CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Impugnación de fallos de tutela/deber de cumplir con una carga argumentativa mínima Derecho Fundamental Invocado: Igualdad Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 25 de abril de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió “[…] Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Elcthon Uriel Muñoz Mejía en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, en cuanto al desacuerdo relativo al desconocimiento del precedente judicial, y negar el amparo solicitado, respecto a la configuración del defecto fáctico […]”.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía I.ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de septiembre de 2021, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 200013333008201700017-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, el actor presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de El Paso – Cesar, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio sin número de 3 de agosto de 2016 expedido por la Secretaria General de dicha entidad, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de la existencia de un contrato realidad entre las partes.

Precisó que, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) que se declarara que entre las partes existió un contrato de trabajo desde el 2 de enero de 2008 hasta el 15 de abril de 2016; y ii) el reconocimiento y pago de “[…] todas las prestaciones sociales tales como primas de servicios, prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de cesantías, subsidio familiar la devolución de los aportes sufragados al sistema de seguridad social (salud, pensión y ARL), la devolución de la retención en la fuente descontada, además de la cancelación del pago de la indemnización por la no consignación de las cesantías y demás emolumentos dejados de reconocer durante el tiempo que duro (sic) la relación laboral […]”. 3.1.

Precisó que, como fundamento de dicha demanda, se indicó que, i) el actor desempeñó a través de diversos contratos y órdenes de prestación de servicios, el cargo de Técnico en Sistemas en el Municipio de El Paso – Cesar, desde el día 2 de enero de 2008 hasta el 15 de abril de 2016; y ii) durante el tiempo que prestó sus 3 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía servicios personales a favor del municipio, estuvo sometido a un horario de trabajo bajo una permanente subordinación, cumpliendo órdenes de su superior y devengando un salario mensual. 4.

Sostuvo que, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, mediante sentencia de 18 de noviembre de 2019, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda. 5. Expuso que, la entidad demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia mencionada anteriormente. Sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 200013333008201700017-01 6.

El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 9 de septiembre de 2021, resolvió: “[…]

PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR de fecha 18 de noviembre de 2019, y en su lugar se NIEGAN las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente […]”. 6.1. Como fundamento de su decisión consideró que, si bien en el caso del actor se encontraban configurados los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración económica que caracterizan una relación laboral, lo cierto es que el actor no acreditó el elemento de la subordinación, por las siguientes razones: “[…] De conformidad con lo expuesto, las pruebas aportadas (contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes intervinientes y testimonios) demuestran la existencia de una relación contractual, y los parámetros en que esta se pactó. De otra parte, el hecho de recibir instrucciones o que se reporte información, o el cumplimiento de un horario, no conlleva necesariamente a que exista el elemento de subordinación, ya que este tipo de pruebas no resultan suficientes para acreditar dicho elemento.

Resulta necesario para desvirtuar la relación contractual, que el empleador ejerza un poder disciplinario para asegurar que el trabajador adopte el comportamiento y la 4 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía disciplina que exija cada empresa, situación que se echa de menos en esta oportunidad, en la que no se demostró que el señor ELCTHON URIEL MUÑOZ MEJÍA fuera objeto de sanción o llamado de atención por parte de quienes afirman actuaban como sus jefes inmediatos.

Adicionalmente, resulta necesario que se acredite que las funciones desarrolladas por el contratista sean similares a las asignadas a un cargo de planta en la entidad contratante, lo que tampoco se probó en este proceso. Se reitera que la asignación de turnos es un indicador de la necesaria coordinación que debe realizar el tercero en la relación contractual, por lo que el cumplimiento del mismo obedece más a un elemento de coordinación que de subordinación. De este modo, se concluye que entre el demandante y el MUNICIPIO DE EL PASO – CESAR, existió una relación de coordinación de actividades, en virtud de la cual se daban directrices y se solicitaba información, circunstancias que devenían necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Que se ampare los derechos fundamentales al DERECHO FUNDAMENTALES (sic) DE LA IGUALDAD, SEGURIDAD JURIDICA (sic), EL RESPETO AL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL ARTICULO (sic) 23 C.S.T, ART 53 DE LA CONSTITUCIÓN Y DEMAS (sic) DERECHOS FUNDAMENTALES CONEXOS que invocamos en la presente acción de tutela. 2.

Que se deje sin efectos las providencias dictadas por el dictada (sic) por el Tribunal Administrativo del Cesar, Valledupar, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SEGUNDA INSTANCIA – ORALIDAD – EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: ELCTHON URIEL MUÑOZ MEJÍA DEMANDADOS: MUNICIPIO DEL PASO – CESARRADICADO (sic): 20-001-33-33-008-2017-00017-01 MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO se están violando los derechos constitucionales fundamentales al DERECHO FUNDAMENTALES DE LA IGUALDAD, SEGURIDAD JURIDICA (sic), EL RESPETO AL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL ARTICULO (sic) 23 C.S.T, ART 53 DE LA CONSTITUCIÓN Y DEMAS (sic) DERECHOS FUNDAMENTALES CONEXOS. 3.

Que se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar, MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO, que dentro de los 10 días siguientes emita una sentencia siguiendo los lineamientos jurisprudenciales dados el por Consejo de Estado Sección Segunda, en lo referente a la figura jurídica de los Contratos Realidad según la sentencia del 21 de septiembre del año 2021 […]”. 7.

El actor señaló que, a su juicio, la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, el cual sustentó en los siguientes términos: 5 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía “[…] En primer lugar hay que indicar que tanto el Juez A Quo hizo una valoración bajo la san (sic) critica (sic) como lo estipula el art 176 del CGP, valoración que no tuvo en cuenta el Tribunal Ad Quem, Las valoraciones del Aquo (sic) fueron las siguientes: El JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 18 de noviembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, partiendo de la consideración que en el proceso quedó debidamente acreditado que el señor ELCTHON URIEL MUÑOZ MEJÍA prestó sus servicios de manera personal, continua e ininterrumpida, cumpliendo un horario determinado en la sede de la entidad demandada y bajo la supervisión de un jefe, elementos que resultaron suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación en las actividades prestadas desde el 3 de enero de 2008 hasta el 15 de abril de 2016, en virtud de diferentes pero sucesivos vínculos contractuales.

El Juez de Primera Instancia consideró que se acreditó que las actividades desempeñadas por el aquí demandante, configuraron los elementos propios para la existencia de una relación laboral, quedando en evidencia que el MUNICIPIO DE EL PASO – CESAR utilizó inequívocamente la figura contractual (contrato y/u órdenes de servicios) para encubrir la naturaleza de la labor desempeñada por el actor, por lo que se configuró en este caso el contrato realidad en aplicación del principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, en la medida que las vinculaciones contractuales sostenidas con el señor ELCTHON URIEL MUÑOZ MEJÍA, no se ajustaron a la normatividad aplicable, y atentaron contra los derechos laborales y prestaciones sociales de este último.

En este orden de ideas, concluyó que de acuerdo con el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y las pruebas obrantes en el plenario, la vinculación del demandante con el MUNICIPIO DE EL PASO – CESAR, que se dio a través de los contratos y/u órdenes de prestación de servicios suscritos entre el 3 de enero de 2008 hasta el 15 de abril del 2016, resultaron ser una manera de “disimular” el vínculo laboral de subordinación que en realidad subyacía entre el Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Decisión que se adapta a la realidad, por lo probado en el proceso, y las valoraciones de las pruebas aportadas, que dan certeza de que en realidad existió un contrato laboral entre el hoy demandante y el municipio de El Paso – Cesar […]”. 8. Igualmente, el actor manifestó que, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por las siguientes razones: “[…] En primer lugar sin temor equivocarme existe una clara violación al precedente jurisprudencial trazado por el Honorable Consejo de Estado Sección Segunda, por parte del Tribunal Ad Quem, precedente que nos establece en sentencia de unificación jurisprudencial en lo relacionado con los contratos realidad mas (sic) an (sic) con el ultimo (sic) pronunciamiento del alto tribunal a (sic) en cuanto a la simulación de los contratos de prestación de servicios, vulnerando los derechos laborales de los trabajadores.

De igual manera el mismo precedente establece cuando se debe exonera (sic) de responsabilidad al Estado, como veremos. En este orden se dice en voces del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 6 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía 2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro.

Sentencia que transcribimos en lo pertinente […]”. Actuación 9. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 28 de marzo de 2022; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar; y iii) vinculó al Municipio de El Paso, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y del tercero con interés legítimo 10. El Tribunal Administrativo del Cesar solicitó negar la acción de tutela, al considerar que “[…] la providencia proferida por esta Corporación no es constitutiva de vía de hecho judicial […]”. Para tal efecto, el Tribunal se remitió a las consideraciones expuestas en la sentencia cuestionada, frente a lo cual concluyó que no se configuró vulneración alguna a los derechos fundamentales del actor. 11.

El Municipio de El Paso guardó silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 25 de abril de 2022, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…] Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Elcthon Uriel Muñoz Mejía en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, en cuanto al desacuerdo relativo al desconocimiento del precedente judicial, y negar el amparo solicitado, respecto a la configuración del defecto fáctico, de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. 12.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] El señor Elcthon Uriel Muñoz Mejía consideró que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2- 2021 del 9 de septiembre de 2021, en el que la Sección Segunda del Consejo 7 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía de Estado fijó algunas reglas sobre el uso indebido del contrato de prestación de servicios en la administración para encubrir una relación laboral.

Sobre el particular, la Subsección advierte que la inconformidad del solicitante del amparo recae en que la autoridad judicial accionada desconoció una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la que fijó las reglas respecto al concepto de «término estrictamente indispensable» al que alude el ordinal 3.° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; el período para entender que no existió solución de continuidad y la improcedencia de la devolución de los aportes de salud.

En esos términos, se considera que aquel pudo acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, precisamente cuando aquellas contrarían o se oponen a una sentencia de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como, a su juicio, ocurre en el presente asunto […]”. […] “[…] Sobre el particular, la Subsección encuentra, en primer lugar, que el señor Muñoz Mejía no individualizó las pruebas valoradas de manera incorrecta, lo que impide un estudio pormenorizado de la causal de procedibilidad invocada, pues el juez constitucional no puede entrar a revisar todos los elementos probatorios, so pena de invadir las competencias del juez natural.

Asimismo, se avizora que el accionante pretende que se ordene a la autoridad judicial accionada que acoja la interpretación y las determinaciones probatorias del a quo, lo cual no resulta procedente, máxime cuando aquel no explicó las razones por las cuales estima que se presentó un yerro en el análisis efectuado por parte del accionado.

En todo caso, se resalta que el Tribunal Administrativo del Cesar examinó las pruebas allegadas al proceso y, a partir de ellas, consideró que aquellas no eran suficientes para probar la subordinación o dependencia del demandante frente al municipio El Paso y, de esta forma, no era posible declarar la existencia de una relación laboral entre aquellos.

En concreto, señaló que el ejercicio de la labor por parte de aquel no estuvo supeditado a un poder disciplinario, ya que no fue objeto de sanciones o de llamados de atención ni demostró que las funciones a su cargo fueran similares a las asignadas a un cargo de la planta de personal de la entidad territorial, elementos necesarios para acreditar el requisito mencionado, lo que conlleva descartar el disenso sobre el asunto […]”.

La impugnación 13. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en los siguientes términos1: “[…] dentro de los términos legales previstos y en especial lo dispuesto por el Decreto 2591 del 1991 y demás normas concordantes, por medio del presente escrito manifiesto que Interpongo y Sustento el recurso de APELACION (sic) contra el fallo del SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – 1 Al respecto, la Sala precisa que, de conformidad con los documentos registrados en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – Samai, el actor sólo allegó el documento (1 folio) en el que manifestó que “[…] Interpongo y Sustento el recurso de APELACION (sic) […]”, información que a su vez fue verificada con la Secretaría General de esta Corporación. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía SUBSECCIÓN A del 25 de abril del 2022, que fue notificada al suscrito el día 05 de mayo de la presente anualidad, bajo radicado 11001-03-15-000-2022-01828-00, mediante el cual se le niega el amparo Constitucional invocado en la presente Tutela, con el fin de que mediante este recurso, se revoque dicho fallo y en su lugar se le reconozcan los derechos Fundamentales Vulnerados […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 16. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en determinar si, en efecto: 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 3 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía i) es procedente conocer y decidir de fondo la impugnación presentada contra la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y de ser así; ii) establecer si, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad contra providencias judiciales. 17.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la impugnación de las sentencias de tutela; ii) los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; iv) análisis del caso concreto, y finalmente v) las conclusiones de la Sala.

La impugnación de las sentencias de tutela 18. El artículo 31 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19916 dispone lo siguiente: “[…] Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión […]”. 19. En ese orden de ideas, con base en lo anteriormente expuesto, dentro del marco de la acción de tutela se establece el derecho de la doble instancia en donde el actor podrá, por medio del respectivo escrito de impugnación, que su caso sea estudiado y revisado por otro juez constitucional, contando además, con la posibilidad de que la sentencia de tutela adversa a sus pretensiones sea revisada eventualmente por la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional, frente al alcance de la impugnación, consideró que7: 6 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 7 Corte Constitucional, Auto 235 de 13 de julio de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía “[…] La jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la doble instancia guarda estrecha relación con el debido proceso como forma de garantizar la recta administración de justicia, y se constituye en un mecanismo para que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, bien sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia […]”. 20.

Debe señalarse además, que el derecho a la doble instancia dentro del marco de la acción de tutela constituye uno de los principales pilares del Estado Social de Derecho, toda vez que garantiza, en forma eficaz y plena, el derecho fundamental de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda adoptar una nueva decisión judicial, estudiando y revisando las pruebas y los argumentos jurídicos planteados por el impugnante.

Los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho 21. Los sujetos de especial protección constitucional son aquellas personas que, debido a su condición psicológica, social o física, merecen acciones positivas por parte del Estado, con el fin de lograr una verdadera igualdad real y efectiva.

En ese orden de ideas, los incisos segundo y tercero del artículo 13 de la carta política, disponen que: “[…] El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”. 22.

Respecto a los sujetos de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha considerado que8: “[…]Tratándose de sujetos de especial protección, esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente.

Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al 8 Corte Constitucional, sentencia T-736 de 17 de octubre de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados […]”. 23.

En ese orden de ideas, dentro del marco del Estado Social de Derecho9, y con fundamento en los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, los sujetos de especial protección constitucional, merecen un trato preferencial, en donde es deber del Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 24. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. 9 La Corte Constitucional en la paradigmática sentencia T-406 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, estableció el contenido y alcance de la cláusula del Estado Social de Derecho, al considerar que: “[…] La incidencia del Estado social de derecho en la organización sociopolítica puede ser descrita esquemáticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y cualitativo.

Lo primero suele tratarse bajo el tema del Estado bienestar (welfare State, stato del benessere, L'Etat Providence) y lo segundo bajo el tema de Estado constitucional democrático. La delimitación entre ambos conceptos no es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspecto específico de un mismo asunto. Su complementariedad es evidente.a. El estado bienestar surgió a principios de siglo en Europa como respuesta a las demandas sociales; el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones populares provenientes de las revoluciones Rusa y Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la república de Weimar, la época del New Deal en los Estados Unidos, sirvieron para transformar el reducido Estado liberal en un complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social.

Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).b. El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política derivada de la actividad intervencionista del Estado.

Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechos consagrados por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política […]”. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”. 25.

Atendiendo a que la Corte Constitucional10 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales […]”.

Análisis del caso en concreto 26. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 27. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 28.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 10 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía 28.1. Copia en medio digital del expediente del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 200013333008201700017-01.

Solución del caso concreto 29. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de tutela de 25 de abril de 2022, resolvió “[…] Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Elcthon Uriel Muñoz Mejía en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, en cuanto al desacuerdo relativo al desconocimiento del precedente judicial, y negar el amparo solicitado, respecto a la configuración del defecto fáctico […]”.

La decisión quedó notificada el 6 de mayo de 202211. 30. El actor, mediante escrito recibido el 9 de mayo de 202212 en la Secretaría General de esta Corporación, presentó escrito de impugnación contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Al respecto señaló: “[…] dentro de los términos legales previstos y en especial lo dispuesto por el Decreto 2591 del 1991 y demás normas concordantes, por medio del presente escrito manifiesto que Interpongo y Sustento el recurso de APELACION (sic) contra el fallo del SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del 25 de abril del 2022, que fue notificada al suscrito el día 05 de mayo de la presente anualidad, bajo radicado 11001-03-15-000-2022-01828-00, mediante el cual se le niega el amparo Constitucional invocado en la presente Tutela, con el fin de que mediante este recurso, se revoque dicho fallo y en su lugar se le reconozcan los derechos Fundamentales Vulnerados […]”. 31.

El Despacho sustanciador de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 23 de mayo de 2022, concedió la impugnación presentada por el actor. 11 Al respecto, la Sala precisa que la notificación personal se entiende realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Por consiguiente, en el caso sub examine el mensaje de datos que puso en conocimiento la sentencia de tutela de la referencia se envió el 4 de mayo de 2022, se entiende notificada personalmente el 6 de mayo de 2022 y los términos comenzaron a correr a partir del 9 de mayo de 2022. 12 Cfr. Documento denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_CAROLINAMOR(.pdf ) NroActua 23”.

Archivo en medio magnético. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía 32. El trámite de la impugnación, correspondió, por reparto, a la Sección Primera del Consejo de Estado. 33. Ahora bien, para efectos de resolver el caso sub examine, es importante mencionar que esta Sección mediante la sentencia de 28 de febrero de 201913, fijó unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones presentadas dentro del marco de la acción de tutela, considerando las siguientes: “[…] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima14, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 200515, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03163-01 14 Frente al tema ha dicho la Sección Quinta del Consejo de Estado: “[…] Esta Sección ha reiterado en varias ocasiones que el recurrente tiene una carga argumentativa para delimitar los motivos que sustenten la impugnación del fallo de tutela, especialmente cuando se trata de providencias judiciales contra Altas Corte, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso y una procedencia excepcional.

Es menester recordar que frente a tutelas contra providencias judiciales, el juez constitucional no se encuentra facultado para inmiscuirse de manera oficiosa o mecánica en la órbita de los asuntos dirimidos y desarrollados por el juez natural, por lo que su estudio se debe centrar en los argumentos expuestos por el actor en las instancias correspondientes.

Realizar un análisis extensivo sobre puntos adicionales resultaría en un estudio oficioso de la providencia judicial ya ejecutoriada, convirtiéndose en una nueva instancia, contrariando la finalidad del amparo constitucional. Es por ello que resulta indispensable una argumentación mínima que soporte la impugnación. De este modo el ad quem podrá determinar los supuestos bajo los cuales debe analizarse lo propuesto por el interesado y así establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe revocarse, modificarse o confirmarse Adicional a lo anterior, resulta indispensable cumplir de forma diligente con los términos previstos y con los lineamientos establecidos por la ley.

Para el caso particular, la parte actora en su escrito inicial de impugnación, presentado el treinta (30) de octubre de 2018, no expuso, ni siquiera de forma sucinta, las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, por lo que resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó […]”.(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2018, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02777-01). 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía 31 de julio de 201216, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]”. 34.

En el caso objeto de estudio, la Sala observa que el actor, en su escrito de impugnación, no planteó ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 25 de abril de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por cuanto solamente indicó que: “[…] por medio del presente escrito manifiesto que Interpongo y Sustento el recurso de APELACION (sic) contra el fallo del SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del 25 de abril del 2022, que fue notificada al suscrito el día 05 de mayo de la presente anualidad, bajo radicado 11001-03-15-000-2022-01828-00, mediante el cual se le niega el amparo Constitucional invocado en la presente Tutela, con el fin de que mediante este recurso, se revoque dicho fallo y en su lugar se le reconozcan los derechos Fundamentales Vulnerados […]”, pero en esta instancia, no presentó algún tipo de argumentación jurídica, por lo que la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo. 35.

Frente al tema en cuestión, esta Sección ha considerado lo siguiente17: “[…] En el presente caso, se advierte que el actor pretende que se ordene su reintegro al empleo que desempeñaba en la Cámara de Representantes del Congreso de la República y, en consecuencia, se le garantice el derecho a la salud con el fin de acceder a un tratamiento oportuno e ininterrumpido a su enfermedad, así como el pago de las incapacidades adeudadas.

Lo anterior, por cuanto padece una afectación grave en su salud que le impide desempeñar cualquier empleo y, por ende, debe ser considerado como un sujeto de especial protección que goza de estabilidad laboral reforzada, lo que impedía su retiro de la Institución. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, habida consideración que el actor en su escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta los reparos respecto de la sentencia de primera instancia, razón por la que no se 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, CP.

María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P (E) Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 44001234000020180011301. De igual manera, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03- 15-000-2019-00237-01. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía encuentran los elementos necesarios para revisar si el fallo proferido por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho […]”. 36.

En ese orden de ideas, se evidencia que el actor en el escrito de impugnación solamente manifestó que “[…] Interpongo y Sustento el recurso de APELACION (sic) […]”, lo que evidencia que, dentro del término otorgado por el artículo 31 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, no argumentó de manera razonable, persuasiva y convincente las razones de índole jurídica por las cuales, a su juicio, la decisión proferida en primera instancia debía revocarse. 37.

Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto18, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio19, el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima. 38.

Además, resulta necesario precisar, como se señaló supra, que el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991 no establece una oportunidad procesal adicional para exponer los argumentos de la impugnación, de forma que, de conformidad con el artículo 31 de la norma referida, corresponde al interesado plantear los argumentos de su impugnación, dentro de los 3 días otorgados para impugnar la sentencia de primera instancia. Conclusiones de la Sala 39.

Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 25 de abril de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió “[…] Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Elcthon Uriel Muñoz Mejía en contra del 18 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Decreto núm. 2591 de 1991, artículo 14. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía Tribunal Administrativo del Cesar, en cuanto al desacuerdo relativo al desconocimiento del precedente judicial, y negar el amparo solicitado, respecto a la configuración del defecto fáctico […]”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 25 de abril de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente con permiso 18 Núm. único de radicación: 110010315000202201828-01 Actor: Elcthon Uriel Muñoz Mejía CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.