11001032600020050001400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 1 de marzo de 2023 Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001- 03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: nulidad y restablecimiento del derecho – extinción de derechos de particulares a favor de la Nación – falta de acreditación de la fuerza mayor.

Síntesis: la parte demandante solicitó la declaratoria de la nulidad y el restablecimiento del derecho por los actos administrativos que resolvieron una solicitud de reconocimiento de la propiedad, desvirtuaron la fuerza mayor alegada y extinguieron los derechos de los particulares sobre unas minas. Decide la Sala, en única instancia, las demandas acumuladas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas en contra de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Las demandas y el concepto de la violación – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Actuaciones procesales relevantes. 1.1. Las demandas y el concepto de la violación 1. El 13 de diciembre de 2004, Isabel Illera De Castro, María Paulina Illera Palacio y Leonor Illera de Visbal, por una parte, y Efraín Illera Palacio, por la otra, presentaron dos demandas, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Ministerio de Minas y Energía, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe): Expediente 29554 “PRIMERA: DECLARAR la Nulidad de las Resoluciones Nos: 180627 del 10 de Junio de 2004 "Por medio de la cual se resuelve una solicitud de 1 El Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los asuntos en los que se debata la nulidad y el restablecimiento del derecho de asuntos mineros, conforme a lo dispuesto por los artículos 128 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 295 de la Ley 685 de 2001.

SEGUNDA: DECLARAR, asimismo la existencia de hechos constitutivos de fuerza mayor basados en las graves perturbaciones al orden público que subsisten en la zona geográfica donde están ubicados los yacimientos denominados PALETA DE ORO, PAJARO AZUL, DOÑA MARIA JULIANA, LA FRANCIA, LA ESPERANZA, EL PORVENIR, SAN JUAN DEL PESCADERO, DOÑA MARIA DE SAN LUCAS, DOÑA ALICIA Y LAS HOJAS, que han impedido el cumplimiento de la explotación por parte de los titulares de los derechos y que inhiben a la NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, A DECLARAR LA EXTINCIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD que tienen los demandantes sobre los yacimientos relacionados, adquiridos por REDENCIÓN A PERPETUIDAD con fundamento en el artículo 3 de la ley59 de 1.909.

TERCERO: COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene al Ministerio de Minas y Energía reponer el término suspendido para la explotación a favor de los titulares del derecho de reconocimiento de propiedad privada y su inscripción en el registro minero, respecto de los yacimientos descubiertos y redimidos a perpetuidad, de propiedad de los demandantes.

CUARTO: Asimismo, COMO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene al Ministerio de Minas y Energía revocar los actos administrativos a través de los cuales haya concedido licencias o legalizado situaciones de hecho a explotaciones mineras adelantadas sobre áreas superpuestas al área correspondiente al reconocimiento de propiedad privada 026 en cabeza de mis mandantes.

QUINTA: En concordancia con las anteriores peticiones, solicito igualmente se CONDENE al demandado a pagar a los actores o a quienes representen sus derechos, como reparación o indemnización por los daños ocasionados de orden material en sus dos modalidades: daño emergente y lucro cesante, actuales y futuros […] SEXTA: COMO PETICION SUBSIDIARIA solicito que -ante la eventualidad de que en el momento en que el Ministerio de Minas vaya a dar cumplimiento a la condena que le ordene restituir los derechos de mis mandantes a la explotación de las Minas objeto de demanda y a la devolución de las áreas reconocidas a mineros de hecho, persista la situación de orden público que haga imposible la explotación del área comprendida en la solicitud RPP026, SE CONDENE a la NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS, a indemnizar a mis mandantes -mediante cuantificación que hagan peritos designados para el efecto, de profesionales adscritos a INGEOMINAS o a la entidad que haga sus veces-, por el valor anterior, actual y futuro que hubieran percibir de haber tenido la oportunidad de explotar las Minas en condiciones normales y, también, por el valor de la producción obtenida por mineros de hecho, así como, por el valor de la producción futura de tales legalizaciones de hecho, en caso de que dicha situación no pueda ser reversada por el Ministerio. […] Expediente 30447 “PRETENSIONES: 1.

Declarar nula la resolución 18 0627 del día 1° del mes de junio del año de 2004, expedida por el Ministro de Minas y Energía, […]. 2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene una vez declaradas las nulidades solicitadas, a título de restablecimiento del derecho que el señor EFRAIN ILLERA PALACIO conserva una quinta parte de los derechos sobre las Minas PAJARO AZUL, PALETA DE ORO, DOÑA MARIA JULIANA, LA FRANCIA, LA ESPERANZA, EL PORVENIR, SAN JUAN DEL PESCADO, DOÑA MARIA DE SAN LUCAS, DOÑA ALICIA Y LAS HOJAS, objeto de la solicitud de reconocimiento de Propiedad Privada 026 ubicadas en Jurisdicción de los municipios de Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 3 de 17 Santa Rosa del Sur, Montecristo y Morales, departamento de Bolívar, las cuales están identificadas con reconocimiento RPP 026, del Ministerio de Minas y Energía, y que por motivo de la imposibilidad de realizar su explotación a gran escala, ante la causal demostrada de fuerza mayor que ha imposibilitado el desarrollo con un proyecto minero a gran escala, con la participación de la inversión extranjera que el mismo exige, por las razones de ser la zona geográfica en que están ubicadas de alto riesgo por razones de orden público, tal como lo prueba el Decreto 1635 de 1997, […] 3.

Que se condene a la Nación y al Ministerio de Minas y Energía al pago de una indemnización de perjuicios patrimoniales por la suma que se estime en el proceso en la modalidad de daño emergente y lucro cesante por la acción antijurídica del ministerio de Minas y Energía contra mi mandante, discriminada por estos conceptos: […] 4. Se declare de la causal exonerativa de fuerza mayor y su efectiva comprobación para efectos de determinar que no ha incurrido en el presente caso en la causal de extinción de los derechos de dominio sobre las minas, consignada en el artículo 3° de la Ley 20 de 1996, en especial la prevista en el literal a) del artículo en mención. 5.

Que se ordene la inscripción en el registro minero nacional del reconocimiento de propiedad privada 026 y se declare que no ha habido interrupción para todos los efectos legales, toda vez que como se puede confrontar en el expediente administrativo en el Ministerio de Minas y Energía, en su oportunidad se solicitó fuera inscrito en el Registro Nacional Minero.”. 2.

Dentro de los hechos y el concepto de la violación, en las demandas2, la parte actora sostuvo: 3. 1) Juan de Dios Illera, padre de los demandantes, adquirió los derechos sobre las minas Pájaro Azul, Paleta de Oro, Doña María Juliana, La Francia, La Esperanza, El Porvenir, San Juan del Pescado, Doña María de San Lucas, Doña Alicia y Las Hojas, por la venta que se efectuó el 17 de octubre de 1950, mediante escritura pública 2630.

En la escritura pública 2867, de diciembre de 1955, otorgada en la Notaría Segunda de Barranquilla, se adquirieron derechos a perpetuidad sobre las minas, al amparo del artículo 3 de la Ley 59 de 1909, y se protocolizó el certificado donde constaba que se habían pagado los impuestos anteriores a 1928 “y la redención a 20 años emitido por la Administración de Hacienda Nacional Bolívar”, de 24 de noviembre de 1955. 4. 2) La Ley 20 de 1969 y el Decreto 1275 de 1970 establecieron que se extinguían a favor de la Nación los derechos de los particulares por la no explotación de los yacimientos adquiridos por redención a perpetuidad, salvo fuerza mayor o caso fortuito. 5. 3) Los demandantes solicitaron el reconocimiento de la propiedad privada respecto de las minas, y requirieron “la aplicación de la causal exonerativa de fuerza mayor, debido a la situación de orden público en la región”, que les impedía la realización de los proyectos. 2 Folios 1-62 y 55-62 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554 y folios 3-37 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447.

Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 4 de 17 6. 4) Mediante la Resolución 1755, de 11 de octubre de 1979, el Ministerio de Minas declaró que los titulares demostraron las circunstancias de fuerza mayor que impidieron iniciar oportunamente la explotación económica de las minas y, en consecuencia, “mantenían el derecho de propiedad privada sobre las minas enunciadas”. 7. 5) El 25 de mayo de 1990 los demandantes solicitaron que se inscribiera el reconocimiento en el Registro Minero, para lo cual el Ministerio de Minas requirió “las alinde raciones a rumbo y distancia de las áreas correspondientes a cada una de las minas”.

El 28 de enero de 1991 se ordenó una visita técnica al área de reconocimiento 26, “con el fin de ubicar exactamente los rumbos y distancias de todas las minas”. 8. 6) Con ocasión de la visita técnica de reconocimiento se emitió un informe en el que se advirtió: “una vez recorrida el área no se encontró evidencia alguna de actividades mineras realizadas por parte de los titulares del reconocimiento de propiedad privada número 026”.

Con fundamento en el informe referido se expidió la Resolución 31649, de 7 de septiembre de 1993, acto administrativo que declaró desvirtuada la fuerza mayor alegada dentro del reconocimiento de la propiedad y, en consecuencia, extinguido el derecho de propiedad sobre las minas. Esta Resolución fue impugnada por los demandantes. 9. 7) Mediante la Resolución 80170, de 12 de febrero de 1996, el Ministerio de Minas revocó la Resolución 31649 de 7 de septiembre de 1993, “argumentando que seguía existiendo la perturbación del orden público […] quedando suspendida la situación legal mientras durara la fuerza mayor y el caso fortuito”. 10. 8) Según los demandantes, el 1 de septiembre de 1997, la subdirección de ingeniería presentó otro informe en el que indicó que se habían identificado los puntos arcifinios y, por consiguiente, los linderos de cada una de las áreas de las minas, “por lo que procedió a incorporarlas al Catastro minero”.

Con todo, se ordenó realizar una nueva visita técnica al área de reconocimiento. 11. 9) En el nuevo informe producido por la visita técnica se apuntó que no se encontró “ninguna exploración o explotación que estuviera efectuando la familia Illera Palacio”, lo que llevó a concluir que las minas no existían, “y que las existentes [eran] trabajadas por mineros sin título y sin medir acuerdo con la familia Illera Palacio”.

Con fundamento en estas consideraciones, la parte actora afirmó que “la declaratoria de extinción de los yacimientos a favor de la Nación, al declarar desvirtuada la fuerza mayor […], no tenía otro objetivo que el de legalizar a los mineros de hecho, a costa del patrimonio de los demandantes”. Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 5 de 17 12. 10) Según advirtieron los demandantes, “todo intento de explotación de los yacimientos por parte de mis poderdantes era obstaculizado por las fuerzas ilegítimas que imperan en [la] región”.

Agregaron que la no explotación se dio a causa de “factores externos: guerrilla, paramilitares y mineros explotadores ilegales, que constituyen circunstancias externas a la esfera jurídica de mis poderdantes”. Finalmente, sostuvieron que el Ministerio de Minas había otorgado licencias que se superponían con los yacimientos mineros. 13.

La parte actora señaló que los actos administrativos fueron expedidos con “falsa motivación”, por haber encontrado no probada la fuerza mayor, pues, entre otras consideraciones, el Gobierno Nacional, en el Decreto 1635 de 1997, había advertido y calificado la situación de orden público de la zona. También indicaron que se había violado el debido proceso (aunque, en la demanda del expediente 29554 no identificaron las razones de este cargo).

Afirmaron que los actos demandados violaban las normas superiores, en particular la Constitución Política y el artículo 58 de la Ley 141 de 1941. 14. En la demanda presentada en el expediente 30447, la parte actora añadió que, en atención a los derechos adquiridos, “solo era viable decretar la expropiación”. Indicó que la violación al debido proceso se produjo porque no se había “decretado un periodo probatorio”, circunstancia que calificó como violatoria del artículo 29 de la Constitución. Añadió que el debido proceso se había violado porque, si bien la actuación administrativa se inició “con la presentación de un derecho de petición de dos de los titulares de los derechos mineros a través de apoderado, en ningún momento se notificó el auto de inicio de la actuación administrativa”. 1.2.

Posición de la parte demandada 15. En el expediente 29554, el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que los demandantes no habían demostrado la fuerza mayor, ni habían iniciado, de manera oportuna, la explotación económica de las minas. Sostuvo que, si bien existía una certificación de la alcaldesa de Simití, de agosto de 1996, que daba constancia de la situación de orden público, en el oficio 27815 de 10 de septiembre de 1994 se había certificado que las minas no pertenecían a la jurisdicción de ese Municipio. 16.

Agregó que los informes de visita técnica y la certificación del alcalde de Santa Rosa del Sur de Bolívar, no probaban la existencia permanente de una perturbación del orden público que impidiera la explotación de las minas. 3 Folios 293-323 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 6 de 17 17.

En lo que se refiere a los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de las resoluciones demandadas, la entidad aclaró que, con posterioridad a la solicitud de los actores, desde el informe de 18 de septiembre de 1974 se informó que las minas no habían podido ser identificadas con apoyo en la información suministrada por los solicitantes, por lo que se les pidió que aportaran planos topográficos, los cuales, una vez aportados, tampoco “permit[ieron] la ubicación en las zonas donde se encuentran las minas”, lo que hacía necesaria la “visita técnica al área, a la cual se opusieron los interesados, alegando razones de orden público y climáticas”. 18.

Según la entidad, “la existencia de multinacionales en la zona del sur de Bolívar, como la Anglo Gold Ashadt, […] la sociedad minera Kedahda, y los diferentes proyectos de explotación minera que se adelantan en la serranía de San Lucas, al sur de Bolívar, en la zona donde se ubican las presuntas minas de los Illera demuestran claramente la existencia” y la posibilidad de llevar a cabo una actividad de exploración y explotación económica. 19.

El Estado no podía “permitir y cohonestar a perpetuidad con la falta de productividad del subsuelo […] bajo el argumento de una fuerza mayor o caso fortuito permanente en el tiempo, cuando la verdad es que se ha probado que otras personas sí han venido explotando la zona sobre la cual recae la solicitud de reconocimiento de propiedad privada”. 20.

En relación con la certificación del Gobierno Nacional a la que hizo referencia el demandante, aseveró que el Decreto 1635 de 1997, expedido por el Ministerio de Defensa, tenía la finalidad de determinar zonas de alto riesgo de orden público para acreditar un requisito de experiencia en cargos de carrera, para ser “valorado doblemente […] no para determinar si una determinada zona está en constante estado de violencia que evite el desarrollo de una actividad minera”. 21.

Finalmente, la entidad demandada indicó que, aunque la fuerza mayor había sido alegada desde el reconocimiento de la solicitud en 1972, no se aportaron pruebas oportunas sobre su configuración para ese momento, ni a lo largo de los 33 años trascurridos desde la presentación de la solicitud. 22. A propósito de la pretensión indemnizatoria atada a la nulidad, el Ministerio señaló que las minas objeto de la solicitud eran propiedad de la Nación, y “nunca han salido de su dominio”. 23.

En el expediente 30447, el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda4 y se opuso, de igual manera, a la prosperidad de las pretensiones. 4 Folios 216-257 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447. Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 7 de 17 Reprodujo buena parte de los argumentos presentados en la contestación de la demanda del expediente 29554.

Aclaró que la escritura pública 2760 de 2 de noviembre de 1950 contenía la protocolización de la “venta pura y simple” de las 10 minas de oro de aluvión y de veta, que no trasfería el derecho de dominio de los particulares sobre el subsuelo. Agregó que las Resoluciones 1755 de 11 de octubre de 1979 y 80170 de 12 de febrero de 1996 nunca se perfeccionaron, por lo que las minas nunca salieron de la propiedad del Estado. 1.3.

Actuaciones procesales relevantes 24. Mediante el Auto de 8 de septiembre de 2005 se ordenó la vinculación al proceso como litisconsortes necesarios de Juan Illera Palacio y Efraín Illera Palacio5. 25. Por Auto de 7 de abril de 2006 se dispuso la acumulación de procesos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 159 del Código de Procedimiento Civil (CPC), en atención a la existencia de dos procesos tramitados en única instancia, bajo el mismo procedimiento, basados en las mismas pretensiones y cuya entidad demandada es la misma6. 26.

Mediante el Auto de 23 de marzo de 2007 se decretaron las pruebas solicitadas7. Tras una extensa etapa probatoria, que incluyó la discusión sobre el monto del peritaje y a cargo de quién debía estar, el 21 de julio de 2011 se allegó el dictamen pericial rendido por el ingeniero civil, Álvaro Galarza Acevedo, que tenía por objeto determinar si las minas existían en las coordenadas propuestas por los demandantes8.

Al respecto el perito informó que las minas “no se encuentran ubicadas en el área correspondiente al reconocimiento de propiedad privada 026, como lo afirma la familia Illera”. Luego de la solicitud de adición y complementación del dictamen9, el perito señaló que era “un imposible físico el especificar las coordenadas geográficas de las minas objeto del análisis pericial de cada una de las minas indicadas […] por cuanto estas minas no existen en la zona indicada ni en la realidad”10. 5 Folios 440-443 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554.

Juan Illera Palacio presentó un escrito en el que coadyuvó las pretensiones de la demanda y solicitó el decreto y práctica de algunas pruebas (fls. 448-465). 6 Folios 413 y 414 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447. 7 a. Dentro de las pruebas “a favor de la parte demandante”: 1. Oficiar a Ingeominas para que designe un perito para establecer los perjuicios causados o por causar a los demandantes. 2.

Librar oficios al Gobernador de Bolívar y al Ministerio de Defensa para que certifiquen la situación de orden público en el sur del Departamento. A la Gobernación del Departamento de Bolívar para que remitan los antecedentes de la creación de los municipios de Morales, Montecristo y Santa Rosa del Sur. 3. A la Secretaría de Minas o dependencia que haga sus veces, para certifiquen si se ha otorgado permiso o licencia de explotación en el área de reconocimiento de propiedad 26. b. Dentro de las pruebas “a favor del litisconsorte necesario”, se ofició a la Defensoría del Pueblo para que remitiera la información de orden público en el sur del departamento de Bolívar c. “A favor de la parte demandada”: se comisionó al Tribunal Administrativo de Bolívar para que designara a un perito para que se estableciera si las minas existían en las coordenadas propuestas por los demandantes.

(Fls. 552-555 del cuaderno principal). 8 Folios 1403-1416 del cuaderno principal. 9 Folio 1424 del cuaderno principal. 10 Folios 1441 Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 8 de 17 27.

El apoderado de Efraín Illera Palacio presentó una objeción por error grave en contra del dictamen, porque el perito no precisó las fechas de sus viajes, “limitándose a escuchar testimonios de personas cuyos nombres no le fueron suministrados, dizque por cuestiones de seguridad”. Añadió que la conclusión del perito era errada porque las minas existían y se encontraban “amparadas por el reconocimiento de propiedad N° 026”. 28.

En la oportunidad para presentar los alegatos de conclusión, la parte demandante insistió que había demostrado “que la fuerza mayor continuaba campeando en la región, desde 1996 hasta la presente”11. La entidad demandada presentó alegatos de conclusión en los que insistió en que la parte demandante no había cumplido sus obligaciones legales y no había probado el inicio de las labores de exploración y explotación de las minas ni el acaecimiento del caso fortuito o la fuerza mayor. 29.

El Ministerio Público rindió concepto y solicitó negar las pretensiones de la demanda porque, no solo no se acreditó la causal de fuerza mayor alegada, sino que tampoco se demostró que la causal que se pretendió sustentar hubiera impedido la explotación de los yacimientos12. 30. Mediante Auto de 11 de julio de 2019 se advirtió que los “despachos sustanciadores de la época omitieron pronunciamiento sobre la petición de integración del litisconsorcio necesario planteada por la parte demandante, así como de la vinculación de las personas, respecto de las cuales el actor predica una superposición”, por ello ordenó la vinculación del departamento de Bolívar y de la Federación Agrominera del Sur de Bolívar, en calidad de litisconsortes necesarios de la parte demandada13. 31.

El Departamento de Bolívar presentó alegatos de conclusión14. Solicitó negar las pretensiones de la demanda, toda vez que no existía ninguna relación entre la no explotación de las minas y la fuerza mayor aducida por la alegada situación de orden público. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisiones que se adoptarán – 2.2.

Análisis probatorio y objeción por error grave – 2.3. Análisis sustantivo – 2.4. Sobre la condena en costas 2.1. Presupuestos procesales y decisiones que se adoptarán 11 Folios 1455-1484 del cuaderno principal. 12 Folios 1492-1512 del cuaderno principal. 13 Folios 1530-1539 del cuaderno principal. 14 Samai índice 221. Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 9 de 17 32.

La Sala decidirá sobre el fondo de este asunto porque encontró acreditados los presupuestos procesales. La acción fue ejercida dentro del término legal, toda vez que, mientras que la Resolución 181049, de 27 de agosto de 2004, fue notificada el 6 de septiembre de 2004, las demandas acumuladas se presentaron el 13 de diciembre de 2004, es decir, dentro del término de 4 meses. 33.

En consideración a los cargos de los demandantes y a los conceptos de violación, la Sala, previa relación y valoración de las pruebas que obran en el expediente, negará las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados, pues no están configurados los vicios aducidos por la parte demandante. 2.2. Análisis probatorio y objeción por error grave 34.

En el expediente obran los siguientes actos administrativos demandados: Resolución 180627 de 1 de junio de 2004 y Resolución 181049 de 27 de agosto de 200415. De igual manera, se aportó copia de otros actos administrativos, dentro de los cuales se encuentran: i. Resolución 1755 de 11 de octubre de 1979, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía declaró que se habían demostrado las circunstancias de fuerza mayor que impidieron la explotación de las minas16. ii.

Resolución 31649 de 7 de septiembre de 1993, por la cual el Ministerio declaró desvirtuada la fuerza mayor alegada17. iii. Resolución 80170, de 12 de febrero de 1996, por medio de la cual el Ministerio revocó la Resolución 31649 de 7 de septiembre de 1993, y suspendió los términos del reconocimiento de propiedad privada 2618. 35. Con el material probatorio aportado se advierte que, con el fin de establecer la ubicación de las minas y de alinderarlas, se ordenaron varias visitas técnicas, que fueron aplazadas en diversas ocasiones por solicitud de los demandantes19.

También se decretó y practicó una prueba pericial cuyo objeto consistió en determinar si las minas existían en las coordenadas indicadas por los demandantes y si habían sido explotadas alguna vez20. 36. En la visita que tuvo lugar el 11 y 12 mayo de 1992 se concluyó: “[en] toda el área no se encontró evidencia alguna de actividades mineras realizadas 15 Folios 74-110 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 16 Folios 133-136 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 17 Folios 188-192 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 18 Folios 198 y 199 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 19 Folios 122-293 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 20 Folios 1406-1416 del cuaderno principal.

Asimismo, se indicó que no era necesario ubicar las distancias de las minas “por ausencia de las mismas”. En el informe de visita técnica de abril de 1999, se concluyó que en “el área del reconocimiento de propiedad privada 026 en el Departamento de Bolívar, no se encontró ninguna exploración ni explotación, ni beneficio de ningún mineral o material, que la esté efectuando la familia Illera Palacio y ninguna compañía o persona natural a nombre de ellos”21.

En el informe de visita técnica de septiembre de 2003, se concluyó, de igual manera, que no existían “ningún indicio de que la familia Illera Palacio o personas que hubiesen actuado a nombre de ellos, hubiesen realizado en el pasado cualesquiera actividades mineras, o que las estén ejecutando en el presente”22. 37. El referido material probatorio da cuenta de incertidumbres sobre la ubicación de las minas y sobre su existencia misma; no obstante, este último no es un hecho disputado por la entidad demandada, ni en la contestación de la demanda ni en los actos demandados, por lo que la Sala centrará su análisis en los cargos de nulidad.

De esta manera, a pesar de que el objeto del dictamen no es objeto de controversia en este proceso, la Sala no advierte un error grave, como lo alegó la parte demandante, toda vez que el perito se limitó a señalar que las minas no se encontraban en el área de reconocimiento de propiedad privada 26, como lo había afirmado la familia Illera, conclusión que coincide, por demás, con lo referido por la entidad en cada una de las visitas técnicas que efectuó. 38.

También está demostrado (y tampoco es un hecho disputado por las partes) que los demandantes no explotaron económicamente los yacimientos sobre los que pretendieron el reconocimiento de la propiedad en ningún tiempo. No lo hicieron antes, ni después de la solicitud de reconocimiento. 39. Sobre la alegada fuerza mayor por la situación de orden público, en los actos administrativos referidos, en especial en la Resolución 1755 de 11 de octubre de 1979, se indicó: “como fundamentos de fuerza mayor aduce el apoderado que a pesar de los planteamientos serios y estimulantes […] el señor Illera no logró conseguir financiación en el país, ni fuera de él, debido a la frialdad que existía en la fecha sobre el oro.

Y si bien es cierto que en los últimos años reaccionó el precio y el interés de dicho metal, se presentó en la región grave situación de orden público que dio al traste con todas las gestiones que se han hecho al efecto”. 40. En la Resolución 80170 de 12 de febrero de 1996 se refiere una certificación del alcalde de Simití, Bolívar, de 31 de octubre de 1991, sobre la difícil situación de orden público y publicaciones de periódicos de circulación nacional que 21 Folio 219 del cuaderno del Consejo de Estado, exp, 29554. 22 Folio 238 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554.

Existen varias comunicaciones del alcalde de Simití23, que atienden algunas solicitudes de los demandantes para visitar la zona, en las que se da cuenta, primero, de lluvias intensas, de la “especial situación conocida de la opinión pública que ha prevalecido en [la] zona”, y en las que indica que consideraba “imprudente” que se efectuara una visita a las tierras relacionadas con en el reconocimiento de la propiedad privada 26, por la “crítica situación de orden público que se registra en la región de San Lucas con motivo de los constantes contactos entre las fuerzas del orden y la subversión, del asalto a la vecina población de Santa Rosa del Sur y al intenso invierno existente”. 42.

Por otra parte, en el oficio de 22 de agosto de 1994, el alcalde del municipio de Simití certificó que las minas no hacían parte de su jurisdicción24. De igual manera, en el oficio de 9 de mayo de 1995, el alcalde municipal de Santa Rosa del Sur informó que “las minas mencionadas no aparecen registrada en nuestro Municipio”25. El alcalde de Santa Rosa del Sur, en certificación de 15 de septiembre de 2003, señaló que “a pesar de existir grupos armados al margen de la ley en la región, los trabajos de minería han sido desarrollados sin interferencia alguna26”. 2.3.

Análisis sustantivo 43. La Ley 20 de 1969 es el marco normativo dentro del que se debe analizar el presente caso. Los artículos 1 y 3 de la citada ley establecieron: “Artículo 1º. Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la vigencia de la presente ley, solo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos.

Artículo 3º. Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito; a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año”. 23 Folios 152, 159 y 180 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554 y 192 y 196 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447. 24 Folios 195 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 25 Folio 192 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 29554. 26 Folio 189 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447.

La Ley 20 de 1969 se inscribe en un contexto constitucional que debe ser atendido. De modo similar a lo dispuesto por el artículo 332 de la Constitución Política de 199127, el artículo 202 de la Constitución Política de 1886 establecía la propiedad de la “República de Colombia” sobre las minas de oro, “sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas”.

A propósito de la propiedad sobre minas como las que son objeto de la presente providencia, ambos textos constitucionales identifican y protegen los derechos adquiridos en leyes anteriores o preexistentes. 45. Ahora bien, como se desprende de la lectura de la referida Ley 20 de 1969, esta legislación extinguió a favor de la Nación los derechos sobre las minas adquiridas por cualquiera causa (como ocurría en los casos disciplinados por el artículo 3 de la Ley 59 de 190928), en dos casos específicos: i) si los titulares no iniciaban la explotación económica al 11 de diciembre de 1972 (tres años siguientes a la sanción de la ley), o si, ii) una vez iniciada la explotación esta se suspendía por más de un año. 46.

El Decreto 1275 de 1970 reglamentó la Ley 20 de 1969. En su artículo 15 se señaló: “Artículo 15: Constituyen motivos de fuerza mayor o caso fortuito los que las leyes consideren como tales, lo mismo que aquellas circunstancias de carácter nacional o internacional que en concepto del Ministerio, hagan ostensiblemente antieconómicas las operaciones mineras de que se trate.

Para tales efectos se tendrán en cuenta los costos de producción, las posibilidades de disminuirlos, las condiciones técnicas de los trabajos que se adelanten, la organización de la empresa, los precios internos y externos, el valor y las mayores o menores dificultades del transporte y, en general, todos aquellos factores que tengan incidencia en los rendimientos del negocio minero.

Cuando concurran las circunstancias de que trata el inicio anterior, el Ministerio lo declarará a solicitud del interesado”. 47. Finalmente, a propósito de la remisión que hace el referido artículo 15 del Decreto 1275 de 1970, se debe advertir el contenido del artículo 64 del Código Civil: “se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc”. 48.

A propósito de los derechos adquiridos, en la Sentencia C-66 de 18 de enero de 1993, la Corte Constitucional, indicó: 27 Artículo 332: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. 28 Artículo 3: “Los dueños de minas tituladas que hayan pagado el impuesto establecido y que no estén en litigio, pueden asegurar permanentemente la propiedad de ellas y quedan libres del impuesto en lo sucesivo, sin que nadie pueda registrarles ni denunciarles sus minas, si pagaren duplicado, de una vez, lo que debieran pagar en veinte años, según el código de 21 de octubre de 1867”.

La afirmación de la propiedad que hace la constitución en favor del Estado convierte a la carta en título de esta reserva minera. Los títulos privados adquiridos con arreglo a leyes preexistentes desafían la situación de dominio eminente y normal del Estado, de modo que la carga de su prueba corresponde al interesado en desplazar en su beneficio una parte de la riqueza minera.

A este respecto, la ausencia de prueba, su insuficiencia o la falta de diligencia del particular en acreditar su existencia de conformidad con los dictados del derecho objetivo, no suponen una transferencia del bien de la esfera privada a la pública sino la reafirmación del dominio eminente del Estado sobre el subsuelo y sus recursos que como titular originario no habrá sufrido mengua en ese caso” (énfasis añadido). 49.

El análisis de los actos administrativos y de las normas violadas implica determinar si, como lo advirtieron los demandantes, estos no iniciaron la explotación de las minas porque se configuró una situación de fuerza mayor, y si cumplieron con la carga de probarlo, o si, por el contrario, como lo señaló el Ministerio, los herederos no probaron “en forma oportuna y fehaciente la fuerza mayor aducida desde la presentación de la solicitud”. 50.

Los actos administrativos demandados establecieron que “los interesados se halla[ban] incursos en la causal a) de extinción del derecho a favor de la Nación, contenida en los artículo 3 de la Ley 20 de 1969 y en su Decreto Reglamentario 1275 de 1970”. La Resolución 180627 de 1 de junio de 2004 señaló que, solo hasta el 1 de enero de 1978 los interesados presentaron una certificación del alcalde del municipio de Simití, como prueba de la alegada fuerza mayor.

Aunque esta certificación no obra en el expediente, y solo está referida en los actos administrativos, en todo caso, su fecha no se discute. En este mismo sentido, la referida Resolución da cuenta de “recortes de prensa”29 con los que se pretendió acreditar la alteración del orden público. A propósito de la información de prensa aportada, se evidencia que, no solo unos pocos se refieren concretamente a los municipios de Simití y Santa Rosa, sino que son muy posteriores (1987 en adelante) a una alteración permanente desde 1969, o desde 1972. 51.

Con fundamento en estas consideraciones, el Ministerio de Minas y Energía consideró que los interesados no probaron en debida forma que, “la no iniciación oportuna de los trabajos de explotación económica de las minas”, ocurrió por motivos de fuerza mayor”. 52. La Resolución 180627 de 1 de junio de 2004 señaló también que, de conformidad con el artículo 9 del Decreto 1275 de 1970, el término para 29 Algunos de los cuales fueron aportados por los demandantes (fls. 79-84 del cuaderno del Consejo de Estado, exp. 30447).

La administración también señaló que, aunque en la zona se habían presentado “brotes de violencia ellos no han sido de carácter permanente o de tal magnitud que impidan toda actividad minera”, al punto de que existían pequeña minería y algunas empresas explotaban la zona, situación que tampoco fue controvertida por los demandantes. 54.

De igual manera se advierte que, a pesar de que los demandantes afirmaron: “todo intento de explotación de los yacimientos por parte de mis poderdantes era obstaculizado por las fuerzas ilegítimas que imperan en [la] región”, no existe una sola prueba que indique que los demandantes, en efecto, realizaron algún “intento de explotación”, en cualquier momento, antes o después de 1969, de1972, o para la fecha de expedición de los actos administrativos.

Por el contrario, los medios de prueba dan cuenta de la total ausencia y desconocimiento de los solicitantes en la zona de influencia y de su completa inactividad. Realidad que no fue desvirtuada, ni siquiera controvertida por los demandantes. 55. Como se advierte en su parte considerativa, a propósito de la alegada fuerza mayor, la Resolución 180627 de 1 de junio de 2004 señaló que los peticionarios basaron la solicitud de “fuerza mayor en razones de índole económica y de orden público; posteriormente, en razones de orden público y luego en razones climática y por último en razones de orden público y climático juntas, sin que a lo largo de estos treinta y tres (33) años transcurridos desde la prestación de la solicitud, hayan probado de forma oportuna y fehaciente, ninguna de ellas”. 56.

Sobre los motivos de orden económico o climático no existe ninguna prueba o tan siquiera reproche de los demandantes. Si bien existió un esfuerzo probatorio dirigido a demostrar problemas de orden público en la región, como elemento configurativo de la fuerza mayor alegada, las pruebas que obran en el expediente comienzan por referirse a una primera certificación, de 1 de enero de 1978, del alcalde del municipio de Simití, como prueba de la alegada fuerza mayor.

Dicha certificación no solo está desacreditada por el hecho de que las minas no se encuentran en el área de esa entidad territorial, sino porque, con independencia de su eventual ubicación, lo cierto es que, para el momento en el que se configuró el supuesto de hecho de la norma, esto es, para el 22 de diciembre de 1972 o para el 22 de junio de 1973, en los términos del Decreto 1275 de 1970, no existe prueba alguna que acredite la fuerza mayor alegada.

Todos los esfuerzos probatorios de los Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 15 de 17 demandantes se dirigieron a tratar de probar los problemas de orden público en la zona; sin embargo, además de que varios alcaldes informaron que las minas no se encontraban en su área de influencia, no existe un solo medio de prueba que permita determinar que, para el 22 de junio de 1973 estaba configurada la fuerza mayor alegada por los solicitantes. 57.

Por otro lado, como lo advirtió la entidad demandada, el Decreto 1635 de 1997, con independencia de su contenido30, tampoco apunta a demostrar la configuración de la fuerza mayor para el momento en el que se debía acreditar la existencia de motivos de fuerza mayor o de caso fortuito. 58. Según se advierte, no obra prueba de que, para el momento en el que era necesario acreditarlo, para la aplicación del régimen de excepción establecido por la Ley 20 de 1969, existiera una fuerza mayor que impidiera el inicio de la explotación económica.

Lo que implica concluir que los actos administrativos no fueron indebidamente motivados, como lo alegaron los demandantes. 59. En el expediente 30477 el demandante señaló que, como el Ministerio de Minas había aceptado, en actos administrativos previos al acto demandado en este proceso, que se habían demostrado las razones de la fuerza mayor alegada, no le era dable resolver luego sobre una misma decisión que ya había adoptado (aunque luego hubiera modificado, en más de una ocasión, su propia decisión). 60.

Al respecto se debe tener en cuenta que, al igual que lo dispuesto en el actual Código de Minas (Ley 685 de 2001), el anterior Código de Minas (Decreto 2655 de 1988) estableció un “sistema de inscripción, autenticidad y publicidad de los actos de la administración y de los particulares que tengan por objeto o guarden relación con el derecho a explorar y explotar el suelo o subsuelo mineros un tratamiento”, conocido como el Registro Minero (artículo 289).

A propósito de los títulos mineros, el artículo 17 señaló que “mientras su título no sea inscrito en el Registro Minero [el solicitante] no podrá alegar ninguna situación subjetiva y concreta, oponible a la administración, ni frente a nuevas disposiciones legales que modifiquen o eliminen los sistemas de exploración y explotación mineras”.

En el mismo sentido, el artículo 293 del Decreto 2655 de 1988, sobre la validez de los títulos, señaló: “Ningún título minero o acto que lo modifique, cancele o grave tendrá efecto respecto de terceros sin su inscripción en el Registro Minero”. 61. En el expediente administrativo se advierte que, cuando los peticionarios solicitaron que se inscribiera en el Registro Minero las decisiones previas 30 Como lo advirtió la entidad demandada, en efecto este acto administrativo delimitó zonas de alto riesgo por razones de orden público, en el territorio nacional, para el cumplimiento del artículo 17 del Decreto 2329 de 1995, esto eso, para la selección de personal por mérito, en carrera administrativa.

Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 16 de 17 adoptadas por el Ministerio, este los requirió para que complementaran su información, información que no pudo ser complementada por los solicitantes, lo que llevó a que los actos en los que se decidió sobre el reconocimiento de la fuerza mayor (Resolución 1755 de 11 de octubre de 1979 y Resolución 80170, de 12 de febrero de 1996), no resolvieran una situación subjetiva y concreta que resultara oponible, pues nunca fueron inscritos en el Registro Minero; por lo que la entidad, cuando, en los actos administrativos demandados, finalmente decidió sobre la solicitud 26 de 1972, no solo estaba habilitada para hacerlo y podía pronunciarse sino que debía proceder de esa manera para culminar un procedimiento administrativo que debía terminar con la inscripción en el correspondiente Registro. 62.

En lo que respecta a la alegada violación al debido proceso, por la falta de notificación de la actuación administrativa y por la “omisión de decretar un periodo probatorio”, se advierte, primero que todo, que el procedimiento establecido en el Decreto 1275 de 1970, en especial en su artículo 15, que llevó a que el Ministerio declarara que no habían concurrido las circunstancias de fuerza mayor, se produjo por la solicitud de los interesados.

Además, las Resoluciones demandadas son el resultado de la solicitud de reconocimiento de la propiedad privada que, desde el 22 de diciembre de 1972 se elevó a favor de los herederos de Juan de Dios Illera, por lo que la administración adelantó un procedimiento administrativo que era conocido por los demandantes, al punto que estaba dando respuesta a una solicitud elevada por ellos mismos. 63.

En segunda medida, en lo relativo a la supuesta omisión de un periodo probatorio, esta Sala advierte que, desde el inicio del procedimiento administrativo, el Ministerio les pidió a los interesados, en repetidísimas ocasiones, que acreditaran los requisitos normativos exigidos. Desde el 21 de febrero de 1973 el Ministerio solicitó a los interesados que acreditaran los hechos a los que se refiere el artículo 9 del Decreto 1275 de 1970, relativo a la existencia del acto original de adjudicación, el título de adquisición de las minas y el pago oportuno del impuesto a que se refiere el Decreto 222 de 1932.

De igual manera, requirió a los interesados para que presentaran los linderos de las minas, ante la dificultad para su identificación, lo que originó que los interesados solicitaran, en numerosas oportunidades, la ampliación de los términos y pidieran que se suspendieran las visitas técnicas, visitas que, finalmente, tuvieron lugar, en más de una ocasión, como se refirió en el apartado relativo al análisis de las pruebas. 64.

En conclusión, tal y como lo identifican los actos administrativos demandados, “no se probó la iniciación oportuna de la explotación económica, ni la fuerza mayor alegada por los interesados, según lo previsto en la Ley 20 de 1969 y su Decreto Reglamentario 1275 de 1970”. Con las pruebas que obran en el expediente, se demostró que no existía relación entre Radicación: 11001-03-26-000-2005-00014-00 (29554) acumulado 11001-03-26-000-2005-00030-01 (30447) Demandantes: Isabel Illera de Castro y otros Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 17 de 17 la no explotación de las minas y la fuerza mayor aducida.

Tampoco existe prueba alguna del intento de explotación económica y de que esta se hubiera visto truncada por motivos de fuerza mayor o de caso fortuito. En consecuencia, no había lugar a que el Ministerio declarara la propiedad privada de las minas, y del subsuelo en general, cuando los actores no demostraron los requisitos normativos necesarios que les permitían acogerse al régimen de excepción previstos en el artículo 3 de la Ley 20 de 1969. 2.4.

Sobre la condena en costas 65. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 66. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de las demandas.

SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA