Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: Demandantes: Demandada: Referencia: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Luis Alberto Sáenz y otros Nación—Rama Judicial y otro Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad del Estado por daños causados en la administración de Justicia Subtema 1: Privación injusta de la libertad - Ley 906 de 2004 Subtema 2: Antijuridicidad del daño no acreditada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Rama Judicial, en contra de la sentencia dictada el 24 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 23 de mayo de 2006, Luis Alberto Sáenz Mateus fue capturado por miembros de la Policía Nacional, en inmediaciones del parque central del municipio de Landázuri- Santander, al encontrar, en el vehículo de carga que conducía, diversas cantidades de sustancias controladas por ser usadas como insumo para el procesamiento de estupefacientes y, por esos hechos, estuvo en detención domiciliaria hasta el 14 de agosto de ese mismo año. El 18 de octubre de 2007 el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento profirió resolución de preclusión, por cuanto encontró atípica la conducta punible, ya que la cantidad de ACPM incautado era menor a la requerida uara ser objeto de control; y para la urea, la Resolución 015 del 30 de junio de 2004 dispuso una excepción para su transporte dentro de las áreas urbanas, por lo que no se configuró el delito endilgado.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Luis Alberto Sáenz Mateus, por medio de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, la Nación—Fiscalía General de la Nación y la Nación- Rama Judicial, con la pretensión de que se les declare administrativamente responsables de los perjuicios causados con ocasión de la privación injusta de la libertad a la que fue sometido, "de acuerdo a los hechos contenidos en la resolución de preclusión de investigación proferida el 18 de octubre de 2007 por el Juzgado 1° Penal del Circuito Especiaizado de Bucaramanga", en el proceso penal adelantado por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos.
Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros La parte actora fundamentó sus pretensiones en que Luis Alberto Sáenz Mateus, agricultor y comerciante del municipio de Landázuri, que transportaba pasajeros y carga entre las veredas y corregimientos de la zona, fue capturado el 23 de mayo de 2006, por miembros de la Policía Nacional, quienes efectuaron una requisa a su vehículo, mientras se encontraba en el parque central del municipio, y encontraron insumos agrícolas como fertilizantes y fungicidas, sustancias que consideraron restringidas.
El Juez Promiscuo del Municipio de Landázuri le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva. El 2,6 de mayo de 2006, Sáenz Mateus fue conducido a su lugar de residencia y se le informó que quedaba en calidad de detenido. El 17 de agosto de 2006, reCibió notificación sobre la revocación de la medida de aseguramiento domiciliaria, decisión adoptada en audiencia del 14 de agosto de 2006, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra.
El 18 de octubre de 2007, el Juzgado Pamero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Función de Conocimiento decretó la preclusión de la investigación. 2.2. El trámite procesal relevante de primera instancia Admitida la demanda presentada el 15 de diciembre de 20091, notificado el auto admisorio2, y corridos los traslados de ley, las entidade‘,demandadas presentaron sus respectivos escritos de contestación3.
La Nación.—Ministerio de Defensa- Policía Nacional solicitó se denieguen las pretensíones, por cuanto no se configuran los elementos de la responsabilidad, ya que el procedimiento de captura se llevó a cabo de manera legal y amparada por la situación fáctica de la que se podía inferir la posible comisión de una conducta délictiva. La Nación-Rama Judicial contestó la demanda y propuso como excepciones la ausencia de daño antijurídico por cuanto las actuaciones surtidas en el proceso penal fueron tramitadas conforme a la ley; y la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que las actuaciones reprochadas por la parte demandante corresponden a la Fiscalía General de la Nación. También, solicitó que se denieguen las pretensiones, por cuanto la privación de la libertad que soportó el demandante no fue producto de una decisión contraria a derecho o abiertamente arbitraria.
Por su parte, la Nación- Fiscalía General de la Nación aseguró que la medida de aseguramiento impuesta al demandante no fue injusta pues no se configuró una falla en el servicio imputable a la Fiscalía, como tampoco, un error jurisdiccional capaz de comprometer la responsabilidad patrimonial de la entidad. Vencida la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión4.
Así lo hicieron la parte actora y la entidad demandada Nación- Ministerio de Defensa-Policía Naciona15. El Ministerio Público rindió concepto en el que apoyó la prosperidad de las pretensiones en atención a un análisis de responsabilidad objetivo6. 2.3. La sentencia recurrida 1 Auto admisorio de la demanda, 20 de enero de 2010, f. 38, C. 1. 2 Actas de diligencias de notificación, f. 40 a 53, c. 1. 3 Escritos de contestación de la demanda, Policía Nacional, Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, f. 55, 62 y 73, c. 1. 4 Auto de traslado, 14 de noviembre de 2012, f. 199, c. 1.
Alegatos en primera instancia, f. 201 y 204, c. 1. Concepto Ministerio Público primera instancia, f. 211, c. 1. 2 Radicado: 68001-2331-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de sentencia dictada el 24 de junio de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, exoneró de responsabilidad a la Nación-Fiscalía General de la Nación y a la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, y declaró la responsabilidad extracontractual de la Nación-Rama Judicial, por los perjuicios causados con ocasión de la vinculación de Luis Alberto Sáenz Mateus a un proceso penal que finalmente precluyó. El Tribunal señaló que en el proceso no hay certeza sobre la fecha en la que Sáenz Mateus fue privado de la libertad, pero el documento de visitas realizadas por la Policía Nacional da cuenta de la situación de privación de la libertad hasta el 17 de agosto de 2006, fecha en la que el procesado fue notificado de la revocación de la medida de aseguramiento de detención domiciliaria.
También concluyó que dicha privación de la libertad constituyó un daño antijurídico, dado que no existió un título jurídico válido que obligara al actor a soportar esa vulneración a su derecho a la libertad. En cuanto a la imputación, el Tribunal estableció que, en el presente caso, es posible dar aplicación al régimen de responsabilidad objetiva, por cuanto se encuentra demostrada la detención, la decisión de preclusión de la investigación y, que esta fue adoptada debido a que el accionante no incurrió en la conducta delictiva investigada.
El A quo señaló que "la privación de la libertad del señor Luis Alberto Sáenz Mateus a pesar de provenir de una actividad lícita de la administración de justicia en cabeza de la Fiscalía General de la Nación" se tomó injusta, al demostrarse que la conducta investigada no configuró un delito por ser atípica. Seguidamente y de manera contradictoria, el Tribunal afirmó que existió un error judicial al imponerse una medida de aseguramiento sin los elementos probatorios suficientes para ello.
Por tanto, le imputó la responsabilidad por el daño a la Nación-Rama Judicial, como entidad encargada de imponer la medida restrictiva de la libertad, y exoneró a la Nación-Fiscalía General de la Nación y a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, por cuanto sus actuaciones no tuvieron relación con la producción del daño, máxime cuando fue la Fiscalía la que solicitó la preclusión de la investigación por encontrar que el procesado no incurrió en el tipo penal de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos. 2.4.
Los recursos de apelación La Nación-Rama Judicial interpuso recurso de apelación7 en contra de la decisión de primera instancia, con la pretensión de que se revoque. Alegó que el juez de garantías dictó la medida de aseguramiento de detención domiciliaria con base en la evidencia física y la información legalmente obtenida y exhibida por la Fiscalía, por lo que la responsabilidad recae sobre dicho órgano, como quiera que los actos generadores del daño corresponden a las actuaciones desplegadas por este, al ser el encargado de la instrucción del proceso y el competente para identificar a los posibles autores de las conductas punibles investigadas, así como recaudar las pruebas, indicios y demás elementos de prueba relacionados con el hecho delictivo. 2.5.
Trámite relevante de segunda instancia 7 Recurso de apelación, Rama Judicial, f. 238, c. ppal. 3 Radicado: 68001-28-31400-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros Mediante auto del 28 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander fijó fecha para la audiencia de conciliación contemplada en el artículo 70 de la Ley 1395 de 20108.
El 01 de diciembre de 2015, la referida audiencia fue declarada fallida, debido a la falta de ánimo conciliatorio de las partes8. Esta Corporación, por medio de auto del 12 de abril de 20161° admitió el recurso de apelación interpuesto por el órgano demandado, Nación-Rama Judicial. En providencia del 08 de junio de 2016, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo".
La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la Nación- Fiscalía General de la Nación presentaron alegatos en 14s que manifestaron que no les asiste legitimación en la causa por pasiva en el proceso, debido a que no son los órganos encargados de decidir sobre la imposición de la medida de aseguramiento privativa de la libertad12.
El Ministerio Público y las demás partes guardaron silencio. III. PROBLEMA JURÍDICO En atención a los argumentos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, constitutivos del marco de juzgamiento de la, segunda instancia, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La medida de aseguramiento de detención domiciliaria impuesta a Luis Alberto Sáenz Mateus, con ocasión de la investigación penal iniciada por la posible comisión del delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos, constituye un daño antijurídico por contrariar los principios de legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de la medida? En caso de que se configuren los dos presupuestos necesarios para que surja la responsabilidad estatal, se estudiará la prueba atinente a los perjuicios, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación. IV.
HECHOS PROBADOS RELEVANTES PARA LÁ,RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS ENUNCIADOS De acuerdo con el auto de pruebas proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de marzo de 2011, a solicitud de las partes, se ofició al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento para que remitiera copia de las diligencias que integraron la investigación penal adelantada contra Luis Alberto Sáenz Mateus.
El mencionado Juzgado envió erróneamente las copias, de un proceso diferente al solicitado, por lo que el Tribunal, mediante auto del 29 dé noviembre de 2011 reiteró la solicitud, sin embargo, fue allegada al expediente solamente la copia de la resolución de preclusión que ya había sido traída junto bon la demanda. Por tanto, para resolver el presente asunto, la Sala solo cuenta con los documentos allegados por la parte actora, y estos dan cuenta de los siguientes' hechos: 8 Auto del 28 de septiembre de 2015, f. 273, c. ppal. 9 Acta de audiencia de conciliación, f. 277, c. ppal. 19 Auto admisorio de los recursos de apelación, f. 281, C. ppal. 11 Auto de traslado para alegar de conclusión, f. 286, C. ppal. 12 Alegatos de conclusión de la Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, f. 287 y 299, c. ppal. 4 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros 4.1.
El 23 de mayo de 2006, a las 10:30 a. m., miembros de la Estación de Policía de Landazuri, en una labor de patrullaje en inmediaciones del parque principal, realizaron una requisa al vehículo que conducía Luis Alberto Sáenz Mateus y hallaron ocultos, en medio de canastas de cerveza y gaseosa los siguientes elementos: "a. Cinco bultos de una sustancia sólida granulada, color blanco, cada uno con un peso bruto de cincuenta kilogramos, la cual corresponde a UREA. b. Veinticinco paquetes con envoltura plástica transparente que contienen una sustancia sólida con olor característico al parecer soda cautica (sic) con un peso bruto unitario de un kilogramo. c. Cinco bolsas plásticas con una sustancia pulverulenta, al parecer corresponde a fungicida TITAN 80 WP, Mama Bow, con un peso unitario de un kilogramo. d. Dos tanques plásticos color azul con una sustancia líquida, olor característico similar al que hidrocarburo, (sic) parecer aceite carburante para motor ACPM, con una capacidad unitaria aproximada de 14 galones. e. Un recipiente plástico, color blanco, con una sustancia líquida con olor característico similar al de un hidrocarburo, al parecer aceite carburante para motor ACPM, con un contenido de la misma de aproximadamente 13 galones". 4.2.
El 17 de agosto de 2006, el comandante de la Estación de Policía de Landázuri, por orden del Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra, notificó a Luis Alberto Sáenz Mateus de la revocación de la medida de aseguramiento de detención domiciliaria dictada en audiencia del 14 de agosto de 200613. 4.3. El 18 de octubre de 2007, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento resolvió sobre la solicitud de preclusión elevada por el Fiscal Único Especializado de San Gil, debido a la configuración de la causal 4a del artículo 332 del CPP., consistente en la atipicidad del hecho investigado, ya que la cantidad de ACPM incautado era menor a aquella requerida para ser objeto de control; y para la urea, la Resolución 015 del 30 de junio de 2004 señaló una excepción para su transporte dentro de las áreas urbanas.
El Juzgado declaró la preclusión de la investigación, al comprobar que las sustancias incautadas no eran objeto de control por parte de las autoridades, debido a que: i) la soda cáustica o hidróxido de sodio se controla solamente en algunos municipios de los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño; ii) el ACPM cuenta con una restricción a partir de los 55 galones y el señor Sáenz Mateus transportaba 27 galones; y iii) a pesar de haber sido incautados 250 kilos de urea, lo que constituiría el tipo penal, existe una excepción para el transporte de esta sustancia en zonas urbanas, donde no se exige el respectivo permiso.
En la mencionada providencia se anotó que en el proceso no se llevó a cabo audiencia de formulación de acusación, puesto que se "solicitó la preclusion que fue 13 Constancia de notificación, Policía Nacional, f. 31, c. 1. 5 Radicado: 68001-23:31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros rechazada por el Juzgado Segundo Especializado en auto de 5 de septiembre de 2006, en ese momento fueron otros los argumentos del ente investigado?'.
Además de decretar la preclusión, el Juzgado revocó las medidas cautelares que se le hubieran impuesto al procesado y señaló que "como en este caso fueron revocadas deberá permanecer el libertad". 4.3. La parte actora allegó, junto con la demanda, copia del formato de "Relación Revistas al señor Luis Alberto Sáenz Mateus quien goza prisión domiciliaria otorgada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Landázuri", en la que figuran las firmas de los miembros de la Policía que realizaban las visitas en fechas que van desde el 26 de mayo de 2006, hasta el 14 de agosto de 2006. 18 V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el asunto habida consideración de la competencia que le asiste para ello, dado que la Ley 270 de 1996, al prever la (esponsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad, estableció que estos asuntos serían competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda instancia, sin consideración a la cuantía18.
Asimismo, la Sala encuentra acreditado que la acción dé reparación fue ejercida dentro del término de caducidad de dos (2) años previsto en el artículo 136.8 CCA17, porque: i) el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga profirió resolución de preclusión el 18 de octubre de 2007; ii) la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 16 de octubre de 2009, e interrumpió el término de caducidad hasta la audiencia de conciliación que se declaró fallida el 10 de diciembre de 200918; iii) y la demanda fue presentada el 15 de diciembre de 2009.
En cuanto a la legitimación en la causa por activa, está acreditado que el demandante Luis Alberto Sáenz Mateus fue privado de 'la libertad con ocasión del proceso penal adelantado en su contra por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos, motivo por el que se encuentra legitimado para ejercer la acción de reparación directa.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que el daño que se invoca en la demanda proviene de actuaciones y decisiones que corresponden a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial, como órganos encargados de adelantar la captura en flagrancia y el proceso penal contra el demandante, de manera que la Nación, como persona jurídica representada por estos, se encuentra legitimada como parte demandada en este asunto. 14 Resolución de preclusión, f. 19, c. 1. 15 Planilla de revistas, Policía Nacional, f. 25, c. 1. 16 El artículo 73 de la Ley 270 de 1996, vigente para la fecha de presentación de la demanda, fue derogado de manera expresa por el artículo 309 del CPACA, este último declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 818 de 1° de noviembre de 2011.
A partir de la vigencia del CPACA, la competencia en los asuntos referidos en la Ley 270 de 1996, se rige conforme a lo previsto en el numerai.6 del artículo 152 de ese código. 17 Conforme a la jurisprudencia de esta corporación en los eventos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados de la privación injusta de la libertad, el término de caducidad de dos años previsto en el articulo 136-8 del Código Contencioso Administrativo inicia a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la decisión penal absolutoria, de la que cesó el procedimiento o de 14 que declaró la preclusión de la investigación penal, pues solo a partir de ese momento el sindicado puede inferir la existencia de un daño antijurídico.
(Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de unificación de 15 de agosto de 2018 y 18 de julio de 2019, expedientes 46947 y 44572, respectivamente. En igual sentido, Sección Tercera, auto de 19 de julio de 2010, expediente 37410)..18 Acta de audiencia de conciliación extrajudicial, f. 46 y 158, c. 1. 6 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros 5.1.
Antijuridicidad del daño La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política, establece que el Estado tiene la obligación de responder "patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas".
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la declaración de responsabilidad referida requiere la demostración de los siguientes elementos: (i) el daño antijurídico" y (ii) la imputabilidad al Estado, que se centra en constatar si el daño antijurídico es atribuible a la acción u omisión de la parte demandada o si, por el contrario, el mérito de las pruebas recaudadas dan cuenta de que el elemento determinador en la lesión causada reside en la conducta de la víctima o de un tercero2°.
Esta imputabilidad se desenvuelve en dos fases, una en el plano fáctico, que se verifica en función del principio de causalidad, y otra en el plano jurídico, que se verifica en función de la carga obligacional del órgano demandado21. Con relación al primer elemento, la jurisprudencia de la Sala ha considerado que el daño debe ser cierto, persdnal y antijurídico, es decir, i) que exista lesión a un bien jurídico tutelado que tenga consecuencias ciertas en el patrimonio económico o moral del titular, ii) que la afectación no haya sido causada, ni sea jurídicamente atribuible a la propia víctima y, iii) que quien padece el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo22.
En los eventos en que el bien jurídico tutelado de la libertad es restringido en virtud del ejercicio del poder punitivo del Estado a través de la imposición de la medida preventiva y excepcional de detención preventiva, el daño que genera tal restricción será indemnizable solo cuando se configure una privación injusta de la libertad, tal como lo dispone el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia- bajo la consideración que el término injusticia hace referencia a una actuación "abiertamente' _arbitraria", "desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales'23.
En cuanto a los presupuestos elementales de legalidad de la medida restrictiva de la libertad excepcional y preventiva, el artículo 28 de la Constitución Política establece que la detención esté precedida de una orden expedida por autoridad judicial competente, por motivos previamente definidos y con las formalidades previstas en la ley. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de 29 de octubre de 2018, exp. 46932. 29 La doctrina, tanto como la jurisprudencia, consideran de diferentes maneras el lugar que corresponde a la culpa de la víctima o de un tercero en la estructura de la responsabilidad. Algún sector estima que su prueba es causa de la quiebra del nexo de causalidad; otro, que obra como un factor impediente de la imputación del daño a la demandada.
Sin embargo, una elemental consecuencia con la definición que ya ha quedado sentada, del daño antijurídico, permite inferir válidamente que, si el daño que la propia víctima o un tercero determina por su obrar gravemente negligente, imprudente o inexperto, es, por antonomasia, un daño que sólo ella debe soportar, tal daño no puede reputarse antijurídico. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 8 de abril de 2014, exp. 29195. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 28 de abril de 2010 y de 25 de abril de 2012, expediente 21861. 23 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C- 037 de 5 de febrero de 1997.
Declaró exequible el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, bajo la condición que "el término 'injustamente' se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se tome evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitrada.". 7 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros Ahora, en lo relativo a los demás elementos, la Corte Constitucional precisó que su determinación implica necesariamente "definir si la providencia a través de la cual se restringió la libertad a una persona mientras era iñvestigada y/o juzgada fue proporcionada y razonada, previa la verificación de su.conforrnidad a derecho"24.
Bajo ese marco constitucional, resulta insoslayable que quien califica de injusta la medida restrictiva de la libertad asuma la carga de probar que la actuación fue "abiertamente arbitraria", "desproporcionada" y desconocedora de los principios de razonabilidad y necesidad que se imponen en virtud de que el sacrificio de la libertad debe ser excepcional.
La apreciación de los medios de prueba realizada con ese propósito, exige "valoraciones que superan el simple juicio de causalidad y ello por cuanto una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, impone considerar, independientemente del título de atribución, que se elija, si la decisión adoptada por el funcionario judicial penal se enmarca en los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad'25.
De acuerdo con lo anterior, la imputación de responsabilidad al Estado bajo el título de privación injusta de la libertad no procede con la sola acreditación de una decisión preclusiva o absolutoria de responsabilidad penal, dado que, conforme a lo dispuesto en la sentencia de constitucionalidad citada, les necesario que en cada caso particular se analicen los presupuestos de prodedencia de la medida de aseguramiento al momento de su imposición, para detertninar si se ajustó o no a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad que la rigen, análisis que, en lo que atañe a la razonabilidad, está directamente relacionado con el estándar probatorio previsto en cada etapa del proceso penal (principio de progresividad penal) 26.
A través de ese derrotero constitucional y legal referido, la Sala procede a establecer si la medida privativa de la libertad impuesta en contra de' Luis Alberto Sáenz Mateus constituyó una detención razonable, proporcional y necesaria. El daño, entendido como el menoscabo a un interés jurídico tutelado, la parte actora lo hizo consistir en la privación de la libertad de Luis Alberto Sáenz Mateus, lo que esta Subsección encuentra acreditado con la copia de -la resolución de preclusión del 18 de octubre de 2007, en la que el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento revocó la medida de aseguramiento impuesta al procesado, que, según las planillas allegadas se trató de una detención de índole domiciliaria que fue revocada el 14 de agosto de 2006. 24 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-072 de 5 de julio de 2018.
"En el caso de la privación injusta de la libertad la Corte, ciñéndose exclusivamente al texto normativo y teniendo en cuenta las dos premisas señaladas, esto es, que el artículo 90 de la Constitución no define un título de imputación y que, en todo caso, la falla en el servicio es el título de imputación preferente, concluyó en la sentencia C-037 de 1996 que el significado de la expresión Injusta" necesariamente implica definir si la providencia a través de la cual se restringió la libertad a una persona mientras era investigada y/o juzgada Me proporcionada y razonada, previa la verificación de su conformidad a derecho ( ) 103.
Ahora bien, el entendimiento de los calificativos contenidos en dicha norma exige tener en cuenta que las diferentes normas que han regulado los supuestos en los cuales procede la detención preventiva tienen ínsito el juicio de razonabilidad y proporcionalidad; por ejemplo, en el Decreto Ley 2700 de 1991 se consagraba como presupuesto para imponer medida de aseguramiento que contra el sindicado resultare por lo menos un indicio grave de nasponaabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso:. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-072 de 2018. 26 Corte Suprema de Justicia, Sala Especial de Primera Instancia, sentencia de 29 de abril de 2021, expediente 00320 (AEP-00045).
"Vale la pena en primer lugar destacar que la estructura del proceso penal tiene dos vertientes, una formal y otra conceptual: en la primera están todos los actos sucesivos y con carácter preclusivo que lo componen de cara a una secuencia lógico-jurídica, en tanto que la segunda apunta a la definición progresiva y vinculante de su objeto, que no es otro que el de establecerla verdad de los hechos investigados.
Por lo anterior, la queja que cifra el defensor en que el delito por el cual ha sido convocado a juicio ( ) no es el mismo por el cual se le definió la situación jurídica, está enmarcada en la estructura conceptual del debido proceso caracterizado por el principio de progresividad, ya que cada fase va exigiendo un mayor girado de conocimiento del objeto de investigación, matizado así de la posibilidad, luego la probabilidad, hasta llegar a la certeza". 8 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros Es así, como, a pesar de que la Sala no cuenta con la decisión de imposición de la medida de aseguramiento, los demás elementos de prueba permiten conocer que esta existió, con ocasión del proceso penal adelantado en contra del demandante luego de su captura en flagrancia ocurrida el 23 de mayo de 2006.
Por tanto, se encuentra acreditado que Luis Alberto Sáenz Mateus sufrió un menoscabo en su libertad personal por causa de la decisión cautelar adoptada con ocasión del proceso penal adelantado en su contra por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos, esto es, en un derecho fundamental reconocido en el artículo 28 constitucional27.
En consecuencia, honró la carga de demostrar que sufrió materialmente un daño, es decir, un menoscabo a un interés jurídicamente relevante como es la libertad. Ahora bien, para que el daño tenga carácter antijurídico, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario verificar que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que lo legitime28.
Como se ha dicho, la antijuridicidad del daño puede ser un atributo transferido por la antijuridicidad de la conducta del agente que lo causa. Y, cuando de la privación de la libertad se trata, ello ocurre cuandoquiera que la autoridad que la impuso obró al margen de la normativa que determina la competencia, los requisitos formales y procedimentales, los motivos, la necesidad o el estándar de la prueba que debe prestar fundamento a la nnedida restrictiva de la libertad29.
De ahí, que se torne imperiosa la ponderación' de las circunstancias que rodearon su imposición, a efectos de establecer si se observó la normativa rectora del asunto, y si existía o no mérito para proferir decisiones en tal sentido. Para la época de los hecheos, el artículo 297 de la Ley 906 de 2004 establecía que para la captura se requeriría orden escrita proferida por un juez de control de garantías con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley.
Para este efecto, el Fisdal que dirige la investigación debe solicitarla al juez correspondiente, presentando los elementos materiales probatorios, evidencia física o la información pertinente, en la cual se fundamentaría la medida. Esto, con excepción de los casos en que la captura ocurra en flagrancia. En cualquier caso, la persona debe ser puesta a disposición de un juez de control de garantías en el plazo máximo de 36 horas para efectuar la audiencia de control de legalidad, ordenar la cancelación de la orden de captura y disponer lo pertinente en relación con el aprehendido.
De acuerdo con el contenido de la resolución de preclusión, la captura de Luis Alberto Sáenz Mateus se produjo el 23 de mayo de 2006, a las 10:30 a. m., en inmediaciones del parque principal del municipio de Landázuri, cuando, miembros de la Policía Nacional realizaron una requisa al vehículo conducido por Sáenz Mateus, en el que fueron hallados cinco bultos de urea, veinticinco paquetes que contenían hidróxido de sodio y veintisiete galones de aceite carburante para motor ACPM. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 18960, y sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, expediente 25022. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, expediente 46932. 29 Ibid. 9 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros Respecto de la privación de la libertad del demandante, la Sala cuenta con prueba documental que, al mencionar que la medida de aseguramiento de detención domiciliaria fue revocada, permite inferir que el juez de control de garantías impuso una medida privativa de la libertad en contra de Luis Alberto Sáenz Mateus, dentro del proceso penal adelantado por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos, con ocasión de la captura referida en la resolución de preclusión. Pues bien, es importante resaltar que al plenario solamente se allegó la resolución de preclusión, el oficio de notificación de la revocación de la medida de aseguramiento de detención domiciliaria y las planillas dé revista diligenciadas por la Policía Nacional para registrar las visitas realizadas al procesado en su domicilio.
Sin embargo, en el expediente no obra algún registro, a través de CD u otro medio idóneo, de las audiencias en las que el funcionario judicial competente se pronunció sobre la legalidad de la captura y la solicitud de la medida de aseguramiento, ni de cómo se llevó a cabo la formulación de acusación y se resolvió la solicitud de revocatoria de la medida impuesta, siendo esas las pruebas adecuadas para determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar que llevaron a la Fiscalía a elevar las diferentes solicitudes y al Juez de Control de Garantías a tomar las respectivas decisiones.
En este sentido, a partir de las pruebas incorporadas al proceso, la Sala solo puede observar que el señor Sáenz Mateus fue capturado en flagrancia, por haberse encontrado en su poder, luego de una requisa adelantada por agentes de la Policía Judicial, una cantidad considerable de sustancias sometidas a control por su posible uso en la fabricación de estupefacientes, lo que indica que su captura ocurrió en circunstancias que se ajustaban a la causal tercera del artículo 301 del Código de Procedimiento Penal que dispone que, por flagrancia se entiende la situación en que se halla la persona que es sorprendida y capturada Icon objetos, instrumentos o huellas de los cuales se pueda inferir fundadamente que acaba de cometer un delito.
No obstante, la Sala no cuenta con información referente a la legalidad de la captura, por lo que no le es posible establecer si se realizó con observancia de todas las garantías legales y constitucionales. TampoCo es posible conocer el trámite realizado para la formulación de imputación, ni los motivos por los cuales fue solicitada una medida de aseguramiento privativa de la libertad en contra del demandante.
De forma tal que resulta imposible realizar un análisis sobre los presupuestos para la procedencia de la medida que el actor reclama fue injusta, pues para determinar si dicha alegación es cierta, es necesario analizar si la decisión estuvo sustentada en los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad que dicta el ordenamiento jurídico penal.
Ahora, la Sala advierte que para el delito por el que fue frocesado el demandante, la normativa penal contemplaba la procedencia de la medida de detención preventiva, pues la conducta punible estaba regulada en el artículo 382 del Código Penal que establecía una pena privativa de la libertad que oscilaba entre 8 a 15 años, por lo que superaba la exigencia prevista en el numeral 2 del artículo 313 de la Ley 906 de 2004, para la procedencia de la medida de aseguramiento.
No obstante la verificación del cumplimiento de dicha exigencia formal para la procedencia de la medida privativa de la libertad, la decisión de imponerla es adoptada por el juez de control de garantías luego de un análisis complejo realizado 10 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor: Luis Alberto Sáenz y otros con el fin de constatar la existencia de un título habilitante para su imposición, lo que implica la valoración del acervo probatorio presentado por la Fiscalía con su solicitud.
Sin embargo, la Sala echa de menos en este contencioso los medios de convicción de los que se sirvió la Fiscalía para el sustento de su solicitud, circunstancia que dificulta la labor de establecer si existían los elementos de conocimiento suficientes para solicitar que se decretara la medida de aseguramiento en contra del señor Sáenz Mateus en la fecha en que se celebró la respectiva audiencia preliminar y, si el Juez de Control de Garantías, luego de valorar los elementos materiales probatorios y la evidencia física recaudada, podía inferir razonablemente que el imputado era autor o partícipe del delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos.
Y es que la medida de aseguramiento debe fundarse en un estándar mínimo de prueba que le permita tanto a la Fiscalía elevar la solicitud al funcionario judicial competente, como al Juez de Control de Garantías decretarla, por lo que es imprescindible conocer los fundamentos bajo los cuales aquella se solicitó y se decretó, teniendo en cuenta que constituye, en el caso concreto, el hecho generador del daño cuya reparación se reclama.
Ciertamente, del escrito de preclusión se extrae que Luis Alberto Sáenz Mateus fue capturado en flagrancia por encontrarse en posesión de una cantidad considerable de sustancias que son usadas para el procesamiento de estupefacientes, no obstante, se desconoce el contexto probatorio que se tenía al momento en que se impuso la medida de aseguramiento y si a partir de este se podía inferir razonablemente que el procesado podría ser autor de la conducta punible endilgada.
Si bien la Fiscalía solicitó la preclusión de la investigación por atipicidad de la conducta, teniendo en cuenta que el transporte de la sustancia conocida como "urea amoniacal" se encontraba regulado y requería autorización expedida por el Comandante de la Brigada del Batallón con jurisdicción del lugar donde se realice el transporte, pero la Resolución 015 del 31 de agosto de 2004 emitida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, estableció una excepción a dicha autorización cuando la actividad se realice en las áreas urbanas del departamento de Santander3°, para la Sala no es claro si, al momento de imponer la medida de aseguramiento de detención domiciliaria, el juez penal tuvo en consideración que, aunque la captura ocurrió en el parque principal municipal de Landázuri, el actor realizaba traslados en su vehículo desde y hacia la zona rural del municipio, lo que le obligaba a portar la autorización requerida por la normativa para su transporte.
Aunque en el proceso no se conoce la providencia mediante la cual el juez de garantías impuso la medida de aseguramiento, de los testimonios rendidos ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Landázuri, por despacho comisorio proveniente 3° Resolución 015 de 2004, 31 de agosto de 2004, Consejo Nacional de Estupefacientes: Articulo 7°. Para el transporte de cemento gris, gasolina urea amoniacal aceite combustible para motor (ACPM) y kerosene (petróleo), sustancias que para el efecto del presente control se denominarán precursoras especiales, con destino al departamento establecido en la presente resolución, se deberá portar el "Formulario Único de Transporte de Sustancias Precursoras Especiales", el cual será expedido por el Comandante de la Brigada, Batallón con jurisdicción en el lugar donde se origina el transporte o quien este delegue ( ).
Parágrafo 1°. Igualmente, el "Formulario Unico de Transporte de Sustancias Precursoras Especiales" deberá portarse por el transportador cuando para llegar a su destino final deba transitar por el departamento mencionado. Asi mismo, cuando el transporte se origine en dicho departamento. Parágrafo 2°. Quedan exceptuados de obtener esta autorización Quienes transporten las sustancias dentro de las áreas urbanas de los municipios ubicados en el departamento a que se refiere la presente resolución. 11 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor Luis Alberto Sáenz y otros del Tribunal Administrativo de Santander, se desprende que el procesado transportaba pasajeros y mercancía hacia la vereda Girón, del municipio El Peñón31, lo que permite inferir que la sustancia incautada era transportada por caminos veredales que constituyen la zona rural en la que se encontraba restringida su circulación, lo que pudo dar al juez la apariencia de tipicidad al momento de analizar el caso en una etapa procesal temprana.
Por tanto, ante la ausencia de pruebas que permita conocer los argumentos de dicha decisión, no es posible establecer si la valoración que el juez penal le dio a las circunstancias en que ocurrió la captura exponía, de entrada, la atipicidad de la conducta advertida posteriormente por la Fiscalía. Esto último es importante si se tiene en cuenta que, si se tomara de manera aislada la decisión de atipicidad objetiva a la que arribó el juez penal, la Sala tendría que hacer consideraciones distintas a las aquí planteadas; no obstante, como la decisión de preclusión no es, en sí misma, denotativa de la arbitrariedad de la medida privativa de la libertad, sino que, de acuerdo con el principio de progresividad deben analizarse las actuaciones en sincronía con el momento procesal en que ocurran y, en el presente caso no se allegaron pruebas para determinar las razones que se tuvo para la imposición de la medida y, antes bien, del material allegado es posible inferir que para ese pretérito estadio procesal se contaba con elementos de juicio que recondujeran, al menos en lo que concierne al transporte de urea, a divisar la tipicidad de esa conducta, en consideración a que dicho insumo tenía por destino el traslado a una zona rural donde la permisividad de la mencionada resolución 015 de 2004 no aplicaba.
De esta forma, la Sala considera que a pesar de que la, medida de aseguramiento decretada en contra del señor Sáenz Mateus fue revocada, y finalmente se decretó la preclusión de la investigación, los elementos de prueba aportados al proceso no son suficientes para demostrar la antijuridicidad del daño que permita calificar como injusta la privación de la libertad que soportó el demandante, pues para el efecto es necesario verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa procesal penal en su artículo 30832 para decretar una medida de aseguramiento, que hacen alusión a la existencia de una inferencia razonable basada en los elementos materiales probatorios que permita afirmar que el imputado puede ser autor de las conductas delictivas investigadas, en atención a los argumentos que permitan concluir: i) que la medida de aseguramiento se muestre como necesaria para evitar que el imputado obstruya el debido ejercicio de la justicia; ii) que el imputado constituye un peligro para la seguridad de la sociedad ode la víctima; y iii) que resulte probable que el imputado no comparecerá al proceso o que no cumplirá la sentencia. 31 "si señor, si lo conozco, hace un promedio de diez a doce años, y lo conozco porque él entró por esa zona como comerciante, transportaba pasajeros en un carro, y la cual tenla un negocio en la vereda Girón, Municipio El Peñón, en la cual tenla venta de licores ( )".
Declaración rendida por Jorge Eli Morales ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Landázuri, f. 131 a 134, c. 1. En esa época él comerciaba, en comercio de grano, tenía un negocio en el casería de Girón de la vereda Bocas del Horta, también se desempeñaba trabajando con un carro, todos los días hacia línea de Bocas del Holla acá al Pueblo, llevaba a la vereda mercado ( ) de para acá traía, compraba cacao ( ) también tenla un negocio de licor ( )".
Declaración rendida por William Antonio Hernández Castillo ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Landázuri, f. 135 a 137, c. I. 32 Ley 906 de 2004, articulo 308.
ARTICULO 308. "Requisitos. El juez de control de garantías, a petición del Fiscal General de la Nación o de su delegado, decretará la medida de aseguramiento cuando de los elementos materiales probatorios y evidencia física recogidos y asegurados o de la información obtenidos legalmente, se pueda inferir razonablemente que el imputado puede ser autor o partícipe de la conducta delictiva que se investiga, siempre y cuando se cumpla alguno de los siguientes requisitos: 1.
Que la medida de aseguramiento se muestre como necesaria para evitar que el imputado obstruya el debido ejercicio de la justicia. 2. Que el imputado constituye un peligro para la seguridad de la sociedad o de la víctima. 3. Que resulte probable que el imputado no comparecerá al proceso o que no cumplirá la sentencia.". 12 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor Luis Alberto Sáenz y otros La Sala considera que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga de demostrar que el daño padecido es de carácter antijurídico, dado que con el material de prueba traído al proceso no es posible establecer si la decisión adoptada por el juez penal con función de control de garantías de imponerle una medida de aseguramiento privativa de la libertad estuvo ajustada a lo señalado en el artículo 308 de la Ley 906 de 2004, es decir, si decretó la medida con base en elementos materiales probatorios aportados por la Fiscalía, que permitieran inferir razonablemente que el imputado podría ser autor del ilícito investigado, ni los motivos por los cuales la consideró necesaria, según la situación fáctica arrojada con la captura e incautación de las sustancias que transportaba.
Con base en los anteriores argumentos, aunque el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga decretó la preclusión de la investigación, de esta decisión no se puede inferir linealmente que la medida privativa de la libertad que le fue impuesta a Sáenz Mateus haya sido injusta o arbitraria, pues, se insiste, al menos en lo que atañe a la urea, sustancia no permitida en las zonas rurales de acuerdo con lo previsto en la Resolución No. 015 de 2004, todo indica que el Fiscal que impuso la medida tuvo en cuenta el destino que llevaba esa sustancia, mientras que el Fiscal que solicitó la preclusión se circunscribió la sitio donde fue incautada —parque principal de Landázuri—, apreciación que, aunque divergente, no torna en irrazonable la efectuada inicialmente al momento de determinar la medida de aseguramiento.
Esto se infiere de la única pieza procesal que reposa en el expediente de la investigación adelantada contra el señor Luis Alberto Sáenz Mateus —resolución de preclusión— y, además, de lo expuesto en la propia demanda, pues de dicho escrito se extrae que, efectivamente, el destino de la carga que llevaba el señor Sáenz en su vehículo particular era la vereda Girón del municipio de Landázuri, tal como se consignó en el hecho segundo33.
Así las cosas, la Sala encuentra que los elementos de prueba aportados al proceso son insuficientes para demostrar que la privación de la libertad que soportó el demandante sea de carácter injusto, pues para ello sería necesario analizar si la decisión que la impuso se ajustó o no a los lineamientos legales y constitucionales para el efecto.
Por tanto, considerando que, conforme a la perceptiva del artículo 177 del CPC, que prevé que "incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen", se impone concluir que el accionante no.honró la carga que le asistía, de demostrar que la medida de aseguramiento que soportó Luis Alberto Sáenz Mateus, como afirmó en la demanda, fue injusta, máxime cuando, a pesar de los esfuerzos que hizo el Tribunal de instancia para obtener la prueba proveniente del proceso penal, y de conocerse que el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento solamente envió la decisión preclusiva, el demandante no protestó el arribo de esa documental, ni insistió más allá del impulso dado por el Tribunal.
Vale decir, entonces, que no demostró que el daño cuya reparación pretendía fuera antijurídico. 33 Allí se expuso: El d fa 23 de mayo de 2006 a eso de las 10:30 de la mañana, el señor LUIS ALBERTO SÁENZ MATEUS encontrándose en el parque central del municipio de Landázuri, con su vehículo marca Toyota, tipo campero, modelo 1982, color amarillo, de placas PYC-747, cargado con pasajeros y carga con destino a la vereda de Oirán del municipio de Landázuri quienes efectuaron una requisa al vehículo, encontrando junto con unas canastas de cerveza y gaseosa, insumos agrícolas tales como fertilizantes y fungicidas.
Cfr. Folio 4, c. 1. 13 Radicado: 68001-23-31-000-2009-00798-01 (56688) Actor Luis Alberto Sáenz y otros Por consiguiente, la Sala revocará la decisión de primera instancia en la que el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, en su lugar, negará tales pretensiones. VI. COSTAS De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se efectuará condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 24 de junio de 2013, en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase ICO O #k Presidente! JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ QUE Magistrado M!91 Aclaración e voto. Cfr. Rad. 36.146-15 #1 y Rad. 50.668-20 R2 • 14