1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C. 3 de octubre de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00111-00 No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP)1 Asunto: Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – admisión – artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 Tema: Reliquidación pensional Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el apoderado de la entidad demandada en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 19 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que revocó el fallo desestimatorio de primera instancia proferido por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá el 19 de octubre de 2018 y, en su lugar, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda 1. La señora María Inés Ávila Barón presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de obtener la nulidad parcial de la Resolución 3 del 13 de enero de 2003, por medio de la cual la directora distrital de crédito público de la Secretaría de Hacienda de Bogotá le reconoció la pensión de jubilación, y total de las Resoluciones 847 del 20 de abril de 2016, suscrita por el director general del FONCEP, que le negó la 1 En adelante FONCEP. 2 Visible a folios 39 a 41.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 2 reliquidación de dicha prestación, y 214 del 30 de junio de 2016, a través de la cual la subdirectora de esta entidad confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación, según la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, a partir del 20 de marzo de 2001, el pago de las diferencias pensionales que se causen debidamente indexado y ajustado, el reconocimiento de los intereses moratorios a que haya lugar y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 1984.

Hechos de la demanda 3. La demandante nació el 15 de noviembre de 1941, cumpliendo 55 años el mismo mes y día de 1996, y prestó sus servicios al Fondo Educativo Regional desde el 27 de abril de 1970 hasta el 19 de marzo de 2001. 4. Mediante la Resolución 3 del 13 de enero de 2003, la directora distrital de crédito público de la Secretaría de Hacienda de Bogotá le reconoció a la accionante la pensión de jubilación en consideración al cumplimiento de los requisitos de la Ley 33 de 1985, aplicando un 75% del promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, resultando una cuantía de $418.147, a partir del 20 de marzo de 2001, día siguiente al retiro del servicio. 5.

El 8 de abril de 2016, la accionante solicitó al FONCEP la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales que percibió durante el último año de servicio, la que fue negada por el director general de la entidad a través de la Resolución 847 del 20 de abril de 2016, acto administrativo que fue confirmado por la subdirectora técnica del ente mediante la Resolución 214 del 30 de junio de ese año, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 3 Decisión de primera instancia 6. El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia dictada el 19 de octubre de 20183 negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que conforme a la interpretación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 el ingreso base de liquidación (IBL) es ajeno a la transición y, por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior única y exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo.

En consecuencia, el ingreso base de liquidación (IBL) en el asunto es el señalado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores cotizados enlistados en el Decreto 1158 de 1994, tal y como lo realizó el ente demandando en los actos administrativos acusados. 7. Así, entonces, determinó que no le asiste derecho a la actora a obtener la reliquidación su pensión de jubilación con todos los factores de salario devengados en el último año de servicio. 8.

En cuanto a la condena en costas, estableció su procedencia, en atención a las directrices de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 2016 (No. interno: 1291-2014), según la cual, bajo la tesis objetiva, se debe condenar en costas a la parte vencida. Recurso de apelación 9. La parte accionante recurrió el fallo de primera instancia con el propósito que fuera revocado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, pues en su criterio el a quo desconoció que, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación debió ser reconocida, en su integridad, según las Leyes 33 y 62 de 1985, conforme a las cuales la prestación tenía que liquidarse con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios. 10.

Manifiesta, que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, son inaplicables a su situación, pues la 3 Visible a folios 92 a 103. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 4 primera desarrolla el tema del ingreso base de liquidación (IBL) para efectos de liquidar la pensión de jubilación respecto del régimen especial establecido en la Ley 4ª de 1992, del cual no es beneficiaria, mientras que la segunda trata el mismo tema para efectos de liquidar dicha prestación en la jurisdicción ordinaria, supuesto que tampoco es aplicable al caso objeto de la presente acción. Sentencia de segunda instancia 11.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, mediante sentencia proferida el 19 de mayo de 20194 revocó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió parcialmente a estas, para lo cual declaró la nulidad parcial del primer acto acusado y total respecto de los otros dos.

A título de restablecimiento del derecho, ordenó al ente demandado, reliquidar la pensión de jubilación de la demandante teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de los factores salariales cotizados o aportados en el último año de servicios (asignación básica y prima de antigüedad), a partir del 8 de abril de 2013 por prescripción trienal. 12.

Lo anterior, toda vez que la actora cumplió 20 años de servicios como servidora pública territorial antes de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para estos empleados, esto es, el 30 de junio de 1995, quedando sometida en su integridad al régimen pensional dispuesto en la Ley 33 de 1985, que en los términos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, respecto del ingreso base de liquidación (IBL), da derecho al 75% de promedio mensual de los factores salariales cotizados o aportados en el último año de prestación de servicios (asignación básica y prima de antigüedad). 13.

Sostiene, que si bien la demandante durante su último año de labores devengó otro factores como los auxilios de alimentación y transporte, bonificación por recreación, vacaciones en dinero y las primas de antigüedad servicios vacaciones y navidad, lo cierto es que según el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, ninguno de estos 4 Visible a folios 131 a 138.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 5 emolumentos se encuentra enlistado para efectos de la base de liquidación de los aportes, máxime cuando sobre estos no se acreditó que hubiesen realizado cotizaciones. Por lo tanto, no hay lugar a la inclusión de estos factores para la reliquidación de la pensión de jubilación. 14.

En cuanto al reconocimiento de los intereses moratorios y la condena en costas, determinó su improcedencia, dado que esta sentencia es constitutiva de derecho y es a partir de ella que nacen las prestaciones en cabeza del beneficiario y las pretensiones de la demanda prosperaron de manera parcial, respectivamente. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 15.

El 7 de junio de 20195, el apoderado del ente demandado interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, el 19 de mayo de dicho año. Trámite procesal 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, mediante auto del 12 de marzo de 20206 concedió el anterior recurso y dispuso el término de 20 días que establecía el artículo 261 de la Ley 1437 de 2011 para su sustentación. 17.

Mediante escrito del 24 de agosto de 20207, dentro del término legal, el apoderado de la entidad demandada sustentó el recurso y pidió revocar la sentencia del 29 de mayo de 2019 dictada por la subsección A de la sección segunda del Tribunal administrativo de Cundinamarca, que revocó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió parcialmente a estas. 18.

Como soporte jurisprudencial de sus argumentos e intenciones, alegó que la sentencia proferida en segunda instancia desconoció la sentencia de 5 Visible a folio 145. 6 Visible a folios 147 y 148. 7 Visible a folios 150 a 174. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 6 unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 2018, expediente No. 52001- 23-33-000-2012-00143-01, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que se definió que el ingreso base de liquidación (IBL) es ajeno a la transición y, por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior única y exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. 19.

En consecuencia, el ingreso base de liquidación (IBL) es el señalado en el inciso 3º del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, es decir, el ingreso base para liquidar la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición de dicha ley, que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, o el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. 20.

Es por ello, que para la liquidación de la pensión de jubilación de la actora se aplicó un 75% del promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no el último año de servicios. 21. Por lo expuesto, estableció que el fallo de segunda instancia realizó una interpretación errónea y contraría el precedente jurisprudencial definido en la sentencia de unificación enunciada con anterioridad. 22.

El expediente ingresó al despacho el 10 de marzo de 20218, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. CONSIDERACIONES Competencia 23. El despacho es competente para conocer del presente proceso de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 de la Ley 1437 de 20119, que estableció la 8 Según informe secretarial visible a folio 178.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 7 competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado. El artículo 265 ibídem10 dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso. 24.

En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la entidad demandada. Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho 25. La Constitución Política determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «(l)os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «(l)a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.». 26.

Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó lo siguiente11: «(…) Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.

En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales.

(…) 9 «Artículo 259. Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.». 10 «Artículo 265. (…) Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen (…).». 11 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 8 Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos.

Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida.

Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución.».

(se destaca). 27. La misma Corte Constitucional precisó que «(e)s entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»12. 28.

También, estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente; ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso; y iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación13. 29.

De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 9 Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011 30. Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance14, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»15 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 31.

Es importante resaltar, que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política16. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.

Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 32. Es importante recordar, que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante 14 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.

Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.». 15 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 16 «5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.

Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.». (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011).

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 10 situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.». 33. Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente17. 34.

En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra providencia judicial18. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.

SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.». 35.

La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia19; ii) al decidir los recursos extraordinarios20; y iii) las 17 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. 18 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 001/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la ley 1437 de 2011.

Prima de servicios de docentes oficiales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Reguladas en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 20 Regulados en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 11 relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo (denominadas por la Ley 1437 de 2011 como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente)21. 36.

Por otra parte, el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación; y ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial.

Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 37. El artículo 256 de la Ley 1437 de 201122, como novedad procesal, instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».

Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 38.

En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del 21 Regulado en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011. 22 Artículo 256: «Fines.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.».

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 12 ordenamiento jurídico. Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera de la corporación, sostuvo23: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.

De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.

En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.» 39.

Por su parte, la sección segunda de esta Corporación24, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.

En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 40.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, Exp.

Nº 08001-23-33- 001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 13 de acuerdo al contenido de los artículos 257 y 258 de la Ley 1437 de 2011.

El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem25. 41. El artículo 257 de la Ley 1437 de 201126 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a 90 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 42.

En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202127 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 de la Ley 1437 de 2011, señaló que, tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original de la ley ibídem. 43.

Sobre este particular, se precisa que la sección segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.». 44.

Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, 25 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. 26 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 27 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 14 siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 45.

En este sentido, esta Corporación, al analizar el contenido del artículo 258 de la Ley 1437 de 201128, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia.»29. 46. Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que frente a este aspecto, el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 47.

A su vez, el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 48.

En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.»30. 28 «Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173-00(65247);

Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 15 49. Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.»31.

Caso concreto 50. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material exigidos para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el ente demandado en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, el 19 de mayo de 2019.

Procedencia: providencia impugnada y cuantía 51. La entidad demandada interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida por la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de mayo de 2019, mediante la cual se revocó la dictada el 19 de octubre de 2018 por el Juzgado Veinticuatro del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió parcialmente a estas. 52.

Así las cosas, en consideración a que la sentencia recurrida tiene el carácter de segunda instancia al ser proferida por un tribunal administrativo, se establece la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el ente demandado. 53. Ahora, de conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el despacho es claro que, tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393-20).

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 16 procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto. Legitimación 54. El fallo de primera instancia negó las pretensiones de la demanda y fue apelado por la parte actora, recurso que fue decidido por la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, en el sentido de revocar la decisión y, en su lugar, acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, providencia contra la cual la entidad demandada interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 55.

En consecuencia, se estima que el recurrente se encuentra legitimado para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que, si bien no apeló el fallo de primer grado, ni adhirió al de su contraparte, el resultado de la segunda instancia no fue la confirmación de la decisión inicial favorable a sus intereses.

Requisitos materiales y de oportunidad 56. Según constancias secretariales, la sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónico el 29 de mayo de 201632. Teniendo en cuenta que el apoderado de la entidad demandada presentó el recurso el 7 de junio del mismo año, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna.

La sustentación fue presentada el 24 de agosto de 2020, esto es, dentro del término de 20 días que establecía el artículo 261 de la Ley 1437 de 201133. 57. En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada, las razones y fundamentos del recurso y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 58.

La parte recurrente invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se 32 Visibles a folios 139 a 144. 33 Folios 219 a 226 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 17 oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés. 59. En dicho fallo de unificación, esta Corporación determinó que el ingreso base de liquidación (IBL) es ajeno a la transición y, por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior única y exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo.

En consecuencia, el ingreso base de liquidación (IBL) es el señalado en el inciso 3º del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 60. Por lo tanto, la liquidación de la pensión en el asunto se realizó aplicando un 75% del promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta la demandante para adquirir el derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no con en consideración al último año de servicios, como se hizo en la sentencia objeto del recurso, con lo que se desconoció el precedente vinculante citado con antelación. 61.

En este orden de ideas, la Ponente determina que la ratio decidendi y reglas fijadas en esa oportunidad guardan correspondencia con el fondo del asunto desatado a través del fallo recurrido y con las razones invocadas en el recurso analizado. 62. En conclusión, una vez revisado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el ente demandado, el despacho verifica que reúne los requisitos exigidos por el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, esto es: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En consecuencia, lo admitirá según lo establecido en el artículo 265 ibidem. En mérito de lo expuesto, el despacho, Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 0564-2021 Demandante: María Inés Ávila Barón Demandado: FONCEP 18 RESUELVE:

PRIMERO: Por venir debidamente sustentado y reunir los demás requisitos formales, SE ADMITE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 19 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá el 19 de octubre de 2018 que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió parcialmente a estas, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por secretaría de la sección segunda

NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes de conformidad con lo establecido por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo consagrado por el artículo 198 (numeral 3) ibídem.

TERCERO: Una vez cumplido lo ordenado en el numeral anterior, por secretaría de la sección segunda CÓRRASE traslado por el término de 15 días a la parte demandante María Inés Ávila Barón, del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para que presenten su oposición o concepto, según fuere el caso, conforme lo dispone el artículo 266 de la Ley 1437 de 2011.

CUARTO: Cumplido lo ordenado en esta providencia, REGRÉSESE el proceso de la referencia al despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador