13 Samai, archivo «26 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 14Samai, archivo «12 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 a 4 Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 […] Decretadas las medidas de protección, la autoridad competente deberá hacer seguimiento, con miras a verificar el cumplimiento y la efectividad de las mismas, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 575 de 2000.
En caso de haberse incumplido lo ordenado, se orientará a la víctima sobre el derecho que la asiste en estos casos […]. Precisa que conforme a los términos de la Ley 294 de 1996, el mismo 9 de febrero de 2023, esa comisaría remitió las diligencias al municipio de Distracción, para que se diera continuidad al incidente de desacato de la medida, en cuanto la ley establece que el trámite del incidente debe surtirse dentro de los diez (10) días siguientes a su solicitud.
Considera que la justificación contenida en el Auto 00450 del 10 de febrero de 2023, de la Comisaría de Familia del municipio de Distracción, referida a la falta de disponibilidad de medios tecnológicos para adelantar las diligencias, por cuanto, la afectada reside en Bogotá, no puede considerarse como factor determinante para limitar la competencia por tal circunstancia. Sostiene que, el único competente para hacer seguimiento a la medida de protección y/o imponer sanciones por incumplimiento, es la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira), tal como consta en el oficio del 17 de febrero de 2023.
Se agrega que, el 31 de marzo de 2023, se configuró una nueva actuación en la comisaría de familia de Fontibón, por cuanto tuvo conocimiento que el incidentado [R.E.B.M.], posiblemente, había cometido nuevos hechos de violencia en contra de la señora D.P.O.P. y, con base en esta información15, fueron remitidas tales diligencias a la comisaría de familia del municipio de Distracción. Aduce que La citada remisión se hizo mediante correo electrónico del 14 de abril de 2023, en el que se advirtió que la mencionada señora, presuntamente, continúa siendo víctima de hechos de violencia, sin que, de acuerdo con lo por parte de la comisaría de familia competente, se dé trámite de fondo a sus solicitudes, con lo cual, se podrían configurar situaciones de violencia institucional en contra de la denunciante.
En virtud de lo anterior, solicita a la Sala desatar el conflicto, declarando que la autoridad competente, en este caso, es la Comisaríade Familia del municipio de Distracción (La Guajira). 2. Comisaría de Familia de Distracción (La Guajira)16 Refiere en su escrito que en virtud de la Ley 294 de 1996, subrogada parcialmente por la Ley 575 de 2000, se estableció un procedimiento breve y sumario encaminado a la prevención, corrección y sanción de la violencia intrafamiliar. 15Samai archivo «11 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 a 44 -material probatorio memorial de fecha 13 de abril de 2023, dirigido a la Comisaría de Familia de Distracción Guajira, con el cual remite las diligencias MP 382-2023, en 44 folios, relacionadas con los nuevos hechos de incumplimiento de la medida de protección 015/2012 emitida por la recién citada Comisaría. 16Samai archivo «14 Expediente Digitalizado PDF», folios 1 a 6.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 Expresa que, de acuerdo con el artículo 4. °, numeral 2 de la Ley 2126 de 2021 –que regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia–, se establece como principio rector, la oportunidad, frente a los procesos dentro del contexto familiar, e impone a las comisarías de familia una respuesta inmediata en materia de protección y garantía de los derechos de quienes están en riesgo o son víctimas de violencia en el contexto familiar.
Por tanto, consideró que las mismas comisarías conforme al artículo 5 de la ley citada son competentes para conocer de la violencia en el contexto familiar, ya sea por acción u omisión. Indica que, en los artículos 13 y 16 de la Ley 2126 de 2021, se consagran los mecanismos relacionados con las medidas de protección, y en el artículo 11 de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 6. ° de la Ley 575 de 2000, se impone al comisario de familia o al juez, un término perentorio para adoptar medidas, con el fin de evitar la continuación de los actos constitutivos de violencia intrafamiliar o su amenaza.
A su vez, hace referencia al artículo 20 de la Ley 2126 de 2021 para enfatizar la competencia territorial. Al respecto, aduce que, en el presente caso, los actos o conductas que viene realizando el señor R.E.B.M. en contra de la señora D.P.O.P., se dan a través de medios tecnológicos, como llamadas de voz (teléfono móvil), tal como lo registró el testimonio de la víctima.
También señala que el domicilio de la mencionada señora D.P.O.P. es la ciudad de Bogotá. Sostiene que en la comisaría del municipio de Distracción no reposa expediente o proceso de violencia intrafamiliar y que este culminó con la Resolución 015 del 15 de noviembre de 2012. Además, que si bien a partir de un análisis gramatical se puede determinar que la señora D.P.O.P. aparece en la parte resolutiva de esa decisión, lo cierto es que en la parte considerativa se enuncian normas de protección de infancia y adolescencia17 y que, la medida de protección a favor de la mencionada señora, expedida 17Samai archivo «25 Expediente Digitalizado PDF» folios 7 y 8 -La Resolución 015 del 15 de noviembre de 2012, proferida por la Comisaría de Familia del municipio de Distracción, contiene en sus considerandos: 1.
Que la Ley 1098 de 2006 atribuye a los Comisarios de Familia las competencias para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes conculcados por situaciones de Violencia Intrafamiliar. 2. Que esta misma ley en el artículo 53 establece las medidas de protección aplicar para el ejercicio efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que hayan sido vinculados. 3.
Que igualmente en el numeral 6 de este artículo, disposiciones que además de las medidas de protección allí señaladas, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que garantice la protección integral de los niños, niñas y adolescentes 4. Que el artículo 2º de la Ley 294 de 1996 modificado por el artículo 5º de la ley 575 de 2000 establece que si el Comisionario de Familia determina que un miembro del grupo familiar ha sido víctima de violencia o maltrato, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que se realice cuando fuere inminente. 5.
Que la señora D.P.O.P., identifica […] quien ha solicitado ante este despacho, la imposición de una medida de protección contra su compañero permanente el señor […], quien manifiesta que en Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 hace más de 10 años, se basó en hechos y circunstancias que quedaron demostradas, por falta de comparecencia del presunto agresor.
Por otra parte, aduce que la violencia reportada actualmente por la señora D.P.O.P tiene que ser investigada mediante un proceso de violencia de familia y para ello debe expedirse una medida de protección provisional adecuada a la nueva situación y a circunstancias de tiempo, modo y lugar para garantizar los derechos de la víctima. Ratifica que esa comisaría no cuenta con recursos físicos ni tecnológicos para realizar audiencias virtuales.
Finaliza su alegato afirmando que la comisaría novena de familia de Fontibón - Bogotá., es la única autoridad competente para avocar el proceso de incumplimiento o un proceso de medida de protección definitiva. 3. Apoderado del señor R.E.B.M.18 Mediante correo electrónico de fecha 16 de mayo de 2023, manifiesta que su representado no posee cuenta de correo electrónico y que tampoco se le facilita el manejo de asuntos informáticos.
En la documentación que anexa, se destaca escrito del 15 de mayo de 2023, signado por el señor R.E.B.M., y con presentación ante notario, en el que manifiesta desconocer cualquier denuncia o proceso en su contra, al igual que el contenido o los motivos por los cuales ha sido denunciado. Indicaque, desde hace más de cinco años tiene domicilio y residencia en Cartagena; que no cuenta con recursos para atender asuntos en Bogotá o en La Guajira, por lo que solicita «sea trasladado el proceso o se comisione a la comisaría de familia que corresponda en la ciudad de Cartagena de Indias Bolívar.
Para poder responder como corresponda dentro de proceso y mi derecho a la defensa no me sea restringido o vulnerado»19. reiteradas oportunidades su compañero […] la ha venido maltratando física, psicológica y verbalmente, situación por la cual ha tomado la decisión de no seguir viviendo con el señor […], para de esta manera evitar en el futuro situaciones de peor magnitud.
Con fundamento, lo anterior, la Comisaría resolvió dictar medida de protección en los siguientes términos:
PRIMERO: Se tendrán por aceptados los cargos formulados en contra del señor […],por Violencia Intrafamiliar.
SEGUNDO: Se ordena al señor […] abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja anteriormente descrita, u otra similar sobre la víctima o cualquier otro miembro del grupo familiar.
TERCERO: Se ordena al señor […] abstenerse de penetrar en cualquier lugar donde se encuentre la víctima de Violencia Intrafamiliar, incluso en la casa donde habita la señora […].
CUARTO: El incumplimiento de esta medida de protección dará lugar al pago de una multa equivalente a (1) salarios mínimos legales mensuales vigentes, convertibles en arresto 18Samai, archivo «08 Expediente Digitalizado PDF», folios 1-6. 19Samai, archivo «20 Expediente Digitalizado PDF», folio 1 Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), contenida en la Ley 1437 de 2011, regula el procedimiento administrativo.
El título III se refiere al procedimiento administrativo general y sus reglas generales están previstas en el capítulo I. En esta sección, el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 202120, establece: Artículo 39. Conflictos de Competencia admministrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con las autoridades de orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el artículo 112 del Código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales ortanismos y una entidad territoral descentraliada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en lo dispuesto por los artículos 39 y 112, numeral 10. º del CPACA, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, de carácter particular y concreto; 20 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto a administrativo particular;. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidenciará más adelante, en el presente caso no se cumplen los presupuestos para que la Sala emita un pronunciamiento de fondo debido a que se trata de un asunto de naturaleza jurisdiccional. Debido a las particularidades del caso concreto, a continuación, se hará referencia a las funciones jurisdiccionales que excepcionalmente ejercen las comisarías de familia. 1.2.
La naturaleza jurisdiccional de las funciones ejercidas por las comisarías en los casos de violencia intrafamiliar. Reiteración21 Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el Decreto Ley 2737 de 1989, Código del Menor, derogado por el artículo 217 de la Ley 1098 de 200622, como autoridades territoriales de carácter policivo, con el fin de que prestaran colaboración al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a las demás autoridades competentes, en la función de proteger a los menores de edad que se hallaren en situación irregular y en los casos de conflictos familiares23.
La Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, en su artículo 83, dispuso que las comisarias son entidades distritales, municipales o intermunicipales, de carácter administrativo, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y tienen la misión de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.
Más adelante, la Ley 2126 de 2021, por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, de manera específica, señaló que la naturaleza de las comisarías es la siguiente: Artículo 3. Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley. [Énfasis añadido] 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto núm. 11001-03-06-000-2022-00266- 00. 22 Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. 23 Decreto Ley 2737 de 1989, Título IV.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 En efecto, en los procesos de violencia intrafamiliar, de acuerdo con la misma ley, artículos 1624 y 1725, las comisarías ejercen funciones jurisdiccionales pues tienen 24 Ley 2126 de 2021, artículo 16: Los comisarios y Comisarías de Familia pueden adoptar medidas de protección provisionales y definitivas, de atención y de estabilización en los casos de violencia en el contexto familiar, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 294 de 1996, Ley 575 de 2000, y la Ley 1257 de 2008, así como las medidas de restablecimiento de derechos señaladas en la Ley 1098 de 2006 y en las demás normas que las modifiquen, adicionen o reglamenten, en los casos previstos en el artículo 5o de esta ley.
Estas medidas deben garantizar una respuesta oportuna e integral ante la amenaza o materialización de la violencia en el contexto familiar. Las medidas de protección deben ser contextuales, teniendo en cuenta las diversas situaciones en las que se encuentra la víctima y las características que puedan ponerla en escenarios particulares de vulnerabilidad.
Cuando la víctima de la violencia en el contexto familiar sea una mujer, los comisarios y Comisarías de Familia deberán seguir, además de lo establecido en la presente ley, los parámetros de la Ley 1257 de 2008 y las normas que la reglamentan. Tratándose de personas adultas mayores deberán tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 1850 de 2017 o la norma que la modifique o adicione.
PARÁGRAFO 1 o. Cuando el defensor o defensora de familia conozca de un caso de violencia en el contexto familiar, conforme con lo establecido en el artículo 5o de la presente ley, en contra de un niño, niña y adolescente, podrá ordenar, bajo las reglas del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, las medidas de protección establecidas en la Ley 1257 de 2008.
PARÁGRAFO 2 o. Será competencia y responsabilidad del ente territorial disponer de los recursos físicos y financieros necesarios para garantizar a los comisarios y Comisarías de Familia, la aplicación efectiva de las medidas de restablecimiento de derechos que se tomen a favor de los niños, niñas y adolescentes, para tales efectos, el ente territorial podrá celebrar convenios o contratos con las distintas entidades del sistema nacional de bienestar familiar, que cuente con licencia de funcionamiento para la atención a niños, niñas y adolescentes en materia de restablecimiento de derechos.
PARÁGRAFO 3 o. Todas las solicitudes que efectúen los comisarios de familia al Juez de familia o promiscuo de familia o en su defecto al Juez Civil Municipal o al Promiscuo para que se expida una orden de arresto por incumplimiento de las medidas de protección definitivas o provisionales de los agresores, tendrán trámite preferente, salvo los procesos de tutela o hábeas corpus.
Su inobservancia hará incurrir al juez o funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable de conformidad con la ley. 25 Ley 2126 de 2021, artículo 17: Modifíquese el artículo 5o de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2o de la Ley 575 de 2000, modificado por el artículo 17, Ley 1257 de 2008, el cual quedará así: Artículo 5o.
Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro del núcleo familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del núcleo familiar.
El funcionario podrá imponer, además, según el caso, las siguientes medidas, sin perjuicio de las establecidas en el artículo 18 de la presente ley: a) Ordenar al agresor el desalojo de la casa de habitación que comparte con la víctima, cuando su presencia constituye una amenaza para la vida, la integridad física o la salud de cualquiera de los miembros de la familia.
El comisario de familia o la autoridad competente enviará copia de la medida provisional o definitiva decretada a la Policía Nacional, con el objeto de evitar el acceso al lugar de habitación por parte del agresor, para lo cual la Policía Nacional ejecutará la orden de desalojo directamente, sin que sea necesario la presencia de la autoridad que emitió la orden; si el presunto agresor tuviese retenido un menor de edad, bastará con la presencia de Policía de Infancia y Adolescencia. b) Ordenar al agresor abstenerse de penetrar en cualquier lugar donde se encuentre la víctima, cuando a juicio del funcionario dicha limitación resulte necesaria para prevenir que aquel perturbe, intimide, amenace o de cualquier otra forma interfiera con la víctima o con los menores, cuya custodia provisional le haya sido adjudicada;
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 competencia para dictar medidas de protección, las cuales, en su lugar, pueden ser adoptadas por una autoridad judicial26. En contra de la decisión, procede un recurso de apelación ante un juez de familia o promiscuo de familia27. La naturaleza jurisdiccional de algunas de las funciones de las comisarías de familia fue expresamente determinada en la mencionada Ley 2126 de 202128, pero tal categorización no es nueva, en el ordenamiento jurídico colombiano. Así lo han c) Prohibir al agresor esconder o trasladar de la residencia a los niños, niñas y personas discapacitadas en situación de indefensión miembros del núcleo familiar, sin perjuicio de las acciones penales a que hubiere lugar; d) Obligación del agresor de acudir a un tratamiento reeducativo y terapéutico en una institución pública o privada que ofrezca tales servicios, los costos deberán ser asumidos por el victimario.
Cuando el maltrato o el daño en el cuerpo o en la salud generen incapacidad médico-legal igual o superior a treinta (30) días, deformidad, perturbación funcional o psíquica, o pérdida anatómica o funcional, será obligatorio para la autoridad competente adoptar esta medida de protección; e) Si fuere necesario, se ordenará al agresor el pago de los gastos de orientación y asesoría jurídica, médica, psicológica y psíquica que requiera la víctima, así como de los servicios, procedimientos, intervenciones y tratamientos médicos y psicológicos; f) Cuando la violencia o maltrato revista gravedad y se tema su repetición, la autoridad competente ordenará una protección temporal especial de la víctima por parte de las autoridades de policía, tanto en su domicilio como en su lugar de trabajo, si lo tuviere; g) Ordenar a la autoridad de policía, previa solicitud de la víctima, el acompañamiento a esta para su reingreso al lugar de domicilio cuando ella se haya visto en la obligación de salir para proteger su seguridad; h) Decidir provisionalmente el régimen de visitas, la guarda y custodia de los hijos e hijas si los hubiere, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades, quienes podrán ratificar esta medida o modificarla; i) Suspender al agresor la tenencia, porte y uso de armas, en caso de que estas sean indispensables para el ejercicio de su profesión u oficio, la suspensión deberá ser motivada; j) Decidir provisionalmente quién tendrá a su cargo las pensiones alimentarias, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla; k) Decidir provisionalmente el uso y disfrute de la vivienda familiar, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla; l) Prohibir, al agresor la realización de cualquier acto de enajenación o gravamen de bienes de su propiedad sujetos a registro, si tuviere sociedad conyugal o patrimonial vigente.
Para este efecto, oficiará a las autoridades competentes. Esta medida será decretada por Autoridad Judicial; m) Ordenar al agresor la devolución inmediata de los objetos de uso personal, documentos de identidad y cualquier otro documento u objeto de propiedad o custodia de la víctima; n) Cualquiera otra medida necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley.
PARÁGRAFO 1 o. En los procesos de divorcio o de separación de cuerpos por causal de maltrato, el juez podrá decretar cualquiera de las medidas de protección consagradas en este artículo.
PARÁGRAFO 2 o. Estas mismas medidas podrán ser dictadas en forma provisional e inmediata por la autoridad judicial que conozca de los delitos que tengan origen en actos de violencia intrafamiliar.
PARÁGRAFO 3 o. La autoridad competente deberá remitir todos los casos de violencia intrafamiliar a la Fiscalía General de la Nación para efectos de la investigación del delito de violencia intrafamiliar y posibles delitos conexos”. 26 Ver Ley 2126 de 2021, artículo 20, parágrafo 1. En estos procesos, la decisión se adopta después de abrir un espacio para descargos, recaudo de pruebas, intento de adopción de fórmulas de solución al conflicto intrafamiliar y audiencia, ver: Ley 294 de 1996, artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18. 27 Ley 294 de 1996, artículo 18. 28 Al respecto, consultar los artículos 3 y 17.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 reconocido la Corte Constitucional29, la Corte Suprema de Justicia30, el Consejo de Estado y lo ha reiterado esta Sala31. En esa línea, la Corte Constitucional ha explicado que las comisarías, «en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar».
En criterio de esa corporación, el Legislador «las equiparó, en cuanto a esas funciones, a los jueces […], al punto de establecer que la apelación de sus determinaciones las conocería el respectivo Juez de Familia o Promiscuo de Familia […]». De conformidad con lo anteriormente expuesto se concluye que el presente caso versa sobre un asunto de naturaleza jurisdiccional, y por tanto, no se cumple con el elemento habilitante para que esta Sala pueda dirimir el presente conflicto de competencia, comoquiera que no se trata de una actuación de naturaleza administrativa, sino jurisdiccional. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»32. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6. º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 29 Ver, entre otras, las siguientes Sentencias: T-015 de 2018, T-462 de 2018 y T-306 de 2020. 30 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencias de 5 de julio de 2013 (rad. 2012-02433) y de 14 de febrero de 2017 (rad. 2016-03348). 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, rad. núm.: 1100103-06-000-2022-00257-00. 32 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, que lo subrogó. Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 3.
Caso concreto En razón a los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará la falta de competencia para resolver el conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá) y la Comisaría de Familia de Distracción (La Guajira), debido a que se trata de un asunto de naturaleza jurisdiccional y no administrativa.
En efecto, según se estudió en las consideraciones previas, las comisarías de familia, en procesos de violencia en el contexto de la familia en los cuales deben imponer medidas de protección -de ser procedentes-, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En el presente caso, el proceso se adelanta en favor de una mujer víctima de conductas agresivas, propiciadas por quien fuera su pareja, en contra de quien se ha librado una medida de protección, contenida en la Resolución 015 proferida el 15 de noviembre de 2012, por la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira).
En consecuencia, las comisarías de familia en conflicto actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales. Debido a lo anterior, la Sala carece de competencia alguna para conocer de este proceso. La competencia para realizar el análisis le corresponde, en este caso, a la Corte Suprema de Justicia, como pasa a verse. La Ley 270 de 1996 «Estatutaria de la Administración de Justicia», en los artículos 15 a 22 señala la integración y funciones de la Corte Suprema de Justicia. Entre estas, el artículo 17 dispone:
ARTÍCULO
17. DE LA SALA PLENA. La Sala Plena cumplirá las siguientes funciones: […] 3. Resolver los conflictos de competencia en la Jurisdicción Ordinaria, que no correspondan a alguna de sus Salas o a otra autoridad judicial. […] Y en su artículo 18 dispone lo siguiente:
ARTÍCULO
18. CONFLICTOS DE COMPETENCIA. Los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos, serán resueltos por la Corte Suprema de Justicia en la respectiva Sala de Casación que de acuerdo con la ley tenga el carácter de superior funcional de las autoridades en conflicto, y en cualquier otro evento por la Sala Plena de la Corporación. Los conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito, serán resueltos por el mismo Tribunal Superior por conducto de las Salas Mixtas integradas del modo que señale el reglamento interno de la Corporación. [Resalta la Sala].
Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia33 señaló sobre el particular lo siguiente: […] [D]e conformidad con lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política, las autoridades administrativas también ejercen funciones jurisdiccionales cuando la ley así se las atribuya, tal y como lo reconoce el numeral 2° del artículo 13 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Adicionalmente, se observa que la Ley 294 de 1996, al radicar en las Comisarías de Familia la competencia para conocer de la acción de protección por violencia intrafamiliar; las equiparó, en cuanto a esas funciones, a los jueces (Cfr. artículos 11, 12 y 14), al punto de establecer que la apelación de sus determinaciones las conocería el respectivo el Juez de Familia o Promiscuo de Familia (artículo 18). [A]unque el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006 señala que las Comisarías de Familia “[s]on entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo o interdisciplinario”, ese mismo fundamento normativo conduce a concluir que, en cuanto hace a autoridades administrativas que también desempeñan funciones judiciales, precisamente de aquellas que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria.[…] [E]s preciso resaltar que de conformidad con lo establecido en los artículos 28 del Código de Procedimiento Civil, 18 de la Ley 270 de 1996 y 7° de la Ley 1285 de 2009, a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia le corresponde dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre “autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos” (Ley 270 de 1996, artículo 18), autoridades que el mismo legislador ha precisado: Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Juzgados en sus diferentes jerarquías (Código de Procedimiento Civil, artículo 28).[…] [Énfasis añadido].
La misma Sala de Casación Civil, en otra providencia judicial35 precisó: 1. […] [E]l inciso 5º del citado artículo 139, indica que «Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada».
Ahora bien, las Comisarías de Familia dentro de los trámites de medidas de protección de violencia intrafamiliar de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 11, 12 y 14 de la ley 575 de 2000 y la Ley 1257 de 2008, actúan en funciones jurisdiccionales. […] En ese orden, como el conflicto planteado involucra a dos autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, de diferente distrito judicial, el superior funcional común a ambos es esta Sala de la Corte, por lo que es la competente para dirimirlo, de conformidad con lo establecido en los artículos 139 33 Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 5 de julio de 2013.
Rad. 11001- 0203-000-2012-02433-00. MP. Arturo Solarte Rodríguez. Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 del Código General del Proceso y 16 de la ley 270 de 1996, modificado por el 7º de la ley 1285 de 2009. [Énfasis añadido] Finalmente, esta posición jurisprudencial, como la misma Sala lo menciona, se justifica en el citado artículo 139 del Código General del Proceso que al respecto dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 139. TRÁMITE. Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso.
El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional. El juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales. El juez o tribunal al que corresponda, resolverá de plano el conflicto y en el mismo auto ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitar el proceso.
Dicho auto no admite recursos. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces. [Subraya la Sala].
Como se trata entonces de dos autoridades administrativas ejerciendo ambas funciones claramente jurisdiccionales, que pertenecen a distritos judiciales disímiles, la competente para conocer del asunto es la Corte Suprema de Justicia, por las razones expuestas. Así las cosas, la Sala debe remitir el asunto a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia para que, conforme a la facultad prevista en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996, se pronuncie frente al presunto conflicto de competencias, suscitado entre la comisaría novena de Familia Fontibón (Bogotá) y la comisaría de familia del municipio de Distracción (La Guajira) –autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales.
De modo que a partir de la competencia definida por la ley, el incidente o proceso de incumplimiento de medida de protección núm.015 del 15 de noviembre de 2012, proferida por la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira), en relación con los hechos presuntamente trasgresores en que incurrió el señor R.E.B.M., y puestos en conocimiento de la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, por la señora D.P.O.P., desde el pasado 9 de febrero de 2023, debe someterse a conocimiento de lla Sala de Casaciòn Civil de la Corte Suprem de Justicia, Radicación: 11001-03-06-000-2023-000155-00 En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver el presunto conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá) y la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira), por tratarse de un asunto de naturaleza jurisdiccional.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a la Comisaría de Familia del municipio de Distracción (La Guajira); a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá); a la señora D.P.O.P.; al señor R.E.B.M y a su apoderado; a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, según lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Presidente de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021