Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PLANETA VERDE Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defecto procedimental absoluto y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa. Gremio de los recicladores. Acto administrativo demandable. Requisitos de procedencia contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de abril de 20221, la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la protección constitucional reforzada por ser sujeto de especial protección y al principio de confianza legítima.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “4.1. DECLARAR que las decisiones emitidas a través de las siguientes providencias: auto emitido en la audiencia inicial del 15 de febrero de 2021 por parte del Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y el auto No 01 de veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) emitido por la Honorable Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaran la ineptitud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, VULNERAN los derechos fundamentales de la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde al debido proceso judicial, derecho de audiencia, garantía de imparcialidad de las decisiones judiciales y a tener un juicio justo, principio de confianza legítima, el derecho a la igualdad y a la protección constitucional reforzada por ser la Cooperativa compuesta por sujetos de especial condición constitucional, contenidos en los artículos 13, 29, 83 y 229 de la Constitución Política. 4.2.

De conformidad con la anterior declaración, proceda a tutelar los derechos fundamentales de la Cooperativa Planeta Verde decretando la nulidad de los autos 1 Fecha de radicación del escrito de tutela al correo de tutelas en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enunciados en el numeral 4.1., de la presente acción, decretando la nulidad de lo actuado hasta el auto de audiencia inicial. 4.3.

Se conmine al Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, observar la imparcialidad y motivación de las decisiones judiciales que adopte en el presente caso, con una perspectiva diferencial, garantizando el respeto de la doctrina probable que trata el artículo 7° del C.G. del P., emanada del precedente constitucional uniforme existente en materia de recicladores”. 2.

Hechos 2.1. La parte actora, esto es, la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde, manifestó que está conformada por aproximadamente 95 familias de recicladores de oficio, de escasos recursos económicos, en el municipio de Rionegro (Antioquia). 2.2. Relató que al municipio llegaron otras empresas a prestar el servicio de reciclaje.

En ese contexto, la administración municipal de Rionegro convocó a una mesa de trabajo con los prestadores del servicio de aprovechamiento, entre estos, las empresas Ciclo Total SAS ESP, Servimos y la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta verde. 2.3. Dijo que la reunión se llevó a cabo el 27 de noviembre de 2018 pero que, por compromisos previos, la cooperativa no se hizo presente y que tal circunstancia se acreditó ante el municipio.

Sin embargo, precisó que tuvo conocimiento que se levantó el Acta Nro. 003 de esa fecha, en la que el ente territorial hizo una propuesta de reparto de rutas para la realización de la actividad de reciclaje, sin que se llegara a un acuerdo con la cooperativa y sí, se acordó con las empresas Ciclo Total SAS ESP y Servimos que se responsabilizaran de las rutas de aprovechamiento dentro del municipio.

Además, sostuvo que en el acta se terminó con la siguiente decisión: “En vista que la Cooperativa Planeta Verde no se acogió a los lineamientos dados en la mesa de trabajo No 02, celebrada el 24 de octubre de 2018, al no cumplir con los compromisos adquiridos dentro del mismo documento, se da a conocer que el apoyo logístico (Vehículo y personal) que se tenía hasta la fecha solo se dará a las empresas que aceptaron continuar con el programa como son: CICLO TOTAL Y SERVIMOS.” 2.4.

Consideró la cooperativa que las decisiones de reparto de las rutas realizadas en el Acta Nro. 003 de 2018 que se avalaron por el municipio de Rionegro y la decisión de retirar formalmente el apoyo que se daba a los recicladores agremiados, traían graves implicaciones para el desarrollo de la actividad de los recicladores, razón por la que demandaron al municipio de Rionegro en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa. 2.5.

Correspondió conocer en primera instancia al Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín el proceso con radicación Nro. 05001-33-33-025- 2019-00201-00. En providencia del 6 de junio de 2019, resolvió rechazar el medio de control de reparación directa e inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El fundamento de la decisión radicó en que, si bien era posible a la luz del artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, las pretensiones eran excluyentes entre sí. 2.6.

La parte demandante, hoy accionante, presentó recurso de reposición y apelación contra esa decisión. El juzgado, en providencia del 20 de junio de 2019, repuso la decisión, aceptó la acumulación de pretensiones en relación con los dos medios de control y dispuso que se subsanara la demanda en relación con el concepto de la violación de las pretensiones de nulidad. 2.7.

El 11 de julio de 2019 se admitió la demanda y se dispuso la vinculación de las empresas Ciclo Total SAS ESP y Servimos. 2.8. El 15 de febrero de 2021 se llevó a cabo audiencia inicial en la que el juzgado, agotadas las etapas previas, al momento de definir lo relacionado con las excepciones previas, declaró probada la de inepta demanda al considerar que el Acta Nro. 003 de 2018 no era un acto administrativo. 2.9.

Contra la anterior decisión la cooperativa presentó recurso de apelación, el que se concedió y, en consecuencia, correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que en providencia del 27 de enero de 2022 <<notificada por estado el 31 de enero de 2022>>, confirmó la decisión de primera instancia. Encontró el tribunal que el acta demandada no tenía aparte alguno en el que la administración municipal de forma unilateral estuviera adoptando una decisión que produjera efectos jurídicos, que lo enunciado en el acta era un acuerdo de voluntades para apoyar y garantizar el aprovechamiento del material reciclable que se generara en dicho territorio, sin que la presencia de funcionarios de la administración implicara que el ente municipal hacía parte del acuerdo al que aludían las empresas, ya que de su contenido no se advertía expresión de voluntad alguna del ente público.

Aclaró que la presencia del ente municipal en la reunión, la ausencia de un pronunciamiento de su parte respecto al acuerdo al que llegaron los particulares no conllevaba una manifestación de voluntad que produjera efectos jurídicos y que, si bien producto de las reuniones, emanaban o surgían decisiones que se cristalizaban en un acta donde quedaba consignada la voluntad de éstos, produciendo a su vez efectos jurídicos, y por ende configurándose como actos administrativos, esto no podía asimilarse al caso, ya que no se estaba en presencia de un órgano público colegiado y, la presencia del ente municipal en la reunión sostenida y denominada como mesa de trabajo empresas prestadoras del servicio de aseo componente de aprovechamiento (reciclaje), no denotaba que estuviera vinculada a algún tipo de procedimiento, ni que con ello estuviera regulando tácitamente zonas de servicio exclusivo y que la participación del municipio se limitó a indicar que en lo relacionado con los puntos de transferencia, “revisará el tema y dará a conocer los mismos”, lo que no podía considerarse como una expresión de voluntad administrativa que definiera una determinada situación o de la que emanara un efecto jurídico que creara, modificara o extinguiera una situación jurídica.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Fundamentos de la acción La parte actora considera que con las decisiones proferidas el 15 de febrero de 2021 y el 27 de enero de 2022 por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, respectivamente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa con la radicación Nro. 05001-33-33-025-2019-00201-00/01, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos procedimental absoluto y por desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Las razones fueron las siguientes: 3.1. Defecto procedimental absoluto. Para la sociedad actora, los autos cuestionados a través de la presente acción se apartaron del procedimiento establecido para el trámite de la excepción previa de inepta demanda de que trata el ordinal 5° del artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, pues sostuvo que la declaración de ineptitud de la demanda se da: por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

Sostuvo que, en el presente caso, los requisitos formales de la demanda contenciosa administrativa para los medios de control interpuestos se encuentran contemplados en los artículos 162 y 166 del CPACA, los cuales establecen los requisitos que deben aportarse con las demandas y sus anexos. Manifestó que el juzgado de primera instancia rechazó la demanda en su momento, con fundamento en el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, argumentando en una etapa procesal que no correspondía sobre una indebida acumulación de pretensiones, decisión que posteriormente repuso y, en consecuencia, admitió la demanda en relación con los dos medios de control interpuestos: el de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa.

Advirtió que la falta de control judicial de un acta que a criterio tanto del juzgado como del tribunal no era demandable, es un asunto que deberá analizarse en la sentencia y no como excepción previa, tal como lo ha explicado el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como soporte de su afirmación citó dos providencias de esta Corporación: • Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, con ponencia del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente Nro. 25000-23-42-000-2017-06031-01. • Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2018, con ponencia del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente Nro. 08001-23-33-000-2015-00845-01.

En ese orden de ideas, consideró que el Acta Nro. 003 de 2018 demandada era un verdadero acto administrativo, debido a que en dicho documento se aceptó lo relacionado con las rutas propuestas por las empresas privadas sin tener en cuenta que Planeta Verde no asistió a la reunión y agregó, que se tomaron decisiones sin tenerlos en cuenta y los afectaron al dejarlos sin la posibilidad de reciclar y tomar decisiones tales como quitarles el apoyo logístico que les proporcionaban para realizar la actividad.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que el municipio tenía una función reguladora y que era quien aceptaba el reparto de las rutas respectivas, decisión que les afectaba al dejarlos sin la posibilidad de reciclar y sin el apoyo logístico, pues los dejaba sin ruta y sin transporte, requisitos necesarios para que les pudieran pagar por una tarifa de aprovechamiento, conforme lo dispuesto en el Decreto 596 de 2016. 3.2.

Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Pidió tener en cuenta que los recicladores son personas de especial protección constitucional y que están agremiados con el fin de mejorar sus condiciones de vida, citó la sentencia de la Corte Constitucional C-793 de 2019 para enfatizar que las decisiones bien administrativas o judiciales pueden resultar en ocasiones desproporcionadas frente a la actividad de los recicladores y que no se les ha dado ese enfoque.

Textualmente manifestaron lo siguiente: “No somos gente que estemos oponiendo trabas procesales, solo le estamos pidiendo a la Jurisdicción Contencioso Administrativo que nos escuche con una perspectiva diferencia y que con sus decisiones nos proteja y evite que el municipio Rionegro nos quite el sustento entregándoselo a empresas privadas, colocándonos en una posición más difícil de la que aún nos toca en nuestra actividad, donde debemos literalmente disputarle la basura a la empresa privada la que el municipio le entregó nuestras rutas de reciclaje.

¿Qué puede haber más allá de la basura que reciclamos? ¿Qué categoría de seres humanos somos, cuando ni siquiera el derecho a sobrevivir tenemos? (…) No somos iguales y como iguales no nos pueden fallar, por lo que se solicita se exhorte a que los falladores a diferenciarnos de prestadores privados, evitando a aplicar la máxima de Anatole France que señala: La Ley, en su magnífica ecuanimidad, prohíbe, tanto al rico como al pobre, dormir bajo los puentes, mendigar por las calles y robar pan.

Por favor no nos apliquen la Ley en su magnificencia sino en su humanidad”. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 26 de abril de 2022, el despacho ponente admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada por la parte actora, ordenó notificar a las partes accionante y accionadas y dispuso la vinculación como terceros con interés al Municipio de Rionegro, Antioquia, a la Cooperativa Ciclo Total y a la Cooperativa Servimos. 4.2.

El Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín, sostuvo que lo que se advertía en el escrito de tutela era una inconformidad de las decisiones adoptadas en su momento y que eran de aplicación del procedimiento a seguir en este tipo de eventos. Precisó que ante al reparo de la accionante relativo a que la decisión de inepta demanda por no ser el acta No 003 de 27 de noviembre de 2018 enjuiciable, debía producirse en el escenario de la sentencia y no al momento de resolver sobre las excepciones previas, era pertinente indicar que el juzgado procedió de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 que en su numeral 6° prevé la posibilidad de hacerlo y recordó que tal como lo dispone el artículo 169 ibidem, desde la admisión de la demanda es posible rechazar los asuntos que no son susceptibles de control judicial y que, sostener lo contrario sería ir en contra del espíritu del estatuto procesal administrativo que buscaba justamente evitar juicios que concluyeran con sentencias inhibitorias como sería el caso en estos eventos.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. La empresa Ciclo Total SAS ESP, rindió informe en el que hizo un recuento en relación con las mesas de trabajo, los acuerdos con el municipio en relación con temas asociados al reciclaje y a la participación de otras empresas, así como de las actuaciones de la cooperativa hoy accionante.

Frente a las pretensiones de la demanda de tutela manifestó que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en la medida que buscaba discutir una decisión judicial insistiendo en sus argumentos, además de no cumplirse con el requisito de inmediatez. 4.4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión y la empresa Servimos, pese haber sido notificados, no se pronunciaron.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela, ya que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Cuestión Previa Considera oportuno la Sala precisar que el estudio del presente asunto se hará únicamente en relación con el auto del 27 de enero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión en segunda instancia, pues la decisión proferida el 15 de febrero de 2021 por parte del Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín en el curso de la audiencia inicial, fue objeto del recurso de apelación, momento procesal en el que debieron plantearse las inconformidades frente a la decisión de primer grado. 4.

Planteamiento del problema jurídico Hecha la anterior claridad y de acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer previamente si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, concretamente el de relevancia constitucional. De estar acreditado lo anterior, la Sala deberá verificar si al proferir la providencia del 27 de enero de 2022, en el medio de control con radicado Nro. 05001-33-33- 025-2019-00201-00/01, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, incurrió en los defectos procedimental absoluto y por desconocimiento del precedente jurisprudencial, en relación con el análisis que hizo frente a la decisión del juzgado de declarar de oficio la inepta demanda en relación con el Acta Nro. 003 del 27 de noviembre de 2018 que se demandó por la cooperativa accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que no era un acto administrativo del que emanara una decisión unilateral de la administración y que tuviera la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta. 5.

El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 5.2.

Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, al no acreditarse dos de los requisitos a los que hace alusión la Corte Constitucional y que quedaron descritos en precedencia, esto es: que no se propongan nuevos argumentos no propuestos en el proceso ordinario y que la tutela sea entendida como una instancia adicional del proceso ordinario. 5.3.

En relación con el primer aspecto, advierte la Sala que la cooperativa accionante propuso la presunta configuración de un defecto procedimental absoluto exponiendo una serie de argumentos que no se expusieron en el recurso de alzada ante el tribunal, pues de la revisión de la audiencia inicial llevada a cabo el 15 de febrero de 2021, se advierte que a partir del minuto 13:17 la apoderada de la cooperativa demandante, hoy accionante, presentó recurso de apelación contra la decisión de declarar la ineptitud de la demanda por no ser el acta demandada un acto administrativo y, los fundamentos que expuso estuvieron siempre encaminados a la función regulatoria del Estado y al deber de la prestación de los servicios públicos a su cargo, para de allí hacer ver que, al estar el municipio representado en la mesa de trabajo que culminó con el Acta Nro. 003 de 2018, lo hacía en ejercicio de su actividad reguladora y por tanto al hacer parte del acta, debía considerarse ese documento como un acto administrativo susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese orden de ideas, la posición del tribunal se orientó a indicar que, en efecto, el acta en mención no era un acto administrativo al no estar plasmada la voluntad unilateral de la administración que creara, modificara o extinguiera una situación jurídica particular y concreta, esto, en armonía con lo manifestado por el juez de primera instancia y los argumentos presentados por la parte recurrente. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, no se advierten argumentos relacionados con el desconocimiento de normas procesales como lo propone la parte actora ahora en el escrito de tutela, tales como que no fue acertado que se declarara la ineptitud de la demanda por demandarse un documento que no era un acto administrativo citando argumentos de orden procesal, pues se reitera, la discusión en sede de instancia se encaminó fue a reforzar el argumento de si el Acta Nro. 003 de 2018 era o no un acto administrativo demandable, argumentos que fueron de los que se ocupó el tribunal en la providencia que ahora se cuestiona.

Ahora, la concesión del recurso se hizo por el juzgado atendiendo a las normas de orden procesal, concretamente al numeral 2º del artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que indica que serán apelables, entre otros, el auto que ponga fin al proceso, causal que se configuraba ya que al no tener como acto administrativo el documento demandado sobre el que se edificara una posible nulidad, el medio de control de nulidad y restablecimiento no podía continuar su curso, quedando por tanto por definir en el proceso la parte resarcitoria que se reclamaba y que seguía su curso a través del medio de control de reparación directa que también presentó la cooperativa. 5.4.

Ahora bien, frente al segundo requisito, se advierte que la parte accionante utiliza la tutela como una instancia adicional, pues los argumentos que presenta en el escrito de tutela en relación con el papel que desempeñó el municipio demandado en la reunión llevada a cabo el 27 de noviembre de 2018 de la que se levantó el acta demandada, son la reiteración de lo que ha venido sosteniendo desde el recurso de apelación en el proceso ordinario, concretamente frente al deber de regulación que tiene el Estado, en este caso por conducto del Municipio de Rionegro, quien reitera, participó en la reunión que tuvo como consecuencia el levantamiento del Acta Nro. 003 del 27 de noviembre de 2018, para de allí insistir en que tal documento era un acto administrativo por haberse manifestado allí el ente territorial y haber hecho parte del acta respectiva, argumento que fue resuelto con suficiencia por parte del tribunal.

Así, la Sala estima oportuno citar lo analizado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión en la providencia del 27 de enero de 2022 que se cuestiona: “Del estudio del acto administrativo demandado5 “ACTA DE REUNIÓN MESA DE TRABAJO EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ASEO COMPONENTE DE APROVECHAMIENTO (RECICLAJE) - ACTA No.3 –“fechada 27 de noviembre de 2018 y realizada en la Secretaría de Hábitat del municipio de Rionegro – Antioquia, se destaca lo siguiente: (…) De lo anterior, encuentra la Sala que en dicho documento no se encuentra aparte alguno en el cual la administración municipal de forma unilateral este adoptando una decisión que a su vez produzca efectos jurídicos, pues como bien lo indicó la A quo, lo enunciado en el Acta No. 03 del 27 de noviembre de 2018, denota un acuerdo de voluntades entre particulares, quienes se pusieron de acuerdo para apoyar y garantizar el aprovechamiento del material reciclable que se genere en dicha territorialidad, sin que la presencia de funcionarios de la administración implique que el ente municipal hace parte del acuerdo al que aluden las empresas, pues de su contenido no se advierte expresión de voluntad del ente público.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, expone la recurrente que el ente municipal en la referida reunión estaba cumpliendo con su actividad reguladora, pues corresponde a los municipios la prestación primaria de los servicios públicos; argumento que no es de recibo para la Sala, toda vez que, si bien, en principio se aceptara que la regulación de esos servicios recae en el ente municipal, la ausencia de un pronunciamiento suyo respecto al acuerdo establecido entre los particulares concurrentes en dicha acta, no conlleva a una manifestación de voluntad que produzca efectos jurídicos, por lo que de producirse algún vicio o defecto sobre dicho acuerdo, lo será solo respecto a las voluntades particulares que concurren al acuerdo.

En otros términos, el pretendido cuestionamiento lo será solo respecto de un acto entre particulares. Cosa distinta, es que el ente municipal, acorde con lo establecido en la Ley 142 de 1994, mediante licencia o alguna de las modalidades contractuales establecidas en dicha norma, acuerde que un particular preste determinados servicios públicos, o que la administración, en ejercicio de sus facultades, adjudique o defina áreas de servicio exclusivo, o adelante a un proceso de selección de contratistas, eventos en los cuales, por demás, debe seguir todo el proceso regulado en Estatuto Rector de los Servicios Públicos Domiciliarios6, dentro del que se encuentra, entre otros, el procedimiento licitatorio, cuestiones que no se advierten dentro del contenido del acta No. 03.

Cabe destacar, que si bien producto de las reuniones sostenidas por órganos corporados, emanan o surgen decisiones que se cristalizan en un acta donde queda consignada la voluntad de éstos, produciendo a su vez efectos jurídicos, y por ende configurándose como actos administrativos; ello no puede asimilarse al caso que nos ocupa, pues por un lado, no se está en presencia de un órgano público colegiado, y por otro, la presencia del ente municipal en la reunión sostenida y denominada como mesa de trabajo empresas prestadoras del servicio de aseo componente de aprovechamiento (reciclaje), no denota que ésta estuviera vinculada a algún tipo de procedimiento, ni que con ello, como da a entender el recurrente, estuviera regulando tácitamente zonas de servicio exclusivo, pues se reitera, que en dicha acta solo se consignó que los representantes de Servimos y Ciclo Total, en forma conjunta deciden responsabilizarse de una rutas, en determinado horario; limitándose la participación del municipio en indicar que en lo relacionado con los puntos de transferencia, “revisará el tema y dará a conocer los mismos”; aspectos que en ningún caso se pueden considerar como una expresión de voluntad administrativa que defina una determinada situación o de la que emane un efecto jurídico que cree, modifique o extinga una situación jurídica.

Precisado lo anterior, se observa que en el sub examine, el acto demandado no crea, modifica ni extingue una situación jurídica particular, como tampoco, pone fin a una actuación administrativa, en tanto el acta atacada solo contiene la manifestación de la voluntad de dos particulares, donde la administración simplemente, indica que revisará lo relacionado con los puntos de transferencia, más no emite concepto alguno tendiente a regular el desarrollo de una actividad atendida de forma particular por quienes ejercen labores de reciclaje”. 5.5.

De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación contra la decisión del juzgado, buscando revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, conforme a los argumentos presentados en el recurso, las pruebas obrantes en el proceso y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables, sin que sea posible, como pretende la parte actora, que se vuelva sobre el estudio de un asunto que ya definió el juez natural de manera motivada y razonable.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse, así como tampoco presentar unos argumentos no alegados en el proceso ordinario, en busca de un pronunciamiento en esta instancia constitucional.

Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto. 5.6.

Por último, precisa la Sala que, el trato diferenciado que consideran debe dárseles al tener la cooperativa afiliados que tienen la calidad de recicladores, gremio y oficio que ha sido objeto de estudio por la Corte Constitucional y que dicen, implica dar un trato con un enfoque distinto por parte de la administración y de las autoridades judiciales, es un asunto frente al que no hay lugar a pronunciarse, pues en este caso el punto que la parte accionante pretende discutir ante el juez de tutela es de naturaleza procesal y no tiene que ver con el fondo del asunto planteado en la respectiva demanda ordinaria. 6.

De conformidad con los argumentos expuestos, esta Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde, por no estar acreditado el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02277-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Planeta Verde 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (AUSENTE CON PERMISO) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO