Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – Fonprecon Temas: Topes pensionales.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 13 de diciembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora María del Carmen Coronel García formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García declare la nulidad de las Resoluciones 443 del 12 de julio de 2013; 786 del 14 de octubre y 1068 del 26 de diciembre de 2014; 107 del 25 de febrero, 260 del 20 de mayo y 508 del 21 de agosto de 2015; y el Oficio 20152000020541, sin fecha, por medio de los cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reajustó la pensión hasta el tope de 25 smlmv.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) condenar a Fonprecon a «respetar los derechos pensionales adquiridos»; (ii) suspender vitaliciamente el descuento que se ha efectuado de la mesada pensional desde el mes de julio de 2013 y pagar en su totalidad el derecho reconocido; (iii) devolver los dineros descontados de la pensión de jubilación desde julio de 2013, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia o el pago de la condena;

(iv) pagar los intereses moratorios que correspondan, indexar los dineros adeudados y condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) El 23 de febrero de 1995, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon, profirió la Resolución 29, por medio de la cual reconoció una pensión vitalicia de jubilación al señor Gilberto Flórez Sánchez (q.e.p.d), que le fue sustituida a la señora María del Carmen Coronel García por medio de la Resolución 562 del 20 de mayo de 2008. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García ii) El 12 de julio de 2013, Fonprecon profirió la Resolución 443, a través de la que «adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional».

En virtud del citado acto, notificó a la demandante el Oficio 20132000067031 del 16 de julio de ese año, en el que le informó sobre la disminución de la mesada pensional hasta los 25 smlmv. iii) El 30 de julio de 2013, radicó recurso de reposición contra la Resolución 443 del 12 de julio de esa anualidad, que fue negado, por improcedente, por conducto del Oficio 20132100078471 del 6 de agosto de 2013, decisión que motivó la interposición de una acción de tutela, con la que procuró la protección de los derechos al debido proceso, administración de justicia, defensa y contradicción, buena fe y derechos adquiridos. iv) El amparo constitucional fue negado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según sentencia de primera instancia del 28 de enero de 2014, pero fue concedido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en fallo de segunda instancia del 9 de julio de ese mismo año; la orden impartida por esta Corporación fue del siguiente tenor: «ordénase al Fondo de Previsión Social del Congreso de la república, haga uso de los recursos administrativos y judiciales especializados, para los efectos indicados en la parte motiva de esta providencia»[sic]. v) En cumplimiento de la mencionada decisión, la demandada expidió la Resolución 786 del 14 de octubre de 2014, en la que determinó que la pensión de jubilación de la que es titular la señora María del Carmen Coronel García debía sujetarse al tope fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013.

La accionante 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García interpuso recurso de reposición que fue resuelto por medio de la Resolución 1068 del 26 de diciembre de 2014, en la que se confirmó el acto recurrido. vi) La señora Coronel García radicó incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en providencia del 10 de febrero de 2015, si bien no tuvo por incumplida la orden, conminó al director de la entidad «a desarrollar el trámite administrativo correspondiente, con previa citación a la parte interesada». vii) Por lo anterior, la demanda emitió la Resolución 107 del 25 de febrero de 2015, en la que dejó sin efecto la Resolución 786 del 14 de octubre de 2014; luego expidió el Oficio 20152000020541, en el que informó a la señora María del Pilar Coronel sobre la iniciación del trámite administrativo para el reajuste de la mesada pensional. viii) El 20 de mayo de 2015, Fonprecon profirió al Resolución 260 en la que se negó a restablecer el monto de la mesada pensional y, en aplicación de la sentencia C- 258 de 2013, fijó un tope de 25 smlmv; la interesada propuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución 508 del 21 de agosto de 2015. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 29 y 58 de la Constitución Política de 1991; el Acto Legislativo 01 de 2005; y 3, 10 y 88 de la Ley 1437 de 2011. En desarrollo del concepto de la violación se expusieron los siguientes argumentos:1 1 Folios 162 al 169 y 178 al 186. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García i) El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República ha violado el principio constitucional del derecho adquirido del cual es titular la señora María del Carmen Coronel García, aún cuando dicha prerrogativa fue objeto de protección a través de la sentencia C-258 de 2013, a partir de cuyas consideraciones se redujo la mesada pensional que le fue sustituida en el año 2008. ii) A través de la Resolución 443 del 12 de julio de 2013 se reliquidó la mesada pensional de la demandante sin permitir, siquiera, la interposición de recursos, es decir, que se obvió el trámite administrativo correspondiente, pues no se requirió autorización alguna para desmejorar un derecho tan particular como la mesada pensional y, por contera, se eludió la «acción de lesividad». iii) La citada vulneración del derecho al debido proceso generó la interposición de una acción de tutela, que fue decidida en segunda instancia por el Consejo de Estado, en donde se ampararon los derechos constitucionales invocados y se ordenó la iniciación de un procedimiento administrativo en el que se le diera la oportunidad a la interesada de ejercer su derecho de defensa y contradicción; trámite que finalizó con la expedición de las Resoluciones 260 del 20 de mayo y 508 del 21 de agosto de 2015, con las que se prolongó la trasgresión de sus prerrogativas superiores. 1.2.

Contestación de la demanda La parte demandada allegó memorial de contestación visible en los folios 215 al 231 del expediente, en donde expuso los siguientes argumentos: 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García i) El concepto de la violación desarrollado por la parte demandante da a entender que no se adelantó el trámite administrativo para ajustar la mesada pensional en comento.

A pesar de que, en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013, no sería necesario agotar un trámite administrativo previo, lo cierto es que, en cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado, en sede de tutela, se profirieron sendos actos administrativos contra los que la accionante propuso los recurso de reposición y apelación. ii) Los procesos de lo contencioso-administrativo no pueden convertirse en un apéndice de la acción de tutela, pues no tiene sentido que en esta oportunidad se plantee la misma discusión que ya fue resuelta en el asunto constitucional referido.

Lo decidido por el Consejo de Estado en ese proceso no radicó en la no aplicación de la sentencia C-258 de 2013 ni en el restablecimiento del valor de la mesada pensional, en tanto solo se ordenó que se adelantara un trámite administrativo que garantizara el debido proceso de la señora Coronel García y el libre ejercicio del derecho de defensa. iii) El sometimiento de las mesadas pensionales al tope de los 25 smlmv no puede ser entendido como una revocatoria o una reliquidación de ese derecho, sino como un ajuste ordenado por la Corte Constitucional, que consideró que a partir del 1 de julio de 2013, ninguna pensión pagada con recursos de naturaleza pública puede superar el citado máximo legal. iv) No existió la alegada vulneración al debido proceso, pues se adelantó un trámite en el que se emitieron los correspondientes actos administrativos que fueron discutidos por la demandante, en los que se concluyó que la mesada de la que es titular se encuentra sujeta al reajuste pensional ordenado por la Corte 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Constitucional.

Finalmente, propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 13 de diciembre de 2021, declaró que el Oficio 152000020541 del 25 de febrero de 2015 no es objeto de control judicial y negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los argumentos que se concretan a continuación:2 i) En sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional previó que las autoridades pensionales debían adelantar un trámite administrativo para reajustar aquellas pensiones concedidas con abuso del derecho o fraude a la Ley; sin ser ese el caso de las mesadas sobre las que no recayera duda sobre los medios de su reconocimiento, las cuales debían someterse de manera automática al tope de 25 smlmv en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005. ii) Debido a que la mesada que le fue reconocida al señor Gilberto Flórez Sánchez (q.e.p.d), y luego sustituida a la señora María del Carmen Coronel García, no fue objeto de cuestionamiento, el reajuste ordenado por la máxima autoridad constitucional procedía de manera automática, es decir, sin la necesidad de agotar un trámite previo o, como se argumentó por parte de la demandante, la acción de lesividad. iii) A pesar de lo anterior, el Consejo de Estado consideró, en sede de tutela, que Fonprecon debía adelantar un trámite previo, el cual se inició con la Resolución 107 2 Folios 291 al 302 vuelto. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García del 25 de febrero de 2015, en donde se le comunicó sobre la apertura de dicho trámite y se le dio la oportunidad de allegar las pruebas que considerara oportunas ara demostrar que la sentencia de la Corte Constitucional no le era aplicable; sin embargo, la demandante no atendió tal sugerencia y en Resolución 260 del 20 de mayo de 2015 se concluyó que el ajuste pensional era procedente. iv) Si bien la accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 260 del 20 de mayo de 2015, llamó la atención del Tribunal que no interviniera en la oportunidad procesal en la que se le requirió, es decir, cuando se le comunicó el inicio de la actuación. De acuerdo con lo ordenado por el Consejo de Estado y la orden acatada por Fonprecon, la señora María del Carmen Coronel sí tuvo la oportunidad de allegar las pruebas que considerara pertinentes y sustentar las razones por las cuales consideraba que su mesada no debía ser reajustada al tope de los 25 smlmv; en ese sentido, contrario a lo asegurado se le garantizó su derecho al debido proceso. v) En la orden impartida por el Consejo de Estado, se dispuso que Fonprecon debía iniciar el trámite administrativo que garantizara el debido proceso de la accionante, pero no se impartieron directrices sobre el sentido de la decisión que debía adoptar la entidad demandada, es decir, nunca se estableció que no debía aplicarse el tope pensional, que debía suspenderse el ajuste o restablecerse el pago de la mesada en el valor inicial.

En ese sentido, no existió vulneración de los derechos adquiridos en materia pensional, pues tal garantía radica en «el derecho a la pensión y la prerrogativa a acceder a esa pensión dentro de un régimen especial, incluso si esto significa que las mesadas a las generales, siempre que no superen los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes». 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García vi) Sobre el Oficio 20152000020541 del 25 de febrero de 2015, se determinó que a través de ese documento solo se informó a la señora María del Carmen Coronel García sobre el inicio del trámite administrativo impuesto por la máxima autoridad de lo contencioso-administrativo, es decir, que es un acto de simple comunicación, razón por la que es ajeno al control judicial al que se han sometido las resoluciones cuestionadas. 1.4.

El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, la señora María del Carmen Coronel García, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. El disentimiento fue el siguiente:3 i) A pesar de lo considerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como resultas del proceso constitucional promovido, el Consejo de Estado concluyó que sí existió una vulneración al debido proceso de la demandante, estimación que no puede ser desconocida, pues constituye un precedente judicial del presente caso.

Por medio de la Resolución 107 del 25 de febrero de 2015, se dejó sin efectos la Resolución 786 del 14 de octubre de 2014 y se inició una nueva actuación administrativa, razón por la que hasta ese momento se estructuró la vulneración de sus derechos superiores. ii) La señora María del Carmen Coronel cumplió con la carga procesal que le correspondía, pues interpuso los recursos correspondientes para manifestar su inconformismo con la reducción del valor de la mesada pensional.

Para resolver el presente asunto debe decidirse si la accionante tiene derecho a que se suspenda 3 Folios 307 al 308. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García el descuento que se ha realizado sobre su pensión, si hay lugar a «pagar de forma íntegra el monto que le corresponde y que se reintegren los dineros descontados junto con los intereses e indexación». iii) Para resolver el interrogante planteado es necesario partir de la premisa de que Fonprecon violó el derecho al debido proceso de la demandante, pues así lo determinó el Consejo de Estado, aunado al hecho de que los descuentos citados no fueron el resultado de un proceso de nulidad [sic], por lo que «se sigue violando el debido proceso por no iniciar la actuación legal correspondientes». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto por medio de memorial visible en el índice 8 del portal Samai, en donde solicitó que se confirmara la sentencia apelada, en atención a que lo decidido en sede administrativa por Fonprecon responde al cumplimiento de una sentencia del orden constitucional obligatoria para los operadores administrativos y judiciales, independientemente de las discusiones sobre los derechos adquiridos, pues la Corte Constitucional ordenó el ajuste de las pensiones que superaran los 25 smlmv, en atención a lo regulado en el Acto Legislativo 01 de 2005. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el Fondo de Previsión del Congreso de la República, Fonprecon, vulneró el debido proceso y desconoció el principio de protección a los derechos adquiridos en materia pensional al reajustar la pensión de jubilación que le fue sustituida a la señora María del Carmen Coronel García, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013. 2.2.

Marco normativo Sobre los topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19764 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».

Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.5A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 SMLVM. 4 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 5 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».

En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:6 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. 6 Sentencia C-155 de 1997. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional7 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.

Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».8 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.

Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente. 7 Sentencia C-089 de 1997. 8 Sentencia C-089 de 1997. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis.

Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.

(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados de la seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.3.

Hechos probados i) El 12 de julio de 2013, Fonprecon profirió la Resolución 443, por medio de la cual dispuso la adopción de «medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 proferida por la Corte Constitucional», en la que se ordenó a la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas de ese fondo de previsión, realizar todas las modificaciones pertinentes en el sistema de nómina, con el propósito de que a partir del 1 de julio de 2013 ninguna mesada pensional superara los 25 smlmv.9 ii) El 16 de enero de 2014, la señora María del Carmen Coronel García, en su condición de titular sustituta de la pensión de jubilación que le fue reconocida al señor Gilberto Flórez Sánchez (q.e.p.d), presentó acción de tutela en contra del 9 Folios 4 al 6. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Fondo de Previsión del Congreso de la República, en donde solicitó que, en protección de su derecho al debido proceso, se le permitiera «intervenir en las actuaciones administrativas tendientes a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013», que se retomara el pago de su mesada en la cuantía pagada antes del 1 de julio de 2013 y que se pagaran las sumas de dinero dejadas de pagar desde esa misma fecha.

El anterior trámite fue identificado con el radicado 25000 23 42 000 2014 00055 00.10 iii) El 9 de julio de 2014, el Consejo de Estado profirió sentencia de tutela de segunda instancia dentro del proceso 25000 23 42 000 2014 00055 01, en el que revocó la sentencia de primera instancia del 28 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había negado el amparo requerido, para en su lugar, acceder parcialmente a lo solicitado, en el sentido de ordenar a Fonprecon hacer uso de los recursos administrativos y judiciales especializados [sic] para los efectos de «efectuar la disminución a veinticinco salarios mínimos que ordenó la Corte Constitucional sobre la mesada pensional con audiencia de la interesada, toda vez que es deber de la autoridad administrativa respetar celosamente el debido proceso».11 iv) El 14 de octubre de 2014, Fonprecon, en cumplimiento de la citada sentencia de tutela, profirió la Resolución 786, en la que, pese a manifestar su inconformismo con lo ordenado por el Consejo de Estado, determinó que «la pensión […] sustituida a la señora María del Pilar Coronel García […] es objeto de ajuste automático al tope de 25 smlv ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 a partir del 1 de julio de 2013».12 10 Folios 79 al 84. 11 Folios 102 al 109. 12 Folios 7 al 25 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García v) El 31 de octubre de 2014, la señora María del Carmen Coronel García interpuso recurso de reposición que sustentó en el reconocimiento de buena fe de la mesada, en el principio de protección de los derechos adquiridos y en la confianza legítima como derroteros para la no aplicación del tope pensional de que trata la sentencia C-258 de 2013.13 vi) El 26 de diciembre de 2014, Fonprecon expidió la Resolución 1068, en la que resolvió negativamente el recurso de reposición propuesto por la demandante, pues insistió en que la decisión de reajustar la mesada pensional hasta el tope de los 25 smlmv obedecía al cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.14 vii) Inconforme con lo decidido por la demandada, la señora María del Carmen Coronel interpuso incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que fue decidido por medio de providencia del 10 de febrero de 2015, en donde, si bien se declaró que el director general del Fondo de Previsión del Congreso de la República no había incurrido en desacato, se le conminó a desarrollar «el trámite administrativo correspondiente, con previa citación a la parte interesada […]».15 viii) El 25 de febrero de 2015, y en atención a lo decidido por el Tribunal, Fonprecon expidió la Resolución 107, por medio de la cual dejó sin efectos las Resoluciones 786 del 14 de octubre y 1068 del 26 de diciembre de 2014; dispuso «el inicio de la 13 Información consignada en la Resolución 1068 del 26 de diciembre de 2014.

Folios 26 al 28. 14 Folios 26 al 40. 15 Información consignada en la Resolución 107 del 25 de febrero de 2015. Transcripción en folios 45 y 46. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García actuación administrativa tendiente a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 en el caso particular de la señora María del Carmen Coronel García»; informó a la interesada sobre la posibilidad de aportar las pruebas y argumentos que estimara pertinentes; e indicó la procedencia del recurso de reposición contra lo allí decidido.16 ix) El 30 de marzo de 2015, la demandada expidió el Oficio 2015000030511, a través del que reiteró a la demandante el inicio de la actuación administrativa ordenada en la Resolución 107 del 25 de febrero de 2015 y le comunicó la posibilidad de ejercer su derecho de defensa en los términos señalados en el citado acto administrativo.17 x) El 20 de mayo de 2015, la convocada emitió la Resolución 260 del 20 de mayo de 2015, en la que, previa aclaración sobre las oportunidades ofrecidas a la pensionada para ejercer su derecho de defensa, resolvió: (i) «determinar que la pensión […] sustituida a la señora María del Carmen Coronel García […] es objeto del ajuste automático al toe de 25 smlv ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 a partir del 1 de julio de 2013»;

(ii) «negar el restablecimiento del monto de la mesada pensional devengado con anterioridad al 1 de julio de 2013, así como el pago de las diferencias por no haber sido ordenado por el fallo de tutela y resultar contrario a la sentencia C-258 de 2013»; y (iii) señalar que contra esa decisión era «susceptible de control jurisdiccional y de medidas cautelares al tenor de lo previsto en la Ley 1437 de 2011».18 xi) El 19 de junio de 2015, la señora María del Pilar Coronel propuso recurso de 16 Folios 42 al 47. 17 Información contenida en la Resolución 260 del 20 de mayo de 2015. 18 Folios 48 al 64. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García reposición en contra del anterior acto administrativo, en donde argumentó que no había otorgado ningún tipo de autorización para que se revocara directamente al acto de sustitución de la pensión y que aunque el Consejo de Estado no haya dispuesto la devolución de los dineros descontados, ello se desprendía de la interpretación integral de la orden de adelantar un procedimiento administrativo antes de aplicar lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013.19 xii) El 21 de agosto de 2015, por medio de la Resolución 508, Fonprecon resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar en todas sus partes la Resolución 260 del 20 de mayo de 2015, al considerar que la mesada pensional de la demandante debía sujetarse al tope pensional de los 25 smlmv fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, al paso que precisó que el trámite administrativo obedeció, únicamente, al cumplimiento del fallo de tutela del 9 de julio de 2014.20 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Una vez revisados los antecedentes del presente proceso, conviene aclarar que, a juicio de esta Sala, en consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, las administradoras de pensiones estaban conminadas a ajustar las mesadas pensionales a partir del 1 de julio de ese mismo año, incluso, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo, tal como ha considerado esta Subsección en previas oportunidades.21 19 Información consignada en la Resolución 508 del 21 de agosto de 2015. 20 Folios 66 al 71. 21 Sobre el particular, consultar las sentencias del 3 de marzo de 2022, radicado interno 2895-2020; sentencia del 17 de marzo de 2022, radicado interno 5738-2018; y sentencia del 21 de abril del 2022, radicado interno 3297-2020. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Así, la posición mayoritaria de la Sala ha radicado en que no es necesario adelantar un trámite administrativo previo para efectos de ajustar las mesadas pensionales al tope de los 25 smlmv, en cumplimiento de lo dispuesto por la máxima autoridad constitucional en la reiterada sentencia C-258 de 2013, al considerar que el acto por medio del cual se da aplicación a dicha rectificación del valor de la mesada no es más que un acto de cumplimiento de una decisión judicial.

Sin embargo, no es irrelevante el hecho de que en esta oportunidad, en cumplimiento de una orden impartida por la Subsección, pero en el año 2014 y en sede de tutela, la entidad demandada adelantó un trámite administrativo en el que permitió el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de la señora Coronel García, circunstancia que modifica ligeramente el sentido de este pronunciamiento, toda vez que en aquellos casos lo que correspondía era declarar probada la excepción de acto no enjuiciable.

No obstante, la Sala considera que en este asunto no sería practico acudir a la mencionada excepción, dado todo el trámite administrativo adelantado por la accionada, más aún si se tiene en cuenta que esta no es la oportunidad ni es del caso analizar los términos o consideraciones de una decisión proferida en sede de tutela, cuando sus efectos ya se han materializado y son, precisamente, sus resultados los sometidos al control de legalidad.

En razón de lo anterior, se definirá sobre la procedencia del referido tope a la pensión de la demandante y si su aplicación desconoció o no el derecho al debido proceso y el principio de protección de los derechos adquiridos. Pues bien, de conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, y en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala estima que el Fondo 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García de Previsión Social del Congreso de la República no desconoció las prerrogativas legales y constitucionales de la señora María del Carmen Coronel García, al ajustarle la mesada pensional al monto de 25 SMLMV; por el contrario, se limitó a materializar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.

La anterior tesis obedece a que históricamente los límites a las mesadas pensionales han sido previstas en el ordenamiento jurídico en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. En ese sentido, el ajuste en comento no vulneró los derechos y principios alegados, como quiera que la Sentencia C-258 de 2015 fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento resulta imperativo para los fondos de pensiones.

En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, Fonprecon no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste de la pensión que venía devengando la demandante. Así, a pesar de que el ajuste inicialmente operó de manera automática, la demandada, aun cuando no compartía las consideraciones y lo decidido por el juez de tutela, desarrolló un trámite administrativo en el que la señora Coronel García tuvo la oportunidad de proponer las razones por las cuales consideraba que el citado tope no le era aplicable y de aportar las pruebas que considerara pertinente, tal como se consignó en la Resolución 107 del 25 de febrero de 2015.

De ese modo, a pesar de que esta Subsección ha considerado que ello no es obligatorio para los fondos de pensiones, lo cierto es que Fonprecon agotó una etapa administrativa en donde la demandante participó activamente, circunstancia 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García que torna aún más garantista el trámite por medio del cual se decidió ajustar la mesada pensional, razón por la que no es de recibo el argumento de la parte recurrente según el cual se vulneró su derecho al debido proceso.

En consecuencia, a pesar de que las resultas del procedimiento en sede administrativa no fue favorable a las pretensiones de la pensionada, no es cierto que Fonprecon haya vulnerado el derecho de defensa y contradicción, pues fue en ejercicio de tal prerrogativa que se emitieron las múltiples decisiones que hoy son objeto de estudio. Así las cosas, la determinación del fondo pensional no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable.

Lo anterior es así, porque la Corte Constitucional en múltiples oportunidades ha reafirmado la obligatoriedad de lo dispuesto en la Sentencia C-258 de 2013, tal como ha ocurrido a través de los fallos T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019, en donde se ha señalado que la aplicación del límite al monto pensional resulta ineludible para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las mesadas que tengan un origen público.

Así las cosas, el ajuste previsto en la Sentencia C-258 de 2013 resulta inexorable para Fonprecon, pues constituye una materialización del Acto Legislativo 1 de 2005. En virtud de ello, no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos demandados y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas 22 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,1 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que los actos administrativos demandados no vulneraron el derecho a debido proceso ni desconocieron el principio de protección de los derechos adquiridos en materia y pensional, pues la pensión de jubilación que le fue sustituida a la señora María del Carmen Coronel García sí se encuentra sujeta al tope pensional consignado en la sentencia C.258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 13 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora María del Carmen Coronel García en contra del Fondo de Previsión Social de Congreso de la República, Fonprecon, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Sin condena en costas. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02325 02 (4857-2022) Demandante: María del Carmen Coronel García Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente22 LBC 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.